11001-03-15-000-2020-03392-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO / INDEBIDA APLICACIÓN NORMATIVA / DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – 3 años contados a partir del conocimiento de la presunta conducta sancionable y hasta la notificación del acto sancionador / IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN – Se entiende oportuna si dentro del término de 3 años se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – Concluye con el acto principal o primigenio que impone la sanción y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – Diferencia con la vía gubernativa / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD [L]a Sala considera que existen fundadas razones para acreditar la existencia los defectos: (i) sustantivo y (ii) desconocimiento del precedente judicial, por las razones que pasan a explicarse: En primer término, se advierte que el sub judice está circunscrito a la determinación del término con que cuenta la administración, en aras de ejercer la potestad sancionatoria, en los términos del artículo 38 del Código de Procedimiento Administrativo.

Así, el primer paso sobre la materia lo dio el Consejo de Estado – Sala Plena, que mediante sentencia de 29 de septiembre de 2009 (C.P. Susana Buitrago Valencia) señaló la diferencia entre (i) el procedimiento sancionatorio propiamente tal, que culmina con la expedición del acto administrativo con el que se impone una sanción y (ii) el agotamiento de la vía gubernativa derivada de este, concretada en las Resoluciones que resuelvan los recursos interpuestos contra el acto sancionador.

En tal virtud, clarificó que el término con que cuenta la administración para surtir del proceso sancionatorio debe ser contabilizado hasta la expedición del acto sancionador. En ese contexto, aun cuando la referida providencia hace referencia a procesos administrativos sancionatorios diferentes al tratado en el asunto de marras; no es menos cierto que el Consejo de Estado – Sección Primera, acogió esa postura a fin de compaginarla con los supuestos de hecho que sirven como sustento a lo aquí debatido.

De hecho, se observa que la Sección Primera de esta Corporación ha aplicado la línea argumentativa de la providencia proferida por el Consejo de Estado – Sala Plena a los asuntos de su conocimiento. (…) Asimismo, es de resaltar que esta Corporación en sede tutela ha considerado en diferentes oportunidades que el criterio vigente en materia de caducidad de la potestad sancionatoria en cabeza del Estado es la contenida en las referidas providencias, llegando inclusive a amparar los derechos fundamentales de los accionantes, cuando se hubieren apartado injustificadamente de esa argumentación. En ese contexto, es de resaltar que la autoridad judicial accionada sostuvo que la potestad sancionatoria de la administración debía ejercerse en un lapso de tres (3) años, desde el conocimiento de la presunta conducta contraria a Derecho, hasta la firmeza del acto administrativo sancionatorio.

(…)Ahora bien, la firmeza de tal acto administrativo corresponde al agotamiento del procedimiento administrativo, como condición necesaria para lograr la firmeza de la decisión y someterla a juicio de legalidad por parte de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, si bien resulta en un elemento necesario, no es determinante a la hora de referirse a la caducidad sancionatoria, debido a que se reitera, es un derecho que asiste al sancionado de propender por la revisión de la decisión contraria a sus intereses.

(…) no es un elemento a tener en cuenta para determinar si la administración ejerció o no la potestad sancionatoria en el término contenido en la Ley. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 38 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03392-01(AC) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DE HÁBITAT Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Acción de tutela – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la empresa Promotora Inmobiliaria Sánitas Ltda, tercero con interés, contra el fallo de 31 de agosto de 2020, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C, por medio del cual amparó los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la entidad accionante.

ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones El Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Hábitat, a través la Subsecretaria Jurídica de la dependencia, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B, como consecuencia del presunto defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial en que incurrió al dictar la sentencia de segunda instancia, dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la presente acción constitucional.

En amparo de los derechos fundamentales invocados solicitó: “1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital de Hábitat. 2. Dejar sin efectos la sentencia proferida el 6 de febrero de 2020, por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se revocó la sentencia proferida el 28 de julio de 2016, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual había negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (sic) 2014-00063 (sic) de la sociedad Promotora Inmobiliaria Sanitas Ltda, contra la Secretaría Distrital del Hábitat. 3.

En consecuencia, se ordene proferir una sentencia que cumpla con los lineamientos fijados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en relación con la caducidad de la potestad sancionatoria de la administración”. 2. Los hechos y las consideraciones del accionante La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: La sociedad Promotora Inmobiliaria Sanitas Ltda., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda contra el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Hábitat, en la que solicitó la nulidad de las Resoluciones 1608 de 13 de agosto de 2012, 96 de 23 de enero de 2013 y 909 de 31 de mayo de 2013, actos administrativos con los que se impuso una sanción, producto del proceso sancionatorio seguido por las presuntas deficiencias constructivas en el “edificio Atika” en la ciudad de Bogotá. El conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado Tercero (3º) Administrativo del Circuito de Bogotá, que con sentencia de 28 de julio de 2016 denegó a las pretensiones de la demanda.

Inconforme con la decisión la empresa demandante interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B, mediante providencia de 6 de febrero de 2020 revocó la decisión del a quo, en su lugar accedió a las pretensiones, en el entendido que los actos administrativos demandados devenían nulos, habida cuenta que habían sido expedidos a pesar de haberse presentado el fenómeno de la caducidad en la facultad sancionatoria en cabeza de la administración. A ese efecto, puso de presente que los actos administrativos con los que se resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuesta por la Constructora fueron proferidos por fuera del término legal con que contaba el Distrito, a fin de concluir el proceso sancionatorio.

La entidad accionante afirmó que el Tribunal accionado, incurrió en defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. Resaltó que la decisión censurada tuvo como fundamento el término para ejercer la potestad sancionatoria contenida en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, estatuto procesal bajo el que se siguió el proceso contra la sociedad Promotora Inmobiliaria Sanitas Ltda. En ese entendido, dispuso que la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de 29 de octubre de 2009 (C.P. Susana Buitrago Valencia)[1], dispuso que el término con que cuenta la administración para ejercer la potestad sancionatoria debe contabilizarse desde el inicio del proceso sancionatorio, hasta la expedición del acto administrativo con que se decide la existencia o no del mérito para sancionar, quedando de lado las demás resoluciones con que se resuelvan los recursos interpuestos.

De igual manera, informó que esa posición fue respaldada por la Corte Constitucional en sentencia T – 211 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), en la que se reafirma lo dicho por esta Corporación. Concluyó que esa posición jurisprudencial ha sido aplicada en forma pacífica por el Consejo de Estado – Sección Primera. 3. Trámite procesal e informe de las entidades accionadas El Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección C, mediante auto de 5 de agosto de 2020 admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, para que hiciera las consideraciones que estimara pertinentes.

Asimismo, vinculó al Juzgado Tercero (3º) Administrativo del Circuito de Bogotá y a la sociedad Promotora Inmobiliaria Sanitas Ltda., por tener interés directo en las resultas del proceso. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B se opuso al amparo solicitado. A ese efecto, manifestó que la providencia censurada fue proferida conforme a Derecho, con fundamento en las normas y la jurisprudencia aplicable al caso en concreto y teniendo en cuenta las pruebas arrimadas a este.

Aseveró que la sentencia de 29 de septiembre de 2009 proferida por el Consejo de Estado – Sala Plena (C.P. Susana Buitrago Valencia) no constituye precedente judicial aplicable al caso. En ese sentido, expuso que la referida providencia tiene por objeto de estudio uno que difiere al tratado en la providencia censurada. Concluyó que la entidad actora pretende utilizar la tutela como una instancia adicional, a fin de obtener una revisión de instancia de la decisión cuestionada.

La sociedad Promotora Inmobiliaria Sanitas Ltda pidió que la tutela se declarara improcedente, en la medida que no satisfacía el requisito de relevancia constitucional. A ese efecto, refirió que el escrito de tutela estaba sustentado en inconformidades de la entidad accionante, respecto del estudio jurídico realizado con el tribunal, en aras de obtener una revisión de instancia por parte del juez constitucional.

Señaló que la autoridad judicial accionada fundamentó adecuadamente la decisión de aplicar la tesis, según la cual, el término de caducidad con que cuenta la administración para agotar el proceso sancionatorio es de tres (3) años, desde el inicio de este, hasta la resolución de los recursos que se interpongan contra la decisión sancionatoria.

Enfatizó en que la sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación no es aplicable al caso en concreto, toda vez que esta hace referencia a un asunto disciplinario y no sancionatorio propiamente tal. El Juzgado Tercero (3º) Administrativo del Circuito de Bogotá guardó silencio. 4. La providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C, mediante sentencia de 31 de agosto de 2020 amparó los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Hábitat, en consecuencia dejó sin efectos la sentencia de 6 de febrero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B, en el asunto que nos ocupa.

En ese orden, advirtió que la providencia censurada había incurrido en desconocimiento del precedente judicial trazado por el Consejo de Estado – Sala Plena en sentencia de 29 de septiembre de 2009 (C.P. Susana Buitrago Valencia), cuyo planteamiento ha sido retomado por la Sección Primera de esta Corporación en asuntos referentes a la determinación del plazo con que cuenta la administración para ejercer la potestad sancionatoria; asimismo, expuso que se desconoció lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia T – 211 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).

Manifestó que esas providencias circunscribieron la aplicación del término contenido en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 a temas relacionados con la potestad sancionatoria estatal. En ese contexto, aseveró que jurisprudencialmente se ha entendido que la potestad sancionatoria de la administración debe ser ejercida dentro de los tres (3) años siguientes al conocimiento de la presunta conducta contraria a derecho, tiempo en el que se debe proferir y notificar la decisión sancionatoria principal.

Advirtió que el Tribunal Administrativo accionado desconoció esta máxima, de manera tal que dio un alcance diferente a la norma en comento, la cual resultaba contraevidente con las pautas establecidas por la Sección Primera de la Corporación. Refirió que el ente judicial accionado no desarrolló un discurso válido, a fin de apartarse del precedente vigente, lo cual hacía palmario su desconocimiento.

Así las cosas, ordenó dictar una nueva providencia, en la que se atendiera lo dispuesto en los diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado – Sección Primera, en los que se aplicaban a asuntos sancionatorios lo dicho por la Sala Plena de la Corporación en sentencia de 29 de septiembre de 2009 (C.P. Susana Buitrago de Valencia). 5. La impugnación La sociedad Promotora Inmobiliaria Sanitas Ltda., impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara la decisión y se negaran las pretensiones de la tutela, con fundamento en los siguientes argumentos.

Reiteró los planteamientos expuestos en el escrito de intervención. Adicionalmente, argumentó que la decisión de primera instancia desconoce la esencia de la acción de tutela, pues no tuvo asidero en una verdadera transgresión de los derechos fundamentales del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Hábitat. Contrario a ello, arguyó que el a quo estructuró su decisión en meras diferencias conceptuales con el estudio jurídico realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B. Adujo que la providencia cuestionada estaba respaldada con suficientes argumentos, con los que se realizó un verdadero juicio de legalidad de los actos administrativos demandados.

Advirtió que la decisión tomada por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C lesiona el principio de autonomía judicial, inherente a la actividad de los jueces. Concluyó que la providencia de 29 de septiembre de 2009 proferida por el Consejo de Estado – Sala Plena (C.P. Susana Buitrago de Valencia) y las demás expedidas por la Sección Primera de la Corporación con base en aquella no son aplicables al caso específico.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela. 2. Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C, por medio de la cual se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Hábitat. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C- 590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.

Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;

(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[4]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 4. Los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución como causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Conforme con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “[…] valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez […]”[5].

En esta situación se incurre “[…] cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[…]”[6]. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “[…] aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas […]”[7], de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.

En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “[…] [D]ebe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. […]” [8].

En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “[…] (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;

(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;

(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. […] [9]. Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.

Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.

Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto[10].

Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;

(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática[11].

La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”[12].

Y también, en las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 el Tribunal Constitucional, consideró: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.

(Destacado de la Sala). Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental.

No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad. Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 5.

Caso concreto 5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Relevancia constitucional: La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.

Existencia de otros medios ordinarios o extraordinarios: la sentencia cuestionada se encuentra en firme, de otro lado, no se observan circunstancias que pudieran fundamentar la interposición de un recurso extraordinario de revisión, por lo cual la parte actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial. Inmediatez: se observa que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B, se dictó el 6 de febrero de 2020 y se notificó personalmente mediante correo electrónico enviado el 7 de febrero de 2020; por su parte la acción de tutela se presentó el 29 de julio de 2020, es decir, dentro de un término prudencial.

Adicionalmente, la parte actora plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran los derechos fundamentales invocados; y, que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.

Análisis de las causales específicas de procedibilidad Sea lo primero advertir que la Sala estudiará los yerros alegados por el actor en forma conjunta, habida cuenta que están estrechamente relacionados. El Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Hábitat, estima conculcados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B, debido a los presuntos defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial en el que incurrió al momento de proferir la sentencia de 6 de febrero de 2020, mediante la cual se revocó la decisión tomada por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo del Circuito de Bogotá y, en consecuencia, accedió las súplicas de la demanda.

En ese sentido, afirmó que la autoridad judicial accionada efectuó una aplicación indebida de lo dispuesto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, norma con la que se surtió el proceso sancionatorio, en orden a establecer si se había observado o no el término con que contaba para adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio.

En tal virtud, indicó que ese artículo había sido objeto de análisis por parte de la Sala Plena de esta Corporación, que con sentencia de 29 de septiembre de 2009 (C.P. Susana Buitrago Valencia), indicó que el término para ejercer la potestad sancionatoria debía contarse hasta la expedición del acto administrativo con que se decidiera el procedimiento, sin tener en cuenta las Resoluciones posteriores, con las que se surtía la vía gubernativa.

Asimismo, dispuso que esa posición fue adoptada por la Corte Constitucional en sentencia T- 211 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), en la que se abordó un asunto similar al esbozado en el escrito de tutela. En ese orden, se observa que el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 establecía: “Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

En ese contexto, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de 29 de septiembre de 2009 (C.P. Susana Buitrago Valencia), se ocupó de analizar la aplicación de ese postulado, en los siguientes términos: “Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario.

Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.

Así, la existencia de esta segunda etapa denominada "vía gubernativa" queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera, culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada.

Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.

En este orden de ideas, en el sub examine es evidente que el fallo suplicado interpretó de forma errónea el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 con las modificaciones que le introdujo el artículo 6 de la ley 13 de 1984, porque le otorgó un equivocado entendimiento al considerar el alcance del término de prescripción de la acción administrativa disciplinaria hasta comprendida la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa.

Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria.

(…) Con fundamento en lo anterior, es claro que en el presente caso la regulación legal aplicable a la investigación no podía ser la que regía la investigación disciplinaria contra los miembros de las Fuerzas Militares, porque en el sub examine el reproche que se le atribuyó al señor Velandia Hurtado, está incluido en el artículo 22 literal b) de la ley 4 de 1990, de naturaleza especial y diferente, a cargo privativamente de la Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos. De manera que, el término de prescripción aplicable en el sub-lite es el de cinco años, razón por la cual corresponde ahora definir si la sanción se impuso dentro de ese tiempo.

El cómputo del plazo de los 5 años para imponer la sanción se inicia a partir del 26 de julio de 1990, día éste en que se encontró y se identificó el cadáver de la desaparecida, el término que fenecía, entonces, el 26 de julio de 1995. En este lapso es preciso imponer la sanción, entendiendo por tal verbo rector expedir y notificar el acto principal, esto es, aquel mediante el cual se concluye la actuación con la atribución de responsabilidad al investigado pero no se exige su firmeza porque la norma no lo prevé así, razón por la cual imponerle la condición de ejecutoria al acto sancionatorio principal que decidió la actuación administrativa disciplinaria significa ir más allá de lo que el legislador quiso al consagrar el artículo 12 de la ley 25 de 1974 modificado por el artículo 13 de la ley 13 de 1984.

La decisión sobre los recursos que se interpongan contra el acto sancionatorio primigenio corresponde ya no a la actuación administrativa propiamente dicha sino a la definición sobre el agotamiento de la vía gubernativa. En el caso sub examine, el día 5 de julio de 1995, el Procurador Delegado para la Defensa de los Derechos Humanos profirió la Resolución N° 13, que como conclusión de la actuación administrativa disciplinaria, impuso sanción de destitución al Brigadier General del Ejército Nacional señor Hernán Velandia Hurtado.

Este acto administrativo sancionatorio le fue notificado personalmente el 6 de julio de 1995 y luego, vía definición del recurso de reposición, confirmado por Resolución N° 16 del 19 de julio de 1995, acto igualmente proferido dentro del término de los 5 años. La notificación de esta última providencia se produjo mediante edicto desfijado el 18 de agosto de 1995.

Surge de manera incontestable entonces que el acto que realmente impuso la sanción, el que concluyó la actuación administrativa, la resolución 13 del 5 de julio de 1995, proferida por el Procurador Delegado para la Defensa de los Derechos Humanos, se dictó y se notificó dentro del término de 5 años fijado por la Ley. Tal situación es razón suficiente que impone considerar ejercida oportunamente la potestad sancionatoria de la Procuraduría General de la Nación. En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual en tratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.

(…)” En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional en sentencia T -211 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) sostuvo: “El desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en relación con la caducidad de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas prevista en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984- 29.- La jurisprudencia del Consejo de Estado ha expuesto diversas interpretaciones sobre la forma de contabilización del término de caducidad de 3 años previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984- y, específicamente, sobre el momento en el que se entiende ejercida la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas.

En efecto, las secciones de esa Corporación desarrollaron tres tesis según las cuales, en el plazo en mención y para que no opere la caducidad, las autoridades deben: (i) expedir el acto administrativo sancionatorio; (ii) proferir dicho acto y notificarlo, y (iii) emitir la decisión principal, notificarla, resolver los recursos formulados en su contra y notificar al recurrente.

En atención a esa disparidad de posturas, en sentencia del 29 de septiembre de 2009 la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario establecer cuándo se entiende ejercida la facultad sancionatoria y concluyó que en el régimen disciplinario la sanción se impone de manera oportuna si en el término asignado para ejercer esa potestad se expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa, que es la decisión primigenia y no la que resuelve los recursos de la vía gubernativa.

Es necesario precisar que dicha sentencia de unificación se emitió en el marco de un proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos y de acuerdo con el término de caducidad previsto en el artículo 12 de la Ley 25 de 1974, modificado por el artículo 6º de la Ley 13 de 1984. Posteriormente, la Sección Primera del Consejo de Estado, tal y como se verá, acogió la sentencia proferida por Sala Plena de esa Corporación como una decisión orientadora y a partir de ese referente fijó un precedente pacífico, reiterado y uniforme, según el cual en el término de caducidad de 3 años previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 la autoridad administrativa debe proferir el acto sancionatorio y notificarlo. 30.- En la sentencia de 9 de junio de 2011 la Sección Primera estudió el recurso de apelación formulado contra la decisión proferida por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado en contra de resoluciones sancionatorias expedidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

En esa oportunidad, dicha autoridad judicial estableció que si bien la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009 no hizo referencia al artículo 38 del Decreto 01 de 1984, la tesis expuesta por la Sala Plena era pertinente para fijar el alcance de esa norma. Asimismo, señaló que la decisión de los recursos interpuestos contra el acto principal no puede ser considerada como la que impone la sanción porque corresponde a una etapa posterior de revisión de la actuación a instancias del administrado.

Por lo tanto, la sanción se considera oportunamente impuesta si dentro del término de tres años se expide y notifica el acto principal. (Resalta la Sala). La sentencia de 23 de febrero de 2012 también estudió una resolución expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y concluyó que ésta se profirió y notificó en el término de tres años previstos en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984.

La autoridad judicial reiteró los argumentos expuestos en la sentencia de 9 de junio de 2011 y, por ende, señaló que la sanción se considera oportunamente impuesta si dentro del término de caducidad se ejerce la potestad, es decir, se expide el acto y se adelanta la notificación correspondiente. La sentencia de 14 de febrero de 2013 en la que se decidió la apelación formulada contra la sentencia proferida por la Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo Cundinamarca, en el marco de un proceso que cuestionaba la legalidad de actos expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que sancionaron a la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. indicó que, de acuerdo con lo señalado en decisiones previas emitidas por la misma Sección, la caducidad consagrada en el artículo 38 del CCA implica que dentro del término de tres años debe expedirse y notificarse el acto sancionatorio, sin incluir en ese lapso ni la interposición ni la resolución de los recursos.

La sentencia de 28 de agosto de 2014 estudió el recurso de apelación formulado en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado en contra de resoluciones sancionatorias proferidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En relación con la caducidad de la facultad sancionatoria de la entidad, la Sección Primera señaló que si bien el juez de primera instancia consideró que los actos administrativos demandados deben ser anulados por haber sido expedidos por fuera del término previsto en el artículo 38 del CCA: “(…) este criterio resulta equivocado por cuanto desconoce la interpretación que de estas normas ha venido haciendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, tanto en sede de unificación de jurisprudencia (sentencia del 29 de septiembre de 2009), como en sus distintas Salas de Decisión, de acuerdo con la cual el cálculo de dicho término debe comprender únicamente la actuación administrativa principal, por lo cual una vez culminada ella con la expedición y notificación del respectivo acto se debe entender impuesta la sanción” En atención a esas consideraciones, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda.

En el mismo sentido, la sentencia de 29 de abril de 2015 citó la unificación de 29 de septiembre de 2009 y destacó en relación con la caducidad que: “(…) no sólo es necesario imponer la sanción dentro del término de los tres (3) años en mención, sino que es indispensable que se dé la notificación del acto administrativo que pone fin a la investigación disciplinaria dentro de ese mismo término, a fin de que produzca efectos legales.” Como sustento de esa postura, reiteró que el acto que pone fin al procedimiento y resuelve de fondo el asunto es el que concreta la facultad sancionatoria, con independencia de que el debate continúe si el interesado decide hacer uso de los recursos en vía gubernativa.

En la sentencia de 15 de septiembre de 2016 la Sección Primera del Consejo de Estado estudió los argumentos presentados en el recurso de apelación formulado por la Superintendencia de Puertos y Transporte en contra de la sentencia proferida por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo Cundinamarca, en el que indicó que en el caso concreto no había operado la caducidad de su facultad sancionatoria porque emitió el acto y lo notificó en el término de 3 años.

En esa oportunidad, el ad quem concluyó que el recurrente tenía razón, debido a que el 29 de septiembre de 2009, la Sala Plena definió que la sanción queda impuesta oportunamente una vez concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto principal en el término previsto por la respectiva norma. Asimismo, esa Corporación resaltó que dicho criterio ha sido reiterado de forma sistemática y, por ende, no es justificable su inobservancia. La postura descrita también se expuso, entre otras, en las sentencias de 8 de mayo de 2014, 29 de septiembre de 2016 y 15 de febrero de 2018 proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado. 31.- Las providencias judiciales referidas previamente dan cuenta de una posición uniforme, pacífica y reiterada de la Sección Primera del Consejo de Estado sobre la interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, en la que se fijó la siguiente regla jurisprudencial: la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas no caduca si en el término de 3 años previsto en la norma en mención se expide y notifica el acto administrativo principal.

(Resalta la Sala). De otra parte, es necesario resaltar que la autoridad judicial accionada conocía la regla jurisprudencial descrita, pues como se demostró en la línea jurisprudencial reconstruida, las sentencias de 9 de junio de 2011, 14 de febrero de 2013 y 15 de septiembre de 2016 decidieron recursos de apelación formulados en contra de decisiones emitidas por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Finalmente, hay que precisar que en el precedente descrito si bien se expone una tesis uniforme sobre la forma de contabilización del término de caducidad, algunas de las providencias tomaron como criterio orientador la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009 y otras sólo hicieron alusión a la postura reiterada de la sección. Es decir, se estableció una regla de interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, que se construyó desde dos fuentes: el criterio expuesto por la Sala Plena y el reconocimiento de esa postura como la acogida e imperante en la Sección Primera del Consejo de Estado.

(Resalta la Sala). (…)” En contraposición, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B, desató el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Promotora Inmobiliaria Sanitas Ltda., contra la sentencia de 28 de julio de 2016 proferida por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo del Circuito de Bogotá, en los siguientes términos: “(…) En ese contexto, se concluye entonces que la administración cuenta con un término de tres (3) años contados as partir de la ocurrencia o del conocimiento de la ocurrencia del hecho que da origen a la sanción para iniciar la investigación administrativa, proferir la decisión de fondo, resolver los recursos de la vía gubernativa, y por supuesto, para notificar cada una de las decisiones que se dicten en el procedimiento administrativo.

De esta forma, el plazo de 3 años previsto en el artículo 38 del C.C.A., contempla no sólo la expedición y notificación del acto administrativo inicial que decida la respectiva actuación, sino también, cada una de las decisiones que resuelvan los recursos en vía gubernativa, pues, de lo contrario, la situación jurídica del administrado quedaría en el limbo jurídico, esto es, sin definición real y efectiva, por cuanto, hasta tanto no sean resueltos los recursos procedentes y notificadas las decisiones de estos, no puede predicarse la firmeza del acto administrativo que concluya con el procedimiento, y por ende, en modo alguno le puede ser oponible o exigir al administrado dicha situación, por la sencilla pero suficiente razón de no estar ejecutoriado.

(…) De lo anterior, se pudo establecer que, los hechos que llevaron a la imposición de la sanción, fueron conocidos por la Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretaría Distrital de Hábitat el día (sic) 5 de marzo de 2010, fecha en la cual se radicó la queja por parte del señor Luis Sorel Castellanos ante dicha entidad; por lo tanto, a partir de esa fecha empieza a contabilizarse el plazo de los 3 años con que contaría ésta para iniciar, investigar, tramitar y sancionar o absolver y/o decidir de fondo la correspondiente actuación administrativa por esas anomalías y notificar el acto sancionatorio, los cuales vencían el 5 de marzo de 2013.

Ahora bien, la Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretaría Distrital de Hábitat expidió la Resolución No. (sic) 909, el 31 de mayo de 2013 (fls. 424 a 438 vtos. Cdno. no. 1) (sic), mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 1608 de 15 de agosto de 2012 que a su vez sancionó a la sociedad Promotora Inmobiliaria Sanitas Ltda. por no haber corregido las deficiencias constructivas objeto de la queja, la cual fue notificada a dicha sociedad por edicto desfijado el día (sic) 25 de julio de 2013 (fl. 420 cdno. no. 1) (sic), lo que quiere decir que, fue expedida cuando la facultad sancionadora de ese organismo ya se encontraba caducada.

Pero además, la Resolución 1608 de 15 de agosto de 2012, quedó ejecutoriada y/o en firme el 9 de agosto de 2013 (fl. 416 ibidem) (sic), esto es, cuando igualmente, la facultad sancionadora de la parte demandada se encontraba caducada. En tales condiciones, la facultad sancionadora de la Secretaría Distrital de Hábitat se encontraba caducada, debido a que esa entidad conoció de los hechos motivos de la sanción el día (sic) 5 de marzo de 2010, circunstancia esta que permite establecer con certeza que, toda la actuación administrativa debió quedar ejecutoriada a mas tardar el día (sic) 5 de marzo de 2013, y como en el caso bajo análisis, ello ocurrió el 9 de agosto de 2013 (fl. 416 cdno. no. 1) (sic), por tanto, es claro que la facultad sancionatoria de la entidad demandada ya había caducado, y en consecuencia, operó la pérdida de competencia de la entidad demandada para sancionar a la sociedad actora dentro de la actuación administrativa No. (sic) 1201004204 y/o queja 66897 objeto de estudio.

(…) En ese orden, la Sala considera que existen fundadas razones para acreditar la existencia los defectos: (i) sustantivo y (ii) desconocimiento del precedente judicial, por las razones que pasan a explicarse: En primer término, se advierte que el sub judice está circunscrito a la determinación del término con que cuenta la administración, en aras de ejercer la potestad sancionatoria, en los términos del artículo 38 del Código de Procedimiento Administrativo.

De hecho, se observa que la Sección Primera de esta Corporación ha aplicado la línea argumentativa de la providencia proferida por el Consejo de Estado – Sala Plena a los asuntos de su conocimiento. Recientemente el Consejo de Estado – Sección Primera, en sentencia de 12 de diciembre de 2019 (C.P. Hernando Sánchez Sánchez)[13], explicó la aplicación de la tesis contenida en la providencia de 29 de septiembre de 2009 en otros asuntos en los que se debata la caducidad de la potestad sancionatoria en cabeza del Estado, en los siguientes términos: “(…) Es relevante aclarar que la providencia de la Sala Plena de esta Corporación citada supra[14], versó sobre una sanción de carácter disciplinario que se rige por un término de caducidad especial y diferente, y no por el término previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo; sin embargo, esta Sección[15] ha determinado de manera sistemática y reiterada que las consideraciones expuestas en la mencionada sentencia son plenamente aplicables a aquellas controversias que se rigen por la norma general del artículo 38 ibídem.

Al respecto, esta Sección consideró: “[…] Para resolver la controversia, la Sala observa que de conformidad con el artículo 38 del C.C.A., “la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”. Para contabilizar el término de caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración, la Jurisprudencia de esta Sección tiene establecido lo siguiente: «Ante las diferentes posiciones e interpretaciones que se le ha dado al tema de la prescripción de la acción sancionatoria, acerca de cuándo debe entenderse “impuesta la sanción”, la Sala Plena de esta Corporación con el fin de unificar jurisprudencia sostuvo mediante sentencia de 29 de septiembre de 2009, que “la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa”.

La postura de la Sala, es pues, la de que la sanción se entiende impuesta oportunamente, si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, la Administración expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, independientemente de la interposición de los recursos (…)” Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que el asunto debatido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que originó el sub judice, guarda relación jurídica con las providencias citadas, toda vez que en una y otras buscan establecer el límite temporal en que la administración puede válidamente ejercer la potestad sancionatoria, concluyendo que este período no puede ser superior a tres (3) años contados hasta la expedición del acto administrativo que impone la sanción. De igual manera, es de clarificar que aun cuando el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B, se apartó de la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sala Plena el 29 de septiembre de 2009 (C.P. Susana Buitrago Valencia), en la medida que versaba sobre hechos diferentes a los expuestos en la demanda; no es menos cierto que el criterio contenido en esa providencia ha sido uniformemente replicado por la Sección Primera de esta Corporación en asuntos similares al controvertido en la tutela de la referencia. Asimismo, es de resaltar que esta Corporación en sede tutela ha considerado en diferentes oportunidades que el criterio vigente en materia de caducidad de la potestad sancionatoria en cabeza del Estado es la contenida en las referidas providencias, llegando inclusive a amparar los derechos fundamentales de los accionantes, cuando se hubieren apartado injustificadamente de esa argumentación[16].

En ese contexto, es de resaltar que la autoridad judicial accionada sostuvo que la potestad sancionatoria de la administración debía ejercerse en un lapso de tres (3) años, desde el conocimiento de la presunta conducta contraria a Derecho, hasta la firmeza del acto administrativo sancionatorio. Pues bien, la Sala considera que este planteamiento desconoce lo dispuesto en las sentencias antes citadas, toda vez que la autoridad judicial accionada incurre en el error de asemejar el término con que contaba la administración para ejercer facultad sancionatoria y la finalización del procedimiento administrativo.

En ese orden, de las lectura de lo dicho en primer término por el Consejo de Estado – Sala Plena y posteriormente por la Sección Primera, se deduce que aun cuando el procedimiento administrativo resulta uno solo, en punto de la contabilización del término para ejercer la potestad sancionatoria, debe entenderse como la facultad y obligación en cabeza de la administración, de imponer una sanción en un término de tres (3) años contados a partir del conocimiento de la presunta conducta sancionable y hasta la expedición del acto administrativo en el que decida imponer o no la respectiva sanción. Ahora bien, la firmeza de tal acto administrativo corresponde al agotamiento del procedimiento administrativo, como condición necesaria para lograr la firmeza de la decisión y someterla a juicio de legalidad por parte de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, si bien resulta en un elemento necesario, no es determinante a la hora de referirse a la caducidad sancionatoria, debido a que se reitera, es un derecho que asiste al sancionado de propender por la revisión de la decisión contraria a sus intereses.

Decantado este punto, es válido concluir, que aun cuando la firmeza del acto administrativo resulta una condición necesaria para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,, no es un elemento a tener en cuenta para determinar si la administración ejerció o no la potestad sancionatoria en el término contenido en la Ley. Por lo expuesto, no es de recibo el argumento contenido en la providencia censurada, toda vez que se centró en hacer un estudio del término de caducidad de la facultad sancionatoria del estado, en el que se desconoció el margen interpretativo trazado por esta Corporación, sin que, al efecto, se evidencie una circunstancia especial que convalidara el análisis.

Contrario a ello, de la lectura de lo establecido por el Consejo de Estado – Sección Primera, órgano de cierre del asunto objeto de esta tutela, y por la Corte Constitucional, se resalta una línea argumentativa clara, en cuanto a la aplicación del artículo 38 del Código de Procedimiento Administrativo. En ese panorama, aun cuando asiste derecho a los operadores judiciales a apartarse válidamente del precedente, se encuentra que las razones esbozadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B resultan insuficientes, en la medida que en esencia excusa la inaplicación del precedente trazado por la Sala Plena de esta Corporación en la diferencia fáctica de los objetos de estudio, pasando por alto que el planteamiento jurídico es igualmente aplicable en lo referente a potestad sancionatoria del Estado, conforme lo ha señalado la Sección Primera.

Así las cosas, resulta evidente la configuración de los yerros alegados en la tutela, en la medida que existe una indebida aplicación el término contenido en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, el cual debía ser interpretado con arreglo a lo dispuesto en la sentencia de 29 de septiembre de 2009 (C.P. Susana Buitrago Valencia) dictada por la Sala Plena de esta Corporación, tesis adoptada por el Consejo de Estado – Sección Primera en asuntos de contornos similares al debatido.

Fuerza es entonces concluir, que, en atención a la configuración de los defectos anotados, es menester proteger los derechos fundamentales deprecados por el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Hábitat. III. DECISIÓN En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 31 de agosto de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C, providencia que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Hábitat, por encontrar configurados los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, acorde con lo expuesto en precedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMAR la sentencia de 31 de agosto de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección C, dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Despacho de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Radicado: 11001-03-15-000-2003-00442-02; Demandante: Álvaro Hernán Velandia Hurtado; Demandados: Nación – Procuraduría General de la Nación y Nación – Ministerio de Defensa Nacional. [2] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [3] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [4] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [5] Corte Constitucional. Sentencia T-442 de 1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell). [6] Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa.

SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [7] Sentencia T-538 de 1994. [8] Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [9] Corte Constitucional. Sentencia T-117 de 7 de marzo de 2013. MP. Alexei Julio Estrada. [10] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [11] Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [12] Sentencia T-284 de 2006.

M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [13] Radicado: 25000-23-24-000-2006-00115-01. [14] Se refiere a la sentencia de unificación del del 29 de septiembre de 2009. M.P. Susana Buitrago Valencia. [15] Sentencia de 12 de septiembre de 2019, expediente identificado con el número único de radicación 250002324000-2011-00494-01. M.P. Nubia Margoth Peña Garzón;

Sentencia de 12 de septiembre de 2019, expediente identificado con el número único de radicación 250000324000-2011-00065-00. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [16] Al efecto, consultar las sentencias dictadas dentro de los expedientes de tutela 11001-03-15-000-2020-00682-00 (01), 11001-03-15-000-2020-00685-00 (01), 11001-03-15-000-2020-00882-00 (01), 11001-03-15-000-2020-01863-00 (01) y 11001-03-15-000-04114-00.