RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / RECURSO DE REPOSICIÓN – Procedencia / MEDIDAS CAUTELARES EN TRÁMITE DE REVISIÓN – Improcedente / NO REPONE [D]e conformidad con lo establecido en el artículo 242 del CPACA, en concordancia con el artículo 318 del Código General del Proceso - CGP, el recurso de reposición resulta procedente para controvertir aquellas decisiones que no sean susceptibles de ser apeladas (…) [E]l Despacho se reitera en su postura consistente en aplicar el criterio jurisprudencial adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la decisión de 14 de agosto de 2018, según el cual no resulta procedente la solicitud de medidas cautelares en los recursos extraordinarios de revisión. (…) [E]s claro que no le asiste razón al recurrente cuando afirma que resulta procedente el decreto de medidas cautelares en los recursos extraordinarios de revisión y, aunque cita algunas decisiones de esta misma corporación en las que se consideró la procedencia de las mismas, lo cierto es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en aras de unificar las posturas y criterios existentes entre sus Secciones, dejó zanjada la discusión en el sentido de señalar que las medidas cautelares únicamente podían ser solicitadas en el interior de los procesos declarativos y, que en esa medida, al ser el recurso extraordinario de revisión un trámite especial en el que se revisaban las decisiones adoptadas por los jueces ordinarios de la causa, mal se haría en convertir dicho recurso en una tercera instancia y permitir que se decretaran nuevas medidas cautelares.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 242 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 318 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04235-00(A) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: SENTENCIA DEL 13 DE AGOSTO DE 2018 PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Auto que resuelve recurso de reposición El Despacho procede a pronunciarse en relación con el recurso reposición interpuesto por la apoderada judicial de la entidad demandante en contra de la decisión de 16 de octubre de 2020, mediante la cual se dispuso rechazar, por improcedente, una solicitud de medida cautelar dentro del recurso extraordinario de revisión de la referencia. I.- ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, a través de apoderada judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de 13 de agosto de 2018, proferida por la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se dispuso revocar el fallo de 28 de junio de 2016, proferido en primera instancia por la Sala 4ª de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, para, en su lugar, otorgar el reconocimiento de una pensión de gracia a la señora Lucía Ortiz Avendaño. La parte actora, dentro del mismo escrito de la demanda, solicitó que se decretara como medida cautelar « […] la suspensión provisional de la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” de fecha 13 de agosto de 2018, que revocó el fallo emanado del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 4 mediante fallo de fecha 28 de junio de 2018, dentro del Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001233300020140035401 promovido el aquí demandado […]»[1].

Este Despacho, a través de auto de 16 de octubre de 2020, dispuso rechazar por improcedente la solicitud de medida cautelar promovida por la parte demandante, en razón a que, conforme con el precedente jurisprudencial de la Sala Plena del Consejo de Estado, en tratándose del recurso extraordinario de revisión no resulta procedente la solicitud de las mismas.

La parte actora, en escrito radicado en la Secretaría General del Consejo de Estado el 23 de octubre de 2020, interpuso recurso de reposición en contra de la citada decisión de 16 de octubre, por considerar que sí es procedente la solicitud de medidas cautelares en los procesos de recursos extraordinarios de revisión. De tal recurso se corrió traslado a las partes y demás intervinientes, con miras a que, de considerarlo pertinente, se manifestaran sobre el particular; oportunidad dentro de la cual dichos sujetos procesales guardaron silencio.

II. LA PROVIDENCIA RECURRIDA 5.- Este Despacho, en aplicación del criterio jurisprudencial contenido en el auto de 14 de agosto de 2018, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[2], dispuso el rechazo de la medida cautelar solicitada, toda vez que, en dicha decisión, se dispuso lo siguiente: […] (iii) Aunque el recurso extraordinario de revisión se tramita mediante un procedimiento nuevo e independiente, este no tiende a la declaratoria de un derecho, en tanto tal cuestión correspondió al juez natural de la controversia mediante la decisión ejecutoriada que se cuestiona, de modo que el recurso extraordinario especial de revisión conlleva un juicio sobre la decisión judicial y no sobre el derecho sustancial, en tanto la decisión del recurso no es, en modo alguno, una instancia adicional.

Aunado a ello, (iv) el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé un trámite especial para los recursos extraordinarios, dentro del que no está prevista etapa alguna para la decisión de medidas cautelares, contrario a lo que ocurre respecto de los procesos ordinarios, que sí corresponden a la categoría de "declarativos", (v) Las medidas cautelares implican el ejercicio de un control previo sobre la actividad de la administración, no asi frente a decisiones judiciales ejecutoriadas, en tanto (vi) estas últimas son por lo general inmutables y conllevan la resolución, por parte de su juez natural, del conflicto puesto a consideración de la jurisdicción. En ese sentido, se le puso de presente a la parte demandante que si bien es cierto en el escrito de cautela se citaron algunas decisiones del Consejo de Estado en las que se hizo alusión a la procedencia de medidas cautelares en procesos de recursos extraordinarios de revisión[3], lo cierto es que tales pronunciamientos son anteriores a la citada decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado en la que se unificó la divergencia de posturas existentes al respecto y, en esa medida, el Despacho no podía desconocer precedente de la corporación en dicho asunto, por ser este el criterio preponderante, vigente y aplicable al caso sub lite.

III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO La apoderada judicial de la parte demandante solicitó la revocatoria del auto por medio del cual se le había rechazado por improcedente la solicitud de medidas cautelares, con fundamento en que existen pronunciamientos del Consejo de Estado en los que se ha aceptado la procedencia de medidas cautelares en procesos de recursos extraordinarios de revisión, concretamente, mencionó las providencias de 27 de noviembre de 2015 y de 15 de junio de 2018, proferidas por la Secciones Segunda y Primera del Consejo de Estado, respectivamente.

Indicó que, en razón a que la causal de revisión invocada en el presente asunto es la contenida en el artículo 20 de la Ley 793 de 2003, la cual se encuentra asociada con la revisión de providencias judiciales en las que se hayan impuesto, a cargo del tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, resultaba procedente el decreto de medidas cautelares tendientes a precaver y evitar el detrimento patrimonial del Estado.

Por consiguiente, solicitó al Despacho que «[…] se sirva revocar la decisión que rechazó por improcedente la solicitud de decretar medida cautelar solicitada con el escrito de la demanda, y en su lugar, se corra traslado a la parte demandada y posteriormente de suspendan los efectos de los fallos demandados en el proceso de la referencia, donde se deduce y reitera que esta acción no indica un prejuzgamiento.

Cabe resaltar, que nos encontramos discutiendo una asignación de tracto sucesivo y reconocimiento periódico, la cual tiene serias repercusiones al erario […]». IV. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO El Despacho pone de presente, en primer lugar, que de conformidad con lo establecido en el artículo 242 del CPACA[4], en concordancia con el artículo 318 del Código General del Proceso - CGP[5], el recurso de reposición resulta procedente para controvertir aquellas decisiones que no sean susceptibles de ser apeladas, tal como acontece en el presente caso, en el que se impugna la decisión que dispuso el rechazo de plano de la solicitud de medidas cautelares instaura con la demanda.

Así las cosas, se procederá a resolver el recurso de reposición interpuesto en contra de la decisión de 16 de octubre de 2020, por haberse interpuesto de manera oportuna, esto es, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la misma[6]. Precisado lo anterior, es pertinente recordar que, conforme lo decidido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en auto de unificación de 25 de junio de 2014, los criterios jurisprudenciales fijados por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no devienen exclusivamente de las sentencias sino, además, de los autos en lo que se fijen reglas claras para la interpretación y resolución de un determinado problema jurídico[7].

En ese contexto, el Despacho se reitera en su postura consistente en aplicar el criterio jurisprudencial adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la decisión de 14 de agosto de 2018, según el cual no resulta procedente la solicitud de medidas cautelares en los recursos extraordinarios de revisión. En apoyo de la anterior premisa, es menester poner de relieve la postura de la Corte Constitucional relacionada con la obligatoriedad el precedente jurisprudencial y como la aplicación del mismo garantiza el el respeto del principio constitucional a la igualdad, en los siguientes términos. […] el principio de igualdad es uno de los elementos más relevantes del Estado constitucional de derecho y lo ha entendido como aquel que ordena dar un trato igual a quienes se encuentran en la misma situación fáctica y un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho.

Lo anterior, encuentra sustento en el artículo 13 de la Constitución Política, del cual se desprenden las diversas dimensiones de esta garantía constitucional, a saber: (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales[8].[…] En virtud de lo expuesto, es claro que no le asiste razón al recurrente cuando afirma que resulta procedente el decreto de medidas cautelares en los recursos extraordinarios de revisión y, aunque cita algunas decisiones de esta misma corporación en las que se consideró la procedencia de las mismas, lo cierto es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en aras de unificar las posturas y criterios existentes entre sus Secciones, dejó zanjada la discusión en el sentido de señalar que las medidas cautelares únicamente podían ser solicitadas en el interior de los procesos declarativos y, que en esa medida, al ser el recurso extraordinario de revisión un trámite especial en el que se revisaban las decisiones adoptadas por los jueces ordinarios de la causa, mal se haría en convertir dicho recurso en una tercera instancia y permitir que se decretaran nuevas medidas cautelares.

Por tal razón, el Despacho considera que debe aplicarse el precedente de esta corporación y, por ende, se confirmará la decisión de 16 de octubre de 2020, mediante la cual se dispuso el rechazo, por improcedente, de la solicitud de medidas cautelares elevada por la entidad demandante En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, R E S U E L V E: CONFIRMAR la decisión de 16 de octubre de 2020, mediante el cual se dispuso el rechazo, por improcedente, de la solicitud de medidas cautelares elevada por la entidad demandante.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P: (17) ----------------------- [1] Folio 8 del escrito de la demanda. [2] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente número 11001-03-15-000-2017-02078-01. Actor: Carlos Manuel Alfaro Fonseca. C.P. Ramiro Pazos Guerrero. [3] Al respecto citó las providencias de 27 de noviembre de 2015, 13 de septiembre de 2012, 9 de marzo de 2018, 19 de abril de 2018 y 15 de junio de 2018, visibles en folios 6, 7 y 8 del escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión. [4] « […]

ARTÍCULO 242. REPOSICIÓN. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica. En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso […]». [5] « […]

ARTÍCULO 318. PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja. […]». [6] Providencia que fue notificada por estado y electrónicamente el 20 de octubre de 2020. [7] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de unificación jurisprudencial de 25 de junio de 2014. Expediente: 25000-23-36- 000-2012-00395-01(49299). C.P. Enrique Gil Botero. [8] Corte Constitucional. Sentencia SU-354 de 25 de mayo de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo