CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre Comisaría Segunda de Familia de Facatativá (Cundinamarca) y Comisaría de Familia Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta (Norte de Santander) / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia en materia de conflictos de competencia administrativas / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Asume conocimiento de conflicto de competencia entre dos entidades territoriales de distinto departamento Con base en el artículo 39 [de la Ley 1437 de 2011] y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (…) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

(…) que, de forma simultánea, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; (…) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 JUEZ DE FAMILIA – Competencia para resolver conflictos de competencia en materia de familia / JUECES DE FAMILIA Y SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia concurrente y a prevención en materia de conflictos de competencias administrativas [E]l juez de familia es el competente para conocer los conflictos de competencias que se susciten, en particular, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial.

(…) [L]a Sala considera que el Código General del Proceso (CGP) no modifica ni deroga, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP confiere a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.

Así las cosas, puesto que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implica la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluye que la Sala y los jueces de familia tienen, en este campo, una competencia concurrente y a prevención FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 151 NUMERAL 3 LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia para dirimir los conflictos que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la infancia y la Adolescencia [C]omo respecto de los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades administrativas de familia para conocer de la etapa inicial del PARD hay norma especial, la Sala remite -los que le son presentados- al juez de familia que corresponda al lugar donde se encuentra el niño, niña o adolescente (cuando hay autoridad judicial con jurisdicción en el mismo territorio de esas autoridades administrativas), en el entendido de que esta autoridad operará con celeridad, dentro del arriba referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.

Situaciones distintas se presentan, por ejemplo, i) cuando el conflicto involucra a un juez de familia que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa, por incumplimiento de los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, o ii) cuando las autoridades administrativas inmersas en el conflicto de competencias no se encuentran en la circunscripción del mismo juez de familia.

Esas hipótesis no están contempladas ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surgen, entonces, situaciones cuya regulación atañe a la Ley 1437 de 2011 (CPACA) porque es la norma legal que contiene las reglas del procedimiento administrativo general y que, por mandato de su artículo 2º, inciso final, debe ser aplicada en el evento de inexistencia de procedimientos especiales.

Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas que se encuentren por fuera de la jurisdicción del mismo juez de familia, o entre una autoridad administrativa y un juez de familia en reemplazo de la primera, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1878 DE 2018 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 2 COMISARÍAS DE FAMILIA – Competencia para adelantar el PARD / COMISARÍAS DE FAMILIA – Competencia para adoptar medidas de restablecimiento de derechos De acuerdo con los artículos 96 y 98 de la Ley 1098 de 2006, a las Comisarías de Familia se les asigna una competencia subsidiaria para conocer y desarrollar el PARD en favor de los niños, niñas y adolescentes, cuando en el municipio donde se encuentren no hay defensor de familia, bien porque el cargo no está creado o bien por ausencia de su titular.

Por razón de sus funciones y el mandato de creación contenido en la citada Ley 1098, forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y deben operar bajo los lineamientos técnicos impartidos por el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF) FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 96 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 98 FACTOR TERRITORIAL – Como determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos [E]l legislador sujeta la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentra), lo cual, a juicio de la Sala se justifica por las siguientes razones: i) Protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación; ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas debe estar en condición de conocer de forma directa la situación del menor de edad y de su entorno; iii) Por el principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de estas debe recaer en el servidor del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 97 NOTA DE RELATORÍA: El presente conflicto se ha planteado entre dos autoridades del orden territorial - municipios de diferentes departamentos - que no están bajo la jurisdicción de un solo tribunal administrativo y el asunto discutido es particular y concreto y de naturaleza administrativa porque versa sobre el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la niña M.K.C.Q., por lo que se estimaron dados los presupuestos del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 que habilita la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00156-00(C) Actor: JUZGADO SEGUNDO PROMISCUO DE FAMILIA DEL CIRCUITO DE FACATATIVÁ Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Comisaría Segunda de Familia de Facatativá (Cundinamarca) y Comisaría de Familia Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta (Norte de Santander).

Asunto: Autoridad competente para conocer de un Proceso de Restablecimiento de Derechos (PARD) en favor de una niña. Artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. Competencia por el factor territorial. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39 y la función prevista en el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se resumen los antecedentes así: 1. El 28 de enero de 2020, la niña M.K.C.Q.[1] se acercó a las instalaciones de la Policía Nacional en el municipio de Facatativá (Cundinamarca) para reportar un presunto caso de abuso sexual por parte de su padrastro hacia ella, situación que se comunicó a la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá ese mismo día (folios 5 y 6, carpeta 6). 2.

En la misma fecha (28 de enero de 2020), la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá dio apertura al proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la niña M.K.C.Q., y en el mismo auto se dispuso la ubicación de la niña «con red familiar materna o en su defecto solicítese cupo en hogar sustituto» y se ordenó la práctica de pruebas (folios 23 a 25, carpeta 6). 3.

Mediante acta del 31 de enero de 2020, la mencionada Comisaría de Familia concedió el cuidado y protección de la niña M.K.C.Q. a la señora A.C.Q.G, tía materna (folio 35, carpeta 6). 4. Debido a lo anterior, la niña M.K.C.Q fue trasladada a la ciudad de Cúcuta (Norte de Santander), lugar donde se encuentra el domicilio de su tía, por lo que la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá, a través de oficio del 7 de febrero de 2020, remitió el expediente del PARD en favor de la niña a la Comisaría de Familia de Comuneros de Cúcuta (Norte de Santander) (folio 39, carpeta 6). 5.

La Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya[2] de San José de Cúcuta, en escrito del 3 de marzo de 2020, devolvió las diligencias del PARD en favor de la niña M.K.C.Q. a la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá, por considerar que la medida de protección provisional de ubicación de la niña con su tía materna no modificó la competencia para seguir con el trámite (folios 40 a 42, carpeta 6). 6.

El 5 de marzo de 2020, la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá solicitó al Juzgado Promiscuo de Familia de Facatativá (reparto) que resolviera el conflicto de competencias administrativas causado entre las comisarías (folio 58, carpeta 6). 7. Mediante Oficio núm. 0338 del 18 de mayo de 2020, el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia del Circuito de Facatativá envió el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, y le solicitó dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá y la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta (folio 1, carpeta 7).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 1, carpeta 8). Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá (Cundinamarca), a la Comisaría de Familia Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta (Norte de Santander), al Juzgado Segundo Promiscuo de Familia del Circuito de Facatativá y a los terceros interesados: a la señora M.L.Q.G. (madre de la niña M.K.C.Q.) y a la señora A.C.Q.G. (tía materna de la niña) (folios 1 y 2, carpeta 4 y folio 1, carpeta 9).

Obra también constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá y la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya presentaron alegatos (folio 1, carpeta 5). III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. De la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta (Norte de Santander) Realizó un breve recuento de los hechos e indicó que el traslado de la niña M.K.C.Q., desde el municipio de Facatativá hasta la ciudad de Cúcuta, fue consecuencia de la medida de restablecimiento de derechos provisional ordenada por la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá, consistente en ubicación en medio familiar con una tía materna (familia extensa), y que, por lo tanto, no era posible que se considerara dicha actuación como un «cambio de territorialidad» que variara la competencia de la autoridad que debía proseguir con el PARD.

Adujo que la imposición de una medida de restablecimiento de derechos transitoria que generó la movilización de la NNA a otra ciudad de forma provisional no impedía que la autoridad que impuso tal protección continuara a cargo del PARD, conforme con lo establecido en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4° de la Ley 1878 de 2018. 2.

De la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá (Cundinamarca) Manifestó que, una vez se tuvo conocimiento de los hechos de la presunta vulneración de derechos, se realizaron las actuaciones respectivas y urgentes para la verificación del estado de derechos y el restablecimiento de estos en favor de la niña M.K.C.Q, por lo que se llegó a la determinación de encargarle su cuidado y prevención a una tía materna, la cual reside en la ciudad de Cúcuta (Norte de Santander).

Señaló que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, la autoridad llamada a hacerse cargo del PARD era la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta, en el entendido de que la NNA fue ubicada en la ciudad de Cúcuta, como consecuencia, de la medida de protección decretada de ubicación en medio familiar con su tía. Hizo alusión a la sentencia del 5 de julio de 2013 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que al respecto destacó que «las actuaciones que involucren menores de edad se han de adelantar, por regla general, ante el juez o Comisario de Familia (sic) del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente».

Para concluir expresó que, de acuerdo con lo normado en el artículo 3° de la Ley 1878 de 2018, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, es al juez de Familia a quien le correspondía dirimir el conflicto de competencias administrativas y no a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. En consecuencia, manifestó que las diligencias y todo el expediente debían remitirse al Juzgado de Familia de Cúcuta para lo de su competencia. 3.

Del Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Facatativá El juez Segundo Promiscuo de Familia de Facatativá sostuvo que el conflicto objeto de análisis es de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado por haberse suscitado entre la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá y la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta, de acuerdo con los artículos 39 y 112 del CPACA[3], en concordancia con el artículo 21 del CGP[4].

Por lo anterior, reiteró su falta de competencia para conocer del presente conflicto de competencias administrativas. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Ley 1878 de 2018[5] fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional[6]. El artículo 3º de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia.

En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012[7] (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3 del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; y d) la competencia de la Sala en el caso concreto. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencia s administrat ivas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011)[8] regula el «procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general» cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. (Subraya la Sala) De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

(subraya la Sala) Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, de forma simultánea, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero de la Ley 1098 de 2006 son de conocimiento de la Sala. b) La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] (Subraya la Sala). De conformidad con la norma transcrita, el juez de familia es el competente para conocer los conflictos de competencias que se susciten, en particular, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial.

Al analizar esa disposición, la Sala considera que el Código General del Proceso (CGP) no modifica ni deroga, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP confiere a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.

Así las cosas, puesto que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implica la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluye que la Sala y los jueces de familia tienen, en este campo, una competencia concurrente y a prevención. c) El alcance del artículo 3º (parágrafo 3º) de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administra tivas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescenci a El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 estatuyó el carácter prevalente de los derechos de los niños y niñas; y obligó a la sociedad, a la familia y al Estado a asistirlos y a protegerlos para garantizar su desarrollo armónico e integral, así como a procurar el restablecimiento de tales derechos cuando les son vulnerados.

Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), modificado por la Ley 1878 de 2018, cuya exposición de motivos fue reiterativa en su propósito de reducir los tiempos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas o adolescentes, para que la protección de sus derechos fuera efectiva bajo los principios de celeridad y eficacia (artículo 209 constitucional).

En particular, el artículo 3º de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual (subraya la Sala): Parágrafo 3º. En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quién venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.

En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que en el Código de la Infancia y la Adolescencia están llamadas en principio a conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, esto es, los defensores de familia, comisarios de familia e inspectores de policía (concordante con el C.G.P - artículo 21, numeral 16, ya analizado).

Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes cuando sus derechos están amenazados o han sido vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial[9] del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial que ejerce su jurisdicción en el mismo territorio de las autoridades administrativas), a la vez propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y una pronta solución del mismo.

Reitera la Sala que la Ley 1878 en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran esa intervención del juez de familia, en la actuación administrativa de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, solo cuando el conflicto está planteado entre las autoridades de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescencia y, lógicamente, cuando dichas autoridades se encuentran bajo su jurisdicción[10].

Por consiguiente, como respecto de los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades administrativas de familia para conocer de la etapa inicial del PARD hay norma especial[11], la Sala remite -los que le son presentados- al juez de familia que corresponda al lugar donde se encuentra el niño, niña o adolescente (cuando hay autoridad judicial con jurisdicción en el mismo territorio de esas autoridades administrativas), en el entendido de que esta autoridad operará con celeridad, dentro del arriba referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.

Situaciones distintas se presentan, por ejemplo, i) cuando el conflicto involucra a un juez de familia que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa, por incumplimiento de los términos[12] del proceso administrativo de restablecimiento de derechos[13], o ii) cuando las autoridades administrativas inmersas en el conflicto de competencias no se encuentran en la circunscripción del mismo juez de familia.

Esas hipótesis no están contempladas ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surgen, entonces, situaciones cuya regulación atañe a la Ley 1437 de 2011 (CPACA) porque es la norma legal que contiene las reglas del procedimiento administrativo general y que, por mandato de su artículo 2º, inciso final, debe ser aplicada en el evento de inexistencia de procedimientos especiales[14].

Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas que se encuentren por fuera de la jurisdicción del mismo juez de familia, o entre una autoridad administrativa y un juez de familia en reemplazo de la primera, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. d) La competencia de la Sala en el caso concreto En el presente caso, el PARD en favor de la niña M.K.C.Q. fue remitido por la Comisaría de Familia de Facatativá (Cundinamarca) a la Comisaría de Familia de Comuneros de Cúcuta (Norte de Santander) debido a la medida de restablecimiento de derecho transitoria ordenada en favor de la niña, consistente en ubicación en medio familiar en la ciudad de Cúcuta, bajo el cuidado y protección de su tía materna.

Esta decisión fue tomada en vigencia de la Ley 1878 de 2018, modificatoria de la Ley 1098 de 2006. En el asunto objeto de análisis, se advierte que el conflicto de competencia suscitado involucra dos autoridades territoriales de distintos departamentos (Comisaría de Familia de Facatativá – Cundinamarca- y Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta - Norte de Santander-), situación que desborda la jurisdicción de un mismo juez de familia.

Como se trata de una situación no regulada por la ley especial, le corresponde conocer del presente asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le asigna el artículo 39 del CPACA y la función descrita en el numeral 10 del artículo 112 del mismo código, que forma parte del procedimiento administrativo general, y que la habilita para conocer de los conflictos de competencias que surjan entre autoridades administrativas ubicadas en territorios que pertenecen a la jurisdicción de distintos tribunales administrativos.

Sobre los requisitos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se anota que el presente conflicto se ha planteado entre dos autoridades del orden territorial - municipios de diferentes departamentos - que no están bajo la jurisdicción de un solo tribunal administrativo: la Comisaría de Familia de Facatativá (Cundinamarca) y la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta (Norte de Santander); ambas son autoridades municipales de carácter administrativo e interdisciplinario que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar[15].

Las autoridades en conflicto negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia. El asunto discutido es particular y concreto y de naturaleza administrativa porque versa sobre el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la niña M.K.C.Q. Es decir, están reunidos los requisitos exigidos por el artículo 39 del CPACA para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conozca y decida sobre el conflicto planteado. 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»[16]. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4.

Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, se trata de resolver qué autoridad –la Comisaría de Familia de Facatativá (Cundinamarca), o la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta (Norte de Santander)- tiene la competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor de la niña M.K.C.Q. Para resolverlo, la Sala se referirá a i) competencia de las Comisarías de Familia para adelantar el PARD y adoptar las medidas de restablecimiento de los derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Reiteración; ii) el factor territorial como determinante de la competencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos. Reiteración; y iii) el caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 1. Competencia de las Comisarías de Familia para adelantar el PARD y adoptar las medidas de restablecimiento de los derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Reiteración[17] La competencia para conocer y decidir sobre los procesos administrativos de restablecimiento de derechos y la imposición de las medidas de restablecimiento en favor de los niños, niñas y adolescentes se encuentra en cabeza de diferentes autoridades, unas con carácter principal (defensor de familia), otras de índole subsidiario y algunas, incluso, de forma supletoria y excepcional[18].

De acuerdo con los artículos 96[19] y 98 de la Ley 1098 de 2006, a las Comisarías de Familia se les asigna una competencia subsidiaria para conocer y desarrollar el PARD en favor de los niños, niñas y adolescentes, cuando en el municipio donde se encuentren no hay defensor de familia, bien porque el cargo no está creado o bien por ausencia de su titular.

Por razón de sus funciones y el mandato de creación contenido en la citada Ley 1098, forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y deben operar bajo los lineamientos técnicos impartidos por el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF). Así lo establece el Código de la Infancia y la Adolescencia, en el artículo 83: Comisarías de familia.

Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley.

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Bienestar Familiar será el encargado de dictar la línea técnica a las Comisarías de Familia en todo el país. (Resalta la Sala). El artículo 84 de la ley en cita ordena que todos los distritos y municipios deben contar con Comisarías de Familia, las cuales hacen parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar a nivel local o municipal y son autoridades integrantes de la Rama Ejecutiva del Poder Público del respectivo municipio o distrito.

Es responsabilidad de los concejos distritales y municipales la creación, composición y organización de las Comisarías de Familia, como obligación prevalente e ineludible de la prestación del servicio correspondiente para cumplir los cometidos de la legislación de la Infancia y la Adolescencia (artículo 84). Asimismo, las comisarías tienen funciones y competencias de autoridad administrativa con funciones judiciales, de autoridad administrativa de orden policivo y autoridad administrativa de restablecimiento de derechos, de acuerdo con el artículo 86 de la Ley 1098 de 2006. 2.

El factor territorial como determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos. Reiteración[20] El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, dispone: COMPETENCIA TERRITORIAL. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional.

De acuerdo con la norma precitada, se observa que el legislador sujeta la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentra), lo cual, a juicio de la Sala se justifica por las siguientes razones: i) Protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación; ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas debe estar en condición de conocer de forma directa la situación del menor de edad y de su entorno; iii) Por el principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de estas debe recaer en el servidor del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente.

En los análisis de competencia que ha conocido esta Sala por razón del territorio, se ha indicado que el factor territorial como regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor de edad busca que el comisario o defensor de familia, según el caso, tenga un contacto directo con el niño, niña o adolescente y con su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad[21].

Esto tiene relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de personas que, como los niños, niñas y adolescentes, son objeto de protección constitucional reforzada.

En conclusión, la Sala advierte que: […] no es requisito para que las autoridades administrativas conozcan los procedimientos de los niños, niñas y adolescentes, que estos tengan su residencia, habitación o familia en uno u otro lugar, por el contrario, la norma es clara en indicar que si cualquier niño, niña o adolescente encuentra quebrantados sus derechos, es obligación de las autoridades administrativas del lugar donde este se encuentre, aun cuando sea temporalmente, tomar las medidas necesarias para lograr el bienestar y restablecimiento de los mismos(subraya la Sala)[22]. 5.

Caso concreto En el caso objeto de análisis, la Sala considera que la autoridad que tiene la competencia para conocer del PARD en favor de la niña M.K.Q.C. es la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta (Norte de Santander) y así lo decidirá, por las siguientes razones: El PARD en favor de la niña M.K.C.Q. se desarrolló así: |Actuación |Fecha | |Conocimiento de los hechos por la Comisaría de |28 de enero de 2020 | |Familia de Facatativá (Cundinamarca). | | |Auto de apertura del PARD por parte de la |28 de enero de 2020 | |Comisaría de Familia. | | |Remisión del PARD a la Comisaría de Familia |7 de febrero de 2020 | |comuna 7 Atalaya (Cúcuta). | | |Devolución del expediente a la Comisaría de |26 de febrero de 2020 | |Familia de Facatativá. | | |Remisión del PARD al Juzgado Promiscuo de |5 de marzo de 2020 | |Familia de Facatativá. | | |Planteamiento del conflicto, por parte del | de mayo de 2020 | |Juzgado Promiscuo de Familia de Facatativá ante| | |esta Sala | | Según se ha reseñado en los antecedentes, el PARD en favor de la niña M.K.Q.C. fue abierto por la Comisaría de Familia de Facatativá porque allí se encontraba la niña; y es remitido a la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta, por cuanto la niña debió ser trasladada a ese municipio – Cúcuta - como resultado de la medida de protección impuesta.

El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 determina que la competencia de la autoridad de familia está dada por «el lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente». Como se analizó, esta disposición responde a la finalidad y al objeto del Código de la Infancia y la Adolescencia que es la protección de los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes, en armonía con los principios de inmediación y eficacia. Adicionalmente, se debe destacar que desde el conocimiento de los hechos y la apertura del PARD en favor de la niña M.K.Q.C. (28 de enero de 2020) hasta la recepción del conflicto de competencias en esta Sala (18 de mayo de 2020), pasaron 4 meses y 18 días.

Al respecto, debe recordarse que el artículo 4º[23] de la Ley 1878 de 2018, modificatoria del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, establece un término perentorio de 6 meses, improrrogables, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos, para que la autoridad competente defina la situación jurídica «declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente».

Así las cosas, debido a que la niña M.K.Q.C. se encuentra en el municipio de Cúcuta, desde el 31 de enero de 2020, y que el término de 6 meses para definir la situación jurídica no se ha vencido, la Sala observa que corresponde a la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta (Norte de Santander) asumir el conocimiento del PARD en favor de la niña M.K.Q.C. En consecuencia, esta Sala declarará competente a la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta para adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la niña M.K.Q.C. Finalmente, advierte la Sala que la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta dispone de un lapso inferior a dos meses para tomar una decisión en los términos del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta (Norte de Santander) para conocer el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la niña M.K.Q.C.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta (Norte de Santander) para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta (Norte de Santander), a la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá (Cundinamarca), al Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Facatativá y a los terceros interesados: señora M.L.Q.G. (madre de la niña M.K.C.Q.) y señora A.C.Q.G. (tía materna de la niña M.K.C.Q.).

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEXTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1]Por tratarse de un menor, y con la finalidad proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares. [2] La Sala advierte que, de los documentos que reposan en el expediente se verificó que la Comisaría de Familia de Facatativá ordenó enviar el expediente del PARD a la Comisaría de Familia de Comuneros de Cúcuta; sin embargo, quien recibió el expediente y se pronunció con respecto a dicha remisión fue la Comisaría de Familia de la Comuna 7 Atalaya de San José de Cúcuta. [3] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011. [4] Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012. [5] Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». [6] Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente (artículos 52 y 53 Ley 4 de 1913).

Si bien la Ley 1878 de 2018 no contiene norma que indique la fecha de entrada en vigencia, en su artículo 13 estableció unas reglas de transición respecto de las cuales ordena su aplicación «a partir de la expedición de la presente ley». El análisis hecho por la Sala le permitió concluir que, a pesar de la falta de técnica, debe entenderse como fecha de inicio de su vigencia la fecha de su promulgación, esto es, el 9 de enero de 2018, cuando fue publicada en el Diario Oficial núm. 50.471, con el fin de aplicar las reglas de transición desde la expedición. [7] Ley 1564 de 2012 (julio 12), «Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones». [8] Ley 1437 de 2011 (enero 18), «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».

Entró a regir el 2 de julio de 2012. [9] El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que, debe entenderse que el parágrafo 3ª del artículo 3º de la Ley 1878 cobija ambos artículos. [10] Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006. [11] El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial -Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006- y, por consiguiente, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos.

Confrontar con el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011. [12] Ley 1098 de 2006, con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 y el artículo 120 del Código de la Infancia y la Adolescencia. [13] La Sala ha reiterado que en estos casos la naturaleza de la función del juez es administrativa.

Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016. Reiterada en Radicación 11001030600020190013000 del 12 de noviembre de 2019, entre otras. [14] L.1437/11 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.

En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». [15] Artículo 83 de la Ley 1098 de 2006. [16] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [17] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencia administrativa núm. 2019-00134, decisión del 12 de noviembre de 2019. [18]

ARTÍCULO 98. COMPETENCIA SUBSIDIARIA. En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía. [19]

ARTÍCULO 96. AUTORIDADES COMPETENTES. Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código. // El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. [20] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencia administrativa núm. 2017-00122, decisión del 27 de noviembre de 2017. [21] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones en los Conflictos de Competencias Administrativas con radicaciones núms. 2019- 00134, 2017-00060, 2016-00230, 2016-00229, 2016-00060. [22] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencia administrativa núm. 2017-00122, decisión del 27 de noviembre de 2017. [23] Artículo 100. TRÁMITE. Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018. [ ] // En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial. // […] (Subraya la Sala)