CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Los estados de excepción en Colombia / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Reglas Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios.

(…). Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215). Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles.

En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado respecto de los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y el derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Estado de emergencia económica, social y ecológica adoptado mediante el decreto 417 de 2020 [L]o que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. (…). [M]ediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos.

(…). [A]nte el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…).

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículos 111.8 ejusdem.

(…). [L]a Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

(…). [S]e trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1.- Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. 2.- Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico.

(…). 3.- Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. (…).4.- La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

(…). 5.- Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. (…). En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA. (i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa.

En el presente caso, se advierte que la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social «Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo de la enfermedad COVID 19 en el sector de Minas y Energía», corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en el Decreto 4107 de 2011.

(…). (ii) Que el contenido del acto sea de carácter general. En este caso, se tiene que la Resolución No. 00797 del 20 de mayo de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se adopta el protocolo de bioseguridad de la transmisión de Covid – 19 en el sector de Minas y Energía, sin que se dirija a sujetos específicos o individualizados, razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas, incluidos los servidores públicos y la ciudadanía en general que se relacione con ese sector.

(iii) Que el acto sea dictado por una autoridad nacional. Esta Sala resalta que el Ministerio de Salud y de Protección Social, de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, es un organismo que pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. (iv) Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo.

Frente a este último requisito de procedibilidad, es menester precisar que, la Resolución No. 00797 del 20 de mayo de 2020, citó como fundamento normativo, entre otros, el Decreto 539 de 2020, en tanto radicó en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social la competencia para expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requirieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, durante el término de la emergencia sanitaria.

En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue expedido con fundamento en el Decreto Legislativo 539 de 2020, decreto dictado, este último durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y, especialmente, en desarrollo del artículo 1° del decreto habilitante, que le asignó esa competencia al Ministerio de Salud y Protección Social CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de la competencia En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 00797 del 20 de mayo de 2020, fue proferida por el Ministro de Salud y de Protección Social, con fundamento en el artículo 1 del Decreto 539 de 2020, que estableció: “Protocolos de bioseguridad.

Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”.

Por lo tanto, para efectos del control inmediato de legalidad, se concluye que el acto administrativo objeto de examen, fue proferido por la autoridad con fundamento en las competencias excepcionales y temporales señaladas en el Decreto Legislativo 539 de 2020. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de conexidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis, o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

(…). La Sala aclara que, si bien para la fecha de expedición de la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020, ya se había declarado un nuevo estado de emergencia por medio del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, lo cierto es que el juicio de conexidad se abordará desde la relación que guarda el acto sometido a juicio con los Decretos Legislativos 417 y 539 de 2020.

En efecto, en desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020 se expidió el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, que en su artículo primero, radicó en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social la competencia para expedir los protocolos de bioseguridad, mientras durara el estado de emergencia sanitaria. (…). Sobre el particular, esta Sala advierte que la medida tomada en el primer artículo relacionado con adoptar el protocolo de bioseguridad en el sector Minas y Energía, es una decisión que tiene una clara relación de conexidad con el artículo 1 del Decreto Legislativo 539 de 2020, que, precisamente, le otorgó esa competencia al Ministerio de Salud y Protección Social, en el que se señaló que es a esa entidad a quien le corresponde expedir dichos protocolos.

(…). De igual manera, la resolución 00797 de 2020 encuentra conexidad material con el Decreto Legislativo 417 de 2020, derivada de la necesidad de unificar la competencia para adoptar los protocolos de bioseguridad en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social. (…). Sumado a lo anterior, como se ha venido explicando el acto objeto de control conforma una unidad jurídica con la Resolución 666, pues, en el anexo técnico de esta última se indicó que las medidas generales están contempladas en ella, acto administrativo que ha superado el juicio de conexidad material al estar estrechamente ligado con las causas que originaron el estado de emergencia económico, social y ecológica.

(…). En conclusión, en aras de la coherencia en las decisiones judiciales y la seguridad jurídica, sumado al análisis previamente realizado, se concluye que tanto el artículo 1, como su parágrafo superan el juicio de conexidad material. (…). Ahora, la confrontación entre el artículo 2 del acto, referente a la vigilancia del cumplimiento del protocolo, y el inciso segundo del artículo 2º del Decreto Legislativo 539 de 2020, que dispone cuáles autoridades deben ejercer esa vigilancia, guardan relación estrecha y directa en cuanto a las autoridades territoriales llamadas a hacerlo, razones para concluir que el artículo que se estudia tiene relación de conexidad con el estado de emergencia declarado y específicamente con el decreto legislativo específico que se invocó. (…). [C]onfrontado el artículo 3° de la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020, con las disposiciones del Decreto Legislativo 539 de 2020, la Sala observa que no existe contradicción entre ellas.

(…). Ahora, el artículo 3 de la Resolución 00797 dispone la vigencia de esa resolución a partir de su publicación, sin señalar la fecha hasta la cual se deben aplicar esos protocolos de bioseguridad. Sin embargo, como la Resolución 00797 de 2020 es un acto complementario del acto primigenio, el adecuado entendimiento de la disposición, se debe hacer en armonía con la Resolución 00666 de 2020.

(…). Así las cosas, el acto administrativo complementario debe seguir la suerte del principal, pues, al ser parte integral de él y al conformar una unidad jurídica, no podría tener una vigencia mayor o superior en el tiempo al que lo sustenta, motivo por el que se concluye que la vigencia de la resolución 00797 de 2020, se complementa con lo señalado en el artículo 5° de la Resolución 00666 de 2020, esto es, “mientras dure la declaratoria de emergencia sanitaria”.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de proporcionalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Las medidas adoptadas en la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020 son idóneas, necesarias y proporcionales El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de éstos, deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

(…). En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, si es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado. En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto sometido a control, no es otro que el de adoptar el protocolo de bioseguridad para la prevención de la transmisión del Covid-19 en el sector de Minas y Energía, por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido, esto es, la protección de la vida (artículo 11 de la Constitución Política) y la salud (artículo 49 Constitucional y Ley 1751 de 2015).

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas sanitarias adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto el referido acto dispone la adopción del protocolo de bioseguridad para el sector de Minas y Energía, así como la vigilancia de su cumplimiento, no cabe duda, que son alternativas adecuadas y efectivas para materializar el objetivo, pues implica impartir medidas para la protección de la vida y de la salud en los lugares de trabajo, en los medios de transporte, en las instalaciones de las empresas del sector al que se dirige, entre otras, con el fin de prevenir el contagio por el Covid-19, así como hacer viable el desconfinamiento de manera gradual y el acceso al trabajo.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en forma mayor a la afectación de los principios que sufren restricción, se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las disposiciones menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para garantizar el derecho al trabajo, a la salud y a la vida, generando medidas de autocuidado, distanciamiento social, etc, que garanticen la continuidad del servicio y, al mismo tiempo, permitan enfrentar este brote pandémico hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de no discriminación Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual.

La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y en el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que el Ministerio de Salud y Protección Social haya pasado por alto, pues por el contrario, esta Resolución prevé medidas que buscan garantizar, la salud, la vida y el trabajo de quienes se encuentran en el sector de Minas y Energía, de modo tal que se supera también este último juicio material.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al estudio de constitucionalidad del Decreto 637 de 2020, ver. Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2020. En cuanto al control de constitucionalidad realizado sobre el Decreto 417 de 20 de mayo de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, radicación 11001-03-15-000- 2009-00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

Sobre el principio de conexidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad. 11001-03-15-000-2015-02578-00. En cuanto a la proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle. Sobre la no discriminación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 49 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 115 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 4107 DE 2011 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / DECRETO 637 DE 2020 / LEY 1751 DE 2015 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 00797 DE 2020 (20 de mayo) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02346-00 Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN No. 00797 DEL 20 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Veintidós Especial de Decisión a dictar sentencia en el marco del control inmediato de legalidad, respecto de la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, «Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo de la enfermedad COVID 19 en el sector de Minas y Energía», teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES

1.1. ACTO OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el Ministerio de Salud y Protección Social remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución No. 00797 del 20 de mayo de 2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad. El texto de este acto administrativo es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN No. 000797 DE 2020 (20 MAY 2020) Por medio de la cual se adopta protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo de la enfermedad COVID-19 en el sector de Minas y Energía EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL En ejercicio de sus facultades legales, en especial, de las conferidas en el artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020 y,

CONSIDERANDO

Que el artículo 2° de la Constitución Política prevé que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento (sic) los deberes sociales del (sic) y de los particulares. Que la Ley 1751 de 2015, en su artículo 5°, establece que el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, y en su artículo 10, señala como deberes de las personas frente al derecho fundamental a la salud, los de “propender por su autocuidado, el de su familia y el de su comunidad” y “actuar de manera solidaria ante situaciones que pongan en peligro la vida y la salud de las personas”.

Que el 11 de marzo de 2020, la OMS declaró que el brote de Coronavirus COVID19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación e instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual, debe redundar en la mitigación del contagio.

Que, con base en la declaratoria de pandemia, mediante Resolución 385 de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social decretó la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, con el fin de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Que la Organización Internacional del Trabajo en comunicado del 18 de marzo de 2020, instó a los Estados a adoptar medidas urgentes para i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generados por el Coronavirus COVID-19; ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; iii) estimular la economía y el empleo, y iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito (sic) respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.

Que la evidencia muestra que la propagación del Coronavirus COVID-19 continúa, a pesar de los esfuerzos estatales y de la sociedad, y en consecuencia, al no existir medidas farmacológicas como la vacuna y los medicamentos antivirales, son las medidas no farmacológicas las que tienen mayor costo/efectividad. Esas medidas incluyen la higiene respiratoria, el distanciamiento físico, el autoaislamiento voluntario y la cuarentena, medidas que se deben mantener.

Que por medio de los Decretos 457 del 22 de marzo, 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril y 636 del 6 de mayo, todos de 2020, el Gobierno nacional impartió instrucciones, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia, para el mantenimiento del orden público y, dadas las circunstancias y medidas de cuidado para preservar la salud y la vida, garantizar el abastecimiento y disposición de alimentos de primera necesidad y de servicios que por su misma naturaleza no deben interrumpirse, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional pero permitió el derecho de libre circulación de las personas que allí se indican.

Que el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, estableció que durante el término de la emergencia sanitaria este Ministerio será el competente para expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectoriales que se encuentran autorizadas, a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de la pandemia y realizar su adecuado manejo.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social, expidió la Resolución número 666 del 24 de abril de 2020, “por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública y su correspondiente anexo técnico”. Que el numeral 29 del artículo 3 del Decreto 636 de 2020 indica que se permite el derecho de circulación de las personas que realicen “Las actividades necesarias para garantizar la operación, mantenimiento, almacenamiento y abastecimiento de la prestación (..) (ii) de la cadena logística (sic) de insumos, suministros para la producción, el abastecimiento, importación, exportación y suministro de hidrocarburos, combustibles líquidos, biocombustibles, gas natural, gas licuado de petróleo -GLP-, (iii) de la cadena logística de insumos, suministros para la producción, el abastecimiento, importación, exportación y suministro de minerales (…)” Que, analizadas las condiciones particulares que rodean las diferentes actividades del sector de Minas y Energía, de acuerdo a la información suministrada por dicho Ministerio, se elaboró el protocolo de bioseguridad especial que debe ser aplicado en tal sector, con el fin de darle continuidad a la actividad hidrocarburífera, minera y energética, así como a la prestación de los servicios públicos de energía eléctrica, gas combustible y de distribución de petróleo y sus derivados, combustibles líquidos, biocombustibles y sus mezclas, en el corto, mediano y largo plazo, en los términos autorizados por el Decreto 636 de 2020 y demás normas concordantes, incluyendo entre otras, las actividades de los mencionados sectores asociadas a la generación, transporte, construcción, reparación, exploración, producción, importación, certificación, vigilancia y monitoreo, exportación, transmisión, distribución y comercialización. En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

Artículo 1. Objeto. Adoptar el protocolo de bioseguridad para la prevención de la Transmisión del COVID-19 en el sector de Minas y Energía contenido en el anexo técnico que hace parte integral de esta resolución. Parágrafo. Este protocolo es complementario al adoptado mediante Resolución 666 del 24 de abril de 2020 y a las demás medidas que los responsables de cada campo crean necesarias.

Artículo 2°. Vigilancia del cumplimiento del protocolo. La vigilancia del cumplimiento de este protocolo está a cargo de la secretaría o entidad municipal o distrital que corresponda a esta actividad económica, del municipio o distrito en donde se encuentren autorizados los diferentes eslabones de la cadena logística y productiva del sector de Minas y Energía, sin perjuicio de la vigilancia que sobre el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores, realice el Ministerio del Trabajo, ni de las competencias de otras autoridades.

Artículo 3°. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D.C. a los 20 MAY 2020 Ministro de Salud y Protección Social”

1.2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL Por auto de 12 de junio de 2020, el Magistrado ponente avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020, por cuanto consideró que se cumplían los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del CPACA. En este proveído se ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; así mismo, se dispuso notificar al Ministro de Salud y de Protección Social y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se corrió traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera concepto, proveído que fue notificado el 16 de junio del mismo año.

1.3. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL El 2 de julio de 2020, a través de memorial enviado por correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante apoderado, intervino para defender la legalidad de la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020. Señaló que el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del Covid- 19.

Agregó que, el artículo 1° del Decreto 539 del 13 de abril de 2020 facultó al Ministerio de Salud y Protección Social para determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, con el fin de mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia por Covid- 19, norma que fue declarada ajustada a la Constitución Política por la Corte Constitucional.

En ese sentido, la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020 establece el protocolo de bioseguridad para la prevención de la transmisión del Covid -19 en el sector de Minas y Energía, complementario al general contenido en la Resolución 666 de 2020, y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 539 de 2020, pues no existían en el ordenamiento jurídico medios ordinarios que permitieran adoptar las disposiciones objeto de control.

Concluyó que las medidas consagradas en la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020 resultaban acordes con la finalidad del estado de emergencia, así como necesarias para actuar de manera coordinada y unificada, y proporcionales para proteger la salud de los trabajadores del sector minas y energía frente a la emergencia sanitaria ocasionada por el Covid- 19, motivo por el que se debía declarar su legalidad.

1.4. INTERVENCIÓN DE LA ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE MINERÍA Mediante correo electrónico del 23 de junio de 2020, enviado a la Secretaría General de esta Corporación, la Asociación Colombiana de Minería, rindió concepto sobre la legalidad de la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020. Respecto de los requisitos formales indicó que esa Resolución fue debidamente motivada, publicada en el Diario Oficial y en la página web del Ministerio de Salud y Protección Social, expedida en vigencia y en desarrollo del Decreto Legislativo 539 de 2020 y suscrita por el Ministro de Salud.

En cuanto a los requisitos materiales expresó que cumplía con los siguientes: i) Conexidad material porque era necesario darle continuidad al desarrollo de actividades económicas esenciales, bajo medidas que disminuyeran el riego de transmisión del virus. ii) Ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad en tanto no suspende, ni vulnera derechos fundamentales, ni intangibles de los trabajadores, ni de los empleadores. iii) No contradicción específica entre la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020 y las normas constitucionales, tratados internacionales ratificados por Colombia, ni normas vigentes del sector minero. iv) Motivación suficiente al indicarse las razones por las cuales se adopta el protocolo de bioseguridad, su necesidad y su importancia. v) Necesidad de implementar y unificar los protocolos de bioseguridad para el sector Minas y Energía. vi) Proporcionalidad al ser las medidas señaladas en la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020 idóneas y adecuadas con el fin de superar los efectos económicos derivados de la pandemia generada por el Covid -19, al tiempo que se establecen medidas para la protección de la salud y la vida de los miembros del sector al que se dirigen.

1.5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Respecto de la procedencia de este medio de control, señaló que, se cumple el requisito, según el cual, debe recaer en un acto proferido por una autoridad nacional, pues, el Ministerio de Salud y Protección Social es una entidad púbica del orden nacional. Igualmente, resaltó que, se trata de un acto administrativo expedido por una autoridad nacional para garantizar las condiciones de salud, de un grupo indeterminado de personas, en su espacio laboral, en el sector minero energético.

Asimismo, señaló que se cumple con el requisito consistente en que el acto debe ser dictado como desarrollo de la función administrativa, en este caso, la que le fue atribuida al Ministerio de Salud y Protección Social en el artículo 1° del Decreto 539 de 2020[1], para determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran en los diferentes sectores económicos y de la administración pública.

En cuanto al último requisito, consideró que, como el acto de la referencia se fundamentó en el Decreto Legislativo 539 de 2020, es claro que el acto se profirió en desarrollo de un decreto legislativo expedido durante el estado de excepción, declarado mediante el Decreto 417 de 2020. En relación con el análisis objetivo de legalidad, estimó que la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020, cumplió con la orden impartida por el Decreto 539 de 2020, en el sentido de expedir los protocolos de bioseguridad, por lo que se advierte una clara conexidad normativa y sustancial entre esas disposiciones.

Así mismo, consideró que la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020 cumple con los requisitos de (i) finalidad; (ii) motivación suficiente; (iii) necesidad; (iv) proporcionalidad; y (v) no discriminación, razón por la cual, solicitó que se declarara la legalidad de ese acto; sin embargo, pidió que se hiciera claridad respecto de la vigencia de esas medidas, para hacerlas acordes con el Decreto 539 de 2020, que determinó su vigencia mientras durara la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por lo que en su concepto, esas medidas deben regir hasta que se levante aquella. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[2], en concordancia con los artículos 136[3] y 111, numeral 8º[4] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado; y, según lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, celebrada durante estado de emergencia, en la cual se asignó a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020 suscrita por el Ministro de Salud y Protección Social, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales: i) Los estados de excepción en Colombia ii) La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica expedida a través de los Decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 6 de mayo, ambos de 2020 y iii) El alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo.

2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[5].

En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.

Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de “facultades extraordinarias” por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de “reprimir” cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del “estado de sitio”, que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.

En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada “violencia política”, que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.

Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el “estado de sitio”, instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[6].

Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado respecto de los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y el derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.

2.2.2. DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE EL DECRETO 417 del 17 DE MARZO DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD – SENTENCIA C-145 DE 2020- En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de “orden público político” y la de “orden público económico”, para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.

La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como Sars-CoV-2 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de enfermedad por COVID-19 como una pandemia de impacto global[7].

Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[8], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento del virus denominado Sars-CoV-2 (por las siglas en inglés severe acute respiratory syndrome coronavirus 2), que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

En este orden de ideas, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales a la sociedad colombiana, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica, social y ecológica. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente la alteración negativa que ha ocasionado el aumento vertiginoso del Covid 19, en el normal desarrollo de las actividades productivas, en perjuicio de los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención interrumpida de algunos servicios públicos y el bienestar general de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la situación de crisis, para evitar agravar la situación sanitaria y los efectos económicos que ha traído la pandemia.

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

Vencido el término de los 30 días contemplados en el Decreto Legislativo 417 de 2020, fue necesario declarar un nuevo estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, con la finalidad de adoptar medidas adicionales a las tomadas en el primer estado de emergencia, comoquiera que los efectos de la pandemia han resultado imprevisibles, ocasionando un creciente deterioro de la situación económica y social, que afecta los derechos de la mayoría de la población, “que supera los acontecimiento y efectos previstos mediante el Decreto 417 de 2020, y además constituyen hechos novedosos, impensables e inusitados, debido a la fuerte caída de la economía colombiana y mundial, que han conducido al aumento del desempleo en el país y generan riesgos de que este fenómeno se agudice con efectos importantes sobre el bienestar de la población y capacidad productiva de la economía”.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado Luis Guillermo Guerrero, mediante sentencia C-307 de 2020[9], declaró exequible el Decreto 637 de 2020, al considerar que algunos de los hechos presentados en ese decreto ya se habían estudiado en la sentencia C-145 de 2020, mencionada ut supra. Agregó que el conocimiento del Covid-19 es todavía incipiente, toda vez que aún no se ha encontrado un tratamiento para la enfermedad, ni una vacuna que haya superado las fases requeridas, que las medidas sanitarias han causado efectos sociales y económicos nuevos, que superan lo que se estimó en el momento en el que se declaró el primer estado de emergencia, calificado como la crisis más grave de la vida republicana, en consecuencia la valoración que hizo el gobierno con la nueva declaratoria de emergencia no resulta arbitraria, sino que corresponde a la realidad, así reiteró lo dicho en la sentencia C-145 de 2020 para valorar la crisis y, añadió, que ahora ésta es mayor en todos los ámbitos.

Finalmente, concluyó la Corte Constitucional, según el boletín citado, que el decreto “no suspende los derechos humanos y las libertades fundamentales, no vulnera el principio de intangibilidad de ciertos derechos, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas y órganos del Estado, ni contraría los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación”.

2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes excepcionales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetas al ordenamiento jurídico y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción[10].

Es así como, en el estado de anormalidad institucional se deben reforzar los mecanismos de control, a fin de asegurar la vigencia del estado democrático de derecho[11]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[12], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”[13].

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[14] y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado[15], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[16]. 2.

Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[17].

En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.

De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.

Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[18] y el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[19], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional.

Sin embargo, ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[20]. El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1., además, aún cuando estas condiciones estén satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso.

Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[21].

Bajo esta línea argumentativa, el control de convencionalidad[22] ex officio que ejercen los jueces, en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos en situaciones crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[23].

En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[24]. 3.

Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ellos suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[25]. 4.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[26].

En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…) Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[27]. 5.

Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.

2.3. PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA. 1. Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa En el presente caso, se advierte que la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social «Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo de la enfermedad COVID 19 en el sector de Minas y Energía», corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en el Decreto 4107 de 2011[28], esto es, las de formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública y promoción social en salud. 2.

Que el contenido del acto sea de carácter general En este caso, se tiene que la Resolución No. 00797 del 20 de mayo de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se adopta el protocolo de bioseguridad de la transmisión de Covid – 19 en el sector de Minas y Energía, sin que se dirija a sujetos específicos o individualizados, razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas, incluidos los servidores públicos y la ciudadanía en general que se relacione con ese sector. 3.

Que el acto sea dictado por una autoridad nacional Esta Sala resalta que el Ministerio de Salud y de Protección Social, de acuerdo con el artículo 115[29] de la Constitución Política de Colombia y el artículo 38 de la Ley 489 de 1998[30], es un organismo que pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. 4.

Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo Frente a este último requisito de procedibilidad, es menester precisar que, la Resolución No. 00797 del 20 de mayo de 2020, citó como fundamento normativo, entre otros, el Decreto 539 de 2020, en tanto radicó en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social la competencia para expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requirieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, durante el término de la emergencia sanitaria.

En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue expedido con fundamento en el Decreto Legislativo 539 de 2020, decreto dictado, este último durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y, especialmente, en desarrollo del artículo 1° del decreto habilitante, que le asignó esa competencia al Ministerio de Salud y Protección Social, de modo tal, que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA.

Sumado a lo anterior, es pertinente resaltar que la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020, según se indica en el parágrafo del artículo 1, contiene un protocolo complementario al adoptado por la Resolución 00666 del 24 de abril de 2020, “por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública y su correspondiente anexo técnico”, decisiones que integran una unidad jurídica, pues en el anexo técnico de la Resolución 00797 de 2020 se precisó que las medidas generales son las indicadas en la Resolución 00666, siendo específico para el sector de Minas y Energía la Resolución 00797 mencionada, luego son inescindibles y, como se dijo, constituyen una unidad jurídica en la medida en que las disposiciones específicas del sector se integran y complementan con las generales.

Cabe resaltar que la Sala Doce Especial de Revisión del Consejo de Estado[31] al resolver el control inmediato de legalidad de las Resoluciones 00666 del 24 de abril y 749 del 13 de mayo[32], ambas de 2020, proferidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, las declaró ajustada a la ley por considerar: “Con todo lo expuesto, esta Sala considera que los actos administrativos objeto de revisión guardan estrecha conexidad, consonancia y proporcionalidad con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que definieron unos protocolos de bioseguridad indispensables para reducir el impacto de las consecuencias en el sistema de salud, los servicios sociales y la economía, por la pandemia que generó el virus Sars-Cov-2 y permiten materializar el propósito del principio de precaución contemplado por el Gobierno Nacional en el citado Decreto Legislativo”.

2.4. ESTUDIO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN No. 00797 DEL 20 DE MAYO DE 2020 De conformidad con lo expuesto, la Sala realizará el correspondiente estudio de legalidad de la referida resolución, no sin antes advertir que los requisitos de validez del acto administrativo incluyen el examen de la competencia, así como los demás elementos formales y materiales, para que el control judicial se ajuste al estándar de integralidad que caracteriza a esta vía procesal.

En primer lugar, tenemos que la citada resolución cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[33].

2.4.1. COMPETENCIA PARA DICTAR EL ACTO En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 00797 del 20 de mayo de 2020, fue proferida por el Ministro de Salud y de Protección Social, con fundamento en el artículo 1 del Decreto 539 de 2020[34], que estableció: “Protocolos de bioseguridad. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”.

Por lo tanto, para efectos del control inmediato de legalidad, se concluye que el acto administrativo objeto de examen, fue proferido por la autoridad con fundamento en las competencias excepcionales y temporales señaladas en el Decreto Legislativo 539 de 2020.

2.4.2. ANÁLISIS DE FONDO El estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si las facultades extraordinarias desarrolladas a través de éste, se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y iii) no discriminación. 2.4.2.1 Juicio de conexidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis[35], o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

La Sala aclara que, si bien para la fecha de expedición de la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020, ya se había declarado un nuevo estado de emergencia por medio del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, lo cierto es que el juicio de conexidad se abordará desde la relación que guarda el acto sometido a juicio con los Decretos Legislativos 417 y 539 de 2020.

En efecto, en desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020 se expidió el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, que en su artículo primero, radicó en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social la competencia para expedir los protocolos de bioseguridad, mientras durara el estado de emergencia sanitaria, es decir, que la vigencia de la medida se mantendría por un término definido que va más allá del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el citado Decreto Legislativo 417 de 2020.

Pues bien, debe destacarse que el Presidente de la República, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, a fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar los efectos de la crisis generada por la propagación del Covid-19, con fundamento, entre otras, en las siguientes razones: “Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. “(…) “Que en ese orden de ideas, se hace necesario por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos, entre otros, en la Ley 100 de 1993 Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, la Ley 1122 de 2007 - Sistema General de Seguridad Social en Salud, Ley 1438 de 2011, Ley 80 de 1993, el Decreto 663 de 1993 - Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 111 de 1996- Estatuto Orgánico del Presupuesto, recurrir a las facultades del Estado de Emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación” (se resalta).

A su turno, el Gobierno Nacional, bajo el amparo de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica expidió el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, por el cual se adoptaron medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia originada por el Covid -19 y estableció que durante el término de la emergencia sanitaria el Ministerio de Salud y Protección Social sería el encargado de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requiriera para las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, con el fin de mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia ocasionada por Covid-19.

De otra parte, y en consonancia con la normativa anterior, el Decreto 780 de 2016 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”, dispone que el Ministerio de Salud y Protección Social “es la cabeza del Sector Administrativo de Salud y Protección Social” (artículo 1). En el sub lite, la resolución objeto de control adoptó las siguientes decisiones, que se analizarán para establecer su conexidad. • Artículo primero: Artículo 1.

Objeto. Adoptar el protocolo de bioseguridad para la prevención de la Transmisión del COVID-19 en el sector de Minas y Energía contenido en el anexo técnico que hace parte integral de esta resolución. Parágrafo. Este protocolo es complementario al adoptado mediante Resolución 666 del 24 de abril de 2020 y a las demás medidas que los responsables de cada campo crean necesarias.

Sobre el particular, esta Sala advierte que la medida tomada en el primer artículo relacionado con adoptar el protocolo de bioseguridad en el sector Minas y Energía, es una decisión que tiene una clara relación de conexidad con el artículo 1 del Decreto Legislativo 539 de 2020[36], que, precisamente, le otorgó esa competencia al Ministerio de Salud y Protección Social, en el que se señaló que es a esa entidad a quien le corresponde expedir dichos protocolos[37].

En efecto, en el anexo técnico de la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020 se consagró como objetivo de ese acto: “orientar (…) las medidas generales de bioseguridad que debe adoptar el sector Minas y Energía con el fin de disminuir el riesgo de trasmisión del virus de humano a humano, durante el desarrollo de todas sus actividades”. A su vez se aclaró, que las medidas generales de bioseguridad son las indicadas en la Resolución 00666 de 2020 y se determinaron acciones adicionales para la mitigación de la trasmisión del Covid-19 desde el sector Minas y Energía. Para ello, se impartieron directrices de planeación, así como las medidas generales, que debían adoptar las empresas (administrativas y locativas), los trabajadores y la responsabilidad de estos y el personal administrativo; medidas generales, para las áreas de suministro, de alojamiento de trabajadores; de prevención en establecimientos comerciales ubicados en áreas de operación de la empresa o residencia del personal, para el personal asignado como filtros de seguridad, frente al uso de herramientas, máquinas y equipos; las medidas generales de prevención, que debían adoptarse en el transporte terrestre, en paraderos destinados para el inicio y finalización de ruta de transporte, para conductores, en buses de transporte empresarial, en vehículos operativos y maquinarias; así como, medidas en la atención de emergencias mineras o accidentes mayores por personal externo a la empresa, todo dentro del marco de prevención y mitigación de la transmisión del virus SARS-CoV-2.

Las anteriores medidas se encuentran en estrecha relación con el Decreto 539 de 2020, en el que se consideró: “Que la legislación vigente no asigna al Ministerio de Salud y Protección Social la competencia de expedir con carácter vinculante protocolos técnicos y científicos sobre bioseguridad distintos al sector salud. Que es necesario evitar la duplicidad de autoridades involucradas en el desarrollo de las competencias de diseño, implementación y ejecución de planes de acción o expedición de protocolos que sobre bioseguridad se requieran para para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19.

Que se requiere actuar de manera coordinada y unificada para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID- 19” (negrillas adicionales). Así las cosas, con el fin de evitar que diferentes autoridades impartieran directrices en materia de bioseguridad, se asignó esa facultad específicamente al Ministerio de Salud y Protección Social con el Decreto Legislativo 539 de 2020, que fue desarrollado por la Resolución 00666 de 2020 y por el protocolo complementario para el sector Minas y Energía adoptado por la Resolución objeto de control.

Se reitera que la Resolución 00797 de 2020 es complementaria de la Resolución 00666 del mismo año, expedidas ambas por el Ministerio de Salud y Protección Social, por lo que, en principio, la legalidad de éstas se ha debido estudiar bajo una misma cuerda procesal; sin embargo, ello no fue posible[38]. De igual manera, la resolución 00797 de 2020 encuentra conexidad material con el Decreto Legislativo 417 de 2020, derivada de la necesidad de unificar la competencia para adoptar los protocolos de bioseguridad en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social, pues ello contribuye a la consecución de uno de los fines de la declaratoria del estado de emergencia: mitigar y evitar la propagación del Covid-19, para lo cual, se requería adoptar medidas extraordinarias, particularmente mecanismos de apoyo al sector salud.

En términos similares, la Corte Constitucional encontró la conexidad material entre el artículo primero del Decreto 539 de 2020 con el Decreto 417 del mismo año, al señalar: “En ese contexto, a la luz del Decreto Legislativo 417 de 2020 se hace imperativo implementar protocolos de bioseguridad en todos los sectores para garantizar la salud de la población, impedir la propagación masiva del virus y habilitar el reinicio de labores productivas suspendidas con ocasión de las medidas de aislamiento proferidas en el marco de la pandemia.

Con ello, la Corte encuentra cumplido el requisito de conexidad externa entre el decreto de desarrollo y los motivos que propiciaron el decreto matriz”[39]. De lo expuesto, esta Sala considera que el acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que define protocolos de bioseguridad indispensables para reducir el impacto de las consecuencias de la pandemia en el sector de minas y energía, así como sigue los lineamientos del Decreto 539 de 2020.

Sumado a lo anterior, como se ha venido explicando el acto objeto de control conforma una unidad jurídica con la Resolución 666, pues, en el anexo técnico de esta última se indicó que las medidas generales están contempladas en ella, acto administrativo que ha superado el juicio de conexidad material al estar estrechamente ligado con las causas que originaron el estado de emergencia económico, social y ecológica, pues en efecto en la sentencia que declaró su legalidad, se indicó: “En ese orden, para la Sala no cabe duda que las resoluciones analizadas, corresponden a actos administrativos dictados en desarrollo de los decretos legislativos citados y son congruentes con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia contenidas en el Decreto Legislativo 417 de 2020, siendo una de las principales medidas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud la del distanciamiento y aislamiento social, con el fin de limitar las posibilidades de propagación del Covid- 19 y de proteger la salud del público en general”.

Así las cosas, para la Sala Doce Especial de Decisión[40] la Resolución 00666 de 2020 superó el juicio de conexidad con el Decreto Legislativo 417 de 2020 que declaró el estado de emergencia. Ahora, al ser la resolución 00797, objeto de control, un acto complementario, no hay razones para desconocer también, en este caso, la relación directa con el estado de emergencia y el decreto habilitante.

En conclusión, en aras de la coherencia en las decisiones judiciales y la seguridad jurídica, sumado al análisis previamente realizado, se concluye que tanto el artículo 1, como su parágrafo superan el juicio de conexidad material. • Artículo segundo: Artículo 2°. Vigilancia del cumplimiento del protocolo. La vigilancia del cumplimiento de este protocolo está a cargo de la secretaría o entidad municipal o distrital que corresponda a esta actividad económica, del municipio o distrito en donde se encuentren autorizados los diferentes eslabones de la cadena logística y productiva del sector de Minas y Energía, sin perjuicio de la vigilancia que sobre el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores, realice el Ministerio del Trabajo, ni de las competencias de otras autoridades.

La anterior disposición tiene su sustento en las consideraciones del Decreto Legislativo 539 de 2020 que estipuló: “Que de conformidad con el artículo 2.8.8.1.4.2 del Decreto 780 de 2016, son autoridades sanitarias de vigilancia en salud pública el Ministerio de Salud y Protección Social, el Instituto Nacional de Salud (INS), el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (lnvima), las Direcciones Territoriales de Salud, y todas aquellas entidades que de acuerdo con la ley ejerzan funciones de vigilancia y control sanitario, las cuales deben adoptar medidas sanitarias que garanticen la protección de la salud pública y el cumplimiento de lo dispuesto en esta norma, así como adelantar los procedimientos y aplicar las sanciones a que hubiere lugar.

Que de conformidad con los artículos 43 y 44 de la ley 715 de 2001 corresponde a los departamentos y municipios dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia”. En consecuencia, en el artículo segundo del mencionado Decreto Legislativo se consagró: “ARTÍCULO 2.

Obligaciones de las autoridades territoriales en materia de bioseguridad. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID- 19, los gobernadores y alcaldes estarán sujetos a los protocolos que sobre bioseguridad expida el Ministerio de Salud y Protección Social, en virtud de la facultad otorgada en el artículo anterior.

La secretaría municipal o distrital, o la entidad que haga sus veces, que corresponda a la actividad económica, social, o al sector de la administración pública del protocolo que ha de ser implementado, vigilará el cumplimiento del mismo”. Ahora, la confrontación entre el artículo 2 del acto, referente a la vigilancia del cumplimiento del protocolo, y el inciso segundo del artículo 2º del Decreto Legislativo 539 de 2020, que dispone cuáles autoridades deben ejercer esa vigilancia, guardan relación estrecha y directa en cuanto a las autoridades territoriales llamadas a hacerlo, razones para concluir que el artículo que se estudia tiene relación de conexidad con el estado de emergencia declarado y específicamente con el decreto legislativo específico que se invocó. La Corte Constitucional al estudiar la conexidad del artículo 2 del Decreto 539 de 2020 con la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica[41], consideró que la intervención de las entidades territorial en la ejecución de los protocolos tenía como fin la mitigación, prevención de la propagación y el manejo adecuado del Covid-19: “Frente a la conexidad externa, se advierte que la participación de las entidades territoriales en el proceso de ejecución de los protocolos hace parte de la finalidad propuesta en el decreto declaratorio referida a la mitigación, la prevención de la propagación y el manejo adecuado del COVID-19, pues como se indicó en precedencia (supra f.j. 31 y ss.), estas medidas de protección cumplen un papel preponderante en el cuidado de la salud y la reactivación de la economía en el marco de la pandemia”.

De otra parte, la salvedad que se deja en la parte final del artículo 2 del acto objeto de control, referente a que esa vigilancia del cumplimiento de los protocolos se ejercerá por las autoridades allí mencionadas, sin perjuicio de la vigilancia que efectúen el Ministerio de Trabajo u otras autoridades sobre el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores, no se encuentra en oposición con los dispuesto por la norma extraordinaria, pues lo que se busca es salvaguardar las competencias ordinarias, diferentes al cumplimiento del protocolo de bioseguridad, que tienen tanto el Ministerio de Trabajo, como otras autoridades, sobre el control y vigilancia de las obligaciones que les asiste a los empleadores.

Así, por ejemplo, el Decreto 4108 de 2011, en el artículo 2, establece, entre otras, la siguiente función del Ministerio del Trabajo: “Artículo 2. Funciones del Ministerio del Trabajo. El Ministerio del Trabajo cumplirá, además de las funciones que determinan la Constitución y el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: “(…) “14.

Ejercer, en el marco de sus competencias, la prevención, inspección, control y vigilancia del cumplimiento de las normas sustantivas y procedimentales en materia de trabajo y empleo, e imponer las sanciones establecidas en el régimen legal vigente”. En consecuencia, la norma mantiene las competencias ordinarias, diferentes a la vigilancia del protocolo de bioseguridad que se adopte, en cabeza del Ministerio de Trabajo y las autoridades competentes, para la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones de los empleadores.

En ese orden de ideas, la Sala considera que este artículo también supera el juicio de conexidad. • Artículo tercero: Artículo 3°. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. Al respecto, la Sala debe señalar en primer lugar, que el Ministerio Público consideró que esta disposición es legal, pero que se debía aclarar que esas medidas tenían vigencia mientras durara la emergencia sanitaria.

Pues bien, confrontado el artículo 3° de la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020, con las disposiciones del Decreto Legislativo 539 de 2020, la Sala observa que no existe contradicción entre ellas, por las siguientes razones: El Decreto Legislativo 539 de 2020 atribuyó unas facultades al Ministerio de Salud y Protección Social y unas “obligaciones” a las autoridades territoriales que podrán ser ejercidas “durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19”.

Ahora, el artículo 3 de la Resolución 00797 dispone la vigencia de esa resolución a partir de su publicación, sin señalar la fecha hasta la cual se deben aplicar esos protocolos de bioseguridad. Sin embargo, como la Resolución 00797 de 2020 es un acto complementario del acto primigenio, el adecuado entendimiento de la disposición, se debe hacer en armonía con la Resolución 00666 de 2020, que en su artículo 5° dispuso: “Artículo 5.

Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación mientras dure la declaratoria de emergencia sanitaria”. Así las cosas, el acto administrativo complementario debe seguir la suerte del principal, pues, al ser parte integral de él y al conformar una unidad jurídica, no podría tener una vigencia mayor o superior en el tiempo al que lo sustenta, motivo por el que se concluye que la vigencia de la resolución 00797 de 2020, se complementa con lo señalado en el artículo 5° de la Resolución 00666 de 2020, esto es, “mientras dure la declaratoria de emergencia sanitaria”.

Por las razones expuestas, la Sala considera que la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020, guarda conexidad con los Decretos Legislativos 539 y 417 de 2020. 2.4.2.2 Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley 137 de 1994, prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional[42], como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Así, la Corte Constitucional en la Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016 explicó que “…los dos primeros suponen un análisis de medios a fines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional”.

En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, si es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado[43]. En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto sometido a control, no es otro que el de adoptar el protocolo de bioseguridad para la prevención de la transmisión del Covid-19 en el sector de Minas y Energía, por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido, esto es, la protección de la vida (artículo 11 de la Constitución Política) y la salud (artículo 49 Constitucional y Ley 1751 de 2015).

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas sanitarias adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto el referido acto dispone la adopción del protocolo de bioseguridad para el sector de Minas y Energía, así como la vigilancia de su cumplimiento, no cabe duda, que son alternativas adecuadas y efectivas para materializar el objetivo, pues implica impartir medidas para la protección de la vida y de la salud en los lugares de trabajo, en los medios de transporte, en las instalaciones de las empresas del sector al que se dirige, entre otras, con el fin de prevenir el contagio por el Covid-19, así como hacer viable el desconfinamiento de manera gradual y el acceso al trabajo.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en forma mayor a la afectación de los principios que sufren restricción[44], se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las disposiciones menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para garantizar el derecho al trabajo, a la salud y a la vida, generando medidas de autocuidado, distanciamiento social, etc, que garanticen la continuidad del servicio y, al mismo tiempo, permitan enfrentar este brote pandémico hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo.

En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida estudiada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior al propender por una relación de costo (el cumplimento del protocolo) – beneficio social (protección de la vida, de la salud, del trabajo y evitar el contagio masivo de la población colombiana), que favorece su legalidad integral[45]. 2.4.2.3.

Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual[46]. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y en el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que el Ministerio de Salud y Protección Social haya pasado por alto, pues por el contrario, esta Resolución prevé medidas que buscan garantizar, la salud, la vida y el trabajo de quienes se encuentran en el sector de Minas y Energía, de modo tal que se supera también este último juicio material. 2.5.

CONCLUSIÓN Habida consideración de que se demostró que la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020, expedida por el Ministro de Salud y de Protección Social, i) fue expedida por la autoridad con base en las competencias legales y reglamentarias; ii) tiene perfecta armonía o conexidad con los Decretos Legislativos 417 y 539 de 2020, iii) resulta proporcional; y, iv) no viola el principio de no discriminación, esta Sala concluye que hay lugar a declarar su legalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión Veintidós (22), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR que la Resolución 00797 del 20 de mayo de 2020, expedida por el Ministro de Salud y de Protección Social, se encuentra ajustada a derecho de acuerdo con las razones expresadas en la parte motiva de esta sentencia, con la precisión de que su vigencia se complementa con lo dispuesto en el artículo 5° de la Resolución 00666 del 24 de abril de 2020, proferida por ese mismo ministerio.

SEGUNDO: En firme esta decisión, archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente con | |(Firmado electrónicamente) | |aclaración de voto) | |MILTON CHAVES GARCÍA | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | |Magistrado | |Magistrado | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) | |(Firmado electrónicamente) | |RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS | |MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO | |Magistrado | |Magistrada | Esta providencia fue generada con firma electrónica, la que tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] “ARTÍCULO 1.

Protocolos de bioseguridad. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”. [2] “Artículo. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

(…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…)”. [3] “Artículo. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código”. [4] Artículo 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

(…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…)”. [5] “(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.

Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.

En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía”. Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [6] “(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.

Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.

Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [7] Según la definición de la RAE: “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”. https://dle.rae.es/pandemia. [8] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [9] Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/contenido.php. [10] Corte Constitucional.

Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. [11] Ibídem. [12] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [13] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [14] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación numero: 11001-03-15-000- 2010-00196-00. CP. RUTH STELLA CORREA PALACIO. [15] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación numero: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).MP. Mauricio Fajardo Gómez. [16] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [17] Cita original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [18] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

(…)”. Instrumento que hace parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00). Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado mediante la Ley 74 de 1968 publicada en el Diario Oficial No. 32.682, el cual fue promulgado mediante el Decreto 2110 de octubre 12 de 1988, y entró en vigor para Colombia a partir del 23 de marzo de 1976. [19] Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica-, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano desde el 18 de julio de 1978. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [20] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.

Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.

Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [21] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [22] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [23] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.

El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [24] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.

(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.

Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [25] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [26] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [27] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [28] “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social”. [29] “ARTICULO 115.

(…). El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos (…)”. [30] “ARTICULO

38. INTEGRACIÓN DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: 1. Del Sector Central (…) d) los ministerios y departamentos administrativos (…)”. [31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Doce Especial de Decisión, expediente 11001-03-15-000-2020-01901-00 (acumulado 11001-03-15-000-2020-02341-00), sentencia del 25 de agosto de 2020, M.P. Ramiro Pazos Guerrero. [32] “Por medio de la cual se adoptó el protocolo de bioseguridad para la prevención de la trasmisión de la enfermedad Covid-19 en el sector comercio, el cual complementó el protocolo general adoptado mediante la Resolución 666 de 24 de abril de 2020”.

Ibídem. [33] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 1001-03-15-000-2010-00390-00(CA), sentencia de 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla. [34] “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [35] Consejo de Estado, Sección Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicado 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P: Guillermo Vargas Ayala. [36] El Decreto Legislativo 539 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 205 del 25 de junio de 2020, M.P.: José Fernando Reyes Cuartas. [37] “ARTÍCULO 1. Protocolos de bioseguridad. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”. [38] En efecto, el 3 de agosto de 2020, el Magistrado ponente remitió el presente asunto, por Secretaria General de esta Corporación, al despacho del Honorable Magistrado Ramiro Pazos Guerrero, con el fin de que estudiara su posible acumulación con el proceso identificado con el número 11001-03- 15-000-2020-01901-00, en el que se estudiaba la legalidad de la Resolución 00666 del 24 de abril de 2020; sin embargo, el 14 de agosto siguiente, la Secretaria General remitió el expediente al Despacho.

El 20 de agosto de 2020, se decidió devolver el expediente, en razón a que ya se había registrado proyecto de fallo en el proceso al que se había remitido la actuación. [39] Corte Constitucional, sentencia C- 205 del 25 de junio de 2020, M.P.: José Fernando Reyes Cuartas. [40] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Doce Especial de Decisión, expediente 11001-03-15-000-2020-01901-00 (acumulado 11001-03-15-000-2020-02341-00), sentencia del 25 de agosto de 2020, M.P. Ramiro Pazos Guerrero. [41] En la sentencia C-205-2020, antes citada. [42] Corte Constitucional.

Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016. MP: María Victoria Calle. [43] Ibídem. [44] Ibídem. [45] Corte Constitucional. Sentencia C-144 de 6 de abril de 2015. MP Martha Victoria Sáchica Méndez. [46] Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015. MP Luis Ernesto Vargas Silva.