CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Los estados de excepción en Colombia / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Reglas Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios.

(…). Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215). Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles.

En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado respecto de los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y el derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Estado de emergencia económica, social y ecológica adoptado mediante el decreto 417 de 2020 [L]o que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. (…). [M]ediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos.

(…). [A]nte el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…).

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículos 111.8 ejusdem.

(…). [L]a Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

(…). [S]e trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1.- Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. 2.- Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico.

(…). 3.- Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. (…).4.- La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

(…). 5.- Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. (…). En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA. (i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa.

En el presente caso, se advierte que la Resolución 00539 del 1º de abril de 2020 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social «Por medio de la cual se suspenden términos administrativos como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVlD- 19», corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en el Decreto 4107 de 2011, esto es, las de formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud.

Así, la decisión de suspender los términos respecto de los asuntos a su cargo, (…) son funciones administrativas propias del ministerio. (ii) Que el contenido del acto sea de carácter general. En este caso, se tiene que la Resolución No. 00539 del 1º de abril de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se “suspenden términos administrativos”, sin que se dirija a sujetos específicos o individualizados.

(…). (iii) Que el acto sea dictado por una autoridad nacional. Esta Sala resalta que el Ministerio de Salud y de Protección Social, de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, es un organismo que pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. (iv) Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo.

Frente a este último requisito de procedibilidad, es menester precisar que, la Resolución No. 00539 del 1º de abril de 2020, citó como fundamento normativo, entre otros, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” y el artículo 6º del Decreto 491 de 2020, en tanto dispuso que las autoridades administrativas, como consecuencia de la emergencia, pueden, mediante acto administrativo, suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue expedido con fundamento en los decretos dictados durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y, especialmente, es desarrollo del Decreto 491 de 2020, que autorizó la suspensión de términos en las actuaciones administrativas, de modo tal, que se observa satisfecho también este último requisito.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de la competencia En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 00539 del 1º de abril de 2020, fue proferida por el Ministro de Salud y de Protección Social, con fundamento en el Decreto 4107 de 2011, artículo 1, que establece los objetivos de esta Cartera ministerial, entre los cuales se destacan los de “formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud”..

(…). Por lo tanto, para efectos del control inmediato de legalidad, se concluye que el acto administrativo objeto de examen, fue proferido por la autoridad con fundamento en las competencias señaladas en la ley y en el Decreto Legislativo 491 de 2020. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Ilegalidad del artículo 3º que dispuso la suspensión de términos Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis, o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

(…). En conclusión, estos dos artículos [primero y segundo] adoptan medidas que tienen una relación directa con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional para conjurar y prevenir la propagación de la pandemia, como consecuencia del distanciamiento social, la flexibilización de la atención presencial, y el uso y aprovechamiento de tecnologías de información y las comunicaciones de la modalidad de trabajo en casa, consistente en suspender las actuaciones administrativas, en este caso, las de carácter disciplinario y las que se refieren a la resolución de los recursos de reposición referidos al turno de pago de obligaciones a cargo del pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia, superando así el estudio de conexidad.

(…). [E]stima la Sala que la suspensión de términos, como lo indicó el Decreto Legislativo 491 de 2020, no podría afectar derechos fundamentales, como lo es, el derecho fundamental de petición, y en ese orden, las medidas adoptadas, deben estar dirigidos a garantizar a los peticionarios una respuesta oportuna (fijando un término), veraz, completa, motivada y actualizada, y no dejarla suspendida en el tiempo, en perjuicio de la efectividad del derecho fundamental.

El artículo 3 de la Resolución 00539 del 1° de abril de 2020 dispone la “Suspensión de términos para resolver peticiones” en la modalidad de solicitud de documentos o de información necesaria para el trámite de la pensión y expedición del bono pensional de los extrabajadores, a pesar de que el artículo 5º del Decreto 491 de 2020, expresamente dispuso “la ampliación del plazo” para dar respuesta a éstos, y no la “suspensión” total del término para atender dichas solicitudes.

En este orden, como lo señaló el Ministerio Público, la disposición no guarda correspondencia con el artículo 5º del Decreto 491 de 2020, ya referenciado, razón por la cual se declarará la ilegalidad de éste. (…). [E]l artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020 autorizó la suspensión de los términos en todas las actuaciones administrativas, entre ellas, el trámite del cobro por jurisdicción coactiva, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, lo cual se acompasa con la medida objeto de control, en tanto ésta se dirige a uno de los procesos que adelanta la entidad, de naturaleza coactiva, como sustento de la garantía del debido proceso y de defensa de los ejecutados, evitando así el contacto entre los servidores de la entidad y los ciudadanos. En consecuencia, la disposición del artículo 4º de la resolución objeto de examen, tiene una clara conexidad con el Decreto 491 de 2020.

(…). Por su parte, el artículo quinto de esta resolución, que señala que la entrada en vigencia de este acto será a partir de su publicación, no tiene un contenido material que permita confrontarlo con el Decreto Legislativo 491 de 2020, ni con las demás normas del ordenamiento jurídico, en la medida que se inscribe en el ámbito de la discrecionalidad de que está investida la autoridad para decidir el momento a partir del cual sus decisiones entran en vigor.

Por las razones expuestas, la Sala considera que la Resolución 00539 de 1º de abril de 2020, guarda conexidad con el Decreto Legislativo 491 de 2020, con excepción del artículo 3º, el cual se declarará su ilegalidad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de proporcionalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Las medidas adoptadas en la Resolución 00539 de 2020 son idóneas, necesarias y proporcionales, salvo lo dispuesto en el artículo 3º El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de éstos, deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

(…). En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, si es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado. En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto sometido a control, no es otro que garantizar el debido proceso, materializado en la protección del derecho de defensa y contradicción (Art. 29 C.P) de los usuarios de ciertos trámites ante el Ministerio de Salud y de Protección Social, el cual es aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, y al mismo tiempo el respeto al derecho a la vida y la integridad personal al evitar el contacto social y así el contagio del virus Covid-19 (Art. 11 y 12 y 29 C.P.), por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido.

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas sanitarias adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto el referido acto dispone la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas disciplinarias, las relacionadas con el turno de pago de las obligaciones establecidas a cargo del pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia y las de cobro coactivo, no cabe duda, que son alternativas adecuadas y efectivas para materializar el objetivo, pues implica básicamente reducir significativamente el riesgo de exposición a dicho virus para los funcionarios y los usuarios del Ministerio de Salud y de la Protección Social, en la medida que mientras no se estén adelantando estos trámites, en atención al estado de emergencia causado por el Covid- 19, se garantiza que el derecho al debido proceso no se va a ver afectado; lo cual, también, tiene el potencial de prevenir y contener el contagio.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción, se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las medidas menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para garantizar el derecho al debido proceso y al mismo tiempo enfrentar este brote pandémico hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo.

(…). En ese orden de ideas, como se mencionó, esta medida guarda plena correspondencia con el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020. (…). En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida estudiada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior al propender por una relación de costo (suspensión de trámites) – beneficio social (garantizar el debido proceso y evitar el contagio masivo de la población colombiana), que favorece su legalidad integral.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de no discriminación Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual.

La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y en el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que el Ministerio haya pasado por alto, pues por el contrario, esta Resolución prevé medidas que buscan garantizar, en igualdad de condiciones, los derechos de los investigados por este Ministerio y de los usuarios y servidores públicos de la entidad, de modo tal que se supera también este último juicio material.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al control de constitucionalidad realizado sobre el Decreto 417 de 20 de mayo de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 11001-03- 15-000-2009-00549-00 (CA).

Sobre el principio de conexidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad. 11001 03 15 0002015 02578-00. En cuanto a la proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle. Con respecto al estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 9 de julio de 2020.

Sobre la no discriminación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 115 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 4107 DE 2011 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / DECRETO 491 DE 2020 / LEY 1066 DE 2006 – ARTÍCULO 5 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 00539 DE 2020 (1 de abril) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (Ajustada parcialmente a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02323-00 Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN No. 00539 DEL 1 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Veintidós Especial de Decisión a dictar sentencia en el marco del control inmediato de legalidad, respecto de la Resolución 00539 del 1º de abril de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, «Por medio de la cual se suspenden términos administrativos como consecuencia de la emergencia sanitaria por el Covid- 19», teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES

1. ACTO OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el Ministerio de Salud y Protección Social remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución No. 00539 del 1º de abril de 2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad. El texto de este acto administrativo es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN No. 000539 DE 2020 (1 ABR 2020) Por medio de la cual se suspenden términos administrativos como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19 EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL En uso de sus facultades legales, en especial las consagradas en el numerales (sic) 17 y 18 del artículo 6 del Decreto 4107 de 2011, en el artículo 6 del decreto (sic) 491 de 2020 y

CONSIDERANDO

Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. Que el Gobierno Nacional, debido a la propagación del coronavirus COVID- 19, declaró, mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el estado de emergencia económica, social y ecológica y ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional desde el 24 de marzo de dos mil veinte (2020) hasta el 13 de abril de dos mil veinte (2020), con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país. Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 457 de 2020 y ordenó en su artículo 1 el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, desde el 2 de marzo hasta el 13 de abril de 2020; sin embargo, en el artículo 3 determinó 34 excepciones a la medida de aislamiento, estableciendo en su numeral 12 las actividades de los servidores públicos y contratistas del Estado que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Que, en desarrollo del citado Decreto 417 de 2020, el Gobierno nacional expidió el Decreto 491 del 2020 que en su artículo 6° establece que se podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa mientras dure la emergencia sanitaria declarada por este Ministerio y hasta el día hábil siguiente a la superación de esta; en todo caso “no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia”.

Que la Procuraduría General de la Nación mediante Resolución 128 del 16 de marzo de 2020, dispuso en el artículo 1 “suspender términos en todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Procuraduría General de la Nación” y señaló en el artículo 2 que corresponde a cada operador disciplinario adoptar “las medidas necesarias para dar estricto cumplimiento a lo ordenado en el artículo anterior” y coordinar con los servidores a su cargo las actividades a realizar en este periodo.

Que la adopción de la medida de cuarentena impide que las personas que intervienen en las actuaciones disciplinarias, esto es, servidores públicos del Ministerio de Salud y Protección Social, defensores, quejosos, etc., acudan a la entidad, sin que ello implique inactividad laboral, ya que los funcionarios del Ministerio seguirán ejerciendo sus funciones a través del trabajo en casa.

Que, igualmente, la medida de cuarentena impide, sin afectar la reserva de la información contenida en las historias laborales de los ex servidores de las empresas y entidades liquidadas del sector que tiene a su cargo, la elaboración de las certificaciones laborales de tiempo de servicio y de factores salariales, para el trámite de pensión y bono pensional de los de los (sic) ex servidores de las empresas y entidades liquidadas del sector, así como elaborar los proyectos de actos administrativos tendientes a resolver los recursos interpuestos contra los actos administrativos que contienen decisiones respecto del orden secuencial de pagos, es necesario suspender los términos de estas actuaciones.

Que ante la inminente situación de emergencia decretada por el Gobierno Nacional y en aras de garantizar el debido proceso dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo, es preciso suspendan (sic) los términos para resolver las distintas solitudes (sic) enmarcadas dentro de dicho procedimiento. Que le corresponde al Ministro de Salud y Protección Social garantizar el debido ejercicio de la acción disciplinaria, el debido proceso y el derecho de defensa, por una parte, y el derecho fundamental a la salud pública, por otra.

En mérito de lo expuesto.

RESUELVE

Artículo 1. Suspensión de términos en actuaciones disciplinarias. Suspender los términos en todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Ministerio de Salud y Protección Social a partir del día primero (1) de abril de 2020 hasta el treinta (30) de mayo de dos mil veinte (2020). Artículo 2.

Suspensión de términos para resolver recursos interpuestos contra los actos administrativos que contienen decisiones respecto al orden secuencial de pagos establecidos en el artículo 3° del Decreto 1211 de 1999. Suspender los términos para resolver recursos interpuestos contra los actos administrativos que contienen decisiones respecto al orden secuencial de pagos establecido en el artículo 3° del Decreto 1211 de 1999, a cargo del Grupo de Entidades Liquidadas y la Dirección Jurídica dél (sic) Ministerio de Salud y Protección Social, a partir del día primero (1) de abril de dos mil veinte (2020) hasta el día treinta (30) de mayo de dos mil veinte (2020).

Artículo 3. Suspensión de términos para resolver las peticiones relacionadas con las historias laborales de los ex servidores públicos de las empresas y entidades liquidadas del sector. Suspender los términos para resolver las solicitudes de copias de historias laborales y certificaciones laborales de tiempo de servicio y de factores salariales, para el trámite de pensión y bono pensional de los ex servidores públicos de las empresas y entidades liquidadas del sector, a partir del día primero (1) de abril de dos mil veinte (2020) hasta el treinta (30) de mayo de dos mil veinte (2020) Artículo 4.

Suspensión de términos de las etapas procesales del procedimiento de jurisdicción coactiva. Suspender los términos de la etapa procesal del procedimiento de cobro coactivo, a partir del día primero (1) de abril de dos mil veinte (2020) hasta el día treinta (30) de mayo de dos mil veinte (2020). Artículo 5. Vigencia: La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en la ciudad de Bogotá, D.C. Ministro de Salud y Protección Social”

2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL Por auto de 12 de junio de 2020, el Magistrado ponente avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 00539 del 1º de abril de 2020, por cuanto consideró que se cumplían los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del CPACA. En este proveído se ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; así mismo, se dispuso notificar al Ministro de Salud y de Protección Social y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se corrió traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera concepto, proveído que fue notificado el 16 de junio del mismo año.

3. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL El 2 de julio de 2020, a través de memorial enviado por correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación, el Grupo de Defensa Legal del Ministerio de Salud y Protección Social, mediante apoderado, intervino para defender la legalidad de la Resolución 00539 del 1º de abril de 2020.

En primer lugar, señaló que el acto administrativo objeto de control de legalidad, se encuentra sustentado en el artículo 2º[1] de la Constitución Política de Colombia y el artículo 5°[2] de la Ley 1751 de 2015. Agregó que la Resolución 00539 de 2020 suspendió los términos hasta el 30 de mayo del año en curso, dentro de los procesos disciplinarios, coactivos, de orden secuencial de pago y consulta de historias laborales adelantados por la entidad; priorizando el trabajo en casa durante el aislamiento social, en aras de garantizar la seguridad jurídica y los derechos de los usuarios y servidores públicos, ante las nuevas circunstancias de salud que surgieron a raíz de la pandemia ocasionada por el virus Covid-19.

Lo anterior, con el fin de articular las acciones encaminadas al cumplimiento de la misión de la entidad, dentro del marco constitucional y legal y bajo los parámetros señalados por el gobierno nacional durante el estado de emergencia económica, social y ecológica. Con base en lo anterior, concluyó que la Resolución 00539 de 1º de abril de 2020 se adecúa al ordenamiento jurídico, toda vez que tiende a la protección del empleo, el debido proceso y el cumplimiento de los decretos adoptados por el Gobierno Nacional durante la emergencia económica y sanitaria.

4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Respecto de la procedencia de este medio de control, señaló que, se cumple el requisito, según el cual, debe recaer en un acto proferido por una autoridad nacional, pues, de acuerdo con el artículo 115[3] de la Constitución Política de Colombia y la Ley 489 de 1998[4], el Ministerio de Salud y Protección Social es una entidad que integra la Rama Ejecutiva en el nivel nacional.

Igualmente, resaltó que, el ámbito normativo del acto en cuestión, no va dirigido a una persona en específico porque dispuso la suspensión de términos procesales y, por ende, se trata de un acto de contenido impersonal, que modifica situaciones jurídicas generales y abstractas. Asimismo, señaló que se cumple con el requisito consistente en que el acto debe ser dictado como desarrollo de la función administrativa, en este caso, la que le fue atribuida al Ministerio de Salud y Protección Social en el artículo 1° del Decreto 4107 de 2011[5], para conocer, dirigir, evaluar, orientar, formular políticas, planes y programas, ejercer la coordinación intersectorial y la articulación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Sistema General de Riesgos Profesionales; adicionalmente, lo concerniente a los sistemas de información de la Protección Social.

En cuanto al último requisito, consideró que, como el acto de la referencia se fundamentó en el Decreto Legislativo 491 de 2020[6], es claro que el acto se profirió en desarrollo de un decreto legislativo expedido durante el estado de excepción declarado mediante el Decreto 417 de 2020[7]. En relación con el análisis objetivo de legalidad, estimó que la Resolución 00539 de 1º de abril de 2020, contiene una serie de medidas para evitar la propagación y lograr la contención del Covid-19, relacionadas con la necesidad de adoptar la suspensión de los términos administrativos en el Ministerio de Salud y Protección Social, por lo que se advierte una clara conexidad normativa y sustancial con el Decreto 491 de 2020, en tanto, en el acto objeto de control, se adoptan directrices para garantizar la atención y la prestación de los servicios de la entidad, a partir de lo estipulado en el mencionado decreto.

Así mismo, consideró que la Resolución 00539 de 1º de abril de 2020 cumple con los requisitos de (i) finalidad; (ii) motivación suficiente; (iii) necesidad; (iv) proporcionalidad; y (v) no discriminación, razón por la cual, solicitó que se declarara la legalidad de ese acto, con excepción del artículo tercero, que señala la suspensión de términos para resolver las peticiones relacionadas con las solicitudes de copias de historias laborales y certificaciones de tiempo de servicio y de factores salariales, para el trámite de pensión y de bono pensional de los exservidores públicos de las empresas y entidades liquidadas del sector.

Lo anterior por considerar que la referida disposición no guarda conexidad con lo previsto en el artículo 5º del Decreto 491 de 2020, habida cuenta que lo que este dispone no es la suspensión de los plazos para resolver derechos de petición, sino la ampliación de los términos para atender las solicitudes de documentos e información, en el sentido de fijarle un término de 20 días siguientes a su recepción. En suma, a juicio de la Delegada del Ministerio Público, el Ministro de Salud, carece de competencia para suspender términos relacionados con el derecho de petición, máxime cuando la suspensión de este trámite, puede afectar el derecho al reconocimiento pensional de esta población. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[8], en concordancia con los artículos 136[9] y 111, numeral 8º[10] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado; y, según lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, celebrada durante el estado de emergencia, en la cual se asignó a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución 0945 del 25 de marzo de 2020 suscrita por el Secretario General del Ministerio de Defensa, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales i) los estados de excepción en Colombia ii) La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica expedida a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y iii) el alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo.

2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[11].

En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.

Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de “facultades extraordinarias” por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de “reprimir” cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del “estado de sitio”, que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.

En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada “violencia política”, que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.

Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el “estado de sitio”, instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[12].

Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado frente a los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y el derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos. 2.2.2 DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE EL DECRETO 417 del 17 DE MARZO DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD – SENTENCIA C-145 DE 2020- En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de “orden público político” y la de “orden público económico”, para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.

La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como Sars-CoV-2 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de enfermedad por COVID-19 como una pandemia de impacto global[13].

Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[14], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento del virus denominado Sars-CoV-2 (por las siglas en inglés severe acute respiratory syndrome coronavirus 2), que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

En este orden de ideas, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales a la sociedad colombiana, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica, social y ecológica. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente la alteración negativa que ha ocasionado el aumento vertiginoso del Covid 19, en el normal desarrollo de las actividades productivas, en perjuicio de los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención interrumpida de algunos servicios públicos y el bienestar general de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la situación de crisis, para evitar agravar la situación sanitaria y los efectos económicos que ha traído la pandemia.

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes excepcionales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetas al ordenamiento jurídico y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción[15].

Es así como, en el estado de anormalidad institucional se deben reforzar los mecanismos de control, a fin de asegurar la vigencia del estado democrático de derecho[16]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículos 111.8 ejusdem.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[17], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”[18].

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[19] y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado[20], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[21]. 2.

Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[22].

En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.

De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.

Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[23] y el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[24], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional.

Sin embargo, ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[25]. El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1., además, aún cuando estas condiciones estén satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso.

Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[26].

Bajo esta línea argumentativa, el control de convencionalidad[27] ex officio que ejercen los jueces, en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos en situaciones de crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[28].

En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[29]. 3.

Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ellos suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[30]. 4.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[31].

En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…) Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[32]. 5.

Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.

3. PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA. 1. Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa En el presente caso, se advierte que la Resolución 00539 del 1º de abril de 2020 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social «Por medio de la cual se suspenden términos administrativos como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVlD-19», corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en el Decreto 4107 de 2011[33], esto es, las de formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud.

Así, la decisión de suspender los términos respecto de los asuntos a su cargo, como los procesos disciplinarios, los procesos de cobros coactivos, de orden secuencial de pago y expedición de copias de historias laborares, factores salariales para efectos pensionales, adelantados por la entidad, son funciones administrativas propias del ministerio. 2.

Que el contenido del acto sea de carácter general En este caso, se tiene que la Resolución No. 00539 del 1º de abril de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se “suspenden términos administrativos”, sin que se dirija a sujetos específicos o individualizados, razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas, incluidos los servidores públicos y la ciudadanía en general que tiene que ver con este tipo de trámites. 3.

Que el acto sea dictado por una autoridad nacional Esta Sala resalta que el Ministerio de Salud y de Protección Social, de acuerdo con el artículo 115[34] de la Constitución Política de Colombia y el artículo 38 de la Ley 489 de 1998[35], es un organismo que pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. 4.

Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo Frente a este último requisito de procedibilidad, es menester precisar que, la Resolución No. 00539 del 1º de abril de 2020, citó como fundamento normativo, entre otros, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” y el artículo 6º del Decreto 491 de 2020, en tanto dispuso que las autoridades administrativas, como consecuencia de la emergencia, pueden, mediante acto administrativo, suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue expedido con fundamento en los decretos dictados durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y, especialmente, es desarrollo del Decreto 491 de 2020, que autorizó la suspensión de términos en las actuaciones administrativas, de modo tal, que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA.

4. ESTUDIO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NO. 00539 DEL 1º DE ABRIL DE 2020 De conformidad con lo expuesto, la Sala realizará el correspondiente estudio de legalidad de la referida resolución, no sin antes advertir que los requisitos de validez del acto administrativo incluyen el examen de la competencia, así como los demás elementos formales y materiales, para que el control judicial se ajuste al estándar de integralidad que caracteriza a esta vía procesal.

En primer lugar, tenemos que la citada resolución cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[36].

1. COMPETENCIA PARA DICTAR EL ACTO En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 00539 del 1º de abril de 2020, fue proferida por el Ministro de Salud y de Protección Social, con fundamento en el Decreto 4107 de 2011[37], artículo 1º[38], que establece los objetivos de esta Cartera ministerial, entre los cuales se destacan los de “formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud”.

A su turno, se advierte que el Ministro de Salud y de Protección Social, para efectos de la expedición del acto administrativo objeto de control, invocó las facultades legales y reglamentarias conferidas por los numerales 17 y 18 del artículo 6[39] del Decreto 4107 de 2011, éste último referido a la facultad del Ministerio de ejercer la función de control disciplinario interno en los términos de la Ley 734 de 2002; y, también el artículo 6 del Decreto 491 de 2020 en tanto dispuso que las autoridades administrativas, como consecuencia de la emergencia sanitaria, pueden, mediante acto, suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Ahora bien, en cuanto a la competencia relacionada con los procesos de jurisdicción coactiva, el numeral 10 del artículo 7 del Decreto Ley 4107 de 2011[40] estableció que la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, realiza las actividades relacionadas con el proceso de jurisdicción coactiva, y el artículo 38 ejusdem, dispuso como funciones de la Subdirección de Asuntos Jurídicos de los Fondos y Cuentas, en el numeral 6 “Llevar a cabo las actuaciones encaminadas a lograr el cobro efectivo de las sumas que se adeuden a los fondos, por todo concepto desarrollando las labores de cobro persuasivo, y adelantando los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva”.

Finalmente, en punto de la competencia para resolver sobre los turnos de pago, a cargo del Grupo de Entidades Liquidadas y la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, el Decreto 1211 de 1999, en su artículo 2º establece que le compete a esa cartera ministerial, mediante el Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de la Empresa Puertos de Colombia y a las demás autoridades del ministerio que deban intervenir con arreglo a la estructura y distribución de competencias del mismo, la tramitación y autorización del pago de las obligaciones que conforman el pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia.

Por lo tanto, para efectos del control inmediato de legalidad, se concluye que el acto administrativo objeto de examen, fue proferido por la autoridad con fundamento en las competencias señaladas en la ley y en el Decreto Legislativo 491 de 2020.

2.4.2. ANÁLISIS DE FONDO El estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si las facultades extraordinarias desarrolladas a través de éste, se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y, iii) no discriminación. 2.4.2.1 Juicio de conexidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis[41], o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

Pues bien, debe destacarse que el Presidente de la República, por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, a fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar los efectos de la crisis generada por la propagación del Covid-19, con fundamento, entre otras, en las siguientes razones: “Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no sólo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación. (…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

(Negrillas fuera de texto). A su turno, el Gobierno Nacional, bajo el amparo de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, por el cual adoptaron algunas medidas de urgencia dirigidas a prevenir la propagación de la pandemia, mediante la flexibilización de la prestación del servicio de forma presencial, privilegiando el trabajo en casa y el empleo de las tecnologías de la información y las comunicaciones; la notificación y comunicación electrónica de los actos administrativos; la ampliación de términos para atender peticiones; la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, entre otras, a fin de evitar el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos. Por su parte, en el sub lite, la resolución objeto de control adoptó las siguientes decisiones, que se analizarán para establecer su conexidad. • Artículo primero y segundo: Artículo primero: “Suspensión de términos en actuaciones disciplinarias.

Suspender los términos en todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Ministerio de Salud y Protección Social a partir del día primero (1) de abril de 2020 hasta el treinta (30) de mayo de dos mil veinte (2020). Artículo segundo: “Suspensión de términos para resolver recursos interpuestos contra los actos administrativos que contiene decisiones respecto al orden secuencial de pagos establecidos en el artículo 3° del Decreto 1211 de 1999.

Suspender los términos para resolver recursos interpuestos contra los actos administrativos que contiene decisiones respecto al orden secuencial de pagos establecido en el artículo 3° del Decreto 1211 de 1999, a cargo del Grupo de Entidades Liquidadas y la Dirección Jurídica dél (sic) Ministerio de Salud y Protección Social, a partir del día primero (1) de abril de dos mil veinte (2020) hasta el día treinta (30) de mayo de dos mil veinte (2020)”.

Sobre el particular, esta Sala advierte que la medida adoptada en el primer artículo relacionado con la suspensión de los términos de todas las actuaciones administrativas de carácter disciplinario a cargo de esta entidad, es una decisión que tiene una clara relación de conexidad con el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, que dispone que las autoridades, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrá suspender, mediante acto, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa[42].

Lo anterior, en tanto esta medida se dirige a garantizar el derecho el debido proceso y el derecho de defensa de los investigados, evitando así el contacto entre los servidores de la entidad y los ciudadanos[43]. La misma consideración merece el artículo segundo, en tanto la medida relacionada con la suspensión de los términos para resolver los recursos interpuestos contra los actos administrativos que contienen decisiones respecto del turno de pagos establecido en el artículo 3º del Decreto 1211 de 1999[44], esto es, el referido a las obligaciones establecidas a cargo del pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia, que se deben realizar observando el orden cronológico de su presentación a Foncolpuertos, o al Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de la Empresa Puertos de Colombia, guarda plena correspondencia con el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020 que, como ya se mencionó, dispone que las autoridades pueden suspender los términos de las actuaciones administrativas, como sucede en el caso concreto, frente a la resolución de los recursos que versen sobre el mencionado turno de pagos.

En conclusión, estos dos artículos adoptan medidas que tienen una relación directa con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional para conjurar y prevenir la propagación de la pandemia, como consecuencia del distanciamiento social, la flexibilización de la atención presencial, y el uso y aprovechamiento de tecnologías de información y las comunicaciones de la modalidad de trabajo en casa, consistente en suspender las actuaciones administrativas, en este caso, las de carácter disciplinario y las que se refieren a la resolución de los recursos de reposición referidos al turno de pago de obligaciones a cargo del pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia, superando así el estudio de conexidad. • Artículo tercero: Artículo 3.

Suspensión de términos para resolver las peticiones relacionadas con las historias laborales de los ex servidores públicos de las empresas y entidades liquidadas del sector. Suspender los términos para resolver las solicitudes de copias de historias laborales y certificaciones laborales de tiempo de servicio y de factores salariales, para el trámite de pensión y bono pensional de los ex servidores públicos de las empresas y entidades liquidadas del sector, a partir del día primero (1) de abril de dos mil veinte (2020) hasta el treinta (30) de mayo de dos mil veinte (2020).

De conformidad con el artículo 23, en armonía con el artículo 85 superiores, el derecho de petición hace parte de aquellos derechos fundamentales de aplicación inmediata, cuyo núcleo fundamental consiste en la posibilidad de radicar una solicitud y obtener una pronta respuesta. Así mismo, como se trata de un derecho de raigambre iusfundamental, ligado al derecho a la pensión de los extrabajadores de entidades liquidadas, no es posible suspender este derecho, pues se trata de población sujeta a especial protección del Estado, a la cual no es posible desamparar.

Además, en relación con este derecho fundamental solo el legislador puede reglamentarlo mediante una ley estatutaria[45]. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C- 242 de 2020, indicó que en virtud de la declaración de un estado de excepción, el Presidente de la República podía “expedir, modificar, suspender o derogar normas con fuerza de ley estatutaria”, bajo el entendido del carácter temporal de dicha legislación. El Gobierno Nacional, bajo el amparo de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, ya mencionado, en el que dispuso “la ampliación de términos para atender peticiones”, a fin de evitar el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos. Al respecto, en sus consideraciones, este decreto indicó: “Que el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que, «Salvo norma legal especial, y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1.

Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. [ ] 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción [ ]». Que los términos establecidos en el precitado artículo resultan insuficientes dadas las medidas de aislamiento social tomadas por el Gobierno nacional en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, y las capacidades de las entidades para garantizarle a todos sus servidores, especialmente en el nivel territorial, los controles, herramientas e infraestructura tecnológica necesarias para llevar a cabo sus funciones mediante el trabajo en casa, razón por la cual se hace necesario ampliar los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones, con el propósito de garantizar a los peticionarios una respuesta oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada” (Subrayado fuera de texto).

En consecuencia, en el artículo 5º de la parte resolutiva, el Decreto Legislativo 491 de 2020[46], dispuso: “Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales”. (Subrayado fuera de texto). En consideración a lo anterior, estima la Sala que la suspensión de términos, como lo indicó el Decreto Legislativo 491 de 2020, no podría afectar derechos fundamentales, como lo es, el derecho fundamental de petición, y en ese orden, las medidas adoptadas, deben estar dirigidos a garantizar a los peticionarios una respuesta oportuna (fijando un término), veraz, completa, motivada y actualizada, y no dejarla suspendida en el tiempo, en perjuicio de la efectividad del derecho fundamental.

El artículo 3 de la Resolución 00539 del 1° de abril de 2020 dispone la “Suspensión de términos para resolver peticiones” en la modalidad de solicitud de documentos o de información necesaria para el trámite de la pensión y expedición del bono pensional de los extrabajadores, a pesar de que el artículo 5º del Decreto 491 de 2020, expresamente dispuso “la ampliación del plazo” para dar respuesta a éstos, y no la “suspensión” total del término para atender dichas solicitudes.

En este orden, como lo señaló el Ministerio Público, la disposición no guarda correspondencia con el artículo 5º del Decreto 491 de 2020, ya referenciado, razón por la cual se declarará la ilegalidad de éste, con la precisión de que esta declaratoria no implica que la entidad haya incurrido en una posible vulneración del derecho de petición, frente a las solicitudes que se hayan presentado durante su vigencia, porque las actuaciones que dejaron de adelantarse están amparadas en el principio de seguridad jurídica y confianza legítima. • Artículo cuarto: “Suspensión de términos de las etapas procesales del procedimiento de jurisdicción coactiva.

Suspender los términos de la etapa procesal del procedimiento de cobro coactivo, a partir del día primero (1) de abril de dos mil veinte (2020) hasta el día treinta (30) de mayo de dos mil veinte (2020). Pues bien, en lo que respecta al procedimiento de jurisdicción coactiva adelantado por las autoridades administrativas, la Ley 1066 de 2006 dispone que estos han de regirse por los procedimientos descritos en el Estatuto Tributario.

Dice la norma: “Artículo 5°. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.

Así, en el artículo 831 y siguientes del Estatuto Tributario se encuentra regulado el procedimiento y los términos aplicables a los trámites de la jurisdicción coactiva, cuya naturaleza es de índole administrativa[47]. Tratándose de este procedimiento de cobro, el Estatuto Tributario solo remite al Código General del Proceso en puntuales asuntos relativos a medidas cautelares[48] y designación de auxiliares de justicia[49], pero no faculta a la administración para suspender los términos de ley ni remite a las normas sobre suspensión de términos del procedimiento civil.

Es por ello, que el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020 autorizó la suspensión de los términos en todas las actuaciones administrativas, entre ellas, el trámite del cobro por jurisdicción coactiva, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, lo cual se acompasa con la medida objeto de control, en tanto ésta se dirige a uno de los procesos que adelanta la entidad, de naturaleza coactiva, como sustento de la garantía del debido proceso y de defensa de los ejecutados, evitando así el contacto entre los servidores de la entidad y los ciudadanos[50].

En consecuencia, la disposición del artículo 5º de la resolución objeto de examen, tiene una clara conexidad con el Decreto 491 de 2020. • Artículo quinto: Artículo 5. Vigencia: La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. Por su parte, el artículo quinto de esta resolución, que señala que la entrada en vigencia de este acto será a partir de su publicación, no tiene un contenido material que permita confrontarlo con el Decreto Legislativo 491 de 2020, ni con las demás normas del ordenamiento jurídico, en la medida que se inscribe en el ámbito de la discrecionalidad de que está investida la autoridad para decidir el momento a partir del cual sus decisiones entran en vigor.

Por las razones expuestas, la Sala considera que la Resolución 00539 de 1º de abril de 2020, guarda conexidad con el Decreto Legislativo 491 de 2020, con excepción del artículo 3º, el cual se declarará su ilegalidad. 2.4.2.2 Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de éstos, deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional[51], como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Así, la Corte Constitucional en la Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016 explicó que “…los dos primeros suponen un análisis de medios a fines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional”.

En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, si es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado[52]. En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto sometido a control, no es otro que garantizar el debido proceso, materializado en la protección del derecho de defensa y contradicción (Art. 29 C.P) de los usuarios de ciertos trámites ante el Ministerio de Salud y de Protección Social, el cual es aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, y al mismo tiempo el respeto al derecho a la vida y la integridad personal al evitar el contacto social y así el contagio del virus Covid-19 (Art. 11 y 12 y 29 C.P.), por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido.

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas sanitarias adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto el referido acto dispone la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas disciplinarias, las relacionadas con el turno de pago de las obligaciones establecidas a cargo del pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia y las de cobro coactivo, no cabe duda, que son alternativas adecuadas y efectivas para materializar el objetivo, pues implica básicamente reducir significativamente el riesgo de exposición a dicho virus para los funcionarios y los usuarios del Ministerio de Salud y de la Protección Social, en la medida que mientras no se estén adelantando estos trámites, en atención al estado de emergencia causado por el Covid-19, se garantiza que el derecho al debido proceso no se va a ver afectado; lo cual, también, tiene el potencial de prevenir y contener el contagio.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción[53], se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las medidas menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para garantizar el derecho al debido proceso y al mismo tiempo enfrentar este brote pandémico hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo.

Es importante precisar que, la materia objeto de suspensión de términos en el artículo segundo[54] de esta Resolución, recae sobre los recursos que versen sobre el turno asignado de acuerdo con el orden de pago del pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia, medida que esta Sala no advierte lesiva de los derechos fundamentales de naturaleza laboral, y tampoco desproporcional, habida cuenta que lo que dispuso el acto fue la suspensión de los términos para resolver el recurso y no para la realización de los pagos; en otras palabras, la suspensión de que trata este artículo no modifica el derecho que está reconocido, ni el turno para el pago que ya está asignado, pues con el recurso el interesado lo que pretende es la anticipación del pago, lo cual, no se refiere a un asunto ius fundamental.

En ese orden de ideas, como se mencionó, esta medida guarda plena correspondencia con el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que además, fue analizado y declarado exequible, a través de la sentencia C-242 de 9 de julio de 2020 en la que la Corte Constitucional consideró que “la habilitación para suspender los términos de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa es una medida proporcional, porque a pesar de que afecta la celeridad de los trámites que por mandato superior deben tener los procedimientos, lo cierto es que, en primer lugar, se trata de una medida que no aplica para actuaciones que versen sobre asuntos iusfundamentales, por lo cual solo se puede acudir a dicha figura frente asuntos de índole legal o reglamentario”.

Sobre el particular, la Corte resolvió: “Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1°[55] que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2°[56] en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma”.

En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida estudiada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior al propender por una relación de costo (suspensión de trámites) – beneficio social (garantizar el debido proceso y evitar el contagio masivo de la población colombiana), que favorece su legalidad integral[57]. 2.4.2.3.

Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los estados de excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual[58]. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y en el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que el Ministerio haya pasado por alto, pues por el contrario, esta Resolución prevé medidas que buscan garantizar, en igualdad de condiciones, los derechos de los investigados por este Ministerio y de los usuarios y servidores públicos de la entidad, de modo tal que se supera también este último juicio material. 2.5.

CONCLUSIÓN Habida consideración de que se demostró que la Resolución 00539 del 1º de abril de 2020, expedida por el Ministro de Salud y de Protección Social, i) fue expedida por la autoridad con base en las competencias legales y reglamentarias; ii) tiene perfecta armonía o conexidad con el Decreto Legislativo 491 de 2020, con excepción del artículo tercero iii) resulta proporcional; y, iv) no viola el principio de no discriminación, esta Sala concluye que hay lugar a declarar su legalidad salvo lo dispuesto en el artículo tercero. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión Veintidós (22), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO. DECLARAR que la Resolución 00539 del 1º de abril de 2020, expedida por el Ministro de Salud y de Protección Social, se encuentra, ajustada a derecho, con excepción del artículo tercero, el cual se declara contrario al ordenamiento jurídico, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO. En firme esta decisión, archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) | |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | |Magistrado | |Magistrado | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) | |(Firmado electrónicamente) | |RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS | |MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO | |Magistrado | |Magistrada | Esta providencia fue generada con firma electrónica, la tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 ----------------------- [1] “ARTICULO 2.

Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (…). Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. [2] “ARTICULO 5”.

Obligaciones del Estado. El Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud (…)”. [3] “ARTICULO 115. (…). El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos (…)”. [4] “ARTICULO

38. INTEGRACIÓN DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: 1. Del Sector Central (…) d) los ministerios y departamentos administrativos (…)”. [5] “Artículo 1. Objetivos. El Ministerio de Salud y Protección Social tendrá como objetivos, dentro del marco de sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud, y participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos profesionales, lo cual se desarrollará a través de la institucionalidad que comprende el sector administrativo.

El Ministerio de Salud y Protección Social dirigirá, orientará, coordinará y evaluará el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Sistema General de Riesgos Profesionales, en lo de su competencia, adicionalmente formulará, establecerá y definirá los lineamientos relacionados con los sistemas de información de la Protección Social”. [6] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [7] La Delegada del Ministerio Público resaltó que, en su criterio, el hecho de que en las consideraciones de un acto administrativo se haya enunciado el Decreto 417 de 2020, no es suficiente para que sea pasible de control inmediato de legalidad, pues se requiere de un decreto legislativo propiamente dicho que pretenda desarrollar que, en el caso de la referencia, es el Decreto Legislativo 491 de 2020. [8] “Artículo. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

(…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…)”. [9] “Artículo. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código”. [10] Artículo 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

(…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…)”. [11] “(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.

Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.

En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía”. Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [12] “(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.

Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.

Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [13] Según la definición de la RAE: “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”. https://dle.rae.es/pandemia. [14] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [15] Corte Constitucional.

Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. [16] Ibídem. [17] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [18] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [19] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación numero: 11001-03-15-000- 2010-00196-00. CP. RUTH STELLA CORREA PALACIO. [20] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación numero: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [21] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [22] Cita original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [23] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

(…)”. Instrumento que hace parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00). Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado mediante la Ley 74 de 1968 publicada en el Diario Oficial No. 32.682, el cual fue promulgado mediante el Decreto 2110 de octubre 12 de 1988, y entró en vigor para Colombia a partir del 23 de marzo de 1976. [24] Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica-, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano desde el 18 de julio de 1978. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [25] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.

Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.

Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [26] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [27] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [28] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.

El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [29] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.

(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.

Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [30] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [31] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [32] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [33] “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social”. [34] “ARTICULO 115.

(…). El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos (…)”. [35] “ARTICULO

38. INTEGRACIÓN DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: 1. Del Sector Central (…) d) los ministerios y departamentos administrativos (…)”. [36] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 1001-03-15-000-2010-00390-00(CA), sentencia de 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla. [37] “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social”. [38] “El Ministerio de Salud y Protección Social tendrá como objetivos, dentro del marco de sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud, y participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos profesionales, lo cual se desarrollará a través de la institucionalidad que comprende el sector administrativo.

El Ministerio de Salud y Protección Social dirigirá, orientará, coordinará y evaluará el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Sistema General de Riesgos Profesionales, en lo de su competencia, adicionalmente formulará, establecerá y definirá los lineamientos relacionados con los sistemas de información de la Protección Social”. [39] Funciones del Despacho del Ministro de Salud y Protección Social.

Además de las señaladas por la Constitución Política y el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, el Despacho del Ministro de Salud y Protección Social tendrá las siguientes funciones: (…) 17. Dirigir la administración de personal conforme a las normas sobre la materia. 18. Ejercer la función de control disciplinario interno en los términos de la Ley 734 de 2002 o en las normas que lo modifiquen. [40] Artículo 7.

“Dirección Jurídica. Son funciones de la Dirección Jurídica las siguientes: (…) 10. Realizar las actividades relacionadas con el proceso de jurisdicción coactiva”. [41] Consejo de Estado, Sección Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicado 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P: Guillermo Vargas Ayala. [42] “Artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia”. [43] Consejo de Estado.

Sala Veintidós Especial de Decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2020-01468-00. Sentencia de 24 de julio de 2020. Magistrado Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra. [44] “Por el cual se reglamenta el artículo sexto del Decreto 1689 de 1997 y se dictan otras disposiciones”. [45] Sentencia C-818 de 2011. [46] La Corte Constitucional mediante la sentencia C- 242 del 9 de julio de 2020, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger, declaró la exequiblidad condicionada del artículo 5° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que la ampliación de términos que contempla la norma para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes. [47] Estatuto Tributario, artículo 823.

“PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COACTIVO. Para el cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Dirección General de Impuestos Nacionales, deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo que se establece en los artículos siguientes”. [48] Ibídem, “artículo 839-1, parágrafo:

PARÁGRAFO 1 o. Los embargos no contemplados en esta norma se tramitarán y perfeccionarán de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 681 del Código de Procedimiento Civil. Artículo 839-2. EMBARGO, SECUESTRO Y REMATE DE BIENES. [Artículo adicionado por el artículo 87 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:] En los aspectos compatibles y no contemplados en este Estatuto, se observarán en el procedimiento administrativo de cobro las disposiciones del Código de Procedimiento Civil que regulan el embargo, secuestro y remate de bienes”. [49] Ibídem, artículo 843-1 numeral 3.

“Utilizar la lista de auxiliares de la justicia PARAGRAFO. La designación, remoción y responsabilidad de los auxiliares de la Administración Tributaria se regirá por las normas del Código de Procedimiento Civil, aplicables a los auxiliares de la justicia. Los honorarios, se fijarán por el funcionario ejecutor de acuerdo a las tarifas que la Administración establezca”. [50] Consejo de Estado.

Sala Veintidós Especial de Decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2020-01468-00. Sentencia de 24 de julio de 2020. Magistrado Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra. [51] Corte Constitucional. Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016. Magistrada Ponente: María Victoria Calle. [52] Ibídem. [53] Ibídem. [54] Artículo Segundo: “Suspensión de términos para resolver recursos interpuestos contra los actos administrativos que contiene decisiones respecto al orden secuencial de pagos establecidos en el artículo 3° del Decreto 1211 de 1999.

Suspender los términos para resolver recursos interpuestos contra los actos administrativos que contiene decisiones respecto al orden secuencial de pagos establecido en el artículo 3° del Decreto 1211 de 1999, a cargo del Grupo de Entidades Liquidadas y la Dirección Jurídica dél (sic) Ministerio de Salud y Protección Social, a partir del día primero (1) de abril de dos mil veinte (2020) hasta el día treinta (30) de mayo de dos mil veinte (2020)”. [55] “Parágrafo 1°.

La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales”. [56] Parágrafo 2°. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. [57] Corte Constitucional. Sentencia C-144 de 6 de abril de 201uJÈ÷- v’“”/â12hj1:h[yz5?OJ[58]PJQJ[59]\?^J[60]mHXsHX'hj1:h[yzOJ[61]PJQJ[62]\?^J[63] mHXsHX'5.

Magistrada Ponente: Martha Victoria Sáchica Méndez. [64] Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.