CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos (…) que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública.

Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven abocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. (…).

Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política.

El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad.

Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, encontrando: (…).

La Resolución No. 0122 del 15º de abril de 2020, (…) fue expedida por la Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural, en uso de las facultades y potestades administrativas. (…). [S]e encuentra debidamente numerada, (,…) y firmada por la funcionaria que la expidió, quien tiene el cargo de Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada en vigencia del Estado de excepción, esto es, con posterioridad al 17 de marzo de 2020, fecha de la declaratoria, mediante el Decreto No. 417 de 2020, limitando la vigencia a la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

(…). Se cumple igualmente el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que la resolución, con excepción del artículo cuarto, se refiere a todos los proyectos PIDAR y no a alguno en particular, por lo que crea situaciones jurídicas para los destinatarios de la norma, quienes no se encuentran individualizados.

(…). El acto fue dictado en ejercicio de las funciones administrativas asignadas al Presidente de la Agencia de Desarrollo Rural, a quien le fue atribuida la potestad de aprobar los proyectos a ser cofinanciados y ejecutados por la Agencia e “Impartir lineamientos para desarrollar e implementar el sistema de monitoreo, seguimiento y control a la ejecución de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural”.

(…). De la revisión de los antecedentes administrativos de la Resolución No. 0122 de 2020, se evidencia que fue expedida con fundamento en el decreto declarativo del Estado de excepción -417 de 2020-, que consagró la necesidad de dictar medidas extraordinarias, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del COVID-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden y evitar las consecuencias económicas negativas de las medidas de aislamiento.

(…). El acto administrativo, en forma concreta desarrolla el Decreto Legislativo 491 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, concretamente, los artículos 3º y 6º.

(…). En virtud de lo expuesto, se evidencia que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto administrativo y, en esa medida, es pasible del medio de control inmediato de legalidad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Respecto de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial PIDAR Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 0122 del 15 de abril de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad fáctica y jurídica, esta última también denominada subsidiariedad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala precisa el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo, para efectos de constatar la validez de este, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine.

Al respecto, se destacan los siguientes preceptos de la Constitución Política: 1) El artículo 13; 2) Los artículos 29, 31 y 33, y, 3) Los artículos 48 y 49. (…) Las normas anteriores se deben interpretar armónicamente con los fines esenciales del Estado de servir a la comunicad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, así como la obligación de las autoridades de preservar la vida y la salud de todas las personas que se encuentren en el territorio nacional.

En relación con las normas legales, se destaca el Decreto 2364 de 2015 que creó la Agencia de Desarrollo Rural, con el objeto de ejecutar la política de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial, formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de la estructuración, cofinanciación y ejecución de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural nacionales y de iniciativa territorial o asociativa, así como fortalecer la gestión y contribuir a mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y la competitividad del país. Con fundamento en las funciones asignadas a la Agencia de Desarrollo Rural, entre las cuales se encuentran las de estructuración, evaluación y calificación, aprobación, ejecución y seguimiento de los Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario, en cumplimiento de su objeto, expidió en el mes de noviembre de 2019, el “Reglamento para la estructuración, aprobación y ejecución de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial”, por sus siglas PIDAR.

(…). En el reglamento se precisó que los PIDAR son aquellas iniciativas que contemplan actividades limitadas en el tiempo, que utilizan parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de producción o de provisión de bienes o servicios por parte del Estado en el sector rural, enfocadas a incentivar la generación de ingresos o excedentes de producción, para contribuir a mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y la competitividad del país. Los PIDAR tienen contemplados cuatro componentes, a saber: i) asistencia técnica; ii) acceso a activos productivos; iii) adecuación de tierras; y iv) comercialización de los productos obtenidos en el proceso.

Los proyectos tienen previstas las etapas que a continuación se relacionan, las cuales se encuentran contenidas en el reglamento, bajo el título “Ruta para la presentación, aprobación y ejecución de los proyectos”: i) Inscripción de perfil (…); ii) Diagnóstico (…); iii) Estructuración (…); iv) Evaluación y calificación (…); v) Aprobación (…); vi) Ejecución (…); vii) Entrega del proyecto (…). [El artículo primero] Ordena que se adelanten de manera virtual las etapas de estructuración, evaluación, calificación, cofinanciación, ejecución y seguimiento de los proyectos PIDAR que no requieran ser atendidos presencialmente, como desarrollo del trabajo en casa o actividades remotas por parte de los servidores y contratistas de la ADR. (…).

Con respecto a esta disposición que, en sentir de la Sala, cumple los requisitos materiales, según se analizará al desarrollar cada uno de ellos, se advierte que, efectivamente, como lo señaló la representante del Ministerio Público, existe una omisión relativa, en la que incurrió la entidad al no haber incluido las etapas de: i) inscripción de perfil y ii) diagnóstico.

Tales etapas, según la descripción y actividades que se deben desarrollar para los proyectos PIDAR, son susceptibles de realizarse mediante la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, esto es, de efectuarse totalmente en línea, de tal manera que han debido ser incluidas en el artículo primero de la resolución. (…).

La existencia de tal omisión no implica necesariamente la expulsión de la norma del ordenamiento jurídico, en la medida en que el juez de lo contencioso administrativo está expresamente facultado para dictar una sentencia integradora, como lo hará la Sala en esta oportunidad, mediante la inclusión, por medio de la presente sentencia, de las dos etapas excluidas en el artículo primero de la disposición examinada de las que, se reitera dadas sus particularidades es posible realizarlas por medios virtuales.

En consecuencia, la Sala declara la constitucionalidad y legalidad del precepto, pero, condicionará la validez del artículo primero del acto administrativo a que se realicen igualmente por medios tecnológicos las dos etapas referenciadas. (…). [L]a Sala concluye que el artículo [4º de la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020] al disponer que se dejen sin efectos las actuaciones que hayan realizado en cumplimiento de lo dispuesto por la Circular No. 034 de 2020, extralimita la potestad que le confiere el artículo 6º del Decreto Legislativo No. 491 de 2020 que le autoriza la suspensión de términos en actuaciones administrativas, por cuanto afecta directamente los contratos de ejecución y financiación de los proyectos PIDAR, al tiempo que permite revocar directamente actos administrativos de contenido particular y concreto sin la expresa autorización de los contratistas y de las entidades que concurrieron a la financiación. Permitir su permanencia en el ordenamiento jurídico implicaría desconocer el debido proceso, las reglas específicas de la contratación y los derechos de los particulares y, con ello, la finalidad de las medidas extraordinarias.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 0122 de 2020 satisface el requisito de finalidad salvo el artículo 4 que no superó el requisito formal Este requisito (…) implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos y su estudio en el caso concreto excluye el artículo cuarto de la resolución que no superó el requisito formal.

Al respecto, se advierte que las disposiciones se expidieron con la finalidad de atender las directrices impartidas por el Gobierno nacional tendientes a disminuir el riesgo de contagio, evitar la propagación del virus y, en la medida de lo posible, continuar atendiendo las funciones propias de la entidad. En ese orden, la resolución contiene las “pautas que deben seguir los Directores de las Unidades Técnicas Territoriales y los Supervisores de los proyectos PIDAR, así como los funcionarios y contratistas de la ADR, para la estructuración, cofinanciación y ejecución de proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural”.

Las disposiciones contenidas en el acto administrativo pretenden la protección del derecho a salud de los funcionarios de la entidad, en especial de los Directores de las Unidades Técnicas Territoriales y de los Supervisores, los contratistas, los beneficiarios de los proyectos productivos, de las compañías fiduciarias encargadas de la entrega de los recursos para la ejecución, de los organismos multilaterales que participan activamente en el suministro de tecnología, bienes, servicios y financiación de proyectos productivos, por intermedio de la Agencia de Desarrollo Rural y de los funcionarios de las entidades territoriales que igualmente participan en estos.

(…). Lo anterior resulta suficiente para tener por cumplido este presupuesto en torno al cual cabe destacar que las medidas se adoptan sin suspender la vigencia de las normas ordinarias, pues se establece el adelantamiento de la mayor parte de las etapas de los proyectos PIDAR en forma virtual, disponiéndose únicamente la suspensión de las entregas hasta que se supere la emergencia sanitaria y esta última medida con las excepciones que corresponden a aquellas actividades que se encuentran expresamente permitidas, según el numeral 11 del artículo 3º del Decreto Presidencial 593 de 2020, que corresponden a los desarrollos agrícolas, piscícolas y pecuarios.

Adicionalmente, no se restringen derechos o libertades pues, por el contrario, la medida está dirigida a garantizar el contenido constitucionalmente vinculante de dos de los principales derechos fundamentales, consagrados en la Carta que son la salud y el debido proceso de los beneficiarios y demás intervinientes en los proyectos productivos.

El cumplimiento de la finalidad de las normas y su absoluta conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica se evidencia, si se tiene en cuenta que, aquella se sustentó en la necesidad de salvaguardar la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus - COVID-19.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 0122 de 2020 satisface los requisitos de motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídica salvo el artículo 4 que no superó el requisito formal Sobre el cumplimiento de estos requisitos que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de la expresión clara de las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, la Sala evidencia que la Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural, si bien no realizó una extensa motivación, ella resulta suficiente, en la medida en que precisó los lineamientos y el alcance del Decreto Legislativo No. 491 de 2020 que desarrolla y señaló que algunas de las etapas de los PIDAR son susceptibles de realizarse en forma virtual, mediante la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, mientras que la de entrega de los proyectos no lo era, por lo cual resultaba necesario posponer esta etapa hasta cuando finalice la emergencia sanitaria.

Esta última, en consideración a que la entrega de los bienes y resultados de los proyectos se encuentra prevista para realizarse en forma presencial en el lugar de ubicación del proyecto con el acompañamiento del Director de la Unidad Técnica Territorial respectiva, del supervisor y de los beneficiarios del mismo. (…). Se destaca que, en este caso, no se suspendió la legislación ordinaria, ante lo cual no se vislumbra la necesidad de que se efectuara la motivación de incompatibilidad, a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se limitan preceptos legales o decretos que sean incompatibles con el Estado de excepción. (…).

También se cumple en el caso concreto el juicio de necesidad jurídica, igualmente denominado por la doctrina constitucional como de subsidiariedad, que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, de tal manera que únicamente en ausencia de estas o ante la incompatibilidad con el Estado de excepción es posible establecer que constituyen un desarrollo directo de los decretos legislativos.

En consecuencia, las específicas circunstancias que dan lugar a realizar algunos procedimientos de manera virtual y suspender términos en otros mientras dure la emergencia sanitaria generada por el COVID-19 o se reaperturen las actividades laborales, no se encuentran previstas en el ordenamiento jurídico ordinario. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 0122 de 2020 satisface el requisito de proporcionalidad La exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, es una exigencia establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, haciendo relación a la “justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar.

Lo que equivale a decir que la proporcionalidad ‘es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos’. (…). [E]l juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que pretende limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida.

(…). Sobre el cumplimiento de este requisito únicamente corresponde realizarlo en relación con la medida de suspensión de términos para las entregas de los proyectos mientras dure la emergencia sanitaria -artículo segundo-, como fue previsto expresamente en el artículo 6º del Decreto Legislativo que es objeto de desarrollo. (…). Sobre la vigencia del precepto es necesario aclarar que ella no fue señalada en forma discrecional o arbitraria por la Agencia de Desarrollo Rural, sino que obedece a lo dispuesto por el Decreto Legislativo, declarado exequible, que se desarrolla, el cual estableció que la suspensión operaría “Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social” y la razón de ser de ello es que las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, las de toque de queda en algunas ciudades del país y la imposibilidad de acceder en forma presencial a las oficinas de la entidad y de que los funcionarios competentes acudan a los inmuebles rurales en los que se ejecutan los proyectos impedirían realizar los trámites que se relacionaron que no pueden ser efectuados en línea o para los cuales un porcentaje significativo de la población colombiana no tiene acceso.

(…). Bajo la citada perspectiva de análisis, (…) se evidencia que la Resolución No. 0122 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, la medida adoptada es transitoria, no tiene vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico y, por otra parte, no limita o restringe derechos y garantías constitucionales y, si bien es cierto, implica la suspensión de las entregas de los proyectos, ello resulta proporcional para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la salud de los destinatarios de la norma.

(…). En consecuencia, se trata de una medida razonable y legítima para alcanzar los objetivos descritos y, por lo tanto, en este caso, constitucional y legalmente justificada, sin que se advierta i) extralimitación alguna por parte de la Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural; ii) exceso en el ejercicio de sus competencias; iii) irregularidad en la expedición; iv) falsa motivación; o v) afectación de algún derecho fundamental de los destinatarios de la norma o de los obligados a cumplirla.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 0122 de 2020 satisface el principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad en la medida / VIGENCIA DE LA NORMA – Ajustada al ordenamiento En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.

Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacidad. Bajo esta perspectiva de análisis la Sala encuentra que la disposición está encaminada a proteger los derechos fundamentales de todas las personas que han resultado beneficiarias de los PIDAR y de los funcionarios públicos, contratistas y personal encargados de su trámite y, en esa medida, salvaguarda tales derechos sin afectar los del resto de la población. La medida, así mismo carece de arbitrariedad, respeta el ordenamiento superior y no se opone a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamenta, pues hace uso de las potestades que le confirieron los artículos 3º y 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto cumple con la prestación de los servicios en forma virtual y suspende términos en una de las etapas de los proyectos productivos durante la vigencia de la emergencia sanitaria y justificó que se trataba de aquellas que no es posible adelantar íntegramente utilizando herramientas tecnológicas, por la modalidad, clase y objeto de los proyectos productivos. [En cuanto a la vigencia de la norma] De conformidad con lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos legislativos que expida el Gobierno nacional durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo los derogue o reforme, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente".

Sin embargo, cada norma puede establecer una vigencia y así se hizo tanto en el Decreto Legislativo que sirvió de sustento a la resolución -artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020- como en esta en los que se indicó que los términos se reanudarían al día siguiente hábil del levamiento de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social que, de conformidad con lo dispuesto por la Resolución No. 844 de 2020, va hasta el 31 de agosto de 2020, circunstancia que se adecua plenamente a la necesidad de la misma a la garantía de los derechos fundamentales que busca proteger y a los fundamentos facticos y jurídicos analizados.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 del 13 de abril de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social o ecológica y el control que debe ejercer la Corte Constitucional, ver: Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido.

En cuanto a que el carácter integral del control no obliga al juez contencioso a realizar el estudio de validez del acto en estudio confrontándolo con todo el universo jurídico, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 2010-00196, reiterada en Sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00.

Con respecto a las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero radicación 11001-03-15-000-2009- 00305-00. Acerca de que la sentencia proferida no tiene fuerza de cosa juzgada absoluta, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de junio de 2014, M.P. Danilo Rojas Betancourt, radicación 11001-03-15-000-2011-01127-00(CA).

En cuanto a la compatibilidad del control inmediato de legalidad con otros medios de control, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicación 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA). En relación con la proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 del 13 de abril de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 31 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 33 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 49 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 2364 DE 2015 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0122 DE 2020 (15 de abril) AGENCIA DE DESARROLLO RURAL (Ajustada parcialmente al ordenamiento / Legalidad condicionada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01466-00 Actor: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL Demandado: RESOLUCIÓN No. 0122 DEL 15 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD |Temas: |Análisis de finalidad, necesidad, motivación | | |suficiente, proporcionalidad, razonabilidad y | | |no discriminación de la medida administrativa | | |adoptada durante el Estado de excepción. | SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA [pic] OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión del Consejo de Estado ejerce el control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020, expedida por la Agencia de Desarrollo Rural, “Por medio de la cual se emiten unos lineamientos relacionados con los Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural, como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID-19”.

I.

ANTECEDENTES 1. Decretos de declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica y actos que lo desarrollan 1.1.1. Primera declaratoria 1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno nacional, por medio del Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, abordando cuatro aspectos: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo de gravedad; iii) la justificación de la declaratoria; y iv) la adopción de la medida. 2.

En el presupuesto fáctico tuvo en cuenta factores como: i) la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus -COVID-19-; ii) aspectos económicos, referidos a la reducción de caja de las personas y empresas; la ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción del crudo de la OPEP, que implicó un desplome abrupto del precio del petróleo y la disminución por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos de la tasa de interés de referencia. 3.

El presupuesto valorativo se estudió a la luz de los juicios de gravedad de la afectación y de necesidad de las medidas, de conformidad con lo expuesto en la sentencia C-670 de 2015, expedida por la Corte Constitucional[1], en consideración a que la situación a la que está expuesta la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar. 4.

En consecuencia, se justificó la necesidad de adoptar medidas extraordinarias que, para los efectos del análisis que se realizará en el sub examine, por el contenido de la materia de la regulación, se consideró que, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del COVID-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, “se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.” 5.

La Corte Constitucional, en sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, encontró ajustado a la Constitución el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, por considerar que el Gobierno nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejerció apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución.[2] 6.

Para arribar a la citada parte resolutiva, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos en el orden económico y social, así como el impacto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales de los ciudadanos colombianos y residentes en el país requería la adopción de medidas extraordinarias. 7.

En desarrollo del Estado de emergencia económica, social y ecológica, se dictó el Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020[3] "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en el que, entre otras disposiciones, se autorizó la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. 8.

En virtud de la norma, la suspensión se puede hacer de manera total o parcial, en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos y, los términos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria. 9. La constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, que se desarrolla por el acto administrativo sub examine, fue revisada por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020[4], en la que declaró la exequibilidad del artículo 6º, que autoriza a las autoridades administrativas para que suspendan términos en actuaciones administrativas y jurisdiccionales de su competencia. 10.

Lo anterior, sobre la base de considerar que la disposición[5] se ajusta al ordenamiento jurídico superior, puesto que atiende a los presupuestos formales y materiales establecidos en el derecho positivo (Constitución Política, Ley 137 de 1994 y tratados internacionales sobre derechos humanos). 11. Precisó que, “aunque la autorización de suspensión de las actuaciones administrativas y judiciales en sede administrativa puede llegar a afectar el debido proceso, la misma es constitucional, puesto que es una medida temporal que pretende superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades en razón de las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, por consiguiente, busca cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continúa y efectiva.

Además, se trata de una habilitación proporcional, porque es temporal, no aplica para las actuaciones relacionadas con la efectividad de derechos fundamentales, no procede de plano y para su adopción debe mediar un acto debidamente motivado.” 1.1.2. Segunda declaratoria 12. Mediante el Decreto No. 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional, para lo cual se señaló, entre otras razones, que “(…) ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional”. 13.

Así mismo, se indicó que “la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país”. 14.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-307 de 2020[6] declaró la exequibilidad de este decreto, sobre la base de considerar que “Ante una crisis de esta magnitud, como ya se dijo en la Sentencia C-145 de 2020, los medios ordinarios, que no han cambiado de manera significativa entre la primera y la segunda declaración de un estado de emergencia, pese a que se han usado, siguen siendo insuficientes.

Los hechos sobrevinientes han mostrado, también, la insuficiencia de las medidas adoptadas en el marco del primer estado de emergencia, muchas de las cuales tuvieron que replantearse en su duración, incluso durante la vigencia del mismo estado, para prolongarse en el tiempo, pues no resultan idóneas para hacer frente a los efectos no previstos, ni previsibles en ese momento, de la crisis.” 1.2.

Medidas de carácter sanitario dictadas por el Ministerio de Salud y Protección social y de policía proferidas por el Presidente de la República 15. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual, el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución No 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 16.

Con sustento en las facultades otorgadas por el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el 199 de la Ley 1801 de 2016, expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, por medio del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, con algunas excepciones, cuya extensión se ha venido realizando a través de decretos posteriores.[7] 17. Por medio de la Resolución No. 844 del 26 de mayo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social amplió la vigencia de la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020, con el fin de contener la pandemia del COVID-19.

Lo anterior, por considerar que “(…) se han incrementado y agravado las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia sanitaria y subsiste el riesgo para la población residente en el territorio nacional (…)”. 18. La emergencia sanitaria fue prorrogada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución No. 1462 del 25 de agosto de 2020 hasta el 30 de noviembre de la presente anualidad. 1.2.

Acto administrativo expedido por la Agencia de Desarrollo Rural - ADR 19. Con sustento en el decreto que declaró el Estado de emergencia –417 de 2020–, en las medidas adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección Social, en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020[8] y con fundamento en las facultades conferidas por el Decreto Ley 2364 de 2015[9], la Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural expidió la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020, “Por medio de la cual se emiten unos lineamientos relacionados con los Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural, como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID-19” y la remitió a esta Corporación, para que ejerciera el control inmediato de legalidad. 20.

El acto administrativo se expidió con la finalidad de ejecutar las acciones operativas relacionadas con “los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial – PIDAR”, de manera remota y en aplicación de los principios de unidad de materia y legalidad. 21. En ese orden, el acto administrativo establece las pautas que deben seguir los Directores de las Unidades Técnicas Territoriales y los Supervisores de los proyectos PIDAR, así como los funcionarios y contratistas de la Agencia de Desarrollo Rural, para la estructuración, cofinanciación y ejecución de proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural. 22.

En el artículo primero de la referida disposición, la entidad pública ordenó que se adelanten de manera virtual las etapas de estructuración, evaluación, calificación, cofinanciación, ejecución y seguimiento de los proyectos PIDAR que no requieran ser atendidos presencialmente, para lo cual, los destinatarios de la norma deben enviar el cronograma de las actividades a realizar, los informes de gestión respectivos, así como los demás soportes a la Vicepresidencia de Integración Productiva o a la Vicepresidencia de Proyectos, según corresponda. 23.

El artículo segundo de la resolución dispone la suspensión de todas las entregas de “Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural”, hasta la superación de la emergencia sanitaria, con excepción de aquellas actividades que se enmarquen en las excepciones contenidas en “el artículo 11 del Decreto Presidencial No. 457 de 2020 y el artículo 3º del Decreto Presidencial 531 de 2020”, previa autorización del Servidor Público del Nivel Directito competente. 24.

Con la finalidad de garantizar el principio de publicidad, en el artículo tercero del acto administrativo se dispuso que se comunicara la decisión a las organizaciones beneficiarias de los proyectos PIDAR y a los organismos internacionales de cooperación y, a su vez, se impuso a los primeros el deber de informar a las Fiduciarias con las cuales se están ejecutando los recursos de la cofinanciación, a efectos de que éstas adopten las medidas relacionadas con los contratos de fiducia. 25.

En el artículo cuarto de la resolución se ordenó conminar a los Directores de las Unidades Técnicas Territoriales y a los Supervisores de los PIDAR, bajo el modelo de ejecución directa, para que dejen sin efectos las actuaciones que hayan realizado en cumplimiento de lo dispuesto por la Circular No. 034 de 2020, expedida por la misma entidad y que estén en contravía de lo ordenado en este acto administrativo. 26.

El artículo quinto ordena incorporar copia de la resolución, así como de todas las actuaciones que se adelanten en cumplimiento de esta, en los expedientes de los proyectos PIDAR. 27. Por último, en el artículo sexto se estableció la vigencia, a partir de la fecha de expedición del acto administrativo -15 de abril de 2020- y se precisó que la misma deja sin efectos las disposiciones que le sean contrarias, especialmente la Circular No. 034 de 2020. 1.3.

Principales actuaciones procesales 1.3.1. Auto que avocó el conocimiento 28. Mediante auto del 28 de abril de 2020, se avocó el conocimiento del acto administrativo, con el fin de ejercer el control inmediato de legalidad y se ordenó impartirle el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 29.

En esta oportunidad se advirtió la necesidad de solicitar concepto de las siguientes entidades y organismos: i) Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), como organismo multilateral que ha venido participando en la cofinanciación de proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural; y a la ii) Sociedad de Agricultores de Colombia – SAC, en las materias relacionadas con el tema del proceso, a las cuales se les concedió el termino de diez (10) días para intervenir en la presente actuación.[10] 30.

Se dispuso igualmente que se allegaran las actuaciones administrativas anteriores a la expedición de la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020, entre ellas, la estructuración del programa PIDAR y la Circular 031 del 24 de marzo de 2020, así como las normas anteriores que se derogan con el proferimiento de la medida administrativa. 31.

La providencia se notificó a la Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural – AGR, a la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, designada para actuar en representación del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado el 8 de mayo de 2020, fecha en la cual también se fijó aviso para posibilitar la intervención de la comunidad. 1.3.2.

Intervención de la Agencia de Desarrollo Rural - ADR 32. La entidad, por intermedio de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, rindió informe del 15 de mayo de la presente anualidad, en el que remitió la prueba documental requerida en el auto por medio del cual se avocó el conocimiento del medio de control. 33. En consecuencia, como actuaciones administrativas anteriores a la expedición de la Resolución No. 122 de 2020, remitió los siguientes: Acuerdo No. 007 de 2016, “Por el cual se desarrollan las funciones establecidas en los numerales 4, 5, 6, 7 y 8 del artículo 9 del Decreto 2364 de 2015.” Reglamento PIDAR 2016, que contiene las reglas para la aprobación de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial y adjudicación de recursos que los cofinancian.

Acuerdo No. 010 de 2019, “Por el cual se adopta el reglamento para los Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural con Enfoque Territorial y se dictan otras disposiciones.” Reglamento PIDAR 2019. Resolución No. 098 de 2020, “Por la cual se adoptan medidas transitorias para la preservación de la vida y mitigación del riesgo, con ocasión de la situación epidemiológica causada por el COVID-19 y se dictan otras disposiciones”.

Circular No. 027 de 2020, dirigida a todos los servidores públicos y contratistas de la Agencia de Desarrollo Rural, sobre seguimiento de labores en casa. Circular No. 031 de 2020, dirigida a servidores públicos, contratistas y usuarios de la ADR, que contiene lineamientos relacionados con la prestación del servicio. Circular No. 034 de 2020, dirigida a Directores de las Unidades Técnicas Territoriales y Supervisores de los PIDAR – MODELO EJECUCIÓN DIRECTA. 1.3.3.

Concepto del Ministerio Público 34. Vencido el término para la intervención de la ciudadanía, el 26 de mayo de la presente anualidad se corrió traslado para que la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado rindiera concepto, la cual, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, remitió el No. 086 del 3 de junio de 2020, en el que solicitó que se declare: i) La legalidad condicionada del artículo 1º, en el sentido que se entienda que las etapas de inscripción de perfil y diagnóstico también se pueden desarrollar de manera virtual. ii) La ilegalidad de los artículos 2º y 4º. iii) La legalidad condicionada del artículo 3º, en el sentido de que se entienda que la notificación y/o comunicación de las actuaciones se debe realizar en los términos del artículo 4º del Decreto Legislativo 491 de 2020. 35.

En el concepto, abordó los siguientes ejes temáticos: i) La competencia del Consejo de Estado para conocer el medio de control, en consideración a la naturaleza jurídica de la Agencia de Desarrollo Rural, que es una entidad del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional. ii) Los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad, encontrando que se trata de un acto administrativo, en consideración a que dispone una serie de medidas que crean una situación jurídica general y abstracta. iii) Fue expedido con fundamento en la función administrativa atribuida a la Agencia de Desarrollo Rural, consistente en “ejecutar la política de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de la estructuración, cofinanciación y ejecución de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural nacionales y de iniciativa territorial o asociativa, así como fortalecer la gestión del desarrollo agropecuario y rural y contribuir a mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y la competitividad del país”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 2364 de 2015. iv) Finalmente, señaló que el acto se dictó con fundamento y en desarrollo de los Decretos dictados por el Gobierno nacional durante el Estado de excepción, en especial en los Nos. 417 y 491 de 2020. 36.

Se refirió ampliamente a las normas constitucionales y legales que desarrollan el Estado de emergencia económica, social y ecológica y señaló que, el acto objeto de control menciona como fundamentos normativos los Decretos 457 y 531 de 2020, que no son legislativos, sino que fueron expedidos en ejercicio de atribuciones ordinarias, con fundamento en la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, estableciendo la medida del aislamiento obligatorio. 37.

Argumentó que, sin embargo, la mención al Decreto Legislativo No. 491 de 2020 torna procedente el control inmediato de legalidad en el sub examine. Con fundamento en ello, analizó el contenido de la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020, frente al cumplimiento de los requisitos materiales, concluyendo que cumple los presupuestos de conexidad y finalidad, en tanto busca dar cumplimiento a lo que ordenó el Decreto Legislativo 491 de 2020, frente a la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades, respetando los derechos y libertades de las personas. 38.

Consideró que debe declararse la legalidad condicionada del artículo 1º del acto administrativo, por cuanto excluyó de la posibilidad de adelantar por medios virtuales las etapas de inscripción del perfil y de diagnóstico que es posible llevar a cabo por medios virtuales, evidenciando limitantes que pueden afectar la sostenibilidad y objetivos del proyecto, sin que exista motivación alguna en el acto para excluir estas etapas. 39.

Con respecto al artículo segundo, que pospone las entregas de los PIDAR hasta cuando se supere la emergencia sanitaria, precisó que no resulta proporcional por “el impacto frente al acceso de los ciudadanos que pretendan la financiación parcial con recursos públicos, de iniciativas con el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de producción o de provisión de bienes o servicios por parte del Estado en el sector rural, enfocadas a incentivar la generación de ingresos o excedentes de producción, para contribuir a mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y la competitividad del país”, que constituye el marco conceptual del PIDAR. 40.

Lo anterior por cuanto, entendió que al referirse el acto a “las entregas”, hace alusión a la etapa de inscripción de perfil, la que, a su juicio, puede realizarse de manera virtual. 41. Sobre el artículo tercero, que ordena a los Directores de las Unidades Técnicas Territoriales, en coordinación con los supervisores de las PIDAR, comunicar las anteriores decisiones a las organizaciones beneficiarias de estos proyectos y a los organismos internacionales de cooperación no encuentra reparo alguno, por considerar que es garantista de los derechos de los usuarios, que sean informados de las decisiones que los afectan. 42.

Finalmente, en relación con el artículo cuarto, advirtió que no se trata de una medida que permita conjurar la crisis sanitaria ni la entidad señaló las razones por las cuales las actuaciones adelantadas con fundamento en la Circular 034 de 2020, debían dejarse sin efectos, por lo que considera que debe declararse ilegal. Agregó que, no existe fundamento en el Decreto Legislativo 491 de 2020 que les permita a las entidades dejar sin efectos las actuaciones que hayan proferido, en este caso, en cumplimiento de la referida circular. 43.

Sobre el artículo quinto, que ordena la incorporación de copia de la presente resolución y de las actuaciones que se adelanten en cumplimiento de esta, en los expedientes PIDAR, consideró que se encontraba ajustada al ordenamiento jurídico superior. II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 44. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[11] y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 45.

El artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión y les asignó el conocimiento de los procesos cuya competencia correspondía a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. Con base en esa disposición, expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de su competencia que serían decididos por las Salas Especiales, lo cual quedó expresamente regulado en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, que contiene el reglamento interno de la Corporación, actualmente vigente. 46.

Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de trámite en esta oportunidad. 47.

En armonía con las mencionadas disposiciones, el artículo 136[12] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185[13] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 48.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto administrativo dictado por la Agencia de Desarrollo Rural, entidad que al tenor de lo dispuesto por el artículo 1º del Decreto Ley 2364 de 2015 es una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 2.2.

Problemas jurídicos 49. Con fundamento en el contenido del acto administrativo objeto de examen, el concepto del Ministerio Público rendido en el trámite y la finalidad del medio de control inmediato de legalidad, el problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020, dictada por el Presidente de la Agencia de Desarrollo Rural – ADR cumple con los requisitos, formales y materiales, señalados por la Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de excepción y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 50.

En consecuencia, se examinará si el acto administrativo objeto de control se ajusta a las normas constitucionales, legales y a los Decretos Nos. 417 y 491 de 2020, dictados por el Gobierno nacional en virtud del Estado de excepción, que son objeto de desarrollo. 51. Por razones de orden metodológico, se abordarán los siguientes ejes temáticos: i) marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica y requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad; ii) examen de los presupuestos formales; iv) cumplimiento de los requisitos materiales, a fin de establecer si el acto administrativo objeto de control, supera los juicios de finalidad, motivación suficiente y de incompatibilidad, necesidad fáctica y jurídica, esto es de subsidiariedad, proporcionalidad y, de no discriminación, previstos en la Ley 137 de 1994. 2.3.

Razones jurídicas de la decisión 2.3.1. Marco normativo del Estado de emergencia económico, social y ecológico 52. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii)  constituyan grave calamidad pública.

Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”[14]. 53. Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven abocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción. 54.

Así lo consideró la Corte Constitucional, en una primera oportunidad en la Sentencia C-179 de 1994 en la que consideró que el control “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales” y lo ratificó en la Sentencia C-156 de 2011[15], al señalar que la Carta estableció un estricto régimen regulatorio de los Estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho en garantía del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales. 2.3.2.

Medio de control inmediato de legalidad – principales características 55. La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tal como lo establecen el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.[16] 56.

Siendo ello así, el control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico. 57.

Cabe aclarar que el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. Al respecto, esta Corporación ha señalado “que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.”[17] 58. El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009[18], señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. 59.

Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. 60.

El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad.[19] 61.

Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos[20]. 62. Del principio de autonomía se deriva igualmente que la competencia del Consejo de Estado no se encuentra supeditada, para conocer del asunto, a la previa decisión de la Corte Constitucional sobre el decreto legislativo que fundamenta la medida examinada. 2.3.3.

Requisitos formales del acto administrativo 2.3.3.1. Marco normativo 63. El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011[21], encontrando en el sub examine: 2.3.3.2. Competencia y requisitos para su expedición 64.

La Resolución No. 0122 del 15º de abril de 2020, “Por medio de la cual se emiten unos lineamientos relacionados con los Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural, como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID-19”, fue expedida por la Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural, en uso de las facultades y potestades administrativas que le confieren: o El Decreto 2364 de 2015 “Por el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), se determina su objeto y estructura orgánica”.

Concretamente el artículo 4º del decreto consagra las funciones específicas de la entidad que fueron objeto de desarrollo en la resolución.[22] o El Decreto Legislativo No. 491 de 2020, expedido por el Gobierno nacional, con el fin de adoptar las medidas de urgencia para garantizar la atención y prestación de servicios por parte de las autoridades y, concretamente, la facultad de suspender mediante acto administrativo los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La Sala destaca que, tal como lo señaló la representante del Ministerio Público, es el desarrollo de este Decreto Legislativo, por medio del acto administrativo objeto de análisis, lo que lo hace pasible del control inmediato y automático de legalidad. Lo anterior, para diferenciar el desarrollo de los decretos legislativos de las demás decisiones, en consideración a que, la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social dio lugar igualmente a medidas de carácter ordinario y de policía, encaminadas a proteger la salud, que si bien guardan conexidad con algunas de las causas que dieron lugar al Estado de emergencia, tienen una naturaleza jurídica diferente, tal es el caso de los Decretos 457 y 531 de 2020 -invocados como sustento normativo en la resolución- que adoptaron, entre otras, la medida de aislamiento obligatorio y las excepciones, y los que los han modificado y extendido en el tiempo.

Cabe recordar que uno de los presupuestos fácticos que dio lugar a la expedición del Decreto declarativo No. 417 del 17 de marzo de 2020 es el relacionado con la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus - COVID-19, el cual constituye el fundamento también de las medidas sanitarias, punto de encuentro de las dos clases de actos jurídicos. 65.

Efectuada la precisión conceptual anterior, se advierte que la resolución se encuentra debidamente numerada, fechada -0122 del 15 de abril de 2020- y firmada por la funcionaria que la expidió, quien tiene el cargo de Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada en vigencia del Estado de excepción, esto es, con posterioridad al 17 de marzo de 2020, fecha de la declaratoria, mediante el Decreto No. 417 de 2020, limitando la vigencia a la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual responde al criterio de necesidad de la disposición, como se analizará adelante y, finalmente, en el acto se incluyó la motivación, que contiene los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión, así como una reseña de los antecedentes administrativos. 66.

Por su parte, las medidas de adelantamiento de manera virtual de algunas etapas de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial - PIDAR y de suspensión de las entregas de tales proyectos, que constituye el objeto principal del acto administrativo, en Estados de excepción, no requiere el cumplimiento de un procedimiento reglado previo, toda vez que, al otorgarse poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar modificaciones al régimen jurídico ordinario[23], en este caso para regular la forma de ejecutar los proyectos, en garantía de derechos de superior categoría en el ordenamiento jurídico, como son la salud y el debido proceso administrativo. 2.3.3.3.

Exigencia de ser un acto administrativo de carácter general 67. Se cumple igualmente el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que la resolución, con excepción del artículo cuarto, se refiere a todos los proyectos PIDAR y no a alguno en particular, por lo que crea situaciones jurídicas para los destinatarios de la norma, quienes no se encuentran individualizados. 68.

Por otra parte, refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, al establecer la forma cómo se deben llevar a cabo los proyectos y la suspensión de las entregas, en garantía de los derechos al debido proceso y a la salud de todas aquellas personas que intervienen en la estructuración, celebración, financiación y ejecución y de los funcionarios y contratistas que tienen a su cargo la aprobación y seguimiento de los mismos, los cuales cobran especial relevancia en conexidad con los presupuestos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de excepción, uno de los cuales hacen referencia a la necesidad de contener la propagación del virus, lo cual dio lugar a medidas policivas de aislamiento social. 69.

Únicamente el artículo cuarto de la resolución no supera esta exigencia, como se analizará en el desarrollo, en tanto la disposición puede llegar a afectar situaciones particulares y concretas que se haya consolidado en relación con algunos proyectos específicos en fase de desarrollo y, particularmente, con los contratos de fiducia. 2.3.3.4.

Ejercicio de funciones administrativas 70. El acto fue dictado en ejercicio de las funciones administrativas asignadas al Presidente de la Agencia de Desarrollo Rural, a quien le fue atribuida la potestad de aprobar los proyectos a ser cofinanciados y ejecutados por la Agencia e “Impartir lineamientos para desarrollar e implementar el sistema de monitoreo, seguimiento y control a la ejecución de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural”.[24] 71.

Le corresponde igualmente a la entidad, representada por la Presidenta, formular todos los proyectos y políticas de la agencia, en orden a cumplir el objeto para el cual fue creada, el cual se dirige, entre otros, a dictar los lineamientos generales en torno a los programas de desarrollo agropecuario que le corresponde dirigir y ejecutar. 72.

Lo anterior, igualmente, al tenor de lo dispuesto en el artículo 209 Constitucional que desarrolla los principios de la función administrativa y la forma como se deben coordinar las actuaciones para el cumplimiento de los fines del Estado. 2.3.3.5. Haber sido expedido en desarrollo de un decreto legislativo dictado durante el Estado de excepción 73.

De la revisión de los antecedentes administrativos de la Resolución No. 0122 de 2020, se evidencia que fue expedida con fundamento en el decreto declarativo del Estado de excepción -417 de 2020-, que consagró la necesidad de dictar medidas extraordinarias, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del COVID-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden y evitar las consecuencias económicas negativas de las medidas de aislamiento, entre ellas, “expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.” (Negrillas de la Sala). 74.

El acto administrativo, en forma concreta desarrolla el Decreto Legislativo 491 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, concretamente, los artículos 3º y 6º. 75.

El primero de los artículos mencionados hace referencia a la prestación de los servicios a cargo de las entidades mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones y sobre el mismo la Corte consideró que constituye una directriz razonable de índole administrativo “que genera un equilibrio entre la obligación de las autoridades de prestar los servicios a su cargo, en especial, los de carácter esencial, y el deber de protección de la salud de los usuarios y trabajadores del sector público.” [25] 76.

El segundo precepto referido, es del siguiente tenor: “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.” 77.

El ámbito de aplicación de la disposición se encuentra contenido en el artículo 1º del mismo decreto legislativo, norma de reenvío, en virtud de la cual la posibilidad de suspender términos administrativos y jurisdiccionales aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, por lo que no existe duda de que la Agencia de Desarrollo Rural – ADR, quedó cobijada con la potestad de precisar los servicios que podía seguir prestando con la utilización de medios tecnológicos y procedimientos en línea y la de suspender términos en algunas actuaciones en la que se requiriera la presencia de funcionarios, contratistas o usuarios. 78.

Lo anterior, aunado a que los artículos 3º y 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020 superaron todos los juicios de constitucionalidad, referidos a la concurrencia de los requisitos formales y materiales, según se consignó en la sentencia dictada por la Corte Constitucional C-242 de 2020, cuya ratio decidendi se indicó en el acápite de antecedentes de esta providencia, lo cual implica que este presupuesto de procedencia del control inmediato de legalidad se cumple en el caso concreto. 2.3.3.6.

Conclusión referida al cumplimiento de los requisitos formales 79. En virtud de lo expuesto, se evidencia que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto administrativo y, en esa medida, es pasible del medio de control inmediato de legalidad. 2.3.4. Requisitos materiales 2.3.4.1.

Marco conceptual y normas de superior jerarquía que determinan la validez de la resolución objeto de estudio 80. Los requisitos materiales están consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 0122 del 15 de abril de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad fáctica y jurídica, esta última también denominada subsidiariedad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. 81.

Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala precisa el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo, para efectos de constatar la validez de este, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine. 82. Al respecto, se destacan los siguientes preceptos de la Constitución Política: 1) El artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; 2) Los artículos 29, 31 y 33, que contienen las garantías del debido proceso constitucional, que se aplica igualmente a actuaciones administrativas.

En relación con el debido proceso en materia administrativa, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores. Las primeras, se relacionan con aquellas que debe reunir la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como “el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras.

De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.”[26] y 3) Los artículos 48 y 49 que garantizan el derecho a la salud, como fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos. 83.

Las normas anteriores se deben interpretar armónicamente con los fines esenciales del Estado de servir a la comunicad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, así como la obligación de las autoridades de preservar la vida y la salud de todas las personas que se encuentren en el territorio nacional. 84.

En relación con las normas legales, se destaca el Decreto 2364 de 2015 que creó la Agencia de Desarrollo Rural, con el objeto de ejecutar la política de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial, formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de la estructuración, cofinanciación y ejecución de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural nacionales y de iniciativa territorial o asociativa, así como fortalecer la gestión y contribuir a mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y la competitividad del país.  85.

Con fundamento en las funciones asignadas a la Agencia de Desarrollo Rural, entre las cuales se encuentran las de estructuración, evaluación y calificación, aprobación, ejecución y seguimiento de los Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario, en cumplimiento de su objeto, expidió en el mes de noviembre de 2019, el “Reglamento para la estructuración, aprobación y ejecución de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial”, por sus siglas PIDAR. 86.

El referido reglamento incluyó lineamientos con enfoque diferencial, en reconocimiento a la diversidad socioeconómica y cultural del territorio nacional, con el fin de permitir el acceso, en condiciones de igualdad, de todos los grupos poblacionales, a los bienes, servicios y oportunidades en el sector rural. Estos sectores están comprendidos por mujeres rurales, grupos étnicos (indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y rom); jóvenes, víctimas del conflicto armado y personas en proceso de reincorporación. 87.

En el reglamento se precisó que los PIDAR son aquellas iniciativas que contemplan actividades limitadas en el tiempo, que utilizan parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de producción o de provisión de bienes o servicios por parte del Estado en el sector rural, enfocadas a incentivar la generación de ingresos o excedentes de producción, para contribuir a mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y la competitividad del país. 88.

Los PIDAR tienen contemplados cuatro componentes, a saber: i) asistencia técnica; ii) acceso a activos productivos; iii) adecuación de tierras; y iv) comercialización de los productos obtenidos en el proceso. 89. Los proyectos tienen previstas las etapas que a continuación se relacionan, las cuales se encuentran contenidas en el reglamento, bajo el título “Ruta para la presentación, aprobación y ejecución de los proyectos”: [pic] i) Inscripción de perfil: esta etapa está a cargo de la Vicepresidencia de Integración Productiva y de las Unidades Técnicas Territoriales, quienes deben recibir, inscribir los perfiles presentados por la Presidencia de la República, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entidades territoriales, esquemas asociativos territoriales, organizaciones sociales, comunitarias y productivas rurales, de acuerdo con la tipología de proyecto y verificar que cumplan los requisitos exigidos en el reglamento, debiendo dar respuesta dentro de los quince (15) días hábiles siguientes sobre la procedencia de continuar con la etapa de diagnóstico.

Esta inscripción de perfil se realiza en relación con las convocatorias anuales que se efectúan en el mes de febrero de cada vigencia. Actualmente, se encuentran en ejecución los PIDAR 2019. ii) Diagnóstico: corresponde a las mismas dependencias referidas y consiste en el análisis integral de las condiciones y lugar en el que se realizará el proyecto, para definir las bases de este, pudiéndose reestructurar desde los puntos de vista técnico, jurídico y contable y el resultado se debe comunicar a los interesados dentro de los quince (15) días hábiles siguientes, de todo lo cual se deja constancia en el Banco de Proyectos. iii) Estructuración: consiste en definir el alcance del proyecto, así como las condiciones para su puesta en marcha.

Se encuentra previsto que, en esta etapa, la Agencia debe entablar comunicación con la Organización y/o entidad territorial o esquema asociativo que presentó el perfil para ponerlo en conocimiento del inicio de la estructuración, el cronograma propuesto para el proceso y los requisitos que debe cumplir, así como los formatos dispuestos para ello.

Lo anterior debe ocurrir a más tardar dentro de los cinco días hábiles subsiguientes a la finalización de la etapa de diagnóstico. iv) Evaluación y calificación: esta etapa es adelantada por la Vicepresidencia de Proyectos a través de la Dirección de Calificación y Financiación, con fundamento en el cumplimiento de todos los requisitos técnicos y la acreditación documental. v) Aprobación: esta etapa consta de dos procesos: i) emisión de concepto por parte del Comité de Verificación, y ii) decisión sobre la cofinanciación establecida por la Presidencia de la entidad. vi) Ejecución: corresponde a la organización beneficiaria del proyecto y empieza con la notificación del acto administrativo que otorga la cofinanciación y socialización del PIDAR y requiere la suscripción del acta de compromiso y corresponsabilidad, el documento que soporta la contrapartida para la ejecución del PIDAR, las licencias y permisos definitivos exigidos en la normativa vigente y la constitución de una garantía de cumplimiento a favor de la ADR. La ejecución propiamente dicha inicia con la expedición de la certificación de cumplimiento de los requisitos previos, expedida por la Vicepresidencia de Integración Productiva y finaliza con la expedición del acto administrativo de cierre administrativo y financiero.

En esta etapa, está prevista la supervisión a cargo de las Unidades Técnicas Territoriales. vii) Entrega del proyecto: finalizado el plazo y el objeto establecidos en el acto administrativo de adjudicación, procede la entrega del proyecto a la entidad. Esta etapa final, implica el desplazamiento al lugar de ubicación del proyecto del Director Técnico Territorial, del Supervisor y del beneficiario quienes integran el Comité de Gestión Local y tiene a su cargo la suscripción del acta de recibo final según las especificaciones y nivel de cumplimiento que han sido previamente determinados en acto de aprobación de la iniciativa y de asignación de los recursos de cofinanciación. También pueden asistir a la etapa de entrega los representantes de las fiduciarias y de los organismos multilaterales que hayan participado en la financiación del proyecto productivo, según se haya previsto en la estructuración del PIDAR. 2.3.4.2.

Análisis del contenido de la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020 90. El acto administrativo contiene seis artículos, que consagran las siguientes disposiciones: 2.3.4.2.1. Artículo primero 91. Ordena que se adelanten de manera virtual las etapas de estructuración, evaluación, calificación, cofinanciación, ejecución y seguimiento de los proyectos PIDAR que no requieran ser atendidos presencialmente, como desarrollo del trabajo en casa o actividades remotas por parte de los servidores y contratistas de la ADR. 92.

En el parágrafo de este artículo se estableció que los funcionarios y contratistas deben enviar el cronograma de las actividades a realizar, los informes de gestión respectivos, así como los demás documentos soporte a la Vicepresidencia de Integración Productiva o a la Vicepresidencia de Proyectos, según corresponda. 93. Este precepto resulta acorde con lo establecido por el artículo 3º del Decreto Legislativo 491 de 2020, que es objeto de desarrollo, e igualmente con lo dispuesto por el artículo 53 de la Ley 1437 de 2011, en virtud de la cual “Los procedimientos y trámites administrativos podrán realizarse a través de medios electrónicos.

Para garantizar la igualdad de acceso a la administración, la autoridad deberá asegurar mecanismos suficientes y adecuados de acceso gratuito a los medios electrónicos, o permitir el uso alternativo de otros procedimientos.” 94. Con respecto a esta disposición que, en sentir de la Sala, cumple los requisitos materiales, según se analizará al desarrollar cada uno de ellos, se advierte que, efectivamente, como lo señaló la representante del Ministerio Público, existe una omisión relativa, en la que incurrió la entidad al no haber incluido las etapas de: i) inscripción de perfil y ii) diagnóstico. 95.

Tales etapas, según la descripción y actividades que se deben desarrollar para los proyectos PIDAR, son susceptibles de realizarse mediante la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, esto es, de efectuarse totalmente en línea, de tal manera que han debido ser incluidas en el artículo primero de la resolución. 96.

Cabe destacar que la omisión relativa tiene lugar cuando en el acto administrativo se excluye una condición o un ingrediente que, de conformidad con la ley, constituye un componente esencial y puede ocurrir cuando no se tienen en cuenta, sin motivación y carga argumentativa suficiente, elementos indispensables para tener una reglamentación integral, en este caso, se prescindió de la regulación, sin razonamiento alguno, de las dos etapas del procedimiento administrativo señaladas, las cuales resultan indispensables para la correcta dirección, estructuración y ejecución. 97.

La existencia de tal omisión no implica necesariamente la expulsión de la norma del ordenamiento jurídico, en la medida en que el juez de lo contencioso administrativo está expresamente facultado para dictar una sentencia integradora, como lo hará la Sala en esta oportunidad, mediante la inclusión, por medio de la presente sentencia, de las dos etapas excluidas en el artículo primero de la disposición examinada de las que, se reitera dadas sus particularidades es posible realizarlas por medios virtuales. 98.

En consecuencia, la Sala declara la constitucionalidad y legalidad del precepto, pero, condicionará la validez del artículo primero del acto administrativo a que se realicen igualmente por medios tecnológicos las dos etapas referenciadas. 2.3.4.2.2. Artículo segundo 99. En este artículo se dispone que todas las entregas de “Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural”, se pospongan hasta la superación de la emergencia sanitaria, con excepción de aquellas actividades que se enmarquen en las excepciones contenidas en el “artículo 11 (sic) del Decreto Presidencial No. 457 de 2020” y el artículo 3º del No. 531 de 2020, previa autorización del servidor público del nivel directivo competente. 100.

En relación con esta integración normativa, la Sala destaca que el Decreto Presidencial No. 457 de 2020 únicamente tiene ocho (8) artículos, por lo que se advierte que la citación del artículo 11 constituye un lapsus calami. Por su parte, el artículo 3º del Decreto Presidencial No. 531 del 8 de abril 2020[27], por medio del cual se ampliaron las medidas de aislamiento obligatorio en todo el territorio nacional, contiene la relación de las actividades exceptuadas relacionadas con el objeto del acto administrativo; no obstante ello, el mismo fue derogado en virtud de lo dispuesto por el artículo 10 del Decreto Presidencial 593 del 24 de abril 2020[28], pero incluyó el mismo contenido normativo, según consta en el numeral 11 del artículo 3º, con el cual, en consecuencia, corresponde realizar la integración normativa. 101.

Esta disposición es la que el Ministerio Público considera que debe declararse ilegal, concepto que la Sala no comparte, por las razones que se exponen a continuación. 102. La Sala aclara que la etapa de entrega no se refiere, como erróneamente lo entendió la Procuradora, “a la etapa de inscripción de perfil que, como se vio, supone la organización o entidad interesada, presente la documentación exigida por la ADR para que se dé inicio al procedimiento para el PIDAR.

Etapa que, puede surtirse de manera virtual”, sino a la transferencia a la Agencia de Desarrollo Rural del producto final del proyecto productivo, previo agotamiento de la ejecución de este. Por ello implica el recibo a satisfacción, por parte del Comité Técnico Territorial, de los bienes producidos y la reversión de los entregados para la ejecución, con certificación de haberse cumplido el objeto, debiéndose realizar en el sitio o inmueble en el cual se ejecutó, constituyendo la base de la liquidación del contrato de ejecución y del de financiación. 103.

Con la aclaración anterior, la Sala en los acápites siguientes examinará la concurrencia de los requisitos materiales, anticipando que se apartará en este punto del concepto del Ministerio Público, que considera que la etapa se puede surtir por medios virtuales, pues ello contraria los preceptos contenidos en el Reglamento PIDAR 2019, en el Manual expedido para su ejecución y las cláusulas que se dispone incluir en cada uno de los contratos, cuyos principales lineamientos se expusieron en precedencia. 2.3.4.2.3.

Artículo tercero 104. Con la finalidad de garantizar el principio de publicidad -concretamente de las disposiciones contenidas en los artículos anteriores– en este precepto se ordena a los Directores de las Unidades Técnicas Territoriales que, en coordinación con los Supervisores de los PIDAR, comuniquen la decisión de la administración a las organizaciones beneficiarias de los proyectos y a los organismos internacionales de cooperación y, a su vez, impone a los primeros el deber de informar a las Fiduciarias con las cuales se están ejecutando los recursos de la cofinanciación, los hechos que puedan impedir el desarrollo de los proyectos (contrataciones, entregas, visitas, etc.), a efectos de que éstas adopten las medidas relacionadas con los contratos de fiducia. 105.

A juicio de la Sala, esta medida que es consecuencial a la adopción de las decisiones en torno a la prestación de los servicios por parte de la entidad se encuentra acorde con lo dispuesto por el Capitulo V del Título III del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y cumple con el deber de comunicar las actuaciones a los beneficiarios de cada proyecto y a los terceros que tienen interés en el mismo.

Se surte en forma adicional a la publicación del acto administrativo de carácter general en el Diario Oficial y a su inserción en la página electrónica de la entidad, para los efectos del artículo 73 ejusdem. 106. Este procedimiento confiere la garantía de publicidad y transparencia en las decisiones de la administración y permite que los destinatarios de las normas puedan controvertirlas a través de los mecanismos que el legislador puso a su alcance. 2.3.4.2.4.

Artículo cuarto 2.3.4.2.4.1. Análisis de la norma frente al ordenamiento jurídico superior 107. Conmina a los Directores de las Unidades Técnicas Territoriales y a los Supervisores de los PIDAR, bajo el modelo de ejecución directa, para que dejen sin efectos las actuaciones que hayan realizado en cumplimiento de lo dispuesto por la Circular No. 034 de 2020 y que estén en contravía de lo ordenado en este acto administrativo. 108.

Al respecto, se advierte que, por medio de la Circular No. 034 del 30 de marzo de 2020, cuyos actos se ordena dejar sin efectos, el Vicepresidente de Integración Productiva de la Agencia de Desarrollo Rural, había dispuesto la suspensión de la ejecución de los PIDAR 2019 “hasta cuando permanezca vigente el Estado de emergencia económica, social y ecológica, debido a que la ejecución de las acciones operativas relacionadas con los proyectos, requieren ser atendidas de manera presencial y profesional por parte de los integrantes de los Comités de Gestión Local, que para este caso son los supervisores, directores, funcionarios y contratistas”. 109.

La circular cuyo cumplimiento se deja sin efectos, establecía las siguientes actuaciones: “1. Informar a las organizaciones beneficiarias sobre la suspensión de la ejecución de los proyectos, para que estos informen a las Fiduciarias con las cuales se están ejecutando los recursos de la cofinanciación, y estas a su vez suspendan los contratos o el cobro de la comisión fiduciaria. 2.

Remitir a la Vicepresidencia de Integración Productiva, copia de la gestión realizada de acuerdo al punto 1, a los siguientes correos electrónicos: jose.polo@adr.gov.co, lina.gomez@adr.gov.co y carlos.bustos@adr.gov.co con copia a: vip.luistovar@adr.gov.co y oscar.gallego@adr.gov.co. 3. Adelantar de manera virtual las gestiones previas al proceso de ejecución en el marco del procedimiento, tales como: términos de referencia, fichas técnicas, análisis de mercado etc., en particular los proyectos de compra de activos fijos, material vegetal y semovientes, con el fin de que una vez se reactiven los proyectos, los procesos sean ágiles y eficientes. 4.

De igual manera se deberá adelantar el mismo proceso para la reanudación de la ejecución de los PIDAR. 5. Enviar el respectivo cronograma de actividades a realizar y las dudas que se tengan sobre la socialización de los proyectos. 6. Remitir los respectivos informes de gestión a los proyectos PIDAR.” 110. Cabe destacar que conminar a los Directores de las Unidades Técnicas Territoriales y a los Supervisores de las PIDAR para que dejen sin efectos los actos administrativos dictados al amparo de la circular referida que impactan directamente en actos administrativos y contratos bilaterales y multilaterales, desborda el ámbito normativo de acción contenido en el Decreto Legislativo 491 de 2020. 111.

En efecto, esta medida desconoce no solamente el contenido y alcance del Decreto Legislativo que se desarrolla en virtud del cual únicamente se autorizan la suspensión de las actuaciones que no puedan desarrollarse por medios tecnológicos y que, bajo ninguna circunstancia puede implicar la modificación de contratos en curso, sino también los artículos 29 y 58 de la Constitución Política, que salvaguardan el debido proceso y los derechos adquiridos conforme a la ley, así como la prohibición de revocar actos administrativos particulares y concretos sin que medie el consentimiento previo y escrito del titular del derecho, a que se refiere el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011[29]. 2.3.4.2.4.2.

Conclusiones sobre la inconstitucionalidad e ilegalidad del precepto contenido en el artículo 4º de la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020 112. Con fundamento en las consideraciones expuestas en el presente acápite la Sala concluye que el artículo al disponer que se dejen sin efectos las actuaciones que hayan realizado en cumplimiento de lo dispuesto por la Circular No. 034 de 2020, extralimita la potestad que le confiere el artículo 6º del Decreto Legislativo No. 491 de 2020 que le autoriza la suspensión de términos en actuaciones administrativas, por cuanto afecta directamente los contratos de ejecución y financiación de los proyectos PIDAR, al tiempo que permite revocar directamente actos administrativos de contenido particular y concreto sin la expresa autorización de los contratistas y de las entidades que concurrieron a la financiación. 113.

Permitir su permanencia en el ordenamiento jurídico implicaría desconocer el debido proceso, las reglas específicas de la contratación y los derechos de los particulares y, con ello, la finalidad de las medidas extraordinarias. 2.3.4.2.5. Artículo quinto 114. Esta disposición ordena incorporar copia de la presente resolución, así como de todas las actuaciones que se adelanten en cumplimiento de esta, en los expedientes de los proyectos PIDAR, lo cual constituye una orden de ejecución absolutamente ajustada al ordenamiento y que garantiza los principios de transparencia y publicidad que gobiernan las actuaciones administrativas. 2.3.4.2.6.

Artículo sexto 115. Establece la vigencia a partir de la fecha de expedición del acto administrativo -15 de abril de 2020- y se precisa que la misma deja sin efectos las disposiciones que le sean contrarias, especialmente la Circular No. 034 de 2020. 116. El final de la vigencia de las disposiciones, en consecuencia, se establece de acuerdo con el Decreto Legislativo que se desarrolla en virtud del cual los términos se reanudarán el día hábil siguiente a la terminación de la emergencia sanitaria, por lo que depende de las resoluciones expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social. 2.3.4.3.

Requisito referido a la finalidad del acto administrativo 117. Este requisito se encuentra consagrado en el artículo 10º de la Ley 137 de 1994 e implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos y su estudio en el caso concreto excluye el artículo cuarto de la resolución que no superó el requisito formal. 118.

Al respecto, se advierte que las disposiciones se expidieron con la finalidad de atender las directrices impartidas por el Gobierno nacional tendientes a disminuir el riesgo de contagio, evitar la propagación del virus y, en la medida de lo posible, continuar atendiendo las funciones propias de la entidad. En ese orden, la resolución contiene las “pautas que deben seguir los Directores de las Unidades Técnicas Territoriales y los Supervisores de los proyectos PIDAR, así como los funcionarios y contratistas de la ADR, para la estructuración, cofinanciación y ejecución de proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural”. 119.

Las disposiciones contenidas en el acto administrativo pretenden la protección del derecho a salud de los funcionarios de la entidad, en especial de los Directores de las Unidades Técnicas Territoriales y de los Supervisores, los contratistas, los beneficiarios de los proyectos productivos, de las compañías fiduciarias encargadas de la entrega de los recursos para la ejecución, de los organismos multilaterales que participan activamente en el suministro de tecnología, bienes, servicios y financiación de proyectos productivos, por intermedio de la Agencia de Desarrollo Rural y de los funcionarios de las entidades territoriales que igualmente participan en estos. 120.

Lo anterior, teniendo en cuenta las medidas de aislamiento obligatorio decretadas por el Presidente de la República, por la necesidad de detener la propagación del COVID-19, es decir de contener la extensión de los efectos negativos de una de las causas que generaron igualmente la declaratoria del Estado de excepción, lo que imposibilita en relación con algunas de las etapas de los PIDAR la prestación personal del servicio. 121.

Así lo concluyó, igualmente, la Corte Constitucional, al advertir que el Decreto Legislativo 491 de 2020 que se desarrolla en la resolución sub examine contiene una disposición que es idónea y adecuada para impedir la extensión de los efectos y enfrentar la pandemia causada por el COVID-19. 122. Lo anterior resulta suficiente para tener por cumplido este presupuesto en torno al cual cabe destacar que las medidas se adoptan sin suspender la vigencia de las normas ordinarias, pues se establece el adelantamiento de la mayor parte de las etapas de los proyectos PIDAR en forma virtual, disponiéndose únicamente la suspensión de las entregas hasta que se supere la emergencia sanitaria y esta última medida con las excepciones que corresponden a aquellas actividades que se encuentran expresamente permitidas, según el numeral 11 del artículo 3º del Decreto Presidencial 593 de 2020, que corresponden a los desarrollos agrícolas, piscícolas y pecuarios. 123.

Adicionalmente, no se restringen derechos o libertades pues, por el contrario, la medida está dirigida a garantizar el contenido constitucionalmente vinculante de dos de los principales derechos fundamentales, consagrados en la Carta que son la salud y el debido proceso de los beneficiarios y demás intervinientes en los proyectos productivos. 124.

El cumplimiento de la finalidad de las normas y su absoluta conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica se evidencia, si se tiene en cuenta que, aquella se sustentó en la necesidad de salvaguardar la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus - COVID-19, supuesto de hecho que igualmente sirvió de base para la declaratoria de la emergencia sanitaria y, por su parte, la regulación de la prestación de los servicios en la medida adoptada por la Agencia de Desarrollo Rural, únicamente mientras dure dicha emergencia sanitaria. 2.3.4.4.

Motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídica 125. Sobre el cumplimiento de estos requisitos que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de la expresión clara de las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, la Sala evidencia que la Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural, si bien no realizó una extensa motivación, ella resulta suficiente, en la medida en que precisó los lineamientos y el alcance del Decreto Legislativo No. 491 de 2020 que desarrolla y señaló que algunas de las etapas de los PIDAR son susceptibles de realizarse en forma virtual, mediante la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, mientras que la de entrega de los proyectos no lo era, por lo cual resultaba necesario posponer esta etapa hasta cuando finalice la emergencia sanitaria. 126.

Esta última, en consideración a que la entrega de los bienes y resultados de los proyectos se encuentra prevista para realizarse en forma presencial en el lugar de ubicación del proyecto con el acompañamiento del Director de la Unidad Técnica Territorial respectiva, del supervisor y de los beneficiarios del mismo. Adicionalmente, los proyectos PIDAR 2019 –que son aquellos que se encuentran actualmente en ejecución– están ubicados en zonas rurales de la geografía nacional, algunos de ellos de difícil acceso, tal como se puede advertir en el siguiente mapa elaborado por la entidad y que forma parte del Manual de Proyectos PIDAR 2019[30]. [pic] 127.

La entidad igualmente citó los antecedentes que llevaron a la OMS a declarar la pandemia, así como la recomendación a los países para que adaptaran sus respuestas y reglamentos para detener la transmisión y evitar la propagación del virus, circunstancias que, a su vez, llevaron al Estado colombiano a decretar el Estado de emergencia económica, social y ecológica y, concretamente, la Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural referencia la necesidad de desarrollar los artículos 3º y 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, adecuando algunos procedimientos a las tecnologías de la información y las comunicaciones y suspendiendo aquellas actuaciones que no es posible realizar por intermedio de ellas. 128.

Se destaca que, en este caso, no se suspendió la legislación ordinaria, ante lo cual no se vislumbra la necesidad de que se efectuara la motivación de incompatibilidad, a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se limitan preceptos legales o decretos que sean incompatibles con el Estado de excepción. Contrario a ello, se incluye una decisión que garantiza en la mayor medida posible los derechos fundamentales de quienes intervienen en los PIDAR. 129.

Si bien podría pensarse que no resulta necesario suspender términos ante la posibilidad de realizar las actuaciones mediante la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, lo cierto es que, tal como lo analizó el Gobierno nacional en el Decreto Legislativo 491 de 2020, que se desarrolla por la resolución cuya legalidad se examina, no todos los procedimientos administrativos se encuentran diseñados para realizar su trámite en línea. 130.

Al respecto, consideró:   “Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

Que según cifras del Sistema Único de Información de Trámites -SUIT, a la fecha Colombia cuenta con 68.485 trámites y procesos administrativos que deben adelantar los ciudadanos, empresarios y entidades públicas ante entidades del Estado, de los cuales 1.305 se pueden hacer totalmente en línea, 5.316 parcialmente en línea y 61.864 de forma presencial.

Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales.” 131. La etapa de entrega de los PIDAR constituye, como se expresó en precedencia uno de los trámites que necesariamente es presencial e implica el desplazamiento de funcionarios, contratistas, financiadores y beneficiarios al lugar en el que se desarrollan los proyectos para recibir el producto final y los bienes y maquinarias entregadas por los organismos de financiación, reiterando que la mayor parte de los proyectos están en zonas en las que el acceso se dificulta. 132.

Acreditado, en consecuencia, que se trata de uno de los procedimientos administrativos que no tiene previsto el trámite en línea y que no puede realizarse en forma virtual, resulta evidente que la medida contenida en el artículo segundo de la resolución se torna necesaria desde el punto de vista fáctico y jurídico. 133. Con fundamento en el análisis realizado de cara al procedimiento previsto por el ordenamiento jurídico, resulta evidente que los trámites administrativos que se continúan prestando en línea y aquel cuyos términos fueron suspendidos (artículos primero y segundo de la disposición) no fueron seleccionados de manera caprichosa o arbitraria por la entidad, sino que obedecen a la reglamentación y forma de ejecución de estos. 134.

Ello, teniendo en cuenta que la suspensión de las entregas de los proyectos también se debe sustentar en el real y eficaz acceso de los beneficiarios a las herramientas tecnológicas y a internet, toda vez que no es posible desconocer que estos se encuentran ubicados en sectores rurales y muchos de ellos fueron adjudicados, con enfoque diferencial, a mujeres rurales, grupos étnicos (indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y rom); jóvenes, víctimas del conflicto armado y personas en proceso de reincorporación, cuyas condiciones de debilidad frente al resto de la población resultan evidentes, según los estudios realizados por la Agencia de Desarrollo Rural e incorporados en el Reglamento PIDAR. 135.

Al respecto, se resalta que una significativa parte de la población colombiana tiene un acceso precario a internet y en algunos casos ninguno. 136. Lo anterior se demuestra con los indicadores básicos de TIC en los hogares colombianos, cuyo dato más reciente corresponde al censo de 2018 y a la siguiente gráfica: [pic] 137. También se cumple en el caso concreto el juicio de necesidad jurídica, igualmente denominado por la doctrina constitucional como de subsidiariedad[31], que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, de tal manera que únicamente en ausencia de estas o ante la incompatibilidad con el Estado de excepción es posible establecer que constituyen un desarrollo directo de los decretos legislativos. 138.

En consecuencia, las específicas circunstancias que dan lugar a realizar algunos procedimientos de manera virtual y suspender términos en otros mientras dure la emergencia sanitaria generada por el COVID-19 o se reaperturen las actividades laborales, no se encuentran previstas en el ordenamiento jurídico ordinario. 139. Sobre este requisito especial, la Corte Constitucional, al estudiar la exequibilidad de la norma que autorizó la suspensión de los términos en las actuaciones, consideró que la disposición es exequible, por cuanto es temporal y “pretende superar en forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autorizadas en razón de las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia”.

Hizo énfasis en que el precepto busca cumplir un mandato superior de prestar los servicios en forma adecuada, continua y efectiva. 2.3.3.5. Proporcionalidad 140. La exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, está establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, haciendo relación a la “justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar.

Lo que equivale a decir que la proporcionalidad ‘es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos’.[32] 141. Este presupuesto se encuentra contenido para todos los actos administrativos en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, en virtud del cual “En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.” 142.

Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que busca limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida[33]. 143. Sobre el cumplimiento de este requisito únicamente corresponde realizarlo en relación con la medida de suspensión de términos para las entregas de los proyectos mientras dure la emergencia sanitaria -artículo segundo-, como fue previsto expresamente en el artículo 6º del Decreto Legislativo que es objeto de desarrollo, en torno al cual, en la sentencia de exequibilidad de la norma, se consideró que ello garantiza que no se vean afectados gravemente los intereses de los particulares, pues la salud, la vida y el debido proceso tiene prelación sobre el derecho a entregar y finiquitar los proyectos que puede retardarse hasta la superación de la crisis. 144.

Sobre la vigencia del precepto es necesario aclarar que ella no fue señalada en forma discrecional o arbitraria por la Agencia de Desarrollo Rural, sino que obedece a lo dispuesto por el Decreto Legislativo, declarado exequible, que se desarrolla, el cual estableció que la suspensión operaría “Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social” y la razón de ser de ello es que las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, las de toque de queda en algunas ciudades del país y la imposibilidad de acceder en forma presencial a las oficinas de la entidad y de que los funcionarios competentes acudan a los inmuebles rurales en los que se ejecutan los proyectos impedirían realizar los trámites que se relacionaron que no pueden ser efectuados en línea o para los cuales un porcentaje significativo de la población colombiana no tiene acceso, según se acreditó con las estadísticas oficiales. 145.

Bajo la citada perspectiva de análisis, al no depender la vigencia de la medida únicamente del acto administrativo que se estudia o de la voluntad de la Agencia de Desarrollo Rural, sino de aquel que se desarrolla, cuya sentencia de constitucionalidad hizo tránsito a cosa juzgada, se evidencia que la Resolución No. 0122 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, la medida adoptada es transitoria, no tiene vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico y, por otra parte, no limita o restringe derechos y garantías constitucionales y, si bien es cierto, implica la suspensión de las entregas de los proyectos, ello resulta proporcional para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la salud de los destinatarios de la norma. 146.

Por ello, es claro que la medida adoptada no resulta excesiva en relación con la naturaleza de la calamidad pública que se pretende conjurar, siendo plenamente compatible con los requerimientos, fines y características de la celebración y ejecución de los proyectos PIDAR. 147. Siendo ello así, la decisión adoptada por la Administración contribuye altamente a la garantía del debido proceso y el derecho a la salud en el escenario de la emergencia, que constituye una de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de excepción, y, finalmente, está debidamente limitada y restringida a la finalidad que se pretende alcanzar, esto es, la conjuración de la crisis y del despliegue de sus efectos.   148.

En consecuencia, se trata de una medida razonable y legítima para alcanzar los objetivos descritos y, por lo tanto, en este caso, constitucional y legalmente justificada, sin que se advierta i) extralimitación alguna por parte de la Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural; ii) exceso en el ejercicio de sus competencias; iii) irregularidad en la expedición; iv) falsa motivación; o v) afectación de algún derecho fundamental de los destinatarios de la norma o de los obligados a cumplirla. 2.3.3.5.

Principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad 149. En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacidad[34]. 150.

Bajo esta perspectiva de análisis la Sala encuentra que la disposición está encaminada a proteger los derechos fundamentales de todas las personas que han resultado beneficiarias de los PIDAR y de los funcionarios públicos, contratistas y personal encargados de su trámite y, en esa medida, salvaguarda tales derechos sin afectar los del resto de la población. 151.

La medida, así mismo carece de arbitrariedad, respeta el ordenamiento superior y no se opone a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamenta, pues hace uso de las potestades que le confirieron los artículos 3º y 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto cumple con la prestación de los servicios en forma virtual y suspende términos en una de las etapas de los proyectos productivos durante la vigencia de la emergencia sanitaria y justificó que se trataba de aquellas que no es posible adelantar íntegramente utilizando herramientas tecnológicas, por la modalidad, clase y objeto de los proyectos productivos. 152.

En efecto, ante las medidas de aislamiento ordenadas por el Gobierno nacional con el fin de salvaguardar la salud pública, el normal desarrollo de la ejecución de los proyectos pone en riesgo la salud, situación que se restablece con la medida adoptada, aspecto que fue valorado en las consideraciones de la Resolución 0122 del 15 de abril de 2020, por lo que se advierte que la misma no obedece a un actuar arbitrario de la funcionaria que lo expidió. 153.

A la misma conclusión ha llegado el Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión, en relación con medidas que guardan identidad fáctica y jurídica, en las que se ha establecido que la suspensión de términos en aquellas actuaciones administrativas que lo requieran resulta proporcional a la gravedad de la emergencia y a la necesidad de evitar la propagación del virus, de salvaguardar la salud de funcionarios y usuarios y de garantizar el debido proceso.[35] 2.4.

Vigencia de la norma 154. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos legislativos que expida el Gobierno nacional durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo los derogue o reforme, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente". 155.

Sin embargo, cada norma puede establecer una vigencia y así se hizo tanto en el Decreto Legislativo que sirvió de sustento a la resolución -artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020- como en esta en los que se indicó que los términos se reanudarían al día siguiente hábil del levamiento de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social que, de conformidad con lo dispuesto por la Resolución No. 844 de 2020, va hasta el 31 de agosto de 2020, circunstancia que se adecua plenamente a la necesidad de la misma a la garantía de los derechos fundamentales que busca proteger y a los fundamentos facticos y jurídicos analizados. 156.

En la referida resolución, se consideró que “se han incrementado y agravado las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia sanitaria y subsiste el riesgo para la población residente en el territorio nacional.”, lo cual se sustentó en los datos oficiales sobre el número de contagiados confirmado y el número de personas fallecidas por haber contraído la enfermedad.

Ello, con el objeto de continuar con la garantía de la debida protección a la vida, la integridad física y la salud de los habitantes del territorio nacional. 2.5. Conclusiones 157. El examen de la norma, de cara al cumplimiento de los requisitos formales y materiales, permite concluir: i) Que el artículo primero debe ser declarado legal, con el condicionamiento de que se incluyan las etapas de inscripción del perfil y diagnóstico, como susceptibles de ser tramitadas por medios virtuales. ii) Que los artículos segundo, tercero, quinto y sexto cumplen los presupuestos formales y materiales y se ajustan a la Constitución, a los Decretos dictados en el Estado de excepción y a la legislación ordinaria. iii) El artículo cuarto no reúne los requisitos formales, en cuanto genera efectos particulares y concretos, ni los materiales exigidos para declarar su legalidad, carece de motivación y resulta contrario al ordenamiento jurídico superior en que debía fundarse.

III. DECISIÓN En mérito a lo expuesto, la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la legalidad condicionada del artículo primero de la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020, expedida por la Agencia de Desarrollo Rural, en el entendido de que se deben realizar las etapas de inscripción de perfil y diagnóstico mediante la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

SEGUNDO: DECLARAR la legalidad de los artículos segundo, tercero, quinto y sexto, con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.

TERCERO: DECLARAR la ilegalidad del artículo cuarto de la resolución objeto de examen y, por ende, retirar la disposición del ordenamiento jurídico. CÓPIESE, PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y ARCHÍVESE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ (ACLARO EL VOTO) MARÍA ADRIANA MARIN ----------------------- [1] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670, 28.10.15, M.P. María Victoria Calle Correa [2] Corte Constitucional, Boletín No. 63 del 20 de mayo de 2020. https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?La-declaratoria-de- estado-de-emergencia-en-Colombia-est%C3%A1-ajustada-a-la-Constituci%C3%B3n- 8904 [3] En uso de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020. [4] Corte Constitucional, Sentencia C-242, 09.07.2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger [5] Con excepción del parágrafo 1º del artículo 6º, referido a la suspensión de términos para el pago de sentencias judiciales. [6] Corte Constitucional, C-637, 06,05.2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez [7] Lo anterior se ha efectuado mediante los Decretos 531 del 8 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020 y 749 del 28 de mayo de la presente anualidad. [8] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.” [9] “Por el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), se determinan su objeto y su estructura orgánica.” [10] No obstante haber sido debidamente notificadas, los invitados a rendir concepto no intervinieron en la presente actuación. [11] La Corte Constitucional, en sentencia C-179 13.04.1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz declaró exequibles los incisos primero y segundo del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 que consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción y la asignación de la competencia al Consejo de Estado.

Lo anterior, por considerar que “Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley.” [12] “Control inmediato de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [13] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el [14] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-216, 14.04.99., M.P. Antonio Barrera Carbonell [15] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-156 09.03.11., M.P. Mauricio González Cuervo [16] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-466, 19.07.17., M.P. Carlos Bernal Pulido.

En punto del control precisó que “Este control judicial constitucional de los decretos legislativos se complementa, a su vez, con el denominado control automático de legalidad previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el cual es ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo para todas aquellas medidas administrativas adoptadas en desarrollo de decretos legislativos.” [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente No. 2010- 00196, reiterada en Sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala Rad. 11001 03 15 0002015 02578-00 [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16.06.09.

M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA) [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8.07.14., M.P. Danilo Rojas Betancourt, Rad.11001-03-15-000- 2011-01127-00(CA). Reitera los siguientes pronunciamientos: 7.02.00; M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. CA-033; 20.10.09, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 2009-00549; 9.12.09, M.P. Enrique Gil Botero, Rad 2009- 00732. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31.05.11., M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad.

No. 11001-03-15- 000-2010-00388-00(CA) [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8.07.14., M.P. Danilo Rojas Betancourt, 11001-03-15-000-2011- 01127-00(CA) [22] Artículo 4°.Funciones. Son funciones de la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), las siguientes:    …  2. Promover la elaboración y adopción de planes de desarrollo agropecuario y rural integral con enfoque territorial en las entidades territoriales e instancias de integración territorial, y establecer los criterios para su formulación, con base en las políticas que defina el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con los demás sectores administrativos.    3.

Definir los criterios de formulación y estructuración de proyectos estratégicos nacionales y de iniciativa territorial o asociativa, en términos de su viabilidad técnica, jurídica, ambiental y financiera, de acuerdo con las políticas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.    4. Formular, estructurar, cofinanciar y ejecutar proyectos estratégicos nacionales, así como aquellos de iniciativa territorial o asociativa, alineados a los planes de desarrollo agropecuario y rural integral con enfoque territorial y a la política formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.    5.

Establecer y definir las líneas de cofinanciación de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural integral con enfoque territorial.    6. Definir criterios para la calificación y selección de los proyectos integrales a ser cofinanciados por la Agencia, acorde con los lineamientos de política del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.    7.

Diseñar, adoptar y divulgar los instrumentos para la formulación, estructuración y adopción de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial y asistir a las entidades territoriales e instancias de integración territorial en su implementación.    …    9. Diseñar, adoptar y divulgar los instrumentos a través de los cuales la Agencia ofrece los bienes y servicios para la cofinanciación de los planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial, en el marco de la normativa vigente.   10.

Diseñar y promover modelos de operación para la ejecución de los de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial, a través de esquemas de asociación público-privada, concesiones, convenios marco de cofinanciación con entidades territoriales y contratos con operadores, entre otros.    11. Definir los requerimientos técnicos y las condiciones que deben acreditar los operadores encargados de la estructuración y ejecución de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial.”    [23] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670, 28.10.15., M.P. María Victoria Calle Correa [24] Estas funciones administrativas que se deben cumplir en los términos referidos por el artículo 209 Constitucional, se encuentran relacionadas en el artículo 11 del Decreto Ley 2364 de 2015. [25] Corte Constitucional, Sentencia C-242, 09.07.2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger [26] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-034, 29.01.14., M.P. María Victoria Calle Correa [27] Para los efectos del ejercicio del presente control inmediato de legalidad cabe destacar el numeral 11 del artículo 3º que consagra como actividades exceptuadas “la cadena de siembra, cosecha, producción, embalaje, importación, exportación, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de semillas, insumos y productos agrícolas, piscícolas, pecuarios y agroquímicos -fertilizantes, plaguicidas, fungicidas, herbicidas-; y alimentos para animales, mantenimiento de la sanidad animal, el funcionamiento de centros de procesamiento primario y secundario de alimentos, la operación de la infraestructura de comercialización, riego mayor y menor para el abastecimiento de agua poblacional y agrícola, y la asistencia técnica.

Se garantizará la logística y el transporte de las anteriores actividades. [28] Este decreto que empezó a regir desde el 27 de abril de 2020, en el numeral 11 del artículo 3º estableció la excepción en los mismos términos y condiciones del decreto derogado. [29]“Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.

Parágrafo. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.” [30] https://www.adr.gov.co/atencion-al- ciudadano/transparencia/Paginas/proyectos-de-normatividad.aspx Consta igualmente en los documentos que fueron entregados como antecedentes administrativos. [31] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-466, 29.06.2017., M.P. Carlos Bernal Pulido y Sentencia C-155, 18.05.2020., M.P. Cristina Pardo Schlesinger [32] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-179, 13.04.94., M.P. Carlos Gaviria Diaz [33] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-517, 10.08.17., M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo [34] Corte Constitucional, Sentencia C-466, 19.07.2017, M.P. Carlos Bernal Pulido [35] Consejo de Estado, Sala Diez (10) Especial de Decisión, Sentencia del 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 11001031500020200094400.

Consejo de Estado, Sala Nueve (9) Especial de Decisión, Sentencia del 27 de mayo de 2020, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad. 11001031500020200099100; Consejo de Estado, Sala Dos (2) Especial de Decisión, Sentencia del 19 de mayo de 2020, M.P. Cesar Palomino Cortés.