11001-03-15-000-2020-02104-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02104-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22Sentencia2020-09-18

Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra

Actor: Superintendente De Notariado Y Registro·Demandado: Resolución No. 03746 Del 8 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios. (…). Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215). Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado respecto de los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas; (iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y el derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional; (v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Estado de emergencia económica, social y ecológica adoptado mediante el decreto 417 de 2020[L]o que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. (…). [M]ediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos. (…). [A]nte el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…). En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de procedibilidadEn el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículos 111.8 ejusdem. (…). [L]a Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta. (…). [S]e trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional. La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1.- Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. 2.- Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico. (…). 3.- Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. (…). 4.- La sentencia que decide el control de legalidad hace tra´nsito a cosa juzgada relativa. (…). 5.- Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020 no es un acto administrativo de carácter general / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020 no desarrolla un decreto legislativoDescendiendo al caso sub examine, se tiene que la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro, es un acto expedido por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, de acuerdo con las funciones atribuidas por el Decreto 2723 de 2014. (…). Mediante dicha resolución se establecen turnos transitorios para la prestación del servicio público en las Notarías Setenta y Nueve (79) y Ochenta (80) del Círculo de Bogotá D.C., ubicadas en el Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá, por lo que, no se trata de una decisión de carácter general, en tanto que las medidas adoptadas en punto de i) los horarios de despacho para la prestación del servicio durante el aislamiento preventivo obligatorio; ii) la prestación del servicio a domicilio, en especial para las personas en situación de vulnerabilidad y sujetos de especial protección constitucional; y, iii) las directrices impartidas sobre las condiciones de bioseguridad para la prestación del servicio, están dirigidas de manera particular a las dos notarias mencionadas. (…). [L]a Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, es un acto administrativo que tiene como fundamento el artículo 3, numerales 3 y 30, del Decreto 636 de 2020, mediante el cual se dio continuidad a la medida de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes del territorio nacional. (…). El Decreto 636 de 2020 no tiene la categoría jurídica de un decreto legislativo, en tanto, se trata de un decreto dictado al amparo de las facultades ordinarias del Presidente de la República, “en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, artículos 303 y 315, de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”, con el fin de atender el estado de emergencia sanitaria decretado por el Ministerio de Salud. (…). En la parte considerativa de la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, se hizo referencia a los Decretos 457, 531 y 593 de 2020 “por los cuales se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, actos en los que también se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional en fechas diferentes, los cuales tampoco corresponden a decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción. A su vez, en el acto se hizo mención, a los Decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 6 de mayo de 2020, dictados por el Gobierno Nacional, mediante los cuales se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con ocasión de “la emergencia sanitaria y las repercusiones en la sociedad y en la economía generadas por la enfermedad COVID-19”. No obstante, la mera invocación de esta normativa de excepción no resulta suficiente para entender que la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020 es un acto que desarrolla o reglamenta los decretos legislativos dictados durante el Estado de Excepción. (…). En este orden de ideas, como quiera que la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, “Por medio de la cual se establecen turnos transitorios para la prestación del servicio público en las notarías 79 y 80, ubicadas en el Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá, durante el Aislamiento Preventivo Obligatorio”, no corresponde al ejercicio de la facultad reglamentaria de un decreto legislativo dictado durante los Estados de Excepción, no se cumple tampoco con el presupuesto normativo de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, en el sentido de tratarse de una medida dictada “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”. Por lo tanto, la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, no es susceptible de este medio de control inmediato de legalidad, en la medida que, como se expuso precedentemente, i) no se trata de un acto de contenido general y, además, ii) no desarrolló ningún decreto legislativo de los expedidos en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada en todo el territorio nacional mediante los Decretos Legislativos 417 y 637 de 2020, pues es una medida proferida con fundamento en el Decreto 636 de 2020, cuya naturaleza ha sido definida como ordinaria, por lo que se impone declarar improcedente este medio de control.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al estudio de constitucionalidad del Decreto 637 de 2020, ver. Corte Constitucional, sentencia C - 307 de 2020. Sobre el control de constitucionalidad realizado sobre el Decreto 417 de 20 de mayo de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Los estados de excepción en Colombia / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Reglas Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios.

(…). Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215). Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles.

En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado respecto de los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y el derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Estado de emergencia económica, social y ecológica adoptado mediante el decreto 417 de 2020 [L]o que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. (…). [M]ediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos.

(…). [A]nte el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…).

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículos 111.8 ejusdem.

(…). [L]a Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

(…). [S]e trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1.- Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. 2.- Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico.

(…). 3.- Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. (…). 4.- La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

(…). 5.- Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020 no es un acto administrativo de carácter general / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020 no desarrolla un decreto legislativo Descendiendo al caso sub examine, se tiene que la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro, es un acto expedido por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, de acuerdo con las funciones atribuidas por el Decreto 2723 de 2014.

(…). Mediante dicha resolución se establecen turnos transitorios para la prestación del servicio público en las Notarías Setenta y Nueve (79) y Ochenta (80) del Círculo de Bogotá D.C., ubicadas en el Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá, por lo que, no se trata de una decisión de carácter general, en tanto que las medidas adoptadas en punto de i) los horarios de despacho para la prestación del servicio durante el aislamiento preventivo obligatorio; ii) la prestación del servicio a domicilio, en especial para las personas en situación de vulnerabilidad y sujetos de especial protección constitucional; y, iii) las directrices impartidas sobre las condiciones de bioseguridad para la prestación del servicio, están dirigidas de manera particular a las dos notarias mencionadas.

(…). [L]a Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, es un acto administrativo que tiene como fundamento el artículo 3, numerales 3 y 30, del Decreto 636 de 2020, mediante el cual se dio continuidad a la medida de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes del territorio nacional. (…). El Decreto 636 de 2020 no tiene la categoría jurídica de un decreto legislativo, en tanto, se trata de un decreto dictado al amparo de las facultades ordinarias del Presidente de la República, “en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, artículos 303 y 315, de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”, con el fin de atender el estado de emergencia sanitaria decretado por el Ministerio de Salud.

(…). En la parte considerativa de la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, se hizo referencia a los Decretos 457, 531 y 593 de 2020 “por los cuales se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, actos en los que también se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional en fechas diferentes, los cuales tampoco corresponden a decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción. A su vez, en el acto se hizo mención, a los Decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 6 de mayo de 2020, dictados por el Gobierno Nacional, mediante los cuales se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con ocasión de “la emergencia sanitaria y las repercusiones en la sociedad y en la economía generadas por la enfermedad COVID-19”.

No obstante, la mera invocación de esta normativa de excepción no resulta suficiente para entender que la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020 es un acto que desarrolla o reglamenta los decretos legislativos dictados durante el Estado de Excepción. (…). En este orden de ideas, como quiera que la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, “Por medio de la cual se establecen turnos transitorios para la prestación del servicio público en las notarías 79 y 80, ubicadas en el Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá, durante el Aislamiento Preventivo Obligatorio”, no corresponde al ejercicio de la facultad reglamentaria de un decreto legislativo dictado durante los Estados de Excepción, no se cumple tampoco con el presupuesto normativo de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, en el sentido de tratarse de una medida dictada “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”.

Por lo tanto, la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, no es susceptible de este medio de control inmediato de legalidad, en la medida que, como se expuso precedentemente, i) no se trata de un acto de contenido general y, además, ii) no desarrolló ningún decreto legislativo de los expedidos en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada en todo el territorio nacional mediante los Decretos Legislativos 417 y 637 de 2020, pues es una medida proferida con fundamento en el Decreto 636 de 2020, cuya naturaleza ha sido definida como ordinaria, por lo que se impone declarar improcedente este medio de control.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al estudio de constitucionalidad del Decreto 637 de 2020, ver. Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2020. Sobre el control de constitucionalidad realizado sobre el Decreto 417 de 20 de mayo de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, radicación 11001-03-15-000- 2009-00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO 2723 DE 2014 / DECRETO 636 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 03746 DE 2020 (8 de mayo) SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO Y REGISTRO (Improcedente) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02104-00 Actor: SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO Y REGISTRO Demandado: RESOLUCIÓN No. 03746 DEL 8 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Especial de Decisión a dictar sentencia en el marco del control inmediato de legalidad respecto de la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro, “Por medio de la cual se establecen turnos transitorios para la prestación del servicio público en las notarías 79 y 80, ubicadas en el Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá, durante el Aislamiento Preventivo Obligatorio”, teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES

1. ACTO OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el Superintendente de Notariado y Registro remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad. El texto de este acto administrativo es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN No. 03746 DE 08-05-2020 EL SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO Y REGISTRO “Por medio de la cual se establecen turnos transitorios para la prestación del servicio público en las notarías 79 y 80, ubicadas en el Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá, durante el Aislamiento Preventivo Obligatorio”.

En ejercicio de las facultades legales, en especial las otorgadas por el Decreto 2723 de 2014, en concordancia con los numerales 3 y 30 del artículo 3 del Decreto 636 de 2020.

CONSIDERANDO

Que el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con sustento en la emergencia sanitaria y las repercusiones en la sociedad y en la economía generadas por la enfermedad COVID - 19.

Que con ocasión de las medidas a adoptar en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Gobierno Nacional profirió los Decretos 457 y 531 de 2020, por los cuales se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID- 19 y el mantenimiento del orden público.

Que el Decreto 457 de 2020, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID - 19, no obstante lo cual, permitió la prestación del servicio público notarial, garantizando además el acceso a personas vulnerables y sujetos de especial protección constitucional.

Que el numeral 26 del artículo 3 del Decreto 457, dispuso que le corresponde al Superintendente de Notariado y Registro determinar los horarios y los turnos en los cuales se prestará el servicio público notarial; por lo cual se expidieron las Resoluciones Nos 03133 y 03196 de 24 y 27 de marzo de 2020, respectivamente, fijando los horarios y turnos de prestación del servicio durante el cumplimiento del Aislamiento Preventivo Obligatorio en todo el territorio colombiano, garantizando el acceso al mismo de personas vulnerables y de especial protección constitucional.

Que mediante Decreto 531 de 2020, por medio del cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las (00:00 a.m.) horas del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria, permitiendo en su artículo 3, el derecho a la circulación de las personas que requieran los servicios notariales.

Que el Superintendente de Notariado y Registro expidió las Resoluciones No. 03323 y 03324 de 9 de abril de 2020, a través de las cuales se fijó la prestación del servicio público notarial a nivel nacional, con ocasión de la expedición del Decreto No 531 de 2020, del Gobierno Nacional. Que mediante Decreto 593 de 2020, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitiendo en su artículo 3, el derecho a la circulación de las personas que requieran los servicios notariales.

Que el Superintendente de Notariado y Registro expidió las Resoluciones No. 03525 y 03526 de 25 de abril de 2020, a través de las cuales se fijó la prestación del servicio público notarial a nivel nacional, con ocasión de la expedición del Decreto No 593 de 2020, del Gobierno Nacional. Que mediante Decreto 636 de 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitiendo en su artículo 3, el derecho a la circulación de personas que requieran los servicios notariales.

Que si bien es cierto la medida de aislamiento preventivo obligatorio redujo el pronóstico de contagio que se tenía previsto en Colombia, las evidencias muestran que la propagación del Coronavirus COVID-19, sigue creciendo aceleradamente pese a los esfuerzos realizados por el Gobierno Nacional, razón por la cual el Presidente de la República estimó necesario dar continuidad a las medidas de aislamiento.

Que mediante Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario. En armonía con las medidas de prevención y mitigación para evitar la propagación del Coronavirus COVID - 19, expedidas por el Gobierno Nacional a través del Decreto 636 de 2020, y en especial a la facultad otorgada en el artículo 3 numerales 3 y 30, se hace necesario dictar nuevos lineamientos para la prestación del servicio a nivel nacional, procurando preservar la integridad de los usuarios del servicio, así como del notario y de sus empleados.

Que en el artículo 158 del Decreto Ley 960 de 1970, se dispuso que “Los Notarios tendrán las horas de despacho público que sean necesarias para el buen servicio y que señale la vigilancia notarial”. Que el Gobierno Nacional mediante Decreto 1437 del 9 de agosto de 2019, creó las Notarías Setenta y Nueve (79) y Ochenta (80) en el Círculo de Bogotá D.C, señalando en el artículo 3 que le compete a la Superintendencia de Notariado y Registro, establecer los horarios de despacho.

Que en todo momento, cada notario deberá adoptar las correspondientes medidas de prevención y mitigación contempladas en la Instrucción Administrativa No. 07 de 8 de mayo de 2020, de la Superintendencia de Notariado y Registro, y en la Resolución No. 000666 de 24 de abril de 2020, proferida por el Ministerio de Ministerio de Salud y Protección Social, por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO – PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO NOTARIAL: Para las Notarías Setenta y Nueve (79) y Ochenta (80) del Círculo de Bogotá D.C, ubicadas en el Aeropuerto Internacional El Dorado, se habilitará la prestación del servicio público notarial de lunes a domingo, con una jornada de cinco (5) horas diarias, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, en los siguientes horarios: Notaría 79: De 1 pm a 6 pm.

Notaría 80: De 8 am a 1 pm.

ARTÍCULO SEGUNDO – SERVICIO A DOMICILIO: Se mantendrá la prestación del servicio a domicilio, en especial para las personas en situación de vulnerabilidad y sujetos de especial protección constitucional. Persiste la suspensión del mismo respecto de clínicas, hospitales y establecimientos penitenciarios y carcelarios.

ARTÍCULO TERCERO – IMPLEMENTACIÓN DE MEDIDAS. Las notarías Setenta y Nueve (79) y Ochenta (80) del Círculo de Bogotá D.C, ubicadas en el Aeropuerto Internacional El Dorado, prestarán el servicio público notarial en los términos previstos en la presente resolución y, en todo caso, deberán continuar implementando las medidas establecidas en la Instrucción Administrativa 07 del 8 de mayo de 2020, a excepción del servicio a domicilio, en las condiciones del artículo anterior.

A su vez, deberán dar estricto cumplimiento a la Resolución No. 000666 de 24 de abril de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19.

ARTÍCULO CUARTO - PUBLICACIÓN. La presente resolución se fijará en lugar visible al público de cada uno de los mencionados despachos notariales para que sea conocida por los usuarios y la ciudadanía en general, y se publicará en la página web institucional.

ARTÍCULO QUINTO – VIGENCIA. Esta Resolución rige a partir de la fecha de su expedición, mientras subsista la medida de aislamiento preventivo obligatorio establecida en el artículo 1 del Decreto 636 de 2020. Durante ese término se suspenderán las demás disposiciones que le sean contrarias y deroga las Resoluciones Nos. 03525 y 03526 de 25 de abril de 2020, a través de las cuales se fijó la prestación del servicio público notarial a nivel nacional, con ocasión de la expedición del Decreto No 593 de 2020, del Gobierno Nacional.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE 08-05-2020 RUBÉN SILVA GÓMEZ Superintendente de Notariado y Registro»

2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL Por auto de 1° de junio de 2020, el magistrado ponente avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, por encontrar satisfechos desde la perspectiva formal, los requisitos de que trata el artículo 136 del CPACA. En este proveído se ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; así mismo, se dispuso notificar al Superintendente de Notariado y Registro y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se corrió traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera concepto, proveído que fue notificado el 4 de junio del mismo año.

3. INTERVENCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO El 19 de junio de 2020, a través de memorial enviado por correo electrónico a la Secretaría General de esta corporación, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro intervino y solicitó de manera principal, que se declare improcedente el control inmediato de legalidad frente a la Resolución No. 03746 de 8 de mayo de 2020.

De forma subsidiaria, pidió que se declare que esa decisión se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. Señaló que el acto administrativo no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para que se active el control inmediato de legalidad, concretamente el que exige que el acto desarrolle un decreto legislativo dictado al amparo de un estado de excepción. En este sentido, afirmó que pese a que en sus considerandos se menciona el Decreto 417 de 2020, lo cierto es que se limita a ejecutar la orden impartida en los numerales 3° y 30 del artículo 3° del Decreto 636 de 2020, norma que se expidió con base en las atribuciones constitucionales y legales con las que cuenta el Presidente de la República para el mantenimiento del orden público, contempladas en los artículos 189, numeral 4°, 305 y 313 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, de manera que es un decreto ordinario que no se expidió en virtud de las facultades adquiridas en el marco del estado de excepción. Adujo que la Resolución No. 03746 de 2020 no puede ser objeto de control inmediato de legalidad por cuanto el Decreto 636 de 2020 en que se funda, que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio y exceptuó el servicio público notarial, no es un Decreto-Legislativo sino que es una norma proferida por el presidente de la República en el marco de las competencias ordinarias con las que cuenta en materia de orden público.

Para sustentar su argumento, refiere las providencias proferidas por esta Corporación dentro de los procesos 11001031500020200128700 y 11001031500020200190700, en las que se determinó que el control inmediato de legalidad no procede frente a las Resoluciones 3196 y 3525 de 2020 que fijaron los turnos y horarios de las notarías del país, en observancia de los Decretos 457 y 593 de 2020, respectivamente.

En caso de que se considere procedente ejercer el control inmediato de legalidad, pidió que se declare que la Resolución No. 03746 de 2020 se adecúa al ordenamiento jurídico, toda vez que se verifica: i) la relación directa y específica de las medidas adoptadas en ella, pues se constituye en un instrumento de ejecución y materialización concreta de los actos que le sirven de fundamento y ii) la proporcionalidad porque hay correlación entre las medidas y los fines buscados, en cuanto el acto contiene elementos razonables de aplicación para garantizar la prestación del servicio notarial y al mismo tiempo, proteger a los usuarios y trabajadores de las notarías 79 y 80 del Aeropuerto Internacional el Dorado, a fin de impedir la propagación del nuevo coronavirus.

4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto dentro del presente proceso en el que solicitó a esta Sala Especial de Decisión, que se inhiba de estudiar la Resolución No. 03746 de 8 de mayo de 2020 “Por medio de la cual se establecen turnos transitorios para la prestación del servicio público en las notarías 79 y 80, ubicadas en el Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá, durante el Aislamiento Preventivo Obligatorio”, porque su control a través del medio inmediato de legalidad es improcedente, en resumen, por las siguientes razones: La delegada del Ministerio Público considera que en el presente caso no se cumple con uno de los requisitos de procedibilidad del medio de control, concretamente el que establece que el acto que se revisa haya sido expedido con fundamento y/o en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción que se declararon mediante los Decretos 417 y 637 de 2020.

Afirma que para atender esta exigencia no basta “con la simple mención de unos decretos, máxime cuando ellos no tienen la naturaleza de legislativos o son de aquellos que no pueden tener un desarrollo directo por la autoridad administrativa, como ocurre en el caso de la referencia”. Frente al análisis de los fundamentos normativos de la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, estima que los Decretos 457, 531, 593 y 636 de 2020 no son decretos legislativos debido a que fueron expedidos con fundamento en la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020.

Esta disposición se invocó en la parte considerativa del acto que se pretende controlar, como una de las medidas sanitarias implementadas para hacerle frente a la propagación del COVID-19 mediante el aislamiento obligatorio, atribución ordinaria que no implicó el desarrollo de decreto legislativo alguno. Asegura que el control inmediato de legalidad no se activa con la mera invocación que se haga del decreto que declara un estado de excepción, toda vez que éste no puede ser desarrollado directamente por una autoridad administrativa, en la medida en que se requiere de la expedición de un decreto legislativo que no existe en este caso.

En punto a la relación de inescindibilidad, adujo que los actos que dicten las autoridades en ejercicio de sus funciones administrativas, para que sean objeto de control inmediato de legalidad, deben ser desarrollo de los mencionados decretos legislativos y no de los actos dictados como consecuencia de las medidas sanitarias o funciones ordinarias de las diversas entidades.

En esta ocasión, las decisiones que se tomaron en la Resolución No. 03746 de 2020 fueron resultado de las medidas sanitarias que adoptó directamente el presidente de la República, entre otras, el llamado aislamiento obligatorio y de los planes de contingencia que las diversas entidades estatales diseñaron para cumplir las previsiones sanitarias a efectos de mitigar los efectos del COVID-19, en ejercicio de sus funciones ordinarias.

El Ministerio Público concluye que la Resolución No. 03746 de 2020 si bien es un acto de carácter general, dictado con fundamento en las funciones administrativas reconocidas al Superintendente de Notariado y Registro, no puede ser objeto del control inmediato de legalidad, pues más allá de la habilitación dispuesta en el numeral 30 del artículo 3º del Decreto 636 de 2020 –que no es legislativo-, fue expedida con base en las facultades ordinarias que tienen las diversas autoridades para cumplir las medidas en el marco de la emergencia sanitaria. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado; y, según lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, celebrada durante el actual estado de emergencia, en la cual se asignó a las salas especiales de decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales: i) los estados de excepción en Colombia, ii) la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica expedida a través de los Decretos Legislativos 417 del 17 de marzo y 637 del 6 de mayo, ambos de 2020, y iii) el alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo.

2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[4].

En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.

Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de “facultades extraordinarias” por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de “reprimir” cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del “estado de sitio”, que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.

En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada “violencia política”, que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.

Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el “estado de sitio”, instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[5].

Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado frente a los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos. 2.2.2 DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE LOS DECRETOS 417 DEL 17 DE MARZO Y 637 DEL 6 DE MAYO, AMBOS DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de “orden público político” y la de “orden público económico”, para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.

La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como SARS-CoV-2[6] y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de enfermedad COVID-19 como una pandemia de impacto global[7].

Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto Legislativo 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[8], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento del virus denominado SARS-CoV-2, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

En este orden de ideas, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales a la sociedad colombiana, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica y social y ecológica. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente la alteración negativa que ha ocasionado el aumento vertiginoso del Covid 19, en el normal desarrollo de las actividades productivas, en perjuicio de los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención interrumpida de algunos servicios públicos y el bienestar general de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la situación de crisis, para evitar agravar la situación sanitaria y los efectos económicos que ha traído la pandemia.

Vencido el término de los 30 días contemplados en el Decreto Legislativo 417 de 2020, fue necesario declarar un nuevo estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, con la finalidad de adoptar medidas adicionales a las tomadas en el primer estado de emergencia, comoquiera que los efectos de la pandemia han resultado imprevisibles, ocasionando un creciente deterioro de la situación económica y social, que afecta los derechos de la mayoría de la población, “que supera los acontecimiento y efectos previstos mediante el Decreto 417 de 2020, y además constituyen hechos novedosos, impensables e inusitados, debido a la fuerte caída de la economía colombiana y mundial, que han conducido al aumento del desempleo en el país y generan riesgos de que este fenómeno se agudice con efectos importantes sobre el bienestar de la población y capacidad productiva de la economía”.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado Luis Guillermo Guerrero, mediante sentencia C-307 de 2020[9], declaró exequible el Decreto 637 de 2020, al considerar que algunos de los hechos presentados en ese decreto ya se habían estudiado en la sentencia C-145 de 2020, mencionada ut supra. Agregó que el conocimiento del Covid-19 es todavía incipiente, toda vez que aún no se ha encontrado un tratamiento para la enfermedad, ni una vacuna que haya superado las fases requeridas, que las medidas sanitarias han causado efectos sociales y económicos nuevos, que superan lo que se estimó en el momento en el que se declaró el primer estado de emergencia, calificado como la crisis más grave de la vida republicana, en consecuencia la valoración que hizo el gobierno con la nueva declaratoria de emergencia no resulta arbitraria, sino que corresponde a la realidad, así reiteró lo dicho en la sentencia C-145 de 2020 para valorar la crisis y, añadió, que ahora ésta es mayor en todos los ámbitos.

Finalmente, concluyó la Corte Constitucional, según el boletín citado, que el decreto “no suspende los derechos humanos y las libertades fundamentales, no vulnera el principio de intangibilidad de ciertos derechos, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas y órganos del Estado, ni contraría los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación”.

2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes excepcionales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetas al ordenamiento jurídico y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción[10].

Es así como, en el estado de anormalidad institucional se deben reforzar los mecanismos de control, a fin de asegurar la vigencia del estado democrático de derecho[11]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[12], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”[13].

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[14] y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado[15], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[16]. 2.

Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[17].

En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.

De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.

Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[18] y el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[19], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional.

Sin embargo, ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[20]. El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1., además, aún cuando estas condiciones estén satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso.

Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[21].

Bajo esta línea argumentativa, el control de convencionalidad[22] ex officio que ejercen los jueces, en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos en situaciones crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[23].

En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[24]. 3.

Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ellos suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[25]. 4.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[26].

En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…) Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[27]. 5.

Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.

2.3. NATURALEZA JURÍDICA Y FUNDAMENTO DE LA RESOLUCIÓN No. 03746 DEL 8 DE MAYO DE 2020 2.3.1. La Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020 no es un acto administrativo de carácter general Descendiendo al caso sub examine, se tiene que la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro, es un acto expedido por una autoridad del orden nacional[28], en ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, de acuerdo con las funciones atribuidas por el Decreto 2723 de 2014[29], esto es, la orientación, inspección, vigilancia y control de los servicios públicos que prestan los notarios y los Registradores de Instrumentos Públicos, con el fin de garantizar que estos servicios se desarrollen conforme a la ley y bajo los principios de eficiencia, eficacia y efectividad.

Mediante dicha resolución se establecen turnos transitorios para la prestación del servicio público en las Notarías Setenta y Nueve (79) y Ochenta (80) del Círculo de Bogotá D.C., ubicadas en el Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá, por lo que, no se trata de una decisión de carácter general, en tanto que las medidas adoptadas en punto de i) los horarios de despacho para la prestación del servicio durante el aislamiento preventivo obligatorio; ii) la prestación del servicio a domicilio, en especial para las personas en situación de vulnerabilidad y sujetos de especial protección constitucional; y, iii) las directrices impartidas sobre las condiciones de bioseguridad para la prestación del servicio, están dirigidas de manera particular a las dos notarias mencionadas que, valga decir, fueron creadas mediante el Decreto 1437 del 9 de agosto de 2019. 2.3.2.

La Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020 no desarrolla un decreto legislativo Sea lo primero señalar, que la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, es un acto administrativo que tiene como fundamento el artículo 3, numerales 3 y 30, del Decreto 636 de 2020[30], mediante el cual se dio continuidad a la medida de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes del territorio nacional, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus SARS-CoV-2.

El Decreto 636 de 2020 no tiene la categoría jurídica de un decreto legislativo, en tanto, se trata de un decreto dictado al amparo de las facultades ordinarias del Presidente de la República, “en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, artículos 303 y 315, de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”, con el fin de atender el estado de emergencia sanitaria decretado por el Ministerio de Salud.

En punto a este asunto, es preciso mencionar, que la Corte Constitucional en la Sentencia C-145 de 2020, que declaró exequible el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020[31], se pronunció sobre los decretos que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio, en los siguientes términos: 129. Sobre el conocimiento de los decretos de aislamiento preventivo obligatorio (457, 531, 536, 593 y 636 de 2020), basta con señalar que en esta oportunidad se revisa el Decreto 417 de 2020 que declaró el estado de emergencia económica y social por grave calamidad sanitaria, en virtud de lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución. De igual modo, entiende esta Corporación que tales decretos vienen siendo objeto de control por la acción de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mecanismo que en principio se ha dispuesto por el ordenamiento constitucional y legal para su control (art. 237.2 superior).

Además, se prevé el control inmediato de legalidad ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo respecto de las medidas dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción (art. 20, Ley 137 de 1994). (Subrayado fuera del original). Lo anterior para reiterar, que el Decreto 636 de 2020, fundamento de la Resolución No. 3746 de 2020, es un decreto de naturaleza ordinaria, expedido por el Gobierno Nacional, en ejercicio de función administrativa, que carece de la entidad de un decreto legislativo dictado dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante los Decretos 417 y 637 de 2020.

En la parte considerativa de la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, se hizo referencia a los Decretos 457, 531 y 593 de 2020 “por los cuales se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, actos en los que también se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional en fechas diferentes, los cuales tampoco corresponden a decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción. A su vez, en el acto se hizo mención, a los Decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 6 de mayo de 2020, dictados por el Gobierno Nacional, mediante los cuales se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con ocasión de “la emergencia sanitaria y las repercusiones en la sociedad y en la economía generadas por la enfermedad COVID-19”.

No obstante, la mera invocación de esta normativa de excepción no resulta suficiente para entender que la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020 es un acto que desarrolla o reglamenta los decretos legislativos dictados durante el Estado de Excepción. En punto del fundamento normativo que sustenta la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, debe señalarse que expresamente se indicó: “En armonía con las medidas de prevención y mitigación para evitar la propagación del Coronavirus COVID-19, expedidas por el Gobierno Nacional a través del Decreto 636 de 2020, y en especial la facultad otorgada en el artículo 3 numerales 3 y 30[32], se hace necesario dictar nuevos lineamientos para la prestación del servicio a nivel nacional, procurando preservar la integridad de los usuarios del servicio, así como del notario y de sus empleados.

Que en el artículo 158 del Decreto Ley 960 de 1970, se dispuso que “Los Notarios tendrán las horas de despacho público que sean necesarias para el buen servicio y que señale la vigilancia notarial”. En este orden de ideas, como quiera que la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, “Por medio de la cual se establecen turnos transitorios para la prestación del servicio público en las notarías 79 y 80, ubicadas en el Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá, durante el Aislamiento Preventivo Obligatorio”, no corresponde al ejercicio de la facultad reglamentaria de un decreto legislativo dictado durante los Estados de Excepción, no se cumple tampoco con el presupuesto normativo de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, en el sentido de tratarse de una medida dictada “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, a través de la Sala Especial de Decisión Veintidós (22), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro, “Por medio de la cual se establecen turnos transitorios para la prestación del servicio público en las notarías 79 y 80, ubicadas en el Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá, durante el Aislamiento Preventivo Obligatorio”, de conformidad con las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: En firme esta decisión archívese el expediente, previas las anotaciones en el Sistema de Información “SAMAI”.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Se debió estudiar la legalidad del acto puesto que es de carácter general y se dirige a los destinatarios de forma impersonal y abstracta [M]e aparto de la decisión mayoritaria de la Sala porque considero que la Sala debió estudiar y resolver sobre la legalidad de la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro, a través del medio de control inmediato de legalidad.

(…). El control automático de legalidad se ejerce en primer lugar frente a actos administrativos, entendidos como aquellas manifestaciones de la administración que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas; esto es, derechos, obligaciones o facultades. Es importante destacar dentro de ese ámbito las resoluciones, circulares o instrucciones que expide la administración para dar a conocer el pensamiento o política del Gobierno Nacional, sobre determinada materia, que ilustran a funcionarios públicos o a los administrados sobre una determinada gestión. Cuando se advierta que las decisiones contenidas en ellas afectan a los administrados en sus derechos sustantivos o procedimentales, constituyen verdaderos actos administrativos que no pueden ser excluidos del control de legalidad.

En el presente caso, como reconoce la Sentencia, la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro es un acto administrativo. Pero se equivoca la mayoría al entender que se trata de un acto particular, porque si bien se refiere a los horarios de dos notarías, no está dirigido a ellas. La fijación de los horarios se dirige a todos los usuarios o posibles usuarios de manera impersonal y abstracta, que son quienes podrían resultar afectados principalmente con esta decisión. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No solo se dirige a aquellos actos dictados con fundamento en los decretos legislativos sino también de aquellas medidas tomadas durante los estados de excepción [L]la mayoría de la sala decidió abstenerse de ejercer el control inmediato de legalidad bajo el argumento que fue proferida con fundamento en el Decreto 636 de 2020, cuya naturaleza no es la de un decreto legislativo.

Al contrario de la decisión mayoritaria, la Sala Plena del Consejo de Estado debe ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados “con fundamento y durante los estados de excepción”, según dispone el artículo 111-8 del CPACA. El texto literal de esta disposición indica que el ejercicio del control automático de legalidad no solo se dirige a aquellos actos dictados con fundamento en los decretos legislativos, sino también de aquellas medidas tomadas durante los estados de excepción. [R]resulta forzoso concluir que el control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, relacionados directa o indirectamente con el estado de anormalidad, y que se dicten con fundamento en los decretos legislativos o durante los estados de excepción. El ejercicio de esta competencia no puede depender de las normas que invoque la administración. De tal manera que, como en este caso, no pueda continuar el control automático de legalidad bajo el argumento de que no se citó un decreto legislativo.

El control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, relacionados directa o indirectamente con la situación generada por la pandemia del Covid 19 y que se dicten con fundamento en los decretos legislativos o durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1753 DE 2015 – ARTÍCULO 69 / DECRETO 417 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 SALVAMENTO DE VOTO DE MILTON CHAVES GARCÍA Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02104-00 Actor: SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO Y REGISTRO Demandado: RESOLUCIÓN No. 03746 DEL 8 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO MILTON CHAVES GARCÍA A LA SENTENCIA DEL 18 DE SEPTIEMBRE DE 2020, C.P. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA [pic] Con el debido respeto, me aparto de la decisión mayoritaria de la Sala porque considero que la Sala debió estudiar y resolver sobre la legalidad de la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro, a través del medio de control inmediato de legalidad.

De conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA–, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer un control automático, inmediato, de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y “como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”.

Si estos actos emanan de autoridades nacionales, el control le corresponde al Consejo de Estado. El control automático de legalidad se ejerce en primer lugar frente a actos administrativos, entendidos como aquellas manifestaciones de la administración que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas; esto es, derechos, obligaciones o facultades.

Es importante destacar dentro de ese ámbito las resoluciones, circulares o instrucciones que expide la administración para dar a conocer el pensamiento o política del Gobierno Nacional, sobre determinada materia, que ilustran a funcionarios públicos o a los administrados sobre una determinada gestión. Cuando se advierta que las decisiones contenidas en ellas afectan a los administrados en sus derechos sustantivos o procedimentales, constituyen verdaderos actos administrativos que no pueden ser excluidos del control de legalidad.

En el presente caso, como reconoce la Sentencia, la Resolución No. 03746 del 8 de mayo de 2020, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro es un acto administrativo. Pero se equivoca la mayoría al entender que se trata de un acto particular, porque si bien se refiere a los horarios de dos notarías, no está dirigido a ellas. La fijación de los horarios se dirige a todos los usuarios o posibles usuarios de manera impersonal y abstracta, que son quienes podrían resultar afectados principalmente con esta decisión. Adicionalmente, la mayoría de la sala decidió abstenerse de ejercer el control inmediato de legalidad bajo el argumento que fue proferida con fundamento en el Decreto 636 de 2020, cuya naturaleza no es la de un decreto legislativo.

Al contrario de la decisión mayoritaria, la Sala Plena del Consejo de Estado debe ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados “con fundamento y durante los estados de excepción”, según dispone el artículo 111-8 del CPACA. El texto literal de esta disposición indica que el ejercicio del control automático de legalidad no solo se dirige a aquellos actos dictados con fundamento en los decretos legislativos, sino también de aquellas medidas tomadas durante los estados de excepción. No podemos dejar de lado que la finalidad de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA es precisamente controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante los estados de excepción y garantizar la protección de los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.

Los estados de excepción no permiten medidas arbitrarias. El principio de legalidad se mantiene y, como lo señaló la Corte Constitucional, el control automático de legalidad “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”. De lo anterior, resulta forzoso concluir que el control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, relacionados directa o indirectamente con el estado de anormalidad, y que se dicten con fundamento en los decretos legislativos o durante los estados de excepción. El Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, en el que en sus considerandos se precisa que es “con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación”.

Previamente, mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de salud y protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Buena parte de los actos dictados en ejercicio de la función administrativa, después de haber sido declarado el estado de emergencia, no se sustentan en decretos legislativos, sino en la Resolución 385 de 2020 del ministro de salud o bien en otras disposiciones, como en este caso, el Decreto 636 de 2020. Sin embargo, tanto las medidas dictadas en desarrollo del estado de emergencia, como las demás disposiciones administrativas proferidas con sustento en otras normas, han tenido el mismo fundamento fáctico de prevenir la propagación del Covid-19 y mitigar sus efectos.

Con la misma finalidad de mitigación y contención de la pandemia se dictaron disposiciones que principalmente limitan la movilidad de las personas y afectan derechos fundamentales consagrados en la constitución: El derecho al libre desarrollo de la personalidad, a profesar libremente su religión, al trabajo, libertad de enseñanza, de aprendizaje, de reunión. Al igual que la Corte Constitucional cuando controla los decretos legislativos, al Consejo de Estado le corresponde también verificar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, particularmente el artículo 214 superior.

Así mismo, verificar el acatamiento de la Ley 137 de 1994 y las limitaciones que se impone al ejecutivo en los estados de excepción. Constatar que no se afecte el núcleo esencial de los derechos fundamentales a pesar de su restricción. El ejercicio de esta competencia no puede depender de las normas que invoque la administración. De tal manera que, como en este caso, no pueda continuar el control automático de legalidad bajo el argumento de que no se citó un decreto legislativo.

(Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No debió declararse la improcedencia del medio de control al existir conexidad material entre el acto administrativo objeto de revisión y las medidas adoptadas para conjurar la crisis y mitigar la extensión del coronavirus La finalidad de los decretos legislativos dictados con motivo del Estado de Excepción es precisamente la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos y sobre este aspecto, como en el artículo 3° del Decreto Legislativo 417 de 2020 se previó que el gobierno nacional podría dictar normas adicionales con dicha finalidad, se infiere que ostenta esa naturaleza.

De otra parte, la Corte Constitucional en la (…) sentencia C- 145 de 2020, se remite a la sentencia C-802 de 2002, en la que se establece la posibilidad de que, en el decreto declaratorio del Estado de Excepción, el gobierno nacional se auto habilite para legislar adoptando medidas que se comprende son desarrollo de la situación excepcional.

En ese orden de ideas, aprecio que existe conexidad material entre el acto administrativo objeto de revisión y las medidas adoptadas para conjurar la crisis y mitigar la extensión de sus efectos toda vez que la prestación del servicio público notarial con la implementación de nuevos horarios de trabajo y el servicio a domicilio deviene de la parte considerativa del Decreto Legislativo 417 del 28 de marzo de 2020.

Como en el artículo 3.° del Decreto Legislativo 637 de 2020 también se previó que el gobierno nacional podría dictar normas adicionales a las adoptadas para conjurar la crisis y mitigar la extensión de sus efectos, se infiere que entre esta disposición y el acto administrativo objeto de control que implementó nuevos horarios de trabajo y el servicio a domicilio existe conexidad material.

Por ende, en mi sentir, los decretos proferidos por el Gobierno Nacional que han dispuesto el aislamiento obligatorio, aunque son sustento de la decisión, no puede afirmarse que sean su origen exclusivo, puesto que, para el caso, las medidas tendientes a limitar las posibilidades de propagación del virus coronavirus Covid-19 y proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden son desarrollo de los Decretos Legislativos 417 y 637 de 2020.

Por ese motivo, como el acto administrativo debió ser estudiado de fondo no era dable declarar la improcedencia del medio de control. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la posibilidad que, en el decreto declaratorio del Estado de Excepción, el gobierno nacional se auto habilite para legislar, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Respecto de la revisión de constitucionalidad del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, consultar: Corte constitucional, sentencia C- 145 del 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 637 DE 2020 - ARTÍCULO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 SALVAMENTO DE VOTO DE RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02104-00 Actor: SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO Y REGISTRO Demandado: RESOLUCIÓN No. 03746 DEL 8 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD [pic] Con mi acostumbrado respeto, me permito exponer las razones de mi salvamento de voto a la sentencia de la referencia. En el acto administrativo objeto de control se invocan los Decretos Legislativos 417 del 28 de marzo de 2020 y 637 del 6 de mayo de 2020 por medio de los cuales «…se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional».

El Decreto Legislativo 417 de 2020 cuya exequibilidad fue declarada por la Corte Constitucional[33] ostenta una doble naturaleza jurídica, toda vez que (i) es un acto declarativo, en cuanto declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y (ii) es un decreto legislativo, en cuanto adopta las medidas señaladas en la parte considerativa para conferirles el alcance de ley.

La finalidad de los decretos legislativos dictados con motivo del Estado de Excepción es precisamente la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos y sobre este aspecto, como en el artículo 3.° del Decreto Legislativo 417 de 2020 se previó que el gobierno nacional podría dictar normas adicionales con dicha finalidad, se infiere que ostenta esa naturaleza.

Además, en la citada sentencia C-145 de 2020 que declaró exequible el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: 127. En el decreto declaratorio en las partes motiva y resolutiva (arts. 2º y 3º) se consagra una amplia posibilidad del Gobierno nacional para expedir las medidas adicionales que pueda requerir para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

De otra parte, la Corte Constitucional en la citada sentencia C-145 de 2020, se remite a la sentencia C-802 de 2002[34], en la que se establece la posibilidad de que, en el decreto declaratorio del Estado de Excepción, el gobierno nacional se autohabilite para legislar adoptando medidas que se comprende son desarrollo de la situación excepcional.

Sobre el particular, señaló lo siguiente: c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.

Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.

En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales. d) Existe además una inescindibilidad indiscutible entre el decreto declaratorio del estado de conmoción y los decretos expedidos a su amparo.

Uno y otros forman el régimen jurídico de los estados de excepción. El decreto declaratorio no es de menor jerarquía normativa; por el contrario, constituye el parámetro de control de los decretos que con fundamento en él dicte el Gobierno Nacional. Si uno y otros decretos legislativos forman un mismo régimen jurídico, es lógico entender que su control de constitucionalidad no podía difuminarse en dos órganos distintos y, menos aún, pertenecientes a la misma jurisdicción. e) La Corte es el juez constitucional de los estados de excepción. La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo.

Otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía a la Jurisdicción contencioso administrativa (arts. 237 de la C.P. y 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción). [negrilla no original] En ese orden de ideas, aprecio que existe conexidad material entre el acto administrativo objeto de revisión y las medidas adoptadas para conjurar la crisis y mitigar la extensión de sus efectos toda vez que la prestación del servicio público notarial con la implementación de nuevos horarios de trabajo y el servicio a domicilio deviene de la parte considerativa del Decreto Legislativo 417 del 28 de marzo de 2020 en cuanto dispuso lo siguiente: «[…] […] Medidas Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicios (sic) público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud del sistema penitenciario y carcelario. [negrilla no original]. […]».

A su turno, en la parte considerativa del Decreto Legislativo 637 de 2020 se indicó lo siguiente: «[…] […] Medidas Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario se (sic) permita, incluso, la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, así como disposiciones tendientes a generar la eficiencia administrativa en el sector público. [negrilla no original] […]».

Concluyo que la Resolución N.° 03746 del 8 de mayo de 2020 proferida por el Superintendente de Notariado y Registro, es desarrollo de los Decretos Legislativos 417 y 637 de 2020, normas estas últimas que además de declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica lo desarrollan con medidas legislativas. Por ende, en mi sentir, los decretos proferidos por el Gobierno Nacional que han dispuesto el aislamiento obligatorio, aunque son sustento de la decisión,[35] no puede afirmarse que sean su origen exclusivo, puesto que, para el caso, las medidas tendientes a limitar las posibilidades de propagación del virus coronavirus Covid-19 y proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden son desarrollo de los Decretos Legislativos 417 y 637 de 2020.

Por ese motivo, como el acto administrativo debió ser estudiado de fondo no era dable declarar la improcedencia del medio de control. Respetuosamente, ----------------------- [1] “Artículo. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…)”. [2] “Artículo. 136.- Control inmediato de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código”. [3] Artículo 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

(…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…)”. [4] “(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.

Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.

En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía”. Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [5] “(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.

Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.

Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [6] Por sus siglas en inglés, severe acute respiratory syndrome coronavirus 2. [7] Según la definición de la RAE: “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”. https://dle.rae.es/pandemia. [8] Corte Constitucional.

Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [9] Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/contenido.php. [10] Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. [11] Ibídem. [12] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [13] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [14] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación numero: 11001-03-15-000- 2010-00196-00. CP. RUTH STELLA CORREA PALACIO. [15] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación numero: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [16] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [17] Cita original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [18] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

(…)”. Instrumento que hace parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00). Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado mediante la Ley 74 de 1968 publicada en el Diario Oficial No. 32.682, el cual fue promulgado mediante el Decreto 2110 de octubre 12 de 1988, y entró en vigor para Colombia a partir del 23 de marzo de 1976. [19] Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica-, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano desde el 18 de julio de 1978. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [20] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.

Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.

Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [21] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [22] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [23] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.

El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [24] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.

(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.

Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [25] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [26] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [27] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [28] La Superintendencia de Notariado y Registro es una entidad descentralizada, técnica, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonial, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho (Decreto 2723 del 29 de diciembre de 2014.

Artículo 1 y 2). [29] “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro”. [30] “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, [31] Corte Constitucional. Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas [32] El decreto permite el derecho a la libre circulación de las personas que requieran, entre otros servicios, los notariales.

Le corresponde al Superintendente de Notariado y Registro determinar los horarios y turnos en los cuales se prestarán dichos servicios, garantizando su prestación a las personas más vulnerables y personas de especial protección constitucional. [33] Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, referencia: expediente RE-232, revisión de constitucionalidad del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «[p]or el cual se declara un estado de emergencia económica social y ecológica en todo el territorio nacional», magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [34] Referencia: expediente R.E.-116, revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 del 11 de agosto de 2002 «[p]or el cual se declara el Estado de Conmoción Interior», magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño, sentencia del 2 de octubre de 2020. [35] Decretos 457, 531, 593 y 637 de 2020. ----------------------- 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co