RECLAMACIÓN DEL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LAS CESANTÍAS Y DE LA SANCIÓN MORATORIA – Sujeta a caducidad / CÓMPUTO DE LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La controversia planteada no versa sobre una prestación periódica de término indefinido, como son las pensiones, sino que corresponde al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío en las cesantías y por la misma razón, el acto administrativo que niega su reconocimiento es susceptible de ser demandado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se encuentra sujeto al término de caducidad de cuatro (4) meses, previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y, sobre el cual debe agotarse el requisito previo de agotar la conciliación extrajudicial.
De ahí que la caducidad solo pueda contabilizarse a partir del momento en el que la administración ha dado a conocer el acto, a través de su comunicación, notificación, ejecución o publicación. A menos de que en la demanda se controvierta, precisamente, el procedimiento de notificación, caso en el cual deberá tramitarse el proceso, para que en la sentencia se defina si la demanda se presentó de manera oportuna.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al objeto de la caducidad de la acción judicial, ver: C. de E., Sección Segunda, auto de 2 de octubre de 2019, radicación: 3618-15. En lo que tiene que ver con la naturaleza unitaria de las cesantías y de la sanción moratoria, ver: C. de E., Sección Segunda, auto de 7 de febrero de 2013, radicación: 2012-01290-01.
CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Configuración Para esta Sala de decisión es absolutamente claro que el demandante conocía la existencia y el contenido del Oficio 1008 de 15 de noviembre de 2016, prueba de ello es que otorgó poder al Dr. Óscar Cordero para que sometiera a control de legalidad el referido acto, mismo mandato que tiene presentación personal de fecha 2 de diciembre de 2016, debiendo tenerse esa fecha como la de notificación del acto por conducta concluyente y a partir de la cual debe contabilizarse el término de caducidad de la acción. Bajo tal razonamiento, se tiene que el término de caducidad del medio de control ejercido por el demandante empezó a correr el 3 de diciembre de 2016, lo que significa que debía acudir ante esta jurisdicción a más tardar el 4 de abril de 2017.
A su turno, la radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial en la Procuraduría General de la Nación se efectuó el 17 de abril de 2017 y la presentación de la demanda ocurrió el 5 de octubre de ese año, según se evidencia en el acta individual de reparto (folio 36), esto es, cuando ya había fenecido el término para acudir ante la jurisdicción; razón por la que se confirmará el auto apelado.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al cómputo de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en caso de irregularidad en el acto de notificación y ésta deba verificarse por conducta concluyente, ver: C. de E., Sección Segunda, providencia de 29 de agosto de 2019, radicación: 1305-19. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 72 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 23001-23-33-000-2018-00169-01(6105-18) Actor: RAFAEL ENRIQUE ARGUMEDO SALGADO Demandado: DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA |Radicado |: 23001-23-33-000-2018-00169-01 | |No. Interno |: 6105-2018 | |Demandante |: Rafael Enrique Argumedo Salgado | |Demandado |: Departamento de Córdoba | |Medio de control |: Nulidad y Restablecimiento del derecho | |Tema |: Auto Interlocutorio – Caducidad – Ley 1437 del | | |2011 | Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra el auto proferido el 5 de julio de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Córdoba rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad.
I.
ANTECEDENTES El señor Rafael Enrique Argumedo Salgado, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra el Departamento de Córdoba, pretendiendo la nulidad del Oficio 1008 del 15 de noviembre de 2016, por medio de la cual se le negó el reconocimiento y pago de una sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho pretende el pago de la indemnización o sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990, extendida al sector público mediante la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998 y la consagrada en la Ley 244 de 1995, respecto de las cesantías definitivas, por un valor de $545´971.282 discriminados así: [pic] 1.
Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante auto proferido el 5 de julio de 2018[1], rechazó por caducidad el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el señor Rafael Enrique Argumedo Salgado, al considerar lo siguiente: “Para resolver sobre la admisibilidad de la demanda, debe señalarse que pretende el actor la declaratoria de nulidad de la Resolución 01008 de 15 de noviembre de 2016, mediante la cual del (sic) Departamento de Córdoba le denegó el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías y de la sanción moratoria por no consignación de dichas cesantías por los periodos 2006 a 2010.
(…) Una vez revisado el plenario se observa a folios 8 y 9 del mentado acto administrativo acusado de nulidad – Resolución 01008 del 15 de noviembre de 2016, sin que milite la constancia de notificación a la interesada o a su apoderado judicial; sin embargo, del memorial poder obrante a folio 1, se advierte que la parte interesada conocía la existencia del acto y de su contenido para el día 02 de septiembre de 2016, fecha en que confirió poder para demandar, por lo que estaba notificada por conducta concluyente para este momento.
(…) No hay duda alguna para la Sala, que la parte interesada y aquí demandante conocía de la existencia del acto, pues lo identifica plenamente, así como conocía el sentido de la decisión, cual fue denegatoria de sus pretensiones, tal como deja constancia en el acto de apoderamiento. Oportuno resulta destacar, que en este caso es procedente tener por notificada por conducta concluyente al actor del acto aquí demandado, en tanto se trata de un acto expreso, respecto del cual, en principio, el conteo de la caducidad se realiza a partir del día siguiente a la comunicación o notificación; más ello no sería procedente, si se estudiara frente a un acto que requiere de la ejecución de una decisión, o frente al cual procediera el recurso de apelación. Establecida la fecha a partir de la cual el demandante conoció del acto demandado, se procede a determinar si la demanda se presentó oportunamente.
De manera que, notificada por conducta concluyente el interesado el pasado 2 de diciembre de 2016 – momento en que confirió el poder-, se tiene que el término de 4 de (sic) meses de que trata el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, transcurrió desde el 3 de diciembre de 2016 hasta el 3 de abril de 2017; solicitando aquella a través de apoderado judicial la audiencia de conciliación el 17 de abril de 2017 (fl.26-35), cuando ya había expirado el término de los 4 meses mencionado; y presentando la demanda claramente por fuera del término legal el 5 de octubre de 2017 (fl 7 y 36); por lo que se impone rechazar la demanda por caducidad, tal como lo dispone el artículo 169 del CPACA.” 2.
Del recurso de apelación El apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación[2], al considerar que la presunción que hace el despacho con respecto a la fecha de notificación del Oficio 1008 de 15 de noviembre de 2016, no se ajusta al contenido de los artículos 164 y 72 del CPACA; toda vez que, la caducidad no se cuenta desde el momento en que se confiere el poder, sino desde su notificación, ejecución o publicación. Asegura que aportó constancia de notificación del acto, realizada el 10 de abril de 2017, por medio de la empresa de correos FEDEX con envío No. 1247997, de forma que la presunta notificación por conducta concluyente no tiene soporte jurídico.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 243 (numeral 1°) y 244 (numeral 2°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandante. 2. Problema Jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 5 de julio de 2018, mediante el cual rechazó la demanda por considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad. 3.
Caducidad La caducidad debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Esta Sección se ha pronunciado sobre el asunto al manifestar que “(…) la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.
De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal (…)”[3]. Así, la obligación de presentar la acción dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.
La Ley 1437 de 2011, al consagrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dispuso en su artículo 138: Artículo 138. Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
Del mismo modo, los numerales 1 (literal c) y 2 (literal d) del artículo 164 del C.P.A.C.A. señalan la oportunidad para presentar la demanda, o el término de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual distingue el contenido del acto administrativo atacado, así: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
(Subrayado, negritas de la sala.) Conforme a lo anterior, se tiene claridad que el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho opera, salvo expresas excepciones, cuando la respectiva demanda se interpone después de transcurridos 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del correspondiente acto administrativo. 4.
Caso concreto Las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener la nulidad del Oficio 1008 de 15 de noviembre de 2016, por medio del cual el Gobernador de Córdoba negó al señor Rafael Enrique Argumedo Salgado, en su calidad de docente, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990, extendida al sector público mediante la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998 y la consagrada en la Ley 244 de 1995, para los años 2006 a 2010.
El Tribunal Administrativo de Córdoba rechazó la demanda por caducidad al considerar que el acto administrativo acusado debía tenerse notificado por conducta concluyente el 2 de septiembre de 2016, día en que se otorgó poder al apoderado judicial. Al respecto, el apelante asegura que el Oficio 1008 fue notificado el 10 de abril de 2017, por medio de la empresa de correos FEDEX con envío No. 1247997 y que la fecha en la que se otorgó poder no puede contabilizarse para efectos de caducidad, por ser contrario a los artículos 72 y 164 del CPACA.
Aclarado lo anterior, como lo pretendido por el demandante es el reconocimiento y pago de una sanción moratoria, se tiene que las cesantías no son prestaciones periódicas, así como tampoco lo son las cuestiones accesorias a éstas, tal y como lo es la sanción moratoria, sino que son prestaciones unitarias a pesar de que se causen anualmente.
En esa dirección tuvo oportunidad de pronunciarse esta Corporación, cuando señaló que: “La cesantía no es una prestación periódica a pesar de que su liquidación se haga anualmente; es prestación unitaria y cuando como en este caso se obtiene en forma definitiva por retiro del servicio, el acto que la reconoce pone fin a la situación si queda en firme.”[4] Así, la controversia planteada no versa sobre una prestación periódica de término indefinido, como son las pensiones, sino que corresponde al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío en las cesantías y por la misma razón, el acto administrativo que niega su reconocimiento es susceptible de ser demandado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se encuentra sujeto al término de caducidad de cuatro (4) meses, previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y, sobre el cual debe agotarse el requisito previo de agotar la conciliación extrajudicial.
De ahí que la caducidad solo pueda contabilizarse a partir del momento en el que la administración ha dado a conocer el acto, a través de su comunicación, notificación, ejecución o publicación. A menos de que en la demanda se controvierta, precisamente, el procedimiento de notificación, caso en el cual deberá tramitarse el proceso, para que en la sentencia se defina si la demanda se presentó de manera oportuna.
Esta Subsección ha indicado que la notificación es un acto material mediante el cual se ponen en conocimiento del interesado las decisiones que profiere la Administración y en cumplimiento del principio de publicidad, para que aquel pueda ejercer su derecho de defensa[5]. En palabras de la Corte Constitucional “la notificación tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oído.
Las notificaciones permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la Autoridad, dentro del término que la Ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas de la Autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria”[6] Ciertamente, en aplicación del principio de publicidad consagrado en los artículos 209 de la Constitución Política[7] y el 3º de la Ley 1437 de 2011[8], es deber de la Administración dar a conocer sus decisiones, mediante comunicaciones, notificaciones o publicaciones, con el fin de garantizar los derechos al debido proceso, defensa y a presentar los recursos establecidos por la ley, exigencia que como lo ha explicado la jurisprudencia, constituye un presupuesto de eficacia y oponibilidad frente a terceros, más no de validez; es decir, el acto nace a la vida jurídica desde su expedición, pero su fuerza vinculante comienza a partir del momento en que se ha producido su notificación o publicación[9].
Igualmente, el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011[10], alegado por el apelante, prevé que sin el lleno de los requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos la decisión. Sin embargo, la notificación por conducta concluyente ocurre cuando el administrado se da por enterado del contenido de un acto administrativo de una forma diferente a la que señala la ley.
De forma que los plazos y términos entran a operar una vez ésta se configura y se hace a partir de la fecha en que empiezan a correr los términos para el administrado. Esta Corporación ha señalado que en los casos en que las partes no se encuentren debidamente notificadas, únicamente podrá iniciarse la contabilización del término de caducidad hasta cuando la parte sea notificada por conducta concluyente[11], así: “Conforme a ello y para el caso en estudio, solo hasta cuando se surtiera en debida forma la notificación o la parte se diera por notificada por conducta concluyente, en los términos del artículo 72 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como acaeció en el presente caso cuando presentó la solicitud de conciliación ante la Procuraduría Delegada para asuntos administrativos, trámite en el que la parte demandante manifestó expresamente tener conocimiento del acto administrativo, se podía iniciar la contabilización del término de caducidad del medio de control”.
Aclarado lo anterior, esta Sala encuentra de la documental anexa a la demanda, que el demandante el 1º de junio de 2016[12], peticionó al Departamento de Córdoba “liquidar, reconocer y pagar a favor de mis poderdantes, si aún no lo ha hecho, las cesantías correspondientes a los años 2006, 2007, 2008 y 2009, así mismo la sanción moratoria consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, extendida al sector público mediante la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, en caso de haberse efectuado en forma extemporánea el pago o consignación correspondiente a las prenombradas cesantías, proceder a la liquidación de la sanción moratoria causada hasta el momento en que se produjo el pago o consignación efectiva de aquellas”.
En respuesta, el Gobernador de Córdoba expidió el Oficio 1008 de 15 de noviembre de 2016[13], negando lo pedido. En el expediente no reposa constancia de notificación del acto administrativo, así como tampoco del envío 1247997 de 10 de abril de 2017, por medio de la empresa de correos FEDEX, que asegura el apelante sirvió para efectos de notificación y que aportaría con la alzada, hecho que no ocurrió. Ahora bien, el 2 de diciembre de 2016, en el poder especial otorgado por el demandante al abogado Óscar Carmelo Cordero Durango[14], se individualiza con absoluta claridad que el mandato se otorga para controlar la legalidad del Oficio 1008 de 15 de noviembre de 2016 “por medio del cual la entidad territorial demandada negó el reconocimiento y pago (Sic) las cesantías y de la sanción moratoria correspondiente a los años 2.006, 2.007, 2.008, 2.009 y 2.010, solicitadas conforme al derecho de petición presentado en esa entidad radicado 201620008560”.
Así las cosas, para esta Sala de decisión es absolutamente claro que el señor Rafael Enrique Argumedo Salgado conocía la existencia y el contenido del Oficio 1008 de 15 de noviembre de 2016, prueba de ello es que otorgó poder al Dr. Óscar Cordero para que sometiera a control de legalidad el referido acto, mismo mandato que tiene presentación personal de fecha 2 de diciembre de 2016, debiendo tenerse esa fecha como la de notificación del acto por conducta concluyente y a partir de la cual debe contabilizarse el término de caducidad de la acción. Bajo tal razonamiento, se tiene que el término de caducidad del medio de control ejercido por el demandante empezó a correr el 3 de diciembre de 2016, lo que significa que debía acudir ante esta jurisdicción a más tardar el 4 de abril de 2017.
A su turno, la radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial en la Procuraduría General de la Nación se efectuó el 17 de abril de 2017[15] y la presentación de la demanda ocurrió el 5 de octubre de ese año, según se evidencia en el acta individual de reparto (folio 36), esto es, cuando ya había fenecido el término para acudir ante la jurisdicción; razón por la que se confirmará el auto apelado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 5 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio del cual se rechazó la demanda de la referencia al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 44-45 [2] Folios 47-48 [3] Ver radicado No. 52001-23-33-000-2013-00352-02(3618-15) de dos (2) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
C.P. César Palomino Cortés. [4] Consejo de Estado. C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala, siete (07) de febrero de dos mil trece (2013), Radicación núm.: 11001 0315 000 2012 01290 01, Actor: NUBIA RODRÍGUEZ FLORES, Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B".
Radicado 19001-23-33-000-2017-00343-01(5375-19) de 15 de mayo de 2020. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [6] Sentencia T-165 de 2001, Magistrado ponente: doctor José Gregorio Hernández Galindo [7] “ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones (…)” [8] “ARTÍCULO 3o.
PRINCIPIOS. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. (…) 9. En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer al público y a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el empleo de tecnologías que permitan difundir de manera masiva tal información de conformidad con lo dispuesto en este Código (…)” [9] Consejo de Estado.
Sección Primera. C.P.: Olga Inés Navarrete Barrero. Fecha: 29 de abril de 2014. Rad.: 2001-00121-01. Reiterada en la sentencia de 28 de enero de 2010. (Expediente núm. 2003-11403-01, C.P.: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), citada en providencia de la Sección Segunda, Subsección "B". Radicado 19001-23-33-000-2017-00343-01(5375-19) de 15 de mayo de 2020.
C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [10] Artículo 72. Falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales. [11] Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección “B”. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Fecha: 29 de agosto de 2019. Rad.: 230012333000-2018- 00085-01 (1305-2019) [12] Folios 16-24 [13] Folios 8-9 [14] Folio 1 [15] Folios 26-35