CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Centro Zonal Aburrá Sur (Antioquia) y la Comisaría Tercera de Familia del municipio de Sabaneta (Antioquia) / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia general en materia de conflictos de competencias Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de dicha actuación, y (iii) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 PERMISO DE SALIDA DEL PAÍS PARA LOS MENORES DE EDAD / DEFENSORES DE FAMILIA – Competencia para adelantar el trámite de salida del país de niños, niñas y adolescentes El permiso de salida del país para los menores de edad es una exigencia prevista en la ley para los casos en que «un niño, una niña o un adolescente que tiene residencia en Colombia vaya a salir del país con uno de los padres o con una persona distinta a los representantes legales», caso en el cual «deberá obtener previamente el permiso de aquel con quien no viajare o el de aquellos».

Ante la imposibilidad de ubicación de uno de los padres o ante el desacuerdo para el otorgamiento del respectivo permiso de salida del país del menor de edad, es necesaria la intervención de las autoridades competentes, esto es, el Defensor de Familia o el Juez de Familia. (…) Ante la imposibilidad de ubicación de uno de los padres o ante el desacuerdo para el otorgamiento del respectivo permiso de salida del país del menor de edad, es necesaria la intervención de las autoridades competentes, esto es, el Defensor de Familia o el Juez de Familia FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 110 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 9 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 96 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 98 COMPETENCIA TERRITORIAL / COMPETENCIA FUNCIONAL Y SUBSIDIARIA – Reiteración El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 define la competencia territorial de la autoridad administrativa por el lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente (…) El segundo factor de competencia es el relacionado con la distribución de funciones, es decir, la competencia funcional.

Al respecto, la Ley 1098 de 2006 en el artículo 96 establece que corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código. (…) [A] las Comisarías de Familia se le otorgó la prevención, garantía y restablecimiento de derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar, al tenor de lo dispuesto en el artículo 83 de la mencionada ley (…) [E]l artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia establece una competencia subsidiaria en cabeza de los comisarios de familia, con el fin de garantizar la atención en todos los distritos y municipios del país FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 97 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 96 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 83 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 98 INEXISTENCIA DE DEFENSOR DE FAMILIA EN UN MUNICIPIO – Comisario de familia tiene el deber de cumplir con las funciones atribuidas inicialmente al defensor en ese territorio / EVENTOS EN LOS QUE SE CONSIDERA QUE NO EXISTE DEFENSOR DE FAMILIA [S]in perjuicio de las dos reglas generales de atribución de competencia anteriormente señaladas (funcional y territorial), en los casos en que no hay un defensor de familia en un determinado municipio, el comisario de familia tiene el deber de cumplir con las funciones atribuidas inicialmente al defensor en ese territorio, salvo la relativa a la «declaratoria de adoptabilidad», la cual es intransferible.

Para el efecto, el Decreto 4840 de 2007 se encarga de definir cuándo existe o no defensor de familia en un municipio, a efectos de la referida activación de competencia subsidiaria de los comisarios de familia. (…) [E]ventos en los que se considera que no existe defensor de familia en un municipio, a saber: (…) Cuando el Centro Zonal del ICBF no hubiere designado un defensor de familia para su atención. (…) O cuando estando designado no esté desempeñando sus funciones de manera permanente y continua.

Es decir, que solo las anteriores circunstancias habilitan la competencia subsidiaria del comisario de familia para ejercer las competencias propias de los defensores de familia, excepto la declaratoria de adoptabilidad FUENTE FORMAL: DECRETO 4840 DE 2007 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00133-00(C) Actor: JUZGADO PRIMERO DE FAMILIA DE ORALIDAD DE ITAGÜÍ (ANTIOQUIA) Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: La Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Centro Zonal Aburrá Sur (Antioquia) y la Comisaría Tercera de Familia del municipio de Sabaneta (Antioquia).

Asunto: Competencia para otorgar salidas del país a menores de edad. Competencia territorial y subsidiaria. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias suscitado entre las partes de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, el presente conflicto tiene los siguientes antecedentes: 1. El 20 de enero de 2020, la madre de la menor de edad M.M.M.R. solicitó iniciar el trámite de permiso de salida del país de su hija, ante la Comisaría Tercera de Familia del municipio de Sabaneta (Antioquia) (folios 51 a 53). 2.

El 4 de febrero de 2020, la Comisaría Tercera de Familia del municipio de Sabaneta (Antioquia) remitió la solicitud al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, «al considerar que carece de competencia funcional, pues aunque la solicitante sustentó la petición en los artículos 98 y 110 de la Ley 1098 de 2006, este despacho tendrá en cuenta la competencia subsidiaria, la cual se otorga solo en los casos en que se esté amenazando o vulnerando los derechos de los niños […] asimismo, dada la competencia funcional la petición no podrá ser tramitada…».

(folios 4 y 5). En el mismo escrito, la Comisaría Tercera de Familia le solicitó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que en caso de considerar que no era competente, remitiera al juez las diligencias para que dirimiera el conflicto negativo de competencias. 3. El 10 de febrero de 2020, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Antioquia) presentó, ante el Juez de Familia de Itagüí (reparto), conflicto negativo de competencias entre esa autoridad y la Comisaría Tercera de Familia del municipio de Sabaneta (Antioquia), por las siguientes razones[1]: Ya se encuentra determinada la competencia de las comisarías de familia en los municipios donde no hay defensor de familia, posición decantada desde hace mucho tiempo en múltiples sentencias de Consejo de Estado y conceptos del ICBF, además de estar en los lineamientos del Comisario de Familia, en donde la competencia territorial y subsidiaria debe entenderse como las funciones que le asisten en su territorio, que son todas las mismas del defensor de familia excepto la declaratoria de adoptabilidad, interpretación errada y fuera de contexto en la aplicación que quiere darle el comisario de familia, y no puede darle una interpretación en este sentido (competencia funcional) ni siquiera modificar el código general del proceso, porque incluso se menciona que la ley 1098 modificada por la ley 1878 es especial y predomina sobre este.

No le es dable hacer interpretación exegética del artículo en donde se menciona alguna función o competencia del defensor de familia y que sea exclusiva de este como el artículo 110 de la Ley 1098/2006 o de otras, porque para todas las funciones del defensor de familia de esta Ley y de otras, debe asumirlos subsidiariamente en Sabaneta el comisario de familia de dicha localidad porque no hay defensor de familia; en relación a la autoridad administrativa (Defensor de Familia) solo aplica para el municipio de Itagüí. 4.

El 21 de febrero de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagúí (Antioquia) remitió a la Sala de Consulta del Consejo de Estado, la solicitud para dirimir el conflicto entre Defensoría de Familia Centro Zonal Aburrá Sur (Antioquia) y la Comisaría Tercera de Familia del municipio de Sabaneta (Antioquia), por considerar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mantiene una competencia a prevención con los jueces de familia y porque el conflicto se plantea «entre una autoridad pública del orden nacional y una municipal.» (folios 7 y 8).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto. Obra también informe secretarial en el sentido de que se comunicó a las autoridades involucradas y los particulares interesados[2], a través de correo electrónico, que, en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 (por medio del cual el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC), se dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados.

Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala que durante la fijación del edicto se recibió alegatos de la Comisaría Tercera de Familia del municipio de Sabaneta (Antioquia). (folio 7). III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Comisaría Tercera de Familia del municipio de Sabaneta (Antioquia) La Comisaría Tercera de Familia del municipio de Sabaneta (Antioquia) consideró que la competencia para resolver la solicitud de permiso de salida del país de la niña M.M.M.R. era de la Defensoría de Familia Centro Zonal Aburrá Sur (Antioquia), en virtud de la competencia funcional, la cual es indelegable.

Afirmó, que la competencia subsidiaria que la ley les otorgó a los comisarios se refería únicamente al trámite de restablecimiento de derechos «[…]de los niños, niñas y adolescentes cuando se ven vulnerados». El caso de permiso de salida del país, no se relacionaba a este tipo de procesos y, por tal motivo, la competencia radicaba en cabeza de la Defensoría de Familia (folios 194 y 195).

Recalcó que la competencia de los comisarios era supletoria, en el «entendido de que el defensor es la autoridad administrativa mejor capacitada para asumir sus funciones». Señaló que la competencia subsidiaria «está dirigida a aquellos casos donde se esté amenazando o vulnerando los derechos de los niños, niñas y los adolescentes», de tal manera que los defensores no se podían despojar de sus responsabilidades bajo el amparo del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006.

Asimismo, mencionó que al encontrarse su Comisaría adscrita al Centro Zonal Aburrá Sur – Regional Antioquia del municipio de Itagüí, se debía entender que en el municipio de Sabaneta hay defensor y, en ese evento, su competencia se limitaba solo a sustituir al defensor, cuando hay casos en los que se evidencia una amenaza o vulneración de derechos.

Finalmente, después de analizar las funciones que le han sido asignadas a las comisarías en virtud de la competencia subsidiaria y por parte de otras entidades (Fiscalía General de la Nación), concluyó que no era competente para conocer del asunto y que la Defensoría era la entidad que debía asumir el estudio en razón a la naturaleza del caso. 2.

Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Antioquia) Si bien la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Antioquia) guardó silencio dentro del término concedido para presentar alegatos, resulta pertinente hacer referencia a los argumentos expuestos durante la actuación administrativa. Después de citar las normas que consagran el procedimiento administrativo y las reglas especiales de la competencia territorial y subsidiaria, afirmó que en los municipios en los que no haya defensor de familia, la autoridad competente para asumir las funciones de esa autoridad, eran los comisarios.

En consecuencia, afirmó que en virtud de los factores de territorialidad (ubicación de la niña) y subsidiaridad, la competencia para conocer de la solicitud de salida del país radicaba en la Comisaría Tercera de Familia del municipio de Sabaneta. I. CONSIDERACIONES 1. Competencia a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de dicha actuación, y (iii) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala. Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018[3], que reguló el procedimiento de que tratan los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, sin perjuicio de la jurisdicción territorial del juez de familia. b) La competencia de la Sala en el caso concreto Sobre los requisitos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se anota que el presente conflicto se ha planteado entre una autoridad del orden territorial -la Comisaría Tercera de Familia de Sabaneta (Antioquia)-, y otra del orden nacional – el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Antioquia)[4].

Ambas autoridades negaron tener la competencia para conocer del proceso de la referencia. Por otro lado, el asunto discutido es de naturaleza administrativa, particular y concreta, pues se trata del trámite de permiso de salida del país de una menor de edad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 9º de la Ley 1878 de 2018.

Además, la Sala tiene competencia a prevención en asuntos de familia, según la interpretación que se ha hecho del numeral 16 del artículo 21 del CGP[5]. En consecuencia, le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer del asunto. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[M]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»[6].

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, se trata de resolver qué autoridad tiene la competencia para adelantar el trámite de salida de país de la niña M.M.M.R. Al respecto, la Comisaría Tercera de Familia de Sabaneta (Antioquia) considera que la autoridad competente es la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Antioquia), pues la competencia subsidiaria que le otorga el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 solo le permite actuar en los procesos de restablecimiento de derechos en los cuales haya una amenaza o vulneración, lo que no se presenta en el trámite de salida del país de un menor de edad.

A su turno, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Antioquia) señala que el proceso debe ser adelantado por la Comisaría en virtud de la competencia territorial y subsidiaria que se deriva de los artículos 96 y 98 de la Ley 1098 de 2006. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará: i) competencia de los defensores de familia para adelantar el trámite de salida del país de niños, niñas y adolescentes; ii) la competencia territorial y subsidiaria y iii) el caso concreto. 5.

Análisis de la normativa aplicable 1. Competencia de los defensores de familia para adelantar el trámite de salida del país de niños, niñas y adolescentes El permiso de salida del país para los menores de edad es una exigencia prevista en la ley para los casos en que «un niño, una niña o un adolescente que tiene residencia en Colombia vaya a salir del país con uno de los padres o con una persona distinta a los representantes legales»[7], caso en el cual «deberá obtener previamente el permiso de aquel con quien no viajare o el de aquellos»[8].

Ante la imposibilidad de ubicación de uno de los padres o ante el desacuerdo para el otorgamiento del respectivo permiso de salida del país del menor de edad, es necesaria la intervención de las autoridades competentes, esto es, el Defensor de Familia o el Juez de Familia. Es así, como el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 9 de la Ley 1878 de 2018, dispone el trámite que se debe adelantar ante el defensor de familia para solicitar el permiso de salida del país cuando se dan alguna de las anteriores circunstancias: ARTÍCULO 9o.

El artículo 110 de la Ley 1098 de 2006, quedará así: Artículo 110. Permiso para salir del país. Cuando un niño, una niña o un adolescente que tiene residencia en Colombia vaya a salir del país con uno de los padres o con una persona distinta a los representantes legales deberá obtener previamente el permiso de aquel con quien no viajare o el de aquellos, debidamente autenticado ante notario o autoridad consular.

Dicho permiso deberá contener el lugar de destino, el propósito del viaje y la fecha de salida e ingreso de nuevo al país. No se requerirá autorización de los padres a quienes se les haya suspendido o privado de la patria potestad. Los menores de edad con residencia habitual en el exterior, igual o superior a un (1) año, y que vayan a salir del país con uno solo de sus progenitores, no requerirán autorización cuando decidan volver a aquella.

Para efectos de la salida del país deberán aportar certificación de residencia en el exterior, expedido por el consulado competente o la inscripción consular y copia del documento en el cual se establezca la custodia en cabeza del progenitor con quien va a salir. La solicitud del trámite de custodia podrá presentarse ante la autoridad consular correspondiente, quienes remitirán a la autoridad competente en Colombia.

En los casos en los que el menor de edad con residencia habitual en el exterior, igual o superior a un (1) año vaya a salir del país con un tercero, deberá contar con el permiso de salida otorgado por el progenitor que ostente la custodia. Para los menores de edad que tengan una residencia en otro país menor a un (1) año, deberán realizar el trámite establecido en el inciso primero de este artículo.

Cuando un niño, niña o adolescente con residencia en Colombia, carezca de representante legal, se desconozca su paradero o no se encuentre en condiciones de otorgarlo, el permiso para la salida del país lo otorgará el Defensor de Familia con sujeción a las siguientes reglas: 1. Legitimación. La solicitud deberá ser formulada por quien tenga el cuidado personal del niño, niña o adolescente. 2.

Requisitos de la solicitud. La solicitud deberá señalar los hechos en que se funda y el tiempo de permanencia del niño, niña o adolescente en el exterior. Con ella deberá acompañarse el registro civil de nacimiento y la prueba de los hechos alegados. 3. Trámite. Presentada la solicitud, el Defensor de Familia ordenará citar a los padres o al representante legal que no la hayan suscrito y oficiará a Migración Colombia si existe impedimento para salir del país del menor de edad.

Si dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación o al emplazamiento ninguno de los citados se opone, el funcionario practicará las pruebas que estime necesarias, si a ello hubiere lugar, y decidirá sobre el permiso solicitado. En firme la resolución que concede el permiso, el Defensor de Familia remitirá copia de ella al Ministerio de Relaciones Exteriores y a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia.

El permiso tendrá vigencia por sesenta (60) días hábiles, contados a partir de su ejecutoria. En caso de que oportunamente se presente oposición a la solicitud de permiso, el Defensor de Familia remitirá el expediente al Juez de Familia, y por medio de telegrama avisará a los interesados para que comparezcan al juzgado que corresponda por reparto.

PARÁGRAFO 1. El Defensor de Familia otorgará de plano permiso de salida del país: A los niños, las niñas o los adolescentes que ingresan al Programa de Víctimas y Testigos de la Fiscalía General de la Nación. A los niños, las niñas o los adolescentes, desvinculados o testigos en procesos penales, cuando corre grave peligro su vida y su integridad personal.

A los niños, las niñas o los adolescentes, que van en misión deportiva, científica o cultural. A los niños, las niñas o los adolescentes cuando requieren viajar por razones de tratamientos médicos de urgencia al exterior. Esta disposición indica que, cuando uno de los padres se encuentra ausente y no puede manifestar su asentimiento, o no está en condiciones de hacerlo, o se desconoce su paradero, debe acudirse ante el defensor de familia para que, luego de agotado el procedimiento previsto para el efecto, se decida el respectivo permiso.

En los casos en que hay oposición a la solicitud de permiso, el asunto pasará el juez de familia. Es decir, que en principio, según el artículo 110, atrás mencionado, la competencia para conocer las solicitudes de permiso de salida del país de los menores de edad de este tipo de procesos la tiene el defensor de familia del lugar donde se encuentre el menor de edad. 5.2.

Competencia territorial, funcional y subsidiaria. Reiteración[9] El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 define la competencia territorial de la autoridad administrativa por el lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente:

ARTICULO 97. COMPETENCIA TERRITORIAL. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional. El segundo factor de competencia es el relacionado con la distribución de funciones, es decir, la competencia funcional.

Al respecto, la Ley 1098 de 2006 en el artículo 96 establece que corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código. En este sentido, el artículo 79 de la Ley 1098 de 2006 señala que corresponde a las Defensorías de Familia la prevención, garantía y restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes:

ARTÍCULO

79. DEFENSORÍAS DE FAMILIA. Son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Las Defensorías de Familia contarán con equipos técnicos interdisciplinarios integrados, por lo menos, por un psicólogo, un trabajador social y un nutricionista.

Los conceptos emitidos por cualquiera de los integrantes del equipo técnico tendrán el carácter de dictamen pericial. A su turno, a las Comisarías de Familia se le otorgó la prevención, garantía y restablecimiento de derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar, al tenor de lo dispuesto en el artículo 83 de la mencionada ley:

ARTÍCULO

83. COMISARÍAS DE FAMILIA. Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley.

De otra parte, el artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia establece una competencia subsidiaria en cabeza de los comisarios de familia, con el fin de garantizar la atención en todos los distritos y municipios del país:

ARTICULO 98. COMPETENCIA SUBSIDIARIA. En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía. La declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o adolescente corresponde exclusivamente al Defensor de Familia.

Es decir, que sin perjuicio de las dos reglas generales de atribución de competencia anteriormente señaladas (funcional y territorial), en los casos en que no hay un defensor de familia en un determinado municipio, el comisario de familia tiene el deber de cumplir con las funciones atribuidas inicialmente al defensor en ese territorio, salvo la relativa a la «declaratoria de adoptabilidad», la cual es intransferible.

Para el efecto, el Decreto 4840 de 2007 se encarga de definir cuándo existe o no defensor de familia en un municipio, a efectos de la referida activación de competencia subsidiaria de los comisarios de familia: Artículo 7. Parágrafo 2: Para efectos de la competencia subsidiaria prevista en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, se entenderá que en un municipio no hay Defensor de Familia cuando el respectivo Centro Zonal del instituto Colombiano de Bienestar Familiar no hubiere designado un Defensor de Familia para su atención o hasta tanto el Defensor de Familia designado no esté desempeñando sus funciones de manera permanente y continua. [ ] La competencia subsidiaria del Comisario de Familia o Inspector de Policía, se entiende referida a las funciones que el Código de la Infancia y la Adolescencia otorga al Defensor de Familia y Comisario de Familia respectivamente, salvo la declaratoria de adoptabilidad que es competencia exclusiva del Defensor de Familia.(Resaltado de la Sala) Como se observa, este parágrafo establece de manera taxativa los dos eventos en los que se considera que no existe defensor de familia en un municipio, a saber: 1.

Cuando el Centro Zonal del ICBF no hubiere designado un defensor de familia para su atención. 2. O cuando estando designado no esté desempeñando sus funciones de manera permanente y continua. Es decir, que solo las anteriores circunstancias habilitan la competencia subsidiaria del comisario de familia para ejercer las competencias propias de los defensores de familia, excepto la declaratoria de adoptabilidad.

Al respecto, la Sala en anterior decisión en un conflicto de competencia en un municipio donde no hay defensor de familia, consideró: Entonces debe entrarse a mirar si hay Defensor de Familia en el municipio de Chachaguí, pues como se señaló anteriormente por el factor territorial, la autoridad debe ser la del lugar donde se encuentre el menor.

En consecuencia según lo señalado por la Defensoría de Familia, como en el municipio de Chachaguí no hay Defensor de Familia, ha de acudirse al Código de la Infancia y la Adolescencia que establece una competencia subsidiaria, con el fin de no dejar sin protección a los niños, niñas y adolescentes, garantizándoles la atención en todos los distritos y municipios del país; en efecto la ley 1098 de 2006 en su artículo 98 señala la forma como opera dicha competencia ( ) Por lo tanto al no haber un Defensor de Familia en el municipio de Chachagui, es el Comisario de Familia quien tiene el deber de cumplir con las funciones atribuidas al Defensor en ese municipio, la única función intransferible es la declaratoria de adoptabilidad”' la cual no corresponde al caso objeto de estudio[10]. 3.

Conclusiones En conclusión, de conformidad con la Ley 1098 de 2006 y el Decreto 4840 de 2007, se puede establecer: i) Que el defensor de familia es la autoridad administrativa encargada inicialmente de adelantar el trámite de permiso de salida del país. ii) Que el comisario de familia es la autoridad administrativa encargada de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en el contexto de la violencia intrafamiliar. iii) Que en los municipios donde el ICBF no haya designado defensor o no esté desempeñando sus labores de manera permanente y continua, sus funciones serán asumidas por los comisarios de familia, en virtud de la competencia subsidiaria. iv) Que cuando la norma menciona que los comisarios deberán asumir las funciones de los defensores, se refiere a todas las competencias que tienen estos funcionarios, incluso aquellas que al parecer no involucran una vulneración de derechos, ni implican la iniciación de un PARD, como es el caso del permiso para salir del país de menores de edad. v) La única función excluida de manera taxativa por la ley para ser ejercida por los comisarios, es la declaratoria de adoptabilidad. 6.

Caso concreto En el presente caso, el conflicto versa en determinar cuál autoridad debe conocer de la solicitud de permiso de salida del país de la niña M.M.M.R. Como se mencionó anteriormente, las autoridades (comisaria y defensoría) niegan su competencia para adelantar el tramite previsto en el artículo 110 de la Ley 1098, modificado por el artículo 9º de la Ley 1878 de 2018, por las razones expuestas en el capítulo de alegatos.

Al respecto, considera la Sala que la autoridad que debe conocer y adelantar el trámite de solicitud de permiso de salida del país de la niña M.M.M.R. es la Comisaría Tercera de Familia de Sabaneta (Antioquia), por las siguientes razones: i) El artículo 84 del Código de la Infancia y la Adolescencia definió las comisarías de familia como las entidades distritales, municipales o intermunicipales, integrantes del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, encargadas de «prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley». ii) La Ley 1098 de 2006 (artículos 96 y 98) les asignó a las Comisarías de Familia la competencia subsidiaria para ejercer todas las funciones de los defensores, excepto la declaratoria de adoptabilidad. iii) La competencia subsidiaria del comisario de familia no solo se centra en los casos de protección y restablecimiento de los derechos que resulten conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar; sino que también se activa en contextos diversos a la violencia intrafamiliar, con la excepción atrás mencionada.

Por lo anterior, no es cierto que solo en casos de restablecimiento de derechos el comisario asume las competencias asignadas al defensor, pues la competencia subsidiaria le otorga las mismas funciones del defensor, dentro de las cuales está la del artículo 110 de la Ley 1098, modificado por el artículo 9º de la Ley 1878 de 2018, que se refiere a otro tipo de trámite diferente a un PARD. iv) Según aparece en el expediente, en el valle de Aburrá (Antioquia), funciona el Centro Zonal Aburrá Sur que incluye el municipio de Sabaneta.

Sin embargo, como se desprende del escrito de la defensora, en dicho municipio el Centro Zonal del ICBF no ha designado un defensor de familia para su atención. Razón por la cual, al no haber un defensor de familia en el municipio, es el comisario quien tiene el deber de cumplir con las funciones atribuidas al defensor. La única función intransferible es la declaratoria de adoptabilidad la cual no corresponde al caso objeto de estudio[11].

Al respecto, es importante anotar que las normas contenidas en las leyes 1098 de 2006 y 1878 de 2018 son de carácter irrenunciable y los principios y reglas en ellas consagrados se aplicarán de preferencia a las disposiciones contenidas en otras leyes. v) Adicionalmente, en virtud de la competencia territorial (artículo 97[12]), la Comisaría Tercera de Familia de Sabaneta debe conocer el asunto, dado que el domicilio de la menor de edad está en dicho municipio, según se infiere de la solicitud presentada por su madre.

Por último, la Sala recuerda que en los casos de competencia subsidiaria, la Corte Constitucional ha sostenido «que las funciones administrativas que ejerce el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar son totalmente extrañas al principio del juez natural y que por tanto no existe vulneración por asignación de competencia subsidiaria en los comisarios de familia o inspectores de policía».[13] Por todo lo anterior, y en aras de evitar más dilaciones injustificadas, la Sala declarará competente a la Comisaría Tercera de Familia de Sabaneta (Antioquia) para que conozca y tramite a la solicitud de permiso de salida del país de la niña M.M.M.R., en el menor tiempo posible, conforme a los términos establecidos en la ley. 7.

Consideraciones finales Teniendo en cuenta la situación actual (Estado de emergencia económica, social y ecológica decretada por el Gobierno Nacional), se le sugiere a la autoridad administrativa que en caso de que la madre de la niña solicite nueva fecha para salir del país con la menor de edad, le tenga como recibida la misma petición con la modificación de fechas, en virtud del principio de celeridad.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisaría Tercera de Familia de Sabaneta (Antioquia), para adelantar el trámite de permiso de salida del país de la niña M.M.M.R.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente y copia de esta decisión a la Comisaría Tercera de Familia de Sabaneta (Antioquia), para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisaría Tercera de Familia de Sabaneta (Antioquia), a la Defensoría de Familia Centro Zonal Aburrá Sur (Antioquia) y a la madre de la niña M.M.M.R.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Folios 2 y 3 [2] Según infirme secretarial se le informó del trámite del conflicto a: (i) la defensoría de familia, Centro Zonal Aburrá Sur (Antioquia), a la Comisaría Tercera de Familia de Sabaneta y a la madre a de la niña M.M.M.R. [3] Parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018: ARTÍCULO 3o.

El artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, quedará así: […]

PARÁGRAFO 3. En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto. El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta.

En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida de fondo el proceso. Reitera la Sala que la Ley 1878 en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran esa intervención del juez de familia, en la actuación administrativa de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, solamente cuando el conflicto está planteado entre las autoridades de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescencia[4].

Por consiguiente, como respecto de los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades administrativas de familia para conocer de la etapa inicial del PARD hay norma especial, la Sala remite -los que le son presentados- al juez de familia que corresponda al lugar donde se encuentra el niño, niña o adolescente (cuando hay autoridad judicial con jurisdicción en el mismo territorio de esas autoridades administrativas)[5], en el entendido de que esta autoridad operará con celeridad, dentro del espíritu de la Ley 1878 de 2018. [6] Las defensorías de familia son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, establecimiento público descentralizado del orden nacional, de acuerdo con la Ley 75 de 1968, en los siguientes términos:

ARTICULO 50. Créase el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como establecimiento público, esto es, como una entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. El instituto cumplirá las funciones que le atribuye la presente ley, tendrá duración indefinida y su domicilio legal será la ciudad de Bogotá pero podrá organizar oficinas en otras secciones del país. [7] Al analizar el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultaba opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo. [8] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [9] Artículo 110 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 9 de la Ley 1878 de 2018 [10] Ibídem [11] Al respecto se pueden revisar los conflictos de competencias radicados con los números 2009-0064 del 26 de noviembre de 2009, 2013-0366 del 12 de septiembre de 2013, 2013-0209 del 20 de junio de 2013 y 2013-0441 del 30 de octubre de 2013. [12] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto 11001- 03-06-000-2009-00056-00(C) de 15 de octubre de 2009. [13] «No le es dable hacer interpretación exegética del artículo en donde se menciona alguna función o competencia del defensor de familia y que sea exclusiva de este como el artículo 110 de la Ley 1098/2006 o de otras, porque para todas las funciones del defensor de familia de esta Ley y de otras, debe asumirlos subsidiariamente en Sabaneta el comisario de familia de dicha localidad porque no hay defensor de familia; en relación a la autoridad administrativa (Defensor de Familia) solo aplica para el municipio de Itagüí». [14] “ARTICULO 97.

COMPETENCIA TERRITORIAL. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional”. [15] Sentencia C-690/08. Retomado en sentencia C-228/08.