25-000-23-24-000-2010-00098-01 — Consejo de Estado

25-000-23-24-000-2010-00098-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-10-08

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Seguros Del Estado S.A.·Demandado: Fondo Nacional De Vivienda – Fonvivienda

De qué trata

Síntesis: [L]os artículos 1077 del Código de Comercio y, 8° y 9° de Resolución 966 de 2004 establecieron la necesidad de surtir un procedimiento con el propósito de que el asegurado, en esta caso FONVIVIENDA, demostrara la ocurrencia del siniestro, la cuantía de la perdida y que, además, le permitiera a la aseguradora, en el sub examine Seguros del Estado, demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de responsabilidad, dado que, el trámite podría finalizar con la decisión de no afectar la garantía. Precisado lo anterior, la Sala encuentra que en el caso que nos ocupa, FONVIVIENDA declaró el siniestro e hizo efectiva la garantía, sin que previamente agotara el procedimiento para determinar la ocurrencia del siniestro, la cuantía de la perdida y los hechos o circunstancias excluyentes de responsabilidad; desconociendo así los requisitos contenidos en la Resolución 966 de 2004. En efecto, en el expediente se encuentra acreditado que, sin el lleno de los requisitos referidos, se expidió la Resolución 410 de 2008, la cual se limitó a hacer referencia a unas visitas, donde presuntamente se determinó el incumplimiento del municipio de Florida, Valle del Cauca, sin adelantar el procedimiento previsto en los artículos 8 y 9 de la Resolución 966 de 2004, para garantizar a la aseguradora la posibilidad de demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de responsabilidad. […] La Sala, atendiendo el acervo probatorio y siguiendo el procedente jurisprudencial transcrito declarará la vulneración del derecho al debido proceso de Seguros del Estado S.A. por parte de FONVIVIENDA, dado que se encontró acreditado que no brindó a la aseguradora la oportunidad de demostrar los hechos o circunstancia excluyentes de responsabilidad, ni le permitió que tuviera conocimiento de las pruebas o del expediente administrativo, antes de declarar el incumplimiento, lo que resulta contrario al derecho de defensa y contradicción.FALSA MOTIVACIÓN - Concepto / CONFIGURACIÓN DE LA CAUSAL DE NULIDAD POR FALSA MOTIVACIÓN - Supuestos / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIASUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA - Asignación por FONVIVIENDA / ASIGNACIÓN DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA - 95 cupos para el proyecto de vivienda de interés social denominado Urbanización La Hacienda I Etapa / SEGUIMIENTO DE LA CORRECTA EJECUCIÓN DE LOS SUBSIDIOS DE VIVIENDA - Regulación legal / GIRO ANTICIPADO DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA - Póliza para garantizar la eventual restitución de los dineros entregados en caso de incumplimiento / PÓLIZA DE GARANTÍA DE RESTITUCIÓN DEL ANTICIPO DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA - Beneficiarios / PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO / ACTUACIÓN DE DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO POR PARTE DE FONVIVIENDA - Irregularidades / INCUMPLIMIENTO DEL MUNICIPIO DE FLORIDA - No se configura porque se demostró la terminación del proyecto de vivienda de la Urbanización La Hacienda I Etapa / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO QUE DECLARA EL INCUMPLIMIENTO DEL MUNICIPIO DE FLORIDA - Configuración[L]a Sala puede establecer que se presentaron varias irregularidades en el trámite efectuado por FONVIVIENDA para la declaratoria del incumplimiento, a saber: 1. Al expediente no se allegaron constancias o informes del FONADE en los que realizara la supervisión de los recursos de los subsidios destinados para la Urbanización La Hacienda I Etapa, por el contrario, se dejó constancia que era necesario realizar visitas técnicas porque esta no había realizado seguimiento alguno. 2. Para la afectación de la póliza se debió tener en cuenta la información que se alimentó en el Sistema Nacional de Información de Subsidios de FONVIVIENDA por el entonces interventor, en los que se señalaba no solo el porcentaje de los avances de las obras, sino también del valor invertido. 3. Así mismo, los informes radicados por los alcaldes al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en los que manifestaron que ya existían varios beneficiarios con las soluciones de vivienda legalizadas y que para el 10 de junio de 2008 la obra la Hacienda I Etapa, ya había sido terminado con los recursos del municipio, fecha anterior a la expedición de la Resolución 410 de 8 de octubre de 2008. 4. Ahora, la Dirección del Sistema Habitacional del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo tuvo conocimiento de todas estas circunstancias cuando realizó las visitas, lo cual ocurrió con antelación a la declaratoria del incumplimiento del municipio de Florida, Valle del Cauca. 5. Aunado a lo anterior, se observó que el valor asegurado por la actora cambió en las dos últimas prorrogas de la póliza No. 42002670, dado que el número de beneficiarios del subsidio familiar de vivienda había disminuido, lo que quiere decir, que no era correcto solicitar en los actos administrativos demandados el valor de $742.682.500 pesos m/cte, sino por $578.509.800 pesos, en el caso de que a ello hubiera lugar. Ahora, cabe señalar que no le asiste la razón a FONVIVIENDA al indicar en los actos demandados, que los riesgos amparados por la póliza versaban sobre obligaciones de hacer y, por lo tanto, debían ser satisfechas en un todo, dado que dentro del objeto de la garantía se amparaban también a cada uno de los beneficiarios del subsidio de vivienda y, en razón a ello, se le debía comunicar a la actora sobre qué subsidio específicamente se afectaría la garantía. […] De esta manera se concluye, por una parte, que la constancia de visita que estableció que hubo incumplimiento por parte del municipio de Florida, la cual hace parte integral de la Resolución 410 de 2008, no es idónea para demostrar la ocurrencia del siniestro ni para establecer la cuantía del mismo, dado que no está acorde con la realidad, en tanto obra constancia de la terminación del proyecto La Hacienda I Etapa, según lo informado por el alcalde del municipio de Florida, de fecha 10 de junio de 2008. Además, no se logró diferenciar cuál era el límite de la terminación del proyecto en su primera etapa y el comienzo de la segunda, aspecto que pudo aclararse de manera previa si la entidad demandada hubiera iniciado el proceso previo a la declaratoria de incumplimiento, vinculando para ello, entre otros, a Seguros del Estado. En este orden de ideas, luego de confrontar las anteriores probanzas administrativas, cuenta con vocación de prosperidad el planteamiento del recurrente, en tanto está plenamente acreditado que FONVIVIENDA expidió el acto administrativo demandado actuando en contravía de los documentos que probaban el cumplimiento por parte del municipio del proyecto cuyos subsidios se encontraban amparados en la póliza que se hizo efectiva. Por consiguiente, la Sala encuentra demostrado que existe una incongruencia entre los antecedentes de hecho y derecho y la decisión tomada por FONVIVIENDA en los actos administrativos demandados. Lo anterior, por cuanto la motivación expuesta en las resoluciones cuestionadas no es acorde con las pruebas que demuestran la ocurrencia de las conductas sancionadas. En consecuencia, la Sala determina que este cargo está llamado a prosperar y revocará la sentencia de primera instancia.CONTRATO DE SEGURO - Naturaleza / PÓLIZA DE GARANTÍA DE RESTITUCIÓN DEL ANTICIPO DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA - Régimen aplicable[L]a Sala encuentra necesario hacer claridad sobre la naturaleza jurídica del contrato de seguro. Para ello, trae a colación que en reiterada jurisprudencia se ha señalado que el contrato de seguros es de naturaleza privada y que su marco jurídico se encuentra en el Código de Comercio. Aunado a ello, se ha establecido que éste se rige por parámetros constitucionales, específicamente, los contenidos en los artículos 333 y 335, en los que se indica que la actividad aseguradora es de interés público y solo puede ejercerse previa autorización del Estado. Así mismo, la jurisprudencia ha considerado que los contratos de seguro que garantizan y respaldan obligaciones contraídas en contratos estatales, constituyen una tipología contractual especial dentro de los demás contratos de seguro, en la medida en que el contratista obtiene la calidad de colaborador de la Administración y que el fin es asegurar la adecuada, continua y eficiente prestación de los servicios públicos y el cumplimiento de las finalidades estatales. Por lo anterior, le resultan aplicables las disposiciones generales del Código de Comercio y las de derecho público que sean compatibles, es decir, que se trata de un régimen mixto.GIRO ANTICIPADO DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA - Póliza para garantizar la eventual restitución de los dineros entregados en caso de incumplimiento / GARANTÍAS A FAVOR DE ENTIDADES PUBLICAS - Prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARA INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN ASEGURADA - Debe proferirse y quedar ejecutoriado dentro de los dos años a partir de la ocurrencia del hecho o del momento en que se tuvo conocimiento del mismo / CONTRATO DE SEGURO - Prescripción. Código de Comercio / REITERACIÓN JURISPRUDENCIA[L]a Ley 80 de 1993 no modificó el régimen de prescripción de la acción del contrato de seguro, teniendo en cuenta que el artículo que esta ley hace referencia a la responsabilidad del Estado y los contratistas, y no sobre la responsabilidad de garantes del contrato, dado que las aseguradoras no hacen parte del contrato. De acuerdo con lo probado en el proceso, se tiene que la póliza No. 042002670 constituida a favor de FONVIVIENDA, se expidió con una vigencia inicial del 9 de julio de 2004 al 9 de abril de 2005 y fue prorrogada hasta el 31 de marzo de 2007. Así mismo, que la Resolución 410 de 2008 fue notificada el 12 de noviembre de 2008 y la 100 de 2009 quedando ejecutoriada la decisión de FONVIVIENDA que declaraba el incumplimiento del municipio de Florida y, en consecuencia, ordenaba hacer efectiva la póliza el 21 de abril de 2009. Ahora bien, de los actos acusados no se identificó exactamente la fecha de la ocurrencia de los hechos que dieron lugar al incumplimiento dentro de la vigencia de la póliza, sin embargo, el último informe que constató el estado de la obra dentro de la vigencia de la póliza, fue el que radicó uno de los alcaldes del municipio de Florida ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el 1° de marzo de 2007. Lo expuesto conduce a concluir que FONVIVIENDA tenía plazo para interrumpir la prescripción hasta el 1° de marzo de 2009, considerando que fue, a partir de ese último informe, que tuvo conocimiento del presunto hecho que generó la acción derivada del contrato de seguro y que, desde allí, ha de hacerse la contabilización de los dos años de prescripción ordinaria. Sin embargo, los actos demandados que declararon el presunto incumplimiento quedaron en firme por fuera del citado término. Ahora bien, si se tomara el último día de vigencia de la póliza como fecha límite en la que FONVIVIENDA tenía o debió tener conocimiento del hecho final que desató el supuesto incumplimiento, esto es, el 31 de marzo de 2007, los dos años para interrumpir la prescripción vencieron el día 31 de marzo de 2009; fecha esta anterior al 21 de abril de 2009, aquella en que adquirió firmeza el acto administrativo demandado. En síntesis, luego de confrontar el acervo probatorio allegado al expediente y las fechas de vigencia de la póliza, resulta evidente la prescripción de los actos administrativos demandados.

ASIGNACIÓN DE SUBSIDIO DE VIVIENDA FAMILIAR - Regulación legal / SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA – Asignación por FONVIVIENDA / GIRO ANTICIPADO DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA – Póliza para garantizar la eventual restitución de los dineros entregados en caso de incumplimiento / PÓLIZA DE GARANTÍA DE RESTITUCIÓN DEL ANTICIPO DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA – Cobertura / EFECTIVIDAD DE LA PÓLIZA DE GARANTÍA DE RESTITUCIÓN DEL ANTICIPO DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA – Procedimiento / PÓLIZA DE GARANTÍA DE RESTITUCIÓN DEL ANTICIPO DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA – Proyecto de vivienda de interés social denominado Urbanización La Hacienda I Etapa / SINIESTRO – Condiciones para su pago / AFECTACIÓN DE LA PÓLIZA DE GARANTÍA DE RESTITUCIÓN DEL ANTICIPO DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA – Previo al acto que la ordene debe permitirse a la aseguradora probar una situación exonerante de su responsabilidad / DERECHO AL DEBIDO PROCESO DE ASEGURADORA – Se vulnera al ordenar la efectividad de la póliza sin permitirle al asegurador demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de responsabilidad [L]os artículos 1077 del Código de Comercio y, 8° y 9° de Resolución 966 de 2004 establecieron la necesidad de surtir un procedimiento con el propósito de que el asegurado, en esta caso FONVIVIENDA, demostrara la ocurrencia del siniestro, la cuantía de la perdida y que, además, le permitiera a la aseguradora, en el sub examine Seguros del Estado, demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de responsabilidad, dado que, el trámite podría finalizar con la decisión de no afectar la garantía. Precisado lo anterior, la Sala encuentra que en el caso que nos ocupa, FONVIVIENDA declaró el siniestro e hizo efectiva la garantía, sin que previamente agotara el procedimiento para determinar la ocurrencia del siniestro, la cuantía de la perdida y los hechos o circunstancias excluyentes de responsabilidad; desconociendo así los requisitos contenidos en la Resolución 966 de 2004.

En efecto, en el expediente se encuentra acreditado que, sin el lleno de los requisitos referidos, se expidió la Resolución 410 de 2008, la cual se limitó a hacer referencia a unas visitas, donde presuntamente se determinó el incumplimiento del municipio de Florida, Valle del Cauca, sin adelantar el procedimiento previsto en los artículos 8 y 9 de la Resolución 966 de 2004, para garantizar a la aseguradora la posibilidad de demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de responsabilidad. […] La Sala, atendiendo el acervo probatorio y siguiendo el procedente jurisprudencial transcrito declarará la vulneración del derecho al debido proceso de Seguros del Estado S.A. por parte de FONVIVIENDA, dado que se encontró acreditado que no brindó a la aseguradora la oportunidad de demostrar los hechos o circunstancia excluyentes de responsabilidad, ni le permitió que tuviera conocimiento de las pruebas o del expediente administrativo, antes de declarar el incumplimiento, lo que resulta contrario al derecho de defensa y contradicción. FALSA MOTIVACIÓN - Concepto / CONFIGURACIÓN DE LA CAUSAL DE NULIDAD POR FALSA MOTIVACIÓN – Supuestos / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA – Asignación por FONVIVIENDA / ASIGNACIÓN DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA – 95 cupos para el proyecto de vivienda de interés social denominado Urbanización La Hacienda I Etapa / SEGUIMIENTO DE LA CORRECTA EJECUCIÓN DE LOS SUBSIDIOS DE VIVIENDA – Regulación legal / GIRO ANTICIPADO DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA – Póliza para garantizar la eventual restitución de los dineros entregados en caso de incumplimiento / PÓLIZA DE GARANTÍA DE RESTITUCIÓN DEL ANTICIPO DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA – Beneficiarios / PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO / ACTUACIÓN DE DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO POR PARTE DE FONVIVIENDA – Irregularidades / INCUMPLIMIENTO DEL MUNICIPIO DE FLORIDA – No se configura porque se demostró la terminación del proyecto de vivienda de la Urbanización La Hacienda I Etapa / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO QUE DECLARA EL INCUMPLIMIENTO DEL MUNICIPIO DE FLORIDA – Configuración [L]a Sala puede establecer que se presentaron varias irregularidades en el trámite efectuado por FONVIVIENDA para la declaratoria del incumplimiento, a saber: 1.

Al expediente no se allegaron constancias o informes del FONADE en los que realizara la supervisión de los recursos de los subsidios destinados para la Urbanización La Hacienda I Etapa, por el contrario, se dejó constancia que era necesario realizar visitas técnicas porque esta no había realizado seguimiento alguno. 2. Para la afectación de la póliza se debió tener en cuenta la información que se alimentó en el Sistema Nacional de Información de Subsidios de FONVIVIENDA por el entonces interventor, en los que se señalaba no solo el porcentaje de los avances de las obras, sino también del valor invertido. 3.

Así mismo, los informes radicados por los alcaldes al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en los que manifestaron que ya existían varios beneficiarios con las soluciones de vivienda legalizadas y que para el 10 de junio de 2008 la obra la Hacienda I Etapa, ya había sido terminado con los recursos del municipio, fecha anterior a la expedición de la Resolución 410 de 8 de octubre de 2008. 4.

Ahora, la Dirección del Sistema Habitacional del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo tuvo conocimiento de todas estas circunstancias cuando realizó las visitas, lo cual ocurrió con antelación a la declaratoria del incumplimiento del municipio de Florida, Valle del Cauca. 5. Aunado a lo anterior, se observó que el valor asegurado por la actora cambió en las dos últimas prorrogas de la póliza No. 42002670, dado que el número de beneficiarios del subsidio familiar de vivienda había disminuido, lo que quiere decir, que no era correcto solicitar en los actos administrativos demandados el valor de $742.682.500 pesos m/cte, sino por $578.509.800 pesos, en el caso de que a ello hubiera lugar.

Ahora, cabe señalar que no le asiste la razón a FONVIVIENDA al indicar en los actos demandados, que los riesgos amparados por la póliza versaban sobre obligaciones de hacer y, por lo tanto, debían ser satisfechas en un todo, dado que dentro del objeto de la garantía se amparaban también a cada uno de los beneficiarios del subsidio de vivienda y, en razón a ello, se le debía comunicar a la actora sobre qué subsidio específicamente se afectaría la garantía. […] De esta manera se concluye, por una parte, que la constancia de visita que estableció que hubo incumplimiento por parte del municipio de Florida, la cual hace parte integral de la Resolución 410 de 2008, no es idónea para demostrar la ocurrencia del siniestro ni para establecer la cuantía del mismo, dado que no está acorde con la realidad, en tanto obra constancia de la terminación del proyecto La Hacienda I Etapa, según lo informado por el alcalde del municipio de Florida, de fecha 10 de junio de 2008.

Además, no se logró diferenciar cuál era el límite de la terminación del proyecto en su primera etapa y el comienzo de la segunda, aspecto que pudo aclararse de manera previa si la entidad demandada hubiera iniciado el proceso previo a la declaratoria de incumplimiento, vinculando para ello, entre otros, a Seguros del Estado. En este orden de ideas, luego de confrontar las anteriores probanzas administrativas, cuenta con vocación de prosperidad el planteamiento del recurrente, en tanto está plenamente acreditado que FONVIVIENDA expidió el acto administrativo demandado actuando en contravía de los documentos que probaban el cumplimiento por parte del municipio del proyecto cuyos subsidios se encontraban amparados en la póliza que se hizo efectiva.

Por consiguiente, la Sala encuentra demostrado que existe una incongruencia entre los antecedentes de hecho y derecho y la decisión tomada por FONVIVIENDA en los actos administrativos demandados. Lo anterior, por cuanto la motivación expuesta en las resoluciones cuestionadas no es acorde con las pruebas que demuestran la ocurrencia de las conductas sancionadas.

En consecuencia, la Sala determina que este cargo está llamado a prosperar y revocará la sentencia de primera instancia. CONTRATO DE SEGURO – Naturaleza / PÓLIZA DE GARANTÍA DE RESTITUCIÓN DEL ANTICIPO DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA – Régimen aplicable [L]a Sala encuentra necesario hacer claridad sobre la naturaleza jurídica del contrato de seguro.

Para ello, trae a colación que en reiterada jurisprudencia se ha señalado que el contrato de seguros es de naturaleza privada y que su marco jurídico se encuentra en el Código de Comercio. Aunado a ello, se ha establecido que éste se rige por parámetros constitucionales, específicamente, los contenidos en los artículos 333 y 335, en los que se indica que la actividad aseguradora es de interés público y solo puede ejercerse previa autorización del Estado.

Así mismo, la jurisprudencia ha considerado que los contratos de seguro que garantizan y respaldan obligaciones contraídas en contratos estatales, constituyen una tipología contractual especial dentro de los demás contratos de seguro, en la medida en que el contratista obtiene la calidad de colaborador de la Administración y que el fin es asegurar la adecuada, continua y eficiente prestación de los servicios públicos y el cumplimiento de las finalidades estatales.

Por lo anterior, le resultan aplicables las disposiciones generales del Código de Comercio y las de derecho público que sean compatibles, es decir, que se trata de un régimen mixto. GIRO ANTICIPADO DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA – Póliza para garantizar la eventual restitución de los dineros entregados en caso de incumplimiento / GARANTÍAS A FAVOR DE ENTIDADES PUBLICAS - Prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARA INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN ASEGURADA - Debe proferirse y quedar ejecutoriado dentro de los dos años a partir de la ocurrencia del hecho o del momento en que se tuvo conocimiento del mismo / CONTRATO DE SEGURO – Prescripción. Código de Comercio / REITERACIÓN JURISPRUDENCIA [L]a Ley 80 de 1993 no modificó el régimen de prescripción de la acción del contrato de seguro, teniendo en cuenta que el artículo que esta ley hace referencia a la responsabilidad del Estado y los contratistas, y no sobre la responsabilidad de garantes del contrato, dado que las aseguradoras no hacen parte del contrato.

De acuerdo con lo probado en el proceso, se tiene que la póliza No. 042002670 constituida a favor de FONVIVIENDA, se expidió con una vigencia inicial del 9 de julio de 2004 al 9 de abril de 2005 y fue prorrogada hasta el 31 de marzo de 2007. Así mismo, que la Resolución 410 de 2008 fue notificada el 12 de noviembre de 2008 y la 100 de 2009 quedando ejecutoriada la decisión de FONVIVIENDA que declaraba el incumplimiento del municipio de Florida y, en consecuencia, ordenaba hacer efectiva la póliza el 21 de abril de 2009.

Ahora bien, de los actos acusados no se identificó exactamente la fecha de la ocurrencia de los hechos que dieron lugar al incumplimiento dentro de la vigencia de la póliza, sin embargo, el último informe que constató el estado de la obra dentro de la vigencia de la póliza, fue el que radicó uno de los alcaldes del municipio de Florida ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el 1° de marzo de 2007.

Lo expuesto conduce a concluir que FONVIVIENDA tenía plazo para interrumpir la prescripción hasta el 1° de marzo de 2009, considerando que fue, a partir de ese último informe, que tuvo conocimiento del presunto hecho que generó la acción derivada del contrato de seguro y que, desde allí, ha de hacerse la contabilización de los dos años de prescripción ordinaria.

Sin embargo, los actos demandados que declararon el presunto incumplimiento quedaron en firme por fuera del citado término. Ahora bien, si se tomara el último día de vigencia de la póliza como fecha límite en la que FONVIVIENDA tenía o debió tener conocimiento del hecho final que desató el supuesto incumplimiento, esto es, el 31 de marzo de 2007, los dos años para interrumpir la prescripción vencieron el día 31 de marzo de 2009; fecha esta anterior al 21 de abril de 2009, aquella en que adquirió firmeza el acto administrativo demandado.

En síntesis, luego de confrontar el acervo probatorio allegado al expediente y las fechas de vigencia de la póliza, resulta evidente la prescripción de los actos administrativos demandados. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1077 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO1081 / RESOLUCIÓN 966 DE 2004 – ARTÍCULO 8 / RESOLUCIÓN 966 DE 2004 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 555 DE 2003 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25-000-23-24-000-2010-00098-01 Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Vinculados: MUNICIPIO DE FLORIDA – VALLE Demandado: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Debido proceso administrativo / Incumplimiento de la obligación / Hacer efectiva una póliza / Prescripción acción contrato de seguro / Reiteración de jurisprudencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 14 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”.

I-.

ANTECEDENTES I.1. La demanda[1] 1. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, Seguros del Estado S.A., por intermedio de apoderado judicial, demandó a Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: […] PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución Número 410 del 8 de octubre de 2008, mediante la cual el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA, resolvió:

ARTÍCULO 1. - Declarar el incumplimiento de las obligaciones contraídas por el oferente MUNICIPIO DE FLORIDA, VALLE Identificada con Nit 001005191, cuyo representante legal es el señor SALVADOR RODRÍGUEZ MACHADO, en su calidad de Alcalde Municipal, o quien haga sus veces para construir 95 soluciones de vivienda de interés social, en la terminación de las obras, así como la entrega, escrituración y registro de las viviendas, no obstante el desembolso anticipado de los recursos, de conformidad con lo establecido en el artículo 50 del decreto 975 de 2004, modificado por el artículo 5 del Decreto 3169 de 2004 y el artículo 2 del Decreto 1650 de 2007, al proyecto de vivienda de interés social denominado URBANIZACIÓN LA HACIENDA I ETAPA, en el municipio de FLORIDA DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, con recursos del Subsidio Familiar de Vivienda.

ARTÍCULO 2. - Como consecuencia de lo anterior, hacer efectivas las garantías constituidas a favor del FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA, la póliza No. 042002670, expedida por Seguros del Estado S.A., por un valor asegurado de setecientos cuarenta y dos millones seiscientos ochenta y un mil quinientos pesos M/cte ($ 742.681.500.00)

ARTÍCULO 3. - Notificar al MUNICIPIO DE FLORIDA, VALLE, Identificado con Nit 8001005191, cuyo representante legal es el señor SALVADOR RODRÍGUEZ MACHADO, en su calidad de Alcalde Municipal, o quien haga sus veces.

ARTÍCULO 4. - Con fundamento en el artículo 175 del Código de Comercio, Notificar personalmente al representante legal de Seguros del Estado S.A., para que proceda de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1080 ibidem y el numeral 5.3 del artículo 5 de la Resolución 966 de 2004 SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución número 100 del 6 de marzo de 2009 mediante la cual el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución No. 410 del 8 de octubre de 2008, por la cual la Directora Ejecutiva del FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA declaró un incumplimiento, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente proveído.

ARTÍCULO SEGUNDO: Notificar del contenido de la presente Resolución, al Representante Legal de la Compañía Seguros del Estado S.A., haciéndole saber que contra la presente decisión no procede recurso alguno, y en consecuencia quedó agotada la vía gubernativa. TERCERA: Que como consecuencia de las anteriores declaratorias se han de restablecer los derechos de SEGUROS DEL ESTADO S.A., en el sentido de expresarse que dicha sociedad no debe cancelar al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA, el importe de la suma asegurada contenida en la Póliza de Cumplimiento No. 04200267.

CUARTA: Que en caso que SEGUROS DEL ESTADO S.A., en cualquier época, se viera compelida a efectuar algún pago con cargo a la Póliza de Cumplimiento No. 042002670, se condene al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA, a reintegrar las sumas pagadas más la indexación que se hubiere causado desde el momento en que llevare a cabo el pago y hasta el momento en que se reembolse la suma pagada.

QUINTA: Que como consecuencia del despacho favorable de una o todas las anteriores pretensiones se condene al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA a pagar a la finalización del proceso las agencias den derecho y costas procesales. Las condenas solicitadas deberán ser actualizadas de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo con sus respectivos intereses legales y ajuste de valor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos y hasta que se dé cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso. […][2] I.2.

Los hechos Los hechos relevantes que sustentan la demanda son los siguientes[3]: El apoderado de la parte demandante señaló que Seguros del Estado S.A. expidió la póliza de seguros No. 042002670, con ocasión de los subsidios aplicados al proyecto «Reubicación Damnificados la Hacienda I Etapa», ubicado en el municipio de Florida, Valle del Cauca.

La póliza tuvo una vigencia inicial del 9 de julio de 2004 al 9 de abril de 2005, prorrogada hasta el 31 de marzo de 2007 por un valor de $742.681.500, de acuerdo con los Decretos 975 de 2004[4] y 1650 de 2007[5] y la Resolución 966 de 2004[6]. 2. Manifestó que el objeto de la póliza era amparar a FONVIVIENDA contra el riesgo de que el municipio de Florida no cumpliera con las promesas de compraventa o contratos de construcción de 95 soluciones de vivienda.

Así como del incumplimiento de las fechas de entrega y escrituración. Igualmente, amparaba el riesgo por la inobservancia del periodo de vigencia y uso inapropiado o indebido de los subsidios de vivienda. 3. Señaló que el 25 de julio de 2008 y el 10 de septiembre de la misma anualidad, la Caja de Compensación Familiar COMFANDI, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD y la Secretaría de Vivienda del municipio de Florida, realizaron visita al proyecto la Hacienda I Etapa y verificaron el incumplimiento por parte de ese municipio. 4.

Como consecuencia de las anteriores visitas, a través de la Resolución 410 de 8 de octubre de 2008[7], notificada el 12 de noviembre de 2008, la Directora Ejecutiva de FONVIVIENDA declaró el incumplimiento del municipio de Florida en la construcción de 95 soluciones de vivienda de interés social y dispuso hacer efectiva la garantía No. 042002670 constituida a su favor.

Lo anterior, debido a que había realizado, por anticipado, el desembolso al municipio de los giros del subsidio familiar de vivienda. 5. Expresó que contra la Resolución 410 de 2008 interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución 100 de 6 de marzo de 2009[8], confirmando la decisión recurrida. La citada resolución fue notificada el 21 de abril de 2009.

I.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación I.3.1.- Normas violadas 6. La demandante señaló como normas violadas las siguientes: […] • La Constitución Política de Colombia en especial, artículo 4°, 6°, 29, 85 y 209. • Código Contencioso Administrativo en especial los artículos 14, 28, 34, 35, 84, 129 a 214. • Código Comercio en especial los artículos 1036 a 1081. […][9] I.3.2.- El concepto de la violación La parte actora consideró que los actos administrativos acusados fueron expedidos con: i) violación al debido proceso; ii) falsa motivación, y iii) desconocimiento de las normas en las que debía fundarse.

I.3.2.1.- Violación al debido proceso 7. Indicó la accionante que los artículos 14 y 28 del CCA establecen la obligación de comunicar la existencia de la actuación administrativa a todas aquellas personas interesadas que pudieran verse afectadas. Lo anterior, con el propósito de que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos.

Por lo tanto, al haberse omitido su vinculación al trámite de declaratoria de incumplimiento por parte del municipio de Florida, se le vulneró el derecho al debido proceso. 8. De acuerdo con lo anterior, manifestó que Seguros del Estado S.A. debió ser vinculada como tercera en la actuación administrativa que declaró el incumplimiento del municipio de Florida e hizo efectiva la póliza No. 042002670.

De ahí que tal omisión desconoció la oportunidad de la actora para pedir y aportar pruebas y además de conocer los hechos y las pruebas que se investigaban, como los informes producidos por el FONADE. Así las cosas, los actos administrativos demandados son ilegales y carecen de validez. I.3.2.2.- Falsa Motivación 9. El apoderado de Seguros del Estado S.A. consideró que los actos administrativos demandados no se encontraban ajustados a derecho, en la medida que no se comprobó la ocurrencia del siniestro y la cuantía de la afectación del asegurado, de ahí que no fueron debidamente motivados. 10.

Manifestó que los artículos 34[10] y 35[11] ibídem advierten que durante la actuación administrativa se pueden pedir, decretar y allegar pruebas sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado y que las cuestiones planteadas desde el inicio y durante el trámite deben ser tenidas en cuenta para la toma de una decisión. I.3.2.3.- Desconocimiento de las normas en las que debía fundarse. 11.

En el escrito que corrigió la demanda, el apoderado de Seguros del Estado S.A., manifestó que FONVIVIENDA desconoció los artículos 1036 al 1081 del Código de Comercio los cuales tratan y desarrollan el contrato de seguro. 12. En el escrito de demanda, sostuvo que FONVIVIENDA no tuvo en cuenta el artículo 1081 del Código Comercio que regula el término de prescripción del contrato de seguro, el cual estipula que la prescripción ordinaria de las acciones que se derivan del contrato de seguro será de dos años los contados desde tres meses antes de la fecha final de vigencia de la póliza según el art 10 de la Resolución 966 de 2004.

No obstante, los actos administrativos demandados quedaron en firme y debidamente ejecutoriados por fuera del término de prescripción del contrato de seguro. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 13. El municipio Florida, Valle del Cauca, a pesar de haber sido vinculado al proceso, no se pronunció sobre los supuestos de hecho y de derecho de libelo de demanda[12]. 14.

Por su parte, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA contestó de manera oportuna la demanda[13], sin embargo, no se pronunció sobre la corrección de la misma[14]. 15. FONVIVIENDA propuso como excepciones la de «inepta demanda» y «caducidad de la acción». Frente a la excepción de inepta demanda manifestó que las pretensiones no cumplían con una formulación clara e inequívoca, dado que no se había demostrado ni cuantificado el presunto daño a reparar. 16.

Respecto de la caducidad señaló que la acción de control de legalidad de los actos demandados había caducado, dado que esta fue impetrada el 4 de marzo de 2010 y el término con el que contaba la actora era hasta el 5 de noviembre de 2009. 17. Explicó que FONVIVIENDA administra los recursos asignados en el presupuesto nacional para la inversión de vivienda de interés social, concretamente en la asignación de subsidios, por lo que sus funciones no se encaminan a la ejecución de vivienda de acuerdo con el Decreto 555 de 2003[15]. 18.

Manifestó que, con el propósito de realizar su actividad, con eficacia y eficiencia, tercerizó en las cajas de compensación familiar y en el FONADE, correspondiendo a esta última entidad, de acuerdo con el Convenio Interadministrativo No. 193031, realizar actividades de supervisión de la ejecución administrativa y técnica de los proyectos de vivienda de interés social con giro anticipado del subsidio asignado por el Gobierno Nacional en todo el país. 19.

Advirtió que la labor del FONADE es diferente a la labor de interventoría que se lleva a cabo en cada uno de los proyectos que tienen involucrados subsidios de vivienda. 20. Frente a las pretensiones de la demanda alegó que carecen de fundamento fáctico y jurídico, en la medida que los actos demandados gozan de toda presunción de legalidad y son oponibles, dado que fueron expedidos con el apoyo de informes que de forma periódica rindió el FONADE y con los presupuestos jurídicos contenidos en el Decreto 975 de 2004 y la Resolución 966 de 2004. 21.

Indicó que los motivos y finalidad de las resoluciones objeto de cuestionamiento fueron ponerle fin a un incumplimiento por parte del oferente, «Municipio de (sic) Buenaventura, en la construcción de 62 soluciones de vivienda, en el proyecto Ciudadela (sic) Nueva Buenaventura Etapa III». 22. Por otra parte, señaló que los actos administrativos demandados se profirieron antes de que se configurara el fenómeno jurídico de la prescripción, de ahí que FONVIVIENDA tiene la capacidad jurídica para declarar el incumplimiento y hacer efectiva la garantía, de acuerdo con la póliza No. 042002670 expedida el 9 de julio de 2004.

III.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 23. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, a través de la sentencia de 14 de noviembre de 2013,[16] resolvió lo siguiente:

PRIMERO. - DECLARASE NO PROBADA la excepción de caducidad de acción propuesta por la parte demandada.

SEGUNDO. - NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la sociedad Seguros del Estado S.A., en contra de la Resolución No. 410 de 8 de octubre de 2008, proferida por la Directora Ejecutiva del Fondo Nacional de Vivienda, por la cual se declara un incumplimiento; y de la Resolución No. 100 de 26 de marzo de 2009, proferida por la misma autoridad, por la cual se resuelve un recurso de reposición, atendiendo a las razones propuestas en esta providencia TERCERO. - No se condena en costas en esta instancia.

CUARTO. - Por Secretaria efectúese la liquidación de los gastos del proceso y devuélvanse los remanentes si a ellos hay lugar. 24. El Tribunal a quo frente a la excepción denominada «inepta demanda» por la falta de demostración y cuantificación del perjuicio, consideró que constituía un aspecto que debía ser verificado en el acervo probatorio y, por tanto, debía estudiarse de fondo. 25.

De otro lado, declaró no probada la excepción de caducidad, al verificar que la demanda fue presentada el último día del vencimiento del término, esto es, el 6 de noviembre de 2009. Lo anterior, dado que los actos demandados quedaron en firme el 21 de abril de 2009, y luego la actora interrumpió el término de caducidad con la solicitud de conciliación radicada el 20 de agosto del mismo año, faltándole 2 días para vencerse el término de caducidad.

Finalmente, la audiencia prejudicial se realizó el 4 de noviembre de ese año. 26. Una vez resuelta la anterior excepción, el Tribunal señaló que el fundamento de la demanda se centraba en el desconocimiento del debido proceso de la demandante, por falsa motivación del acto demandado y ante la inobservancia del Código de Comercio, el cual regula el contrato de seguros. 27.

Respecto del cargo de falsa motivación, advirtió que la actora no solicitó ni aportó pruebas respecto de los informes del FONADE durante el trámite del recurso de reposición ni dentro del proceso contencioso. En esa medida, no pudo realizar el examen de los mismos ni deducir la incidencia que hubiera podido tener al momento de efectuar el examen de legalidad respectivo.

Consideró que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Tercera[17], el último inciso del artículo 18[18] de la Ley 80 de 1993 y los numerales 4° y 5° del artículo 68 del CCA[19], las entidades estatales prueban el siniestro cuando declaran el incumplimiento. 28. Señaló el Tribunal que, contrario a lo manifestado por la parte actora, dentro del proceso quedó demostrado el incumplimiento del municipio de Florida, cuando el alcalde interpuso el recurso de reposición en contra de la Resolución 410, al afirmar que, para culminar en un 100% con las construcciones de las viviendas de la Urbanización La Hacienda I Etapa, había celebrado los contratos de obra No. 002 y 003 de 2008. 29.

Respecto al cargo de inobservancia del Código Contencioso Administrativo, el a quo determinó que no estaba llamado a prosperar, en tanto FONVIVIENDA estaba amparada en una norma especial para el ejercicio de la facultad de declarar, de manera unilateral e indiscutible, el incumplimiento de la obligación, de acuerdo con el numeral 5.3.[20] del artículo 5° de la Resolución 966 de 2004. 30.

Manifestó que la facultad de declarar el incumplimiento de las obligaciones del oferente, de manera unilateral, descarta el inicio de una actuación administrativa. Adicionalmente, la demandante podía ejercer su derecho de defensa recurriendo el acto que declaró el siniestro, tal como lo dispone el artículo 530[21] de la Resolución 4240 de 2000, en donde no hay trámite previo. 31.

Finalmente, sobre la aplicación del Código de Comercio, señaló que los contratos de seguro que fueron celebrados para garantizar el cumplimiento de contratos de derecho público, también participan de esta naturaleza jurídica. Por lo tanto, no se aplica la regulación consagrada en el estatuto mercantil, de acuerdo con la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera[22]. 32.

Respecto de la subrogación, aclaró que esta se encuentra prevista en el parágrafo del artículo 9°[23] de la Resolución 966 de 2004, la cual consiste en la posibilidad que tiene la aseguradora para repetir contra el ente afianzado para obtener el reembolso de las sumas pagadas a la entidad otorgante en cuyo favor se pagó el riesgo asegurado.

IV.- RECURSO DE APELACIÓN 33. Inconforme con la sentencia de primera instancia y dentro de la oportunidad procesal correspondiente, Seguros del Estado S.A. presentó recurso de apelación con el fin de obtener la revocatoria de esa providencia, frente a lo cual, señaló que el derecho al debido proceso está contenido y regulado en la Constitución Política, la cual es norma de normas y no puede estar subrogada a una norma de menor rango como lo es la Resolución 966. 34.

Recordó que no discute la facultad que tienen las entidades estatales para declarar los siniestros que afecten las garantías en su favor, ni tampoco el mérito ejecutivo que prestan los actos administrativos. Los argumentos se centran en cuestionar el desconocimiento del derecho de defensa que conlleva a la anulación de los actos demandados. 35.

Respecto del análisis de las pruebas obrantes en el expediente hubo una actitud omisiva por parte de FONVIVIENDA de poner en conocimiento los informes del FONADE, teniendo en cuenta que tenía en su poder el expediente administrativo. Precisó que hubo inobservancia del principio de congruencia por parte del a quo, por cuanto no tuvo en cuenta las pruebas recaudadas y por el contrario dio por cierto fundamentos de hecho invocados por FONVIVIENDA. 36.

Manifestó que el a quo erró al considerar que la compañía aseguradora se salvaguarda con la posibilidad de repetir contra el municipio de Florida, pues esta facultad es residual dado que el primer derecho que le asiste a la aseguradora es el de evitar la ocurrencia del siniestro tomando la posición de su afianzado. 37. Finalmente, alegó que la jurisprudencia citada en la sentencia de primera instancia correspondía al régimen aduanero y a la declaratoria del siniestro de la caducidad en contratos estatales, temas que no guardan relación con el objeto de la presente litis.

V-. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 38. El recurso de apelación fue concedido por el magistrado sustanciador de la primera instancia mediante auto del 6 de marzo de 2014[24]. Remitido y repartido el proceso entre los diferentes despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, se admitió el recurso interpuesto, a través de auto de 30 de octubre de 2014.[25] 39.

Mediante providencia de 14 de febrero de 2015[26], el magistrado sustanciador del proceso corrió traslado a las partes por el término de 10 días para que presentaran alegatos de conclusión y, vencido este, al Ministerio Público para que rindiera concepto. Vencido el plazo, la parte demandante y el agente del Ministerio Público, guardaron silencio. 40.

FONVIVIENDA, en su escrito de alegatos, manifestó que no existen presupuestos fácticos ni jurídicos que soporten las pretensiones establecidas en la demanda. Indicó que, por el contrario, los actos acusados están bajo el principio de legalidad cuyo fin fue declarar el incumplimiento de las obligaciones contraídas por el oferente de hacer viviendas dignas de acuerdo con los recursos girados. 41.

Señaló que, desde el encargo fiduciario y los informes del FONADE, se evidenció el incumplimiento de las condiciones técnicas, jurídicas y financieras del proyecto Urbanización la Hacienda I Etapa, ubicado en el municipio de Florida, poniendo en riesgo los recursos del Estado y afectando a personas desfavorecidas, frente a lo cual se buscó minimizar, remediar, reparar y controlar el daño causado. 42.

Dijo que existe caducidad de la acción dado que la demanda fue radicada por fuera de los cuatro meses siguientes de la notificación del acto que declaró el incumplimiento. VI-. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1.- Competencia 43. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo - CCA[27], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “A”.

VI.2.- Cuestión previa. 44. Previamente a identificar el problema jurídico, la Sala encuentra necesario referirse a lo dicho por la parte demandada en los alegatos de conclusión[28] en donde insistió en señalar que en relación con la acción impetrada por la actora, había operado el fenómeno de caducidad. 45. Se observa que la sentencia de primera instancia declaró no probada la excepción de caducidad y, además, negó las pretensiones de la demanda.

Esta providencia, únicamente fue recurrida por la parte actora, al encontrarse en desacuerdo respecto de la negación de las pretensiones. La entidad demandada no interpuso recurso alguno. 46. Al respecto la Sala recuerda que, en caso de que las partes consideren que las decisiones que se tomaron en la sentencia de primera instancia lesionaron algún derecho, el momento procesal para controvertirlas es el recurso de apelación, en el que se deberán exponer todas las consideraciones que crean necesarias para que el juez de superior jerarquía funcional decida sobre dichos asuntos[29]. 47.

En esa medida, si las partes estaban en desacuerdo con la decisión del Tribunal a quo, les correspondían interponer el recurso de apelación y señalar los aspectos que consideraba lesivos en sus derechos y justificarlos, dado que el marco de competencia del juez de segunda instancia está constituido según las referencias conceptuales y argumentativas que en éste se aducen. 48.

Ahora bien, y sin perjuicio de lo anterior, el juez tiene el deber de decretar de manera oficiosa alguna excepción cuando la encuentre probada, entre ellas, la concerniente a la ocurrencia del fenómeno procesal de la caducidad de la acción ejercida o la relativa a la existencia de la falta de legitimación en la causa –por activa o por pasiva–, e incluso, la asociada a la ineptitud sustantiva de la demanda[30]. 49.

Así las cosas, como la caducidad de la acción es un presupuesto procesal su configuración debe estudiarse independiente de si fue advertido o no por el juez de primera instancia o por alguno de los sujetos procesales. 50. De esta manera, la Sala verifica que la Resolución 100 de 2009 fue notificada el 21 de abril de 2009[31], de ahí que la actora tenía hasta el 22 de agosto del mismo año para radicar la demanda.

Sin embargo, según constancia de aclaración de la Procuraduría Novena ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, visible a folio 24 del cuaderno principal, este término se interrumpió con la solicitud de conciliación, el 20 de agosto del mencionado año, resaltando que la diligencia de conciliación se llevó a cabo el 4 de noviembre de 2009.

Lo que significa que la actora tenía hasta el 6 de noviembre de ese año para demandar los actos. 51. En el expediente se encuentra probado que el apoderado de Seguros del Estado S.A. radicó la demanda el 6 de noviembre de 2009, de acuerdo con el sello de radicación visible a folio 1. Así las cosas, habiéndose incoado la demanda dentro del término legal, esto es, el último día en que se encontraba habilitado para ello, la Sala concluye que no se configuró la caducidad de la acción. VI.3.- Problema jurídico 52.

De acuerdo con las prescripciones del artículo 328[32] del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo – CCA, corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de 14 de noviembre de 2013, proferida el por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “A”. 53.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, habrá de determinarse si las Resoluciones 0410 de 8 de octubre de 2008 «Por la cual se declara un incumplimiento» y, la 0100 de 6 de marzo de 2009, «Por medio del cual se resuelve un Recurso de Reposición», expedidas por FONVIVIENDA vulnerando la Constitución y la ley, por haberse expedido: i) con violación al debido proceso; ii) con falsa motivación, y iii) con desconocimiento a las normas en las que debía fundarse.

VI.4. Actos demandados 54. Seguros del Estado S.A., por conducto de apoderado judicial, demandó las Resoluciones 0410 de 8 de octubre de 2008 «Por la cual se declara un incumplimiento» y, la 0100 de 6 de marzo de 2009, «Por medio del cual se resuelve un Recurso de Reposición». VI.5. Análisis del caso concreto 55. En el recurso de alzada, la demandante insistió en que debía revocarse la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar la nulidad de las Resoluciones 0410 de 8 de octubre de 2008 y 100 de 6 de marzo de 2009, expedidas por FONVIVIENDA dentro del procedimiento administrativo que declaró el incumplimiento del municipio de Florida en la elaboración del proyecto La Hacienda I Etapa y, además, ordenó la efectividad de garantías otorgadas por la actora. 56.

En el recurso, como se indicó, la parte demandante solicitó revocar la decisión de primera instancia, por el desconocimiento al derecho al debido proceso, en tanto los actos demandados fueron falsamente motivados y se desconocieron las normas en las que debía fundarse. En esa medida, la Sala pone de presente que la parte demandante, en el recurso de apelación, planteó sus reproches respecto de lo decidido por el a quo en relación con los siguientes cargos: i) violación al debido proceso; ii) la falsa motivación, y iii) desconocimiento de las normas en las que debía fundarse.

VI.5.1. Análisis de los cargos VI.5.1.1.- Del debido proceso 57. En el caso sub examine, la parte actora alega que las Resoluciones 0410 y 100 son nulas porque fueron expedidas con el desconocimiento del derecho al debido proceso. Al respecto, el Tribunal consideró que no estaban viciadas de ilegalidad en la medida en que las normas que regulan la asignación de los subsidios de vivienda familiar son de carácter especial y facultan a FONVIVIENDA para declarar el siniestro de manera unilateral.

VI.5.1.1.1 Del debido proceso administrativo 58. Frente al debido proceso, cabe precisar que el artículo 29 de la Constitución Política, determina que éste se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Asimismo, establece que «[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio». 59.

Por su parte, el Código Contencioso Administrativo, en el artículo 1º, determina que las normas de la parte primera se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas.

Para los efectos de ese Código, a todos ellos se les dará el nombre genérico de «autoridades». 60. La norma establece, además, que los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas y que, en lo no previsto en ellas, se aplicarán las normas contenida en la parte primera de ese Código. 61. En términos generales, la Corte Constitucional en relación con el debido proceso administrativo, ha señalado[33] que: […] en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción […]” y que, en todo caso, se han identificado algunas garantías mínimas asociadas al concepto de debido proceso administrativo, entre ellas, el derecho a: i) que el trámite se adelante por la autoridad competente; ii) que durante el mismo y hasta su culminación se permita la participación de todos los interesados; iii) ser oído durante toda la actuación; iv) que la actuación se adelante sin dilaciones injustificadas; v) ser notificado de las decisiones que se adopten de manera oportuna y de conformidad con la ley; vi) solicitar, aportar y controvertir pruebas; vii) en general, ejercer el derecho de defensa y contradicción; y, por último, viii) impugnar las decisiones que puedan afectarle.[…] 62.

Precisado lo anterior, pasa la Sala a estudiar los argumentos presentados por el apelante, previo a lo cual, hará referencia: (i) a los requisitos que debe cumplir la póliza para la asignación del subsidio familiar, y (ii) al procedimiento para hacer efectiva la póliza. VI.5.1.1.2 De los requisitos de la póliza para la asignación del subsidio familiar de vivienda a través de giros anticipados de recursos. 69.

Previamente a desarrollar el cargo de la apelante sobre la violación al debido proceso en la actuación administrativa que declaró el incumplimiento del municipio de Florida en la elaboración de 95 soluciones de vivienda, la Sala encuentra necesario hacer un recuento normativo relativo al procedimiento para obtener la asignación de subsidios de vivienda.

Para ello, habrá de referirse al artículo 67 de Ley 49 de 1990[34] que estableció como se financiarían las viviendas de interés social a través de las Cajas de Compensación Familiar. 63. La Ley 3° de 1991[35] integró el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, por entidades públicas y privadas con funciones encaminadas a la financiación, construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y legalización de títulos de viviendas de esta naturaleza y dio definición a los conceptos de solución de vivienda[36] y subsidio familiar[37].

Igualmente, determinó que podían ser beneficiarios de este subsidio los hogares que se postularan y carecieran de recursos para obtener una vivienda, mejorarla o habilitar legalmente los títulos de la misma[38]. 64. Por su parte, la Ley 633 de 2000[39] dictó las disposiciones sobre el tratamiento de los fondos obligatorios para la vivienda de interés social.

Estableció que estos fondos estarían constituidos por los aportes y sus rendimientos que hiciera la correspondiente Caja de Compensación Familiar, los cuales continuarían siendo administrados directamente por las Cajas, en forma autónoma, en las etapas de postulación, calificación, asignación y pago (artículo 63). 65. El artículo 94 de la Ley 812 de 2003[40], señaló como requisito para obtener el subsidio familiar de vivienda, contar con un ahorro materializado en la apertura de una cuenta de ahorro programado, en las cesantías o en otros mecanismos de ahorro previstos en la norma.

Sin embargo, exceptuó del requisito del ahorro a aquellos hogares objeto de programas de reubicación de zonas de alto riesgo no mitigable, los de población desplazada, entre otros. 66. El artículo 102 ibídem indicó que, para el desembolso anticipado de los subsidios de vivienda, el oferente de la solución de vivienda debía constituir un encargo fiduciario para la administración de los recursos, respaldado a través de una póliza de cumplimiento, y proveer la realización de una interventoría durante la ejecución del proyecto. 67.

De acuerdo con el Decreto 975 de 2004[41], una vez agotadas las etapas[42] de elegibilidad[43], postulación[44], calificación y preselección de postulantes[45], asignación de subsidios[46], oficialización de la preselección de postulantes[47] y la comunicación individual de la asignación del subsidio[48]; FONVIVIENDA debía girar el subsidio cuando el oferente acreditara la conclusión de vivienda, según el artículo 49, o por un giro anticipado, de acuerdo con el artículo 50.

Este último artículo establece: […] Artículo 50. Giro anticipado del subsidio. Conforme a lo establecido en el artículo 102 de la Ley 812 de 2003, el beneficiario del Subsidio podrá autorizar el giro anticipado del mismo a favor del oferente. Para proceder a ello, deberá éste presentar ante la entidad otorgante o el operador, el certificado de elegibilidad del proyecto, la respectiva promesa de compraventa o los contratos previos para la adquisición del dominio, así como acreditar la constitución de un encargo fiduciario para la administración unificada de los recursos del subsidio, un contrato que garantice la labor de interventoría, y una póliza que cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del Subsidio en caso de incumplimiento, que deberá cubrir el ciento diez por ciento (110%) del valor de los subsidios que entregará la entidad otorgante.

El ciento por ciento (100%) del valor de los subsidios se desembolsará al encargo fiduciario. El ochenta por ciento (80%) de estas sumas se girará al oferente por parte del encargo fiduciario previa autorización del interventor; el veinte por ciento (20%) restante una vez se presenten ante la entidad otorgante del subsidio de vivienda o el operador, la totalidad de los documentos señalados en el artículo 49 del presente Decreto, según la modalidad de solución de vivienda de que se trate.

Para el giro del saldo la entidad otorgante informará por escrito a la fiduciaria el cumplimiento de tales requisitos y devolverá al oferente la póliza de garantía correspondiente, quedando de este modo legalizada la aplicación total del Subsidio. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, expedirá mediante resolución las condiciones particulares que deben cumplir la póliza, la interventoría y el encargo fiduciario […] 68.

De acuerdo con el artículo citado, para el giro anticipado del subsidio a favor del oferente, el beneficiario debe presentar el certificado de elegibilidad, el contrato de promesa de compraventa, la constitución de un encargo fiduciario para que administre los recursos, el contrato de interventoría y la póliza que cubra la restitución de los dineros en caso de incumplimiento, que debe cubrir el 110% del valor de los subsidios. 69.

Téngase en cuenta que el mencionado artículo también establece la forma y porcentajes en las que se deberá hacer el desembolso del subsidio, indicando entre otros, que la erogación del último 20% de los recursos al oferente, se realizará una vez FONVIVIENDA verifique que el municipio cumplió con los documentos que refiere el artículo 49[49], así la entidad otorgante informará a la fiduciaria sobre el cumplimiento de los requisitos, devolverá la póliza de cumplimiento y, luego, procederá a realizar el desembolso. 70.

Ahora bien, en cumplimiento del inciso tercero del artículo 50 del Decreto 975 de 2004, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo expidió la Resolución 966 de 2004[50], en la que se establecieron las condiciones de la póliza, la interventoría y el encargo fiduciario para el giro anticipado del subsidio familiar, las cuales aseguran a las entidades otorgantes de los subsidios contra los riesgos de incumplimiento en lo referente a la escrituración y entrega de la solución de vivienda en el periodo de vigencia de los subsidios. 71.

El artículo 2° definió los conceptos relativos a la póliza en la aplicación del subsidio familiar de vivienda girado con anterioridad a la escrituración. En esa medida, señaló la definición de solución de vivienda[51], asegurador[52], beneficiario[53], tomador[54], valor asegurado[55], interés asegurable[56], riesgo[57], vigencia de la póliza[58] y la garantía[59]. 72.

El artículo 3° de la resolución ibídem indicó que la póliza de cumplimiento debe constituirse a favor de la entidad otorgante[60] de manera irrevocable e intransferible, a cargo del oferente que suscriba el contrato de promesa de compraventa o contrato de construcción. La entidad otorgante como beneficiaria recibirá el valor reclamado a que haya lugar por el incumplimiento cuyo valor es el de los subsidios de vivienda y rendimientos financieros generados en el encargo fiduciario. 73.

Sobre las condiciones generales de la póliza el artículo 5° estableció: Artículo 5°. Condiciones generales. La póliza de que trata el artículo 3° de la presente resolución deberá contener en su estructura, además de los requisitos y condiciones que se han indicado en esta resolución, los siguientes: 5.1 Plazo para escrituración y entrega de la vivienda.

La póliza deberá indicar el plazo de acuerdo con lo indicado en el numeral 2.8 del artículo 2° de la presente resolución.

5.2. CALIDAD DE LA ASEGURADORA. La compañía Aseguradora deberá tener como respaldo una Compañía de Reaseguros inscrita en el REGISTRO DE REASEGURADORES Y CORREDORES DE REASEGUROS DEL EXTERIOR -REACOEX- de la Superintendencia Bancaria, con una calificación no inferior a AA o su equivalente, lo cual debe ser certificado por la compañía aseguradora en documento escrito anexo a la póliza.

La entidad otorgante podrá en cualquier momento realizar las tareas de verificación que considere pertinentes en relación con el cumplimiento de este requisito. 5.3 Declaratoria de siniestro. Si al vencimiento de los plazos establecidos para efectos de la legalización del subsidio familiar de vivienda, no se hubiese dado cumplimiento a los requisitos indicados en el artículo 49 del Decreto 975 de 2004 y las normas que lo modifiquen o adicionen, para cada una de las modalidades establecidas en este, la entidad otorgante del Subsidio Familiar de Vivienda declarará el siniestro y hará efectiva la garantía correspondiente.

La entidad otorgante tiene la facultad de declarar en forma unilateral e indiscutible el incumplimiento de la obligación del oferente, conforme a las facultades y obligaciones que le otorgan las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 633 de 2000 y 812 de 2003 y sus decretos reglamentarios y en los términos de esta resolución. La aseguradora dentro del mes siguiente a la declaratoria de incumplimiento procederá a la restitución de los dineros girados a cuenta de los subsidios familiares de vivienda que deberá ser equivalente al valor recibido, ajustado de acuerdo con el incremento del Índice de Precios al Consumidor (IPC) entre la fecha de recibo del subsidio familiar de vivienda y la del pago del siniestro y consignados en la cuenta indicada por el otorgante del subsidio familiar de vivienda. […] 74.

Así las cosas, los requisitos que debe contener la póliza de cumplimiento para poder autorizar el giro anticipado del subsidio familiar de vivienda, están señalados en el artículo 2° de la mencionada resolución y, sumado a ello, se debe señalar la vigencia de la póliza, el plazo de entrega de la vivienda y el de escrituración. Adicionalmente, las normas habilitan a la entidad otorgante de declarar, de forma unilateral e indiscutible, el incumplimiento de la obligación del oferente por no contar con los requisitos para legalizar el subsidio.

VI.5.1.1.3. Procedimiento para hacer efectiva la póliza 75. De acuerdo con los artículos 8° y 9° de la Resolución 966 de 2004, la garantía deberá hacerse efectiva cuando la entidad otorgante del subsidio emita el acto administrativo que establezca el incumplimiento del oferente. Posteriormente, hará la reclamación formal, para lo cual la entidad otorgante debe informar de manera inmediata a la compañía de seguros la declaratoria del siniestro, para que ésta proceda a realizar el pago del mismo dentro de mes siguiente de acuerdo con el artículo 1077 del Código de Comercio.

Las normas son del siguiente tenor: “Artículo 8°. Acto administrativo. Cuando se trate de recursos del Gobierno Nacional, la garantía se hará efectiva cuando el Representante Legal de la entidad otorgante del Subsidio Familiar de Vivienda emita el acto administrativo correspondiente, en el cual se establezca el incumplimiento del oferente seguido de la reclamación formal.

Para el caso de los recursos otorgados a través de las Cajas de Compensación Familiar, la entidad respectiva podrá hacer efectiva la garantía mediante reclamación directa.” “Artículo 9°. Procedimiento. Las entidades otorgantes del Subsidio Familiar de Vivienda estarán obligadas a informar de manera inmediata a la compañía de seguros sobre la declaratoria del siniestro.

A su turno la entidad aseguradora estará obligada a efectuar el pago del siniestro dentro del mes siguiente a la fecha de la reclamación formal o el acto administrativo en firme, según sea el caso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1077 del Código de Comercio. Artículo 1077. Carga de la prueba. Corresponderá al asegurado demostrar la ocurrencia del siniestro, así como la cuantía de la pérdida, si fuere el caso.

El asegurador deberá demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de su responsabilidad. 76. Lo anterior significa que los artículos 1077 del Código de Comercio y, 8° y 9° de Resolución 966 de 2004 establecieron la necesidad de surtir un procedimiento con el propósito de que el asegurado, en esta caso FONVIVIENDA, demostrara la ocurrencia del siniestro, la cuantía de la perdida y que, además, le permitiera a la aseguradora, en el sub examine Seguros del Estado, demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de responsabilidad, dado que, el trámite podría finalizar con la decisión de no afectar la garantía. 77.

Precisado lo anterior, la Sala encuentra que en el caso que nos ocupa, FONVIVIENDA declaró el siniestro e hizo efectiva la garantía, sin que previamente agotara el procedimiento para determinar la ocurrencia del siniestro, la cuantía de la perdida y los hechos o circunstancias excluyentes de responsabilidad; desconociendo así los requisitos contenidos en la Resolución 966 de 2004. 78.

En efecto, en el expediente se encuentra acreditado que, sin el lleno de los requisitos referidos, se expidió la Resolución 410 de 2008[61], la cual se limitó a hacer referencia a unas visitas, donde presuntamente se determinó el incumplimiento del municipio de Florida, Valle del Cauca, sin adelantar el procedimiento previsto en los artículos 8 y 9 de la Resolución 966 de 2004, para garantizar a la aseguradora la posibilidad de demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de responsabilidad. 79.

Al respecto, la Sala prohíja lo considerado por esa Sección[62] en un asunto de iguales supuestos fácticos y jurídicos en el cual se declaró la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales FONVIVIENDA declaraba el incumplimiento de las obligaciones por cuenta del Subsidio Familiar de Vivienda y ordenaba hacer efectivas pólizas de cumplimiento, al considerar que se violó el derecho al debido proceso de la aseguradora.

En ese sentido, sostuvo: En medio de la expedición de las Resoluciones nros. 093 de 2 de marzo de 2009 y 776 de 13 de octubre de 2009, se percibe la vulneración flagrante del derecho constitucional fundamental al debido proceso que le asiste a SEGUROS DEL ESTADO S.A., previsto en el artículo 29 de la Constitución Política. Ello, comoquiera que la Resolución nro. 966 de 2004 que, como se vio, estableció las condiciones mínimas que debe tener la póliza de cumplimiento que garantiza el giro del Subsidio Familiar de Vivienda, previó en sus artículos 8º y 9º, la necesidad de surtir un procedimiento que le permita a la aseguradora, demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de responsabilidad: […] […] El artículo 1077 del Código de Comercio, al que remite esta Resolución, impone: “[…] Artículo 1077.

Corresponderá al asegurado demostrar la ocurrencia del siniestro, así como la cuantía de la pérdida, si fuere el caso. El asegurador deberá demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de su responsabilidad […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). Contrario a lo dispuesto por estas normas, en cuanto condicionan el pago del siniestro a que se surta un trámite previo que puede finalizar, incluso, con la decisión de no afectar la respectiva garantía, FONVIVIENDA en el mismo instante, de forma simultánea y pretermitiendo la defensa de SEGUROS DEL ESTADO S.A., procedió con la expedición del acto y ordenó la afectación inmediata de tal póliza.

(Negrita por fuera de texto). […] Al respecto, la Sección Tercera de esta Corporación[63], en un asunto similar al sub judice, en donde se debatió la legalidad de este mismo tipo de actos administrativos con los que FONVIVIENDA declara el incumplimiento de las obligaciones por cuenta del Subsidio Familiar de Vivienda y ordena hacer efectivas las respectivas pólizas de cumplimiento, también declaró la nulidad de aquellos, explicando con suficiencia lo siguiente: […] De esta forma, se entiende que si bien en tratándose de contratos de seguro celebrados para garantizar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista con ocasión de la celebración de un contrato estatal, no le son aplicables las reglas previstas en el artículo 1053 del Código de Comercio, sí debe garantizarse el derecho al debido proceso dentro del procedimiento de expedición de los actos administrativos por medio de los cuales la administración declara la ocurrencia del siniestro u ordena la efectividad de las garantías constituidas a su favor.

Así las cosas, teniendo en cuenta que en materia de contratos de seguro que se celebran para garantizar contratos estatales, es la compañía aseguradora la que debe acudir ante la administración a presentar su posición frente a los aspectos que involucran la declaratoria del siniestro, es frente a ésta que se debe garantizar el derecho al debido proceso.

Ahora bien, la garantía del derecho fundamental al debido proceso frente a la Compañía aseguradora dentro del procedimiento de expedición de los actos administrativos mediante los cuales la administración declara la ocurrencia del siniestro, se concreta en que previamente a su declaratoria se le otorgue la oportunidad para que presente sus puntos de vista, allegue los elementos probatorios necesarios y ejerza su derecho de defensa, y es por ésta razón que no es suficiente que la referida decisión se encuentre debidamente motivada y se le haya notificado oportunamente. […] Pues bien, de las probanzas allegadas y que atrás se reseñaron, se encuentra demostrado que el demandado Fondo Nacional de Vivienda- FONVIVIENDA, desconoció el derecho al debido proceso de la Compañía aseguradora, pues expidió la Resolución No. 139 del 27 de mayo de 2008, […]; sin que se hubiera agotado un procedimiento previo que le permitiera presentar sus argumentos de defensa frente a las condiciones que rodearon dicha declaratoria […](Negrita por fuera de texto). 80.

La Sala, atendiendo el acervo probatorio y siguiendo el procedente jurisprudencial transcrito declarará la vulneración del derecho al debido proceso de Seguros del Estado S.A. por parte de FONVIVIENDA, dado que se encontró acreditado que no brindó a la aseguradora la oportunidad de demostrar los hechos o circunstancia excluyentes de responsabilidad, ni le permitió que tuviera conocimiento de las pruebas o del expediente administrativo, antes de declarar el incumplimiento, lo que resulta contrario al derecho de defensa y contradicción. V.I.5.1.2 De la falsa motivación 81.

Para abordar el análisis de este cargo, la Sala encuentra necesario precisar que la motivación de los actos administrativos es un elemento necesario para su validez. En ese sentido, todo acto deberá expresar o consignar las razones de hecho y de derecho que sustentan su expedición. Sobre el particular, esta Sala de Sección[64] ha manifestado lo siguiente: […] la validez del acto administrativo depende, entre otros elementos, de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado, valga decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la toma de la decisión de que se trate, y que se den en condiciones tales que conduzcan a adoptar una y no otra determinación, por lo que se trata de un requisito material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como motivo causa del mismo, con la realidad jurídica y/o fáctica del caso […]” (Resaltado fuera de texto). 82.

En esa medida, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo prevé como una de las causales de nulidad de los actos administrativos la falsa motivación. El defecto de falsa motivación se configurará cuando se encuentren inconsistencias entre las razones y afirmaciones del acto frente a los supuestos de hecho y de derechos. 83.

Esta Sección, mediante sentencia de 11 de julio de 2019[65], consideró lo siguiente: […] La motivación constituye, entonces, uno de los elementos esenciales o fundamentos de legalidad del acto administrativo, a tal punto que cuando se pretermite, o cuando se demuestra que las razones que sustentan la decisión no son reales, no existen o están distorsionadas, se presenta un vicio que lo invalida.

Ahora bien, teniendo en cuenta la presunción de legalidad de la cual goza el acto administrativo, concierne a quien pretende desvirtuarlo por la causal de falsa motivación demostrar el vicio en el elemento causal de la decisión, es decir, la inexistencia o el error de los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedición o, en otras palabras, que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad […][66] (Resaltado fuera de texto). 84.

De acuerdo con lo anterior, la falsa motivación constituye causal de nulidad de los actos administrativos y quien alegue su configuración debe demostrar su ocurrencia, en aras de desvirtuar la presunción de legalidad de los mismos. 85. Por último, esta Sección mediante sentencia 12 de diciembre de 2019[67] reiteró lo expresado en pronunciamiento del 14 de abril de 2016[68], en el que estableció los eventos en los cuáles se configura la falsa motivación de los actos administrativos, al señalar que esta tiene lugar: «cuando i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión» 86.

Descendiendo al caso concreto, se tiene que, frente a este cargo, el Tribunal consideró que la actora no solicitó ni aportó pruebas respecto de los informes del FONADE, durante el trámite del recurso de reposición ni dentro del proceso contencioso. De ahí que no pudo realizar el examen de los mismos ni deducir la incidencia que hubiere podido tener al momento de efectuar el examen de legalidad respectivo.

Por el contrario, en criterio del Tribunal a quo, quedó probado el incumplimiento del municipio de Florida, cuando el alcalde manifestó que para culminar y llegar al 100% de ejecución del proyecto la Hacienda I Etapa, celebró los contratos de obra No. 002 y 003 de 2008. 87. En relación con lo establecido por el a quo, la parte actora adujo que dicho Tribunal inobservó las pruebas obrantes en el expediente y dio por ciertos los fundamentos de hecho invocados por FONVIVIENDA, entidad que tuvo una actitud omisiva para poner en conocimiento los informes del FONADE, puesto que no los aportó aun cuando tenía en su poder el expediente administrativo. 88.

La Sala encuentra que el punto de reproche de la parte actora radica fundamentalmente en la inconsistencia entre los hechos y pruebas que sustentan los actos demandados que, en su criterio, fueron ignorados por FONVIVIENDA y por el Tribunal a quo y que, considera, probarían las afirmaciones de la demandante respecto de la ilegalidad de las resoluciones demandadas. 89.

Frente a lo anterior, la Sala hará referencia a las normas que hacen seguimiento de la correcta ejecución de los subsidios de vivienda, y realizará un recuento de lo probado en el proceso respecto de la asignación del subsidio familiar de vivienda a través de giros anticipados al municipio de Florida, Valle, para el proyecto «Reubicación Damnificados la Hacienda I Etapa» y su incumplimiento.

V.I.5.1.2.1. Normas que hacen referencia al seguimiento de la correcta ejecución de los subsidios de vivienda 90. Previamente a verificar si hubo inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en los actos demandados, o si los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad y dan un alcance que no tienen, es necesario hacer referencia a las normas que hacen seguimiento a la correcta ejecución de los subsidios, en la medida que establecen los parámetros por los cuales, en este caso, FONVIVIENDA justifica y motiva la decisión contenida en el acto demandado. 91.

Con el propósito antes referido, la Sala encuentra necesario referirse al Decreto 555 de 2003[69], mediante el cual se creó el Fondo Nacional de Vivienda con el objetivo de consolidar el Sistema Nacional de Información de Vivienda y ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana, frente a lo cual, tiene como funciones las de administrar, asignar y canalizar los recursos en los programas adelantados con participación de las entidades territoriales para la provisión de soluciones de vivienda de interés social urbana. 92.

En relación con la asignación de subsidios, el artículo 3° de este decreto señaló que FONVIVIENDA realizaría interventorías, supervisiones y auditorias para verificar la correcta ejecución de los subsidios. En tal medida, dicho fondo quedó facultado para adelantar investigaciones e imponer sanciones por incumplimiento conforme al reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional. 93.

A través de la Resolución 966 de 2004[70] se establecieron las condiciones de la póliza, de la interventoría y del encargo fiduciario para el giro anticipado del subsidio familiar, las cuales aseguran a las entidades otorgantes de los subsidios contra los riesgos de incumplimiento, en lo referente a la escrituración y entrega de la solución de vivienda en el periodo de vigencia de los subsidios. 94.

Ahora bien, como anteriormente se hizo referencia a los requisitos para constituir la póliza, en este acápite de la providencia se señalarán las normas relativas al encargo fiduciario y a la interventoría. 95. Respecto del encargo fiduciario, el artículo 11 de la Resolución 966 de 2004 indicó que la fiduciaria es la encargada de administrar los recursos del subsidio familiar de vivienda recibidos por la entidad otorgante en un 100%, para ser entregados al oferente hasta por el 80% de su valor según lo indicado por el interventor de la obra.

Y el 20% restante se entrega al oferente previa autorización de la entidad otorgante. 96. La entidad otorgante podrá, en cualquier momento, solicitar a la fiduciaria un informe sobre el estado de los desembolsos efectuados frente a los avances de obra de cada unidad de vivienda. Así mismo la fiduciaria deberá velar por la adecuada y oportuna legalización del subsidio familiar de vivienda, basados en el buen uso de los recursos según los avances de obra estipulados y certificados por el interventor.

Por tal motivo, la interventoría deberá tener una vigencia es igual o superior a la vigencia del subsidio familiar de vivienda. 97. Adicionalmente, frente a la interventoría, el artículo 13 establece que es el instrumento para el control y seguimiento de los Proyectos de Vivienda de Interés Social, para lo cual se debe constatar el avance de obra, la correcta inversión del anticipo y certificarlo a la entidad fiduciaria para el desembolso.

Además, debe certificar el avance de la obra y si es posible entregar la vivienda de acuerdo con la vigencia y legalización del subsidio. 98. Finalmente, el artículo 22 señala que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, puede suscribir convenios de supervisión con entidades idóneas en el proceso de supervisión, con el fin de que estas realicen el proceso de verificación, así como el seguimiento al desarrollo del plan de vivienda y a la correcta ejecución de los recursos del subsidio. 99.

Así mismo, el citado artículo determina que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial informará a la compañía fiduciaria, a la compañía aseguradora y al interventor, cuál será la entidad que realizará la supervisión del proyecto, cuando se trate de subsidios otorgados con recursos públicos. V.I.5.1.2.2. De lo probado en el proceso sobre la asignación del subsidio familiar de vivienda a través de giros anticipados de recursos al municipio de Florida, Valle para el proyecto Reubicación Damnificados la Hacienda I Etapa y su incumplimiento 100.

El municipio de Florida, Valle del Cauca, en el año 2002[71] presentó un proyecto para la elaboración de 95 soluciones de vivienda de interés social denominado Urbanización la Hacienda I Etapa, el cual fue declarado elegible por la Financiera de Desarrollo Territorial -FINDETER[72]. 101. De acuerdo con lo anterior, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA asignó 95 subsidios familiares de vivienda[73] que fueron girados por anticipado al Programa de Naciones Unidad PNUD[74], previa constitución de un encargo fiduciario, de una póliza de cumplimiento y la firma de un contrato de interventoría, por parte del alcalde del municipio de Florida.

La acreditación de los requisitos referidos se dio de la siguiente manera: 1. El encargo fiduciario fue celebrado con FIDUAGRARIA S.A.[75], en coordinación con el PNUD[76], quienes recibieron de FONVIVIENDA $675.165.000 pesos m/cte[77] correspondientes al 100% del valor de los subsidios, de los cuales, para el 28 de noviembre de 2005 se habían invertido $564.240.522 m/cte[78] y la obra estaba avanzada en un 82%[79], según informes del constructor y del interventor. 2.

El contrato de interventoría[80] estuvo a cargo de Carlos Arat, quien tenía entre otras funciones, la de rendir informes mensuales y diligenciar los formatos suministrados por FONVIVIENDA para alimentar el Sistema Nacional de Información de Subsidios. Respecto de los informes se verificó que, para el 8 de septiembre de 2005, se habían invertido $463.202.782 pesos m/cte y la obra estaba terminada en un 70% y que, para el 28 de noviembre del mismo año, se habían invertido $554.240.522 pesos m/cte y la obra estaba terminada en un 82%.

No se allegaron más informes al expediente, se tenía previsto que las obras terminaran el 15 de noviembre de 2005[81]. 3. Frente a la póliza de cumplimiento se observó que ésta fue expedida por Seguros del Estado S.A. con el No. 042002670[82] y su objeto fue amparar a la entidad otorgante del subsidio familiar vivienda contra el riesgo de incumplimiento de la promesa de compraventa, del contrato de construcción, o de la fecha de entrega de la solución de vivienda y su escrituración, mientras estuviera vigente el subsidio.

La póliza amparaba, igualmente, de manera independientemente a cada uno de los beneficiarios del subsidio de acuerdo con la relación que se anexaba, contra el uso inapropiado de los giros del subsidio anteriores a la escrituración. Respecto de su vigencia, se constató que, inicialmente, era del 9 de julio de 2004 al 9 de abril de 2005[83].

Luego fue prorrogada en cuatro oportunidades, de la siguiente manera: hasta el 1° de agosto del 2005[84], después, hasta el 30 de noviembre del mismo año[85] por un valor asegurado de $742.681.500 de pesos m/cte[86], correspondiente al valor de los 95 subsidios más el 10%, garantizando el 110% que obliga la norma[87]. Posteriormente, se prorrogó hasta el 30 de mayo de 2006[88] y, por último, hasta el 31 de marzo de 2007[89].

En esa oportunidad, su valor se disminuyó a $578.509.800 de pesos m/cte, dado que la relación de beneficiarios del subsidio había decrecido a 74[90] y, de esa manera, mantener el valor asegurado en el 110% establecido por la norma. 102. Por otro lado, en relación con la facultad legal otorgada a FONVIVIENDA para realizar interventorías, supervisiones y auditorías, así como la de solicitar en cualquier momento a la fiduciaria informes del estado de los desembolsos se observó que: 1.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial advirtió a folio 265 que el proyecto La Hacienda I Etapa no fue supervisada por el FONADE, por lo que se recomendaba realizar visitas técnicas debido a que en el PNUD[91] permanecían parte de los recursos girados correspondientes al subsidio y, además, ya se habían entregado $475.240.072 pesos m/cte[92], para la ejecución del proyecto. 2.

La Dirección del Sistema Habitacional del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial realizó las siguientes visitas e informes respecto del proyecto Damnificados la Hacienda I Etapa: - El 16 de agosto de 2006 constató que habían sido terminadas 32 casas, 53 estaban en proceso de terminación y escrituración y, 10 se encontraban en conflicto por construcción pendiente.[93] Información que también constató el Director de Vivienda y el ingeniero de planeación del municipio de Florida, Valle[94]. - El 29 de agosto de 2006 realizó reunión con el alcalde del municipio de Florida, quien se comprometió con las siguientes actividades[95]: o Reintegrar al Tesoro Nacional los recursos de subsidios de 6 beneficiarios que renunciaron a este. o Tramitar la ampliación de las pólizas hasta el 31 de diciembre de 2006 y escriturar las casas faltantes antes del 30 de septiembre de 2006. o Solicitar informes actualizados al nuevo interventor, con copia al PNUD, al Ministerio y a COMFANDI. - El 31 de agosto de 2006 levantó informe y concluyó que las obras eran de regular calidad y había problemas de coordinación en la elaboración del proyecto[96]. - El 14 de noviembre de 2006, el Agente Gestor de Liquidación de FONVIVIENDA elaboró un informe[97] dirigido a la Contraloría en el que indicó que los recursos destinados para el proyecto la Hacienda I Etapa habían sido trasladados a la cuenta del PNUD[98] en un 100%, de los cuales, para ese momento ya se habían desembolsado el 80% al constructor y al interventor, atendiendo lo dispuesto en el segundo[99] inciso del artículo 50 del Decreto 975 de 2004. - El 28 de marzo de 2007, la Dirección del Sistema Habitacional del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se reunió con el interventor, el alcalde y el constructor para definir las actividades a realizar para retomar las obras.

El alcalde informó que ya se estaban gestionando los permisos con el PNUD para seguir autorizando los giros[100]. - Finalmente, FONVIVIENDA suscribió constancia de incumplimiento[101], en la que se señala que se realizaron visitas al proyecto la Urbanización La Hacienda I Etapa[102], los días 25 de julio y 10 de septiembre de 2008, en compañía de la Caja de Compensación Familiar COMFANDI y de la Secretaria de Vivienda del municipio de Florida, Valle del Cauca. 103.

De igual modo, durante la vigencia del proyecto, los diferentes alcaldes del municipio de Florida, Valle, rindieron informes que fueron radicados al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de la siguiente manera: 1. El 1° de marzo de 2007, el alcalde Hugo Córdoba rindió informe[103] en el que señaló que 32 subsidios estaban legalizados, 40 estaban por legalizar, 12 no fueron aceptados por los beneficiarios por diferentes circunstancias, 6 renunciaron, 4 estaban en trámite ante la oficina de registro de instrumentos públicos y, 1, por orden judicial, en sede de tutela, había sido desembolsado directamente al beneficiario. 2.

El 3 de marzo de 2008, el nuevo alcalde, el doctor Salvador Rodríguez radicó[104] ante el Director Técnico del Viceministerio de Vivienda, los nuevos contratos de obra pública[105], de interventoría[106] y las pólizas[107] a través de los cuales terminaría 34 viviendas de la Urbanización La Hacienda I Etapa[108] y la II Etapa[109]. Sobre los contratos de obra se observó que el No. 2 correspondía a la terminación de la I Etapa del Proyecto, del cual se levantó acta de terminación y de recibo a entera satisfacción el 10 de junio de 2008[110].

Y el contrato No. 3 recaía en la elaboración de la II Etapa del cual se levantó acta de avance el 10 del mismo mes y año[111] y acta de reinicio del 21 julio del mismo año[112]. 104. Sin embargo, se observa que a través de la Resolución 410 de 8 de octubre de 2008[113], la Directora Ejecutiva del Fondo Nacional de Vivienda resolvió declarar el incumplimiento del municipio de Florida respecto de la construcción de 95 soluciones de vivienda Urbanización La Hacienda I Etapa y, como consecuencia, hizo efectiva la garantía constituida en la póliza 4200260 expedida por Seguros del Estado S.A. Para sustentar la decisión, en la citada resolución se hace alusión al atraso de las obras corroborado en las visitas realizadas del 25 de julio de 2008 y de 10 de septiembre del mismo año[114], según folio 38 y 40 del cuaderno de pruebas número 1. 105.

Este acto administrativo se notificó al alcalde del municipio de Florida el 6 de octubre de 2008[115], quien interpuso recurso de reposición[116] y, en subsidio, de apelación, el 12 de noviembre del mismo año, en el que señaló que la I Etapa del Proyecto La Hacienda se encontraba 100% ejecutado y que, la II Etapa aún estaba en ejecución. 106.

Así mismo, manifestó que el municipio utilizó sus propios recursos para terminar el proyecto, sin embargo, una vez terminadas las obras solicitaría el saldo que estaba en FIDUAGRARIA. Este recurso fue resuelto a través de la Resolución 711 del 14 de septiembre de 2009, la cual se allegó al proceso de manera incompleta[117]. 107.

Por otro lado, se verificó que la Resolución 410 fue notificada a Seguros del Estado S.A. el 12 de noviembre de 2008[118] entidad que también interpuso recurso de reposición[119] en el que manifestó que del acto administrativo no se podía corroborar el incumplimiento ni el porcentaje del daño, y que, a pesar de ello, se hizo efectiva la póliza por el total asegurado, en contravía de lo establecido en el artículo 1079[120] del Código de Comercio.

Además, adujo que el acto había sido expedido con la violación al debido proceso, en tanto FONVIVIENDA omitió comunicarle el acto administrativo a través del cual había iniciado la actuación de declaratoria de incumplimiento. Tampoco lo vinculó como partícipe necesario ni se le dio oportunidad de examinar el expediente. Este recurso fue resuelto a través de la Resolución 100 del 6 de marzo de 2009[121], notificada el 21 abril del mismo año[122]. 108.

De lo referido, la Sala puede establecer que se presentaron varias irregularidades en el trámite efectuado por FONVIVIENDA para la declaratoria del incumplimiento, a saber: 1. Al expediente no se allegaron constancias o informes del FONADE en los que realizara la supervisión de los recursos de los subsidios destinados para la Urbanización La Hacienda I Etapa, por el contrario, se dejó constancia que era necesario realizar visitas técnicas porque esta no había realizado seguimiento alguno[123]. 2.

Para la afectación de la póliza se debió tener en cuenta la información que se alimentó en el Sistema Nacional de Información de Subsidios de FONVIVIENDA por el entonces interventor, en los que se señalaba no solo el porcentaje de los avances de las obras, sino también del valor invertido[124]. 3. Así mismo, los informes radicados por los alcaldes[125] al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en los que manifestaron que ya existían varios beneficiarios con las soluciones de vivienda legalizadas y que para el 10 de junio de 2008 la obra la Hacienda I Etapa, ya había sido terminado con los recursos del municipio, fecha anterior a la expedición de la Resolución 410 de 8 de octubre de 2008. 4.

Ahora, la Dirección del Sistema Habitacional del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo tuvo conocimiento de todas estas circunstancias cuando realizó las visitas[126], lo cual ocurrió con antelación a la declaratoria del incumplimiento del municipio de Florida, Valle del Cauca. 5. Aunado a lo anterior, se observó que el valor asegurado por la actora cambió en las dos últimas prorrogas de la póliza No. 42002670, dado que el número de beneficiarios del subsidio familiar de vivienda había disminuido, lo que quiere decir, que no era correcto solicitar en los actos administrativos demandados el valor de $742.682.500 pesos m/cte, sino por $578.509.800 pesos[127], en el caso de que a ello hubiera lugar. 109.

Así lo señaló esta Sección[128], al analizar un asunto similar: […] No le otorgó al actor la oportunidad debida para probar una situación exonerante de su responsabilidad absoluta o parcial, pues si la póliza cubría todos y cada uno de los 29 Subsidios Familiares de Vivienda, de forma individual y con un valor unitario de $7’518.000.oo, lo correcto era permitirle a la aseguradora desvirtuar la inclusión de estos, caso por caso y uno por uno, en el acto que pretendiera declarar el siniestro y hacer efectiva la garantía. Cada subsidio asignado, otorgado y desembolsado a un hogar del país, es una solución para la adquisición, construcción o mejoramiento de su vivienda de interés social, por lo que las circunstancias que rodearon el incumplimiento del buen manejo e inversión de estos recursos, individualmente examinados, debieron ser enrostradas a SEGUROS DEL ESTADO S.A. en un debate probatorio previo.[…] 111.

De esta manera se concluye, por una parte, que la constancia de visita que estableció que hubo incumplimiento por parte del municipio de Florida, la cual hace parte integral de la Resolución 410 de 2008, no es idónea para demostrar la ocurrencia del siniestro ni para establecer la cuantía del mismo,[129] dado que no está acorde con la realidad, en tanto obra constancia de la terminación del proyecto La Hacienda I Etapa, según lo informado por el alcalde del municipio de Florida, de fecha 10 de junio de 2008[130]. 112.

En este orden de ideas, luego de confrontar las anteriores probanzas administrativas, cuenta con vocación de prosperidad el planteamiento del recurrente, en tanto está plenamente acreditado que FONVIVIENDA expidió el acto administrativo demandado actuando en contravía de los documentos que probaban el cumplimiento por parte del municipio del proyecto cuyos subsidios se encontraban amparados en la póliza que se hizo efectiva. 114.

En consecuencia, la Sala determina que este cargo está llamado a prosperar y revocará la sentencia de primera instancia. VI.5.1.3. Del desconocimiento de las normas en que debía fundarse 116. El Tribunal ad quo señaló que, por tratarse de un seguro que respaldaba un contrato estatal participaba de esa misma naturaleza jurídica, y, por tanto, no le resultaba aplicable el estatuto mercantil.

El apoderado de la parte demandante consideró que el juzgador de primera instancia citó jurisprudencia sobre el contrato de seguro que no guarda relación con el objeto de la litis, dado que lo comparó con temas como la caducidad de los contratos estatales y del régimen transitorio aduanero. 117. Sobre el asunto, la Sala encuentra necesario hacer claridad sobre la naturaleza jurídica del contrato de seguro.

Para ello, trae a colación que en reiterada jurisprudencia se ha señalado que el contrato de seguros es de naturaleza privada y que su marco jurídico se encuentra en el Código de Comercio. Aunado a ello, se ha establecido que éste se rige por parámetros constitucionales, específicamente, los contenidos en los artículos 333[131] y 335[132], en los que se indica que la actividad aseguradora es de interés público y solo puede ejercerse previa autorización del Estado[133]. 118.

Por lo anterior, le resultan aplicables las disposiciones generales del Código de Comercio y las de derecho público que sean compatibles, es decir, que se trata de un régimen mixto[134]. La jurisprudencia señala lo siguiente: […]Los contratos de seguro, entonces, son celebrados para garantizar los riesgos o siniestros derivados del contrato estatal, así como para reparar la totalidad de los perjuicios o los eventuales detrimentos que se produzcan en el patrimonio público con ocasión de la actividad contractual; por consiguiente, constituyen, se insiste, una tipología contractual de naturaleza especial y, como tales, les resultan aplicables las disposiciones que de manera general regulan los contratos de seguro previstas en el Código de Comercio, así como las de derecho público que le sean compatibles.

Sobre la naturaleza del contrato de seguro estatal, esta Corporación señaló: “… bajo la Ley 80 de 1993, el contrato de seguro constituye un contrato autónomo, pero colabora en el desempeño de la función pública, dado el carácter del patrimonio que protege y puesto que el beneficiario es directamente la administración” En virtud de dicho carácter los efectos que se derivan de las cláusulas excepcionales de terminación, modificación e interpretación unilateral, caducidad y reversión (consagradas en los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 de la Ley 80), propias y específicas de determinados contratos estatales, gravitan permanentemente sobre los contratos de seguros que se celebren para garantizar el cumplimiento de las obligacionales contractuales. […] 120.

De acuerdo con lo anterior, es conveniente referirse a la procedencia de la prescripción de los actos administrativos que declararon el incumplimiento del municipio de Florida, por cuanto la actora, en el escrito de corrección de la demanda, señaló que hubo desconocimiento de los artículos del Código de Comercio que hacen referencia al contrato de seguro y que en la contestación de la demanda FONVIVIENDA indicó que la acción derivada del contrato de seguro no había prescrito.

Del contrato de seguro, prescripción del acto que declara el incumplimiento. 121. Respecto de la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro, el artículo 1081 del Código de Comercio estableció: La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria.

Estos términos no pueden ser modificados por las partes […] 122. El Consejo de Estado, en sentencia de 16 de julio de 2015[135] explicó la diferencia entre la caducidad de la acción contractual de acuerdo con la Ley 80 de 1993 y la prescripción contenida en el artículo 1081[136] del Código de Comercio: […] bajo las reglas de caducidad de la acción contractual contenidas en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993, por lo tanto en el término de 20 años, empero, frente a ese supuesto se tiene que advertir que dicha norma no modificó el régimen especial de la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro, contenido en el artículo 1081 del Código de Comercio, por las siguientes razones: i) La disposición del artículo 55 de la Ley 80 de 1993 se determinó como aplicable a la responsabilidad del Estado y de los contratistas, sin referencia alguna a las acciones de responsabilidad contra los garantes del cumplimiento contrato estatal, como por ejemplo las compañías de seguro las cuales se vinculan al proceso correspondiente dentro de los términos y condiciones del contrato de seguro. ii) La compañía de seguros no hace parte del contrato estatal y por el hecho de otorgar el seguro de cumplimiento no se constituye en contratista, en consecuencia, las reglas de su responsabilidad se encuentran en el contrato de seguro y en la normativa aplicable al mismo.

Bien se entiende que la aseguradora puede ser llamada a responder con fundamento en la póliza única de cumplimiento del contrato de acuerdo con su contenido obligacional empero se vincula a la acción contractual de incumplimiento con fundamento en el contrato estatal, bajo el objeto y cobertura establecido en el contrato de seguro de cumplimiento. iii) La prescripción contenida en el artículo 1081 del Código de Comercio, es una norma especial, incluso diferente de la figura de la prescripción ordinaria del Código Civil con algunas características propias tal como lo ha reconocido desde hace muchos años la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, perspectiva desde la cual en el escenario del derecho privado se ha advertido que no puede quedar subsumida por la figura de la caducidad en el ámbito del contrato de seguros. […] 123.

De lo anterior se concluye que la Ley 80 de 1993 no modificó el régimen de prescripción de la acción del contrato de seguro, teniendo en cuenta que el artículo que esta ley hace referencia a la responsabilidad del Estado y los contratistas, y no sobre la responsabilidad de garantes del contrato, dado que las aseguradoras no hacen parte del contrato. 124.

De acuerdo con lo probado en el proceso, se tiene que la póliza No. 042002670 constituida a favor de FONVIVIENDA, se expidió con una vigencia inicial del 9 de julio de 2004 al 9 de abril de 2005[137] y fue prorrogada hasta el 31 de marzo de 2007[138]. 125. Así mismo, que la Resolución 410 de 2008 fue notificada el 12 de noviembre de 2008 y la 100 de 2009[139] quedando ejecutoriada la decisión de FONVIVIENDA que declaraba el incumplimiento del municipio de Florida y, en consecuencia, ordenaba hacer efectiva la póliza el 21 de abril de 2009. 126.

Sin embargo, los actos demandados que declararon el presunto incumplimiento quedaron en firme por fuera del citado término. 128. Ahora bien, si se tomara el último día de vigencia de la póliza como fecha límite en la que FONVIVIENDA tenía o debió tener conocimiento del hecho final que desató el supuesto incumplimiento, esto es, el 31 de marzo de 2007, los dos años para interrumpir la prescripción vencieron el día 31 de marzo de 2009; fecha esta anterior al 21 de abril de 2009, aquella en que adquirió firmeza el acto administrativo demandado. 129.

En síntesis, luego de confrontar el acervo probatorio allegado al expediente y las fechas de vigencia de la póliza, resulta evidente la prescripción de los actos administrativos demandados. 130. Se destaca que en asuntos aduaneros esta Corporación acogió el mismo concepto[140]: […] y, en materia aduanera, la Sección mantuvo la legalidad de unas resoluciones que declararon incumplida una importación temporal y ordenaron hacer efectiva su garantía, empleando para ello el mismo rasero: “[…] La DIAN profirió los actos administrativos, Resolución 0262 del 21 de mayo de 2004 (por la cual declaró el incumplimiento y ordenó hacer efectivas las pólizas), Resolución 0006 de septiembre 7 de 2004 (mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 0262 del 21 de mayo de 2004), y Resolución 0364 de octubre 27 de 2004 (por la cual resolvió el recurso de Apelación interpuesto contra la Resolución 0262 de 2004), dentro de los dos años de la prescripción ordinaria de que trata el artículo 1081 del Código de Comercio, no operando el fenómeno de la prescripción respecto de las pólizas constituidas a favor de la Nación. En consecuencia, la Sala concluye que las resoluciones acusadas se ajustan a derecho y, por lo tanto, deberá revocarse la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda […][141] 131.

Además, esta Sala ha dejado por sentado que hasta en los juicios de responsabilidad fiscal debía tenerse en cuenta el artículo 1081 del Co.Co.[142], en relación con la prescripción que se derivan del contrato de seguro, antes de la expedición de la Ley 1474 de 2011[143]: […] atendiendo a que esta Sección, de manera reiterada y pacífica ha señalado que en los juicios de responsabilidad fiscal debe tenerse en cuenta el artículo 1081 del Código de Comercio, en relación con la prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen, el cual, es de dos años contados desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento de la existencia del riesgo asegurado que da base a la acción de responsabilidad fiscal para evitar la extinción del derecho por el fenómeno de la prescripción. Para lo cual, se ha señalado que el citado artículo resulta aplicable en los eventos de la vinculación al proceso de responsabilidad fiscal del garante como civilmente responsable, toda vez que dicha vinculación no es a título de acción por responsabilidad fiscal, sino por responsabilidad civil, esto es, por razones inherentes al objeto del contrato de seguros, derivado únicamente del contrato que se ha celebrado, que por lo demás es de derecho comercial, y no de gestión fiscal alguna o conducta lesiva del erario por parte del garante, de allí que la responsabilidad que se llegue a declarar es igualmente civil o contractual, y nunca fiscal.

Asimismo, esta Sección señaló que, comoquiera que el legislador ha derivado del contrato de seguro la vinculación del garante como tercero civilmente responsable, es claro que tal vinculación es una forma de acción especial para hacer efectivo el amparo contratado, que bien puede considerarse como acción paralela a la de responsabilidad fiscal, aunque se surta en el mismo proceso, toda vez que tiene supuestos, motivos y objetos específicos. […] Por tanto, la jurisprudencia citada de esta Sección ha determinado que: i) el siniestro que ampara la póliza debe ocurrir necesariamente dentro del término de vigencia de la misma, aunque sea el último instante del último día de vigencia; ii) el siniestro se configura cuando se produce el incumplimiento de la obligación garantizada por la póliza, no cuando la administración la declara, iii) que antes de la expedición de la Ley 1474, el término de los dos años señalados en el artículo 1081 del Código de Comercio se contabiliza, para el caso de los juicios de responsabilidad fiscal, a partir del momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento de la existencia del riesgo asegurado que da base a la acción de responsabilidad fiscal, que para el caso de las Contralorías lo determina a partir del auto que da apertura a la investigación fiscal y, iv) que solo se interrumpe el término de los dos años de la prescripción ordinaria señalada en el artículo 1081 del Código de Comercio, cuando el acto administrativo expedido por la Nación- Contraloría General de la República, o las contralorías distritales, departamentales o municipales que ordena la efectividad de la garantía, cobra firmeza dentro de dicho lapso. […] 132.

Nótese cómo la jurisprudencia citada señala el término de dos años en relación con la prescripción de las acciones que derivan del contrato de seguro, y enfatiza en la necesidad de que los actos administrativos que declaren el incumplimiento queden en firme dentro de la vigencia de la póliza o dentro de los dos años siguientes a la fecha en que la Administración tuvo conocimiento del incumplimiento o razonablemente pudo tenerlo[144]. […] Como se denota en las anteriores citas, ha sido pacífica y reiterada la Jurisprudencia de la Sección en determinar, claramente, que solo se interrumpe el término de los dos años de la prescripción ordinaria contemplada en el artículo 1081 del Código de Comercio, cuando el acto administrativo que ordena la efectividad de la garantía, cobra firmeza dentro de dicho lapso; esto es que, luego de haber surtido su notificación: (i) contra este no proceda recurso alguno, (ii) o se hayan decidido los recursos interpuestos y notificados los actos que los resolvieron, (iii) o en caso que si procedan, no se interpongan los recursos o se renuncie expresamente a ellos, o (iv) haya lugar a la perención o se acepten los desistimientos, todo ello según lo establecido por el artículo 62 del CCA. […] 133.

En este aspecto la Sala ha de prohijar en el presente asunto, el criterio antes citado y, por tanto, ha de señalar que debían tomarse en cuenta las normas del Código de Comercio. 134. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala revocará la sentencia de 14 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y, en su lugar, declarará la nulidad de las Resoluciones 410 del 8 de octubre de 2008 y 100 del 6 de marzo de 2009, a través de las cuales se declaró el incumplimiento del municipio de Florida, Valle del Cauca, en la elaboración del proyecto Urbanización La Hacienda I Etapa, y como resultado ordenó hacer efectiva la póliza 04200267. 135.

Como consecuencia, y a título de restablecimiento, se ordenará a FONVIVIENDA no hacer efectiva la póliza de cumplimiento No. 04200267 a Seguros del Estado S.A., en tanto que la parte actora no acreditó el pago de valores que deban ser objeto de reintegro. 136. Finalmente, la Sala no condenará en costas, al no observarse mala fe ni temeridad de la parte vencida en este proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 14 de noviembre de 2013, proferida el por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, DECLARAR la nulidad de las Resoluciones 410 del 8 de octubre de 2008 y 100 del 6 de marzo de 2009, a través de las cuales la Directora Ejecutiva del Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA- declaró el incumplimiento del municipio de Florida, Valle del Cauca, en la elaboración del proyecto Urbanización La Hacienda I Etapa, y ordenó hacer efectiva la póliza 04200267.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y, a título de restablecimiento, se ordena al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA- no hacer efectiva la póliza de cumplimiento No. 04200267 a Seguros del Estado S.A., de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: Sin condena en costas y agencias en derecho.

CUARTO: RECONOCER personería al doctor Manuel Alejandro Cruz Hernández, como apoderado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de acuerdo con el poder allegado y sus anexos.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P:23 ----------------------- [1] Folios 72 a 80 corrección de la demanda, cuaderno principal 1. [2] Folios 72 y 73. [3] Seguros del Estado S.A. subsanó la demanda de acuerdo a lo ordenado en auto de 25 de noviembre de 2009 (folios 9 a 11 cuaderno principal) y presentó demanda corregida la cual fue admitida a través de auto de 24 de marzo de 2011 (folio 72 a 80 y 93 cuaderno principal). [4] Por la cual se reglamente parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas. [5] “Por medio del cual se modifican parcialmente los artículos 49 y 50 del Decreto 975 de 2004.” [6] “Por la cual se establecen las condiciones mínimas que debe tener la póliza de cumplimiento, la constitución de encargo fiduciario y la labor de interventoría para autorizar el giro de anticipo del Subsidio Familiar de Vivienda de conformidad con lo señalado en la Ley 812 de 2003 y el Decreto 975 de 2004 y se determinan los procedimientos para el pago del Subsidio Familiar de Vivienda contra escritura.” [7] “Por el cual se declara un incumplimiento” [8] “Por medio de la cual se resuelve un Recurso de Reposición” [9] Folios 74 a 78 cuaderno principal. [10] “Artículo 34.

Pruebas Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado.” [11] “Artículo 35. Adopción de decisiones Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.

En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite. Cuando el peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa si la hay.

Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título” [12] Folios 104, 105, 128, 130, 134 cuaderno principal. [13] Folios 65 a 68 cuaderno principal. [14] Folio 94 cuaderno principal. [15] “Por el cual se crea el Fondo Nacional de Vivienda «Fonvivienda».” [16] Folios 198 a 205 cuaderno principal [17] Consejo de Estado.

Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de seis (6) de junio de dos mil siete (2007). Radicación número: 41001-23-31-000-2001-01343-01 (305659. Consejero ponente: Ramiro Saavedra Becerra. [18] “Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (…) último inciso artículo 18. La declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de incumplimiento” [19] “Artículo 68.

Definición de las obligaciones a favor del estado que prestan merito ejecutivo. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible los siguientes documentos: […] 4°Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso. 5° Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.” [20] 5.3 Declaratoria de siniestro.

Si al vencimiento de los plazos establecidos para efectos de la legalización del subsidio familiar de vivienda, no se hubiese dado cumplimiento a los requisitos indicados en el artículo 49 del Decreto 975 de 2004 y las normas que lo modifiquen o adicionen, para cada una de las modalidades establecidas en este, la entidad otorgante del Subsidio Familiar de Vivienda declarará el siniestro y hará efectiva la garantía correspondiente.

ARTÍCULO 530. PROCEDIMIENTO PARA HACER EFECTIVAS GARANTÍAS CUYO PAGO NO ESTA CONDICIONADO A UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO PREVIO. En aquellos eventos en los que las garantías deban hacerse efectivas, sin que medie un procedimiento administrativo para la imposición de sanción por infracción aduanera o para la definición de la situación jurídica de una mercancía, o para la expedición de una liquidación oficial, la Dependencia competente deberá, dentro del mes siguiente a la fecha en que establezca el incumplimiento de la obligación garantizada, comunicar al usuario o responsable este hecho, otorgándole un término de diez (10) días para que dé respuesta al oficio o acredite el pago correspondiente o el cumplimiento de la obligación, si a ello hubiere lugar.

Vencido el término anterior, si el usuario no responde el oficio, no acredita el pago o el cumplimiento de la obligación, se remitirá el expediente a la División de Liquidación para que dentro de los quince (15) días siguientes profiera la resolución que declare el incumplimiento de la obligación y, en consecuencia, ordene hacer efectiva la garantía por el monto correspondiente.

Esta providencia se notificará conforme a lo previsto en el Código Contencioso Administrativo y contra ella procederán los recursos previstos en el mismo Código. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la citada resolución, el usuario, el Banco o la Compañía de Seguros deberá acreditar, con la presentación de la copia del Recibo Oficial de Pago en Bancos la cancelación del monto correspondiente.

Vencido este término, sin que se hubiere producido dicho pago, se remitirá el original de la garantía y copia de la resolución con la constancia de su ejecutoria a la División de Cobranzas. [22] CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA. Sentencia de treinta (30) de enero de dos mil ocho (2008). Radicación número: 52001-23-31-000-2005-00512-01 (32867).

Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez [23] “Parágrafo. En virtud del pago de la indemnización, la aseguradora se subroga hasta su importe en todos los derechos que el otorgante del subsidio tenga contra el tomador o afianzado. El afianzado se obliga y compromete a reembolsar inmediatamente a la aseguradora la suma que esta llegaré a pagar al otorgante del subsidio, con ocasión de la póliza, acrecida con los intereses comerciales y de mora vigentes.

Para tal efecto, la póliza acompañada de la constancia de pago de la correspondiente indemnización realizada por la aseguradora, prestará mérito ejecutivo.” [24] Folio 207 del cuaderno principal. [25] Folio 4 cuaderno 2. [26] Folio 7 cuaderno 2. [27] “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”: [28] Folio 9 cuaderno principal 2. [29] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA.

Consejero Ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ. Bogotá, D. C., nueve (09) de junio de dos mil diez (2010). Radicación número: 73001-23-31-000- 1998-03901-01 (17605). Actor: LUZ DARY ALTRUO RAMÍREZ Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL. [30] CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN B. Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO.

Bogotá D. C., cinco (05) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000- 23-26-000-2007-00704-01(46282). Actor: ADA S.A. Demandado: CORPORACIÓN DE ABASTOS DE BOGOTÁ S.A. (citó las sentencias Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 21060, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Reiterada en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 6 de abril de 2018, exp. 46005, C.P. Danilo Rojas Betancourth). [31] Folios 33 cuaderno pruebas 1. [32]

ARTÍCULO 328 Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. [33] Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 2010. [34] “Por la cual se reglamenta la repatriación de capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones.” [35] “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones.” [36] Artículo 5°. conjunto de operaciones que permite a un hogar disponer de habitación en condiciones sanitarias satisfactorias de espacio, servicios públicos y calidad de estructura, o iniciar el proceso para obtenerlas en el futuro [37] Artículo 6° aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social. [38] Artículo 7°. [39] “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial.” [40] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010” [41] “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas. [42] De acuerdo a los artículos 16, 27, 29, 35, 38, 40, 42, 43, 46, 47, 49 y 50 Decreto 975 de 2004. [43] En el numeral 14 del artículo 2° del Decreto 975 de 2004 indicó que la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, evalúa, califica y entrega un certificado de elegibilidad de los proyectos de vivienda presentados por los municipios, departamentos y demás entidades territoriales, que concursan por los recursos destinados por el gobierno para los subsidio de vivienda. la entidad evaluadora emite concepto favorable de la viabilidad a los planes de soluciones de vivienda, de acuerdo con los documentos radicados por el oferente con una vigencia igual a la licencia de construcción y urbanismo. [44] Se refiere a los hogares que cumplan los requisitos para ser beneficiarios del subsidio familiar de vivienda, la cual, por regla general es individual.

Sin embargo, para efectos de incentivar la oferta de los planes de vivienda se puede gestionar en grupo mayor de 5 hogares, ante la entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda quien verificar documentación correspondiente [45] Una vez se verifique la información de los postulantes, las entidades otorgantes del subsidio calificaran las que no se hubieran rechazado por la falta de algún requisito y realizarán una lista de los postulantes hasta completar el número de hogares equivalente al total de los recursos disponibles. [46] Se debe acreditar a la entidad otorgante del subsidio, la existencia de recursos complementarios suficientes para acceder a la solución de vivienda a la que se postuló. • La vigencia del subsidio es de 6 meses, prorrogables por resolución, respecto de los asignados por las cajas de compensación familiar serán de 12 meses. • El beneficiario del subsidio podrá en cualquier momento renunciar al beneficio mediante comunicación suscrita, esto implica el derecho a postular nuevamente. [47] FONVIVIENDA publicará en el Diario Oficial las resoluciones que incorporen los listados de postulantes preseleccionados y de aquellos beneficiados con la asignación de subsidios. [48] La entidad otorgante entregará al hogar beneficiario un documento que acredite la asignación del subsidio. [49] Para efectos de lo anterior deberán presentarse los siguientes documentos: En el caso de adquisición de vivienda nueva: 1.

Copia de la escritura pública contentiva del título de adquisición del inmueble y del certificado de tradición y libertad del inmueble con una vigencia no mayor a 30 días, que permitan evidenciar la adquisición de la vivienda por el hogar postulante y que el precio de adquisición corresponda al tipo de vivienda al cual se postuló o aun tipo inferior. 2.

Copia del documento que acredita la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda, con autorización de cobro por parte del beneficiario. 3. Certificado de existencia de la vivienda, o por quien hubiere sido autorizada por esta para tales efectos, acompañada del acta de entrega del inmueble al beneficiario del subsidio a satisfacción de este.

En el caso de construcción en sitio propio o mejoramiento: 1. Copia de la escritura de declaración de construcción o mejoramiento, con la constancia de la inscripción en la Oficina de Registro Competente. 2. Copia del documento que acredita la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda, con autorización de cobro por parte del beneficiario. 3.

Certificado de existencia de la vivienda y recibo a satisfacción de la vivienda construida en sitio propio o el mejoramiento efectuado, en la que se especifique que la misma cumple con las condiciones señaladas en la postulación y en la asignación correspondientes, debidamente firmada por el beneficiario del subsidio en señal de aceptación. Parágrafo 1º.

Modificado por el art. 1, Decreto Nacional 1650 de 2007. En los planes de vivienda de interés social, el giro de los recursos conforme a lo dispuesto en el presente artículo y en el artículo 50 de este Decreto, sólo podrá efectuarse si se acredita que el lote de terreno en el que se desarrolló la solución de vivienda se encuentra urbanizado.

Parágrafo 2º. La Escritura Pública en la que conste la adquisición, la construcción o el mejoramiento, según sea el caso, deberá suscribirse dentro del período de vigencia del Subsidio Familiar de Vivienda. Dentro de los sesenta (60) días siguientes a su vencimiento el subsidio será pagado siempre que se acredite que la correspondiente escritura fue inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente.

Parágrafo 3º. Además de las razones aquí señaladas, se podrán realizar los pagos aquí previstos en forma extemporánea en los siguientes casos, siempre y cuando el plazo adicional no supere los sesenta (60) días calendario: 1. Cuando encontrándose en trámite la operación de compraventa, la construcción o el mejoramiento al cual se aplicará el Subsidio Familiar de Vivienda y antes de la expiración de su vigencia, se hace necesario designar un sustituto por fallecimiento del beneficiario. 2.

Cuando la documentación completa ingrese oportunamente para el pago del valor del subsidio al vendedor de la vivienda, pero se detectaren en la misma errores no advertidos anteriormente, que sea necesario subsanar. Parágrafo 4º. Los desembolsos de los subsidios asignados por las Cajas de Compensación se realizarán en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, una vez el hogar beneficiado cumpla con los requisitos exigidos en el presente decreto.

Parágrafo 5º. Los documentos exigidos para el giro del subsidio se acreditarán ante la entidad otorgante, quien autorizará el giro al oferente de la solución de vivienda. [50] “Por la cual se establecen las condiciones mínimas que debe tener la póliza de cumplimiento, la constitución de encargo fiduciario y la labor de interventoría para autorizar el giro de anticipo del Subsidio Familiar de Vivienda de conformidad con lo señalado en la Ley 812 de 2003 y el Decreto 975 de 2004 y se determinan los procedimientos para el pago del Subsidio Familiar de Vivienda contra escritura.” [51] El objeto es garantizar de manera irrevocable frente a la entidad otorgante, quien tendrá el carácter de beneficiaria de la misma, la restitución a su favor por parte del Oferente de los dineros que le hayan sido girados con cargo a los subsidios familiares de vivienda y consignados en el encargo fiduciario constituido para este fin, junto con los rendimientos que los mismos hubieren generado.

La póliza única de cumplimiento garantiza el pago por el incumplimiento y en forma inmediata y directa, del valor del subsidio entregado por anticipado, los cuales serán restituidos al beneficiario en el evento en que ocurra el siniestro [52] Es la persona jurídica que asume los riesgos, debidamente autorizada para ello con arreglo a las leyes y reglamentos [53] El beneficiario de la póliza será la entidad otorgante del subsidio y en ella deberá quedar incluido el respectivo NIT de la entidad.

Debe anexarse un listado de los beneficiarios de los subsidios familiares de vivienda con identificación y valor asegurado. Este listado debe ser firmada por la Compañía de Seguros y debe quedar como parte integral de la póliza. [54] Es la persona que, obrando por cuenta propia o ajena, traslada los riesgos. Es el oferente del programa de vivienda, quien dentro de la constitución de la póliza se llamara Tomador o Afianzado. [55] El valor asegurado corresponderá al total de los dineros del subsidio familiar de vivienda entregados por la entidad otorgante incrementados en el 10%, que es el porcentaje que se tendrá en cuenta como rango de seguridad para cubrir las fluctuaciones del IPC (Índice de Precios al Consumidor). [56] Tiene interés asegurable toda persona cuyo patrimonio pueda resultar afectado, directa o indirectamente, por la realización de un riesgo.

Es asegurable todo interés que, además de lícito, sea susceptible de estimación en dinero. [57] Es el suceso incierto que no depende exclusivamente de la voluntad del tomador, del asegurado o del beneficiario, y cuya realización da origen a la obligación del asegurador. Los hechos ciertos, salvo la muerte, y los físicamente imposibles, no constituyen riesgos y son, por lo tanto, extraños al contrato de seguro.

Tampoco constituye riesgo la incertidumbre subjetiva respecto de determinado hecho que haya tenido o no cumplimiento. [58]. Es la vigencia de los amparos otorgados en la póliza, y cubre desde la fecha de expedición hasta la expiración pactada en la misma, que para el caso corresponde a la vigencia del subsidio más tres (3) meses, de conformidad con lo señalado en el artículo 42 del Decreto 975 de 2004.

La vigencia de la póliza de cumplimiento se hará constar en la carátula de la misma o en sus anexos. Si la vigencia del subsidio familiar de vivienda es prorrogada, la póliza deberá ser prorrogada por el mismo plazo, más tres (3) meses. [59] Se entenderá por garantía la promesa en virtud de la cual el asegurado se obliga a hacer o no determinada cosa, o a cumplir determinada exigencia, o mediante la cual afirma o niega la existencia de determinada situación de hecho. [60] De acuerdo con el artículo 5° del Decreto 975 de 2004 el Fondo Nacional de Vivienda y las Cajas de Compensación Familiar son las entidades otorgantes del subsidio familiar de vivienda, donde el fondo administra los recursos destinados para la población más pobre y las cajas para los afiliados al sistema formal de trabajo. [61] Acto demandado, visible a folios 38 y 40 del cuaderno de pruebas 1. [62] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.

Consejera Ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. Bogotá, D. C., primero (01°) de febrero de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00239-01. Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO Y FONVIVIENDA. [63] CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, sentencia de 7 de septiembre de 2015, Radicado nro. 25000-23-24- 000-2008-00400-01 (45907), Consejero ponente Doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

“Por razones que atañen al trámite interno de reparto de procesos, algunos expedientes son conocidos por la Sección Tercera y otros tantos por la Sección Primera, a pesar de girar, todos, en torno a similares circunstancias fácticas y de derecho.” [64] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 11 de julio de 2019.

Radicación 25000-23-24-000-2012- 00509-01. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. [65] Ibídem. [66] Cfr. Cita ibídem. [67] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 12 de diciembre de 2019. Radicación 25000-23-24-000- 2009-00249-01. C.P. doctor Hernando Sánchez Sánchez. [68] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 14 de abril de 2016. Radicación 25000-23-24-000-2008- 00265-01. C.P. doctora María Claudia Rojas Lasso. [69] “Por el cual se crea el Fondo Nacional de Vivienda «Fonvivienda».” [70] “Por la cual se establecen las condiciones mínimas que debe tener la póliza de cumplimiento, la constitución de encargo fiduciario y la labor de interventoría para autorizar el giro de anticipo del Subsidio Familiar de Vivienda de conformidad con lo señalado en la Ley 812 de 2003 y el Decreto 975 de 2004 y se determinan los procedimientos para el pago del Subsidio Familiar de Vivienda contra escritura.” [71] Folio 318 Cuaderno Pruebas No. 1. [72] Según Resolución 410 de 2008, por el cual se declaró un incumplimiento, téngase en cuenta que no se allegó documentación al proceso en el que se pudiera verificar las etapas de elegibilidad, postulación y calificación. Folios 37 a 39 cuaderno de pruebas No. 1. [73] Asignación a través de Resolución No. 33 de 19 de noviembre de 2003, la cual no se allegó al expediente, sin embargo, es nombrada en todo el acervo probatorio [74] Folios 87 y 90 Cuaderno Pruebas No. 1, de acuerdo al convenio de cooperación No. 0102830110 el cual no se allegó al expediente. [75] En el expediente no obra prueba el contrato de fiducia, sin embargo, por oficios e informes se observa que era Fiduagraria S.A, Encargo Fiduciario No. 103075 Folio 239 del Cuaderno Pruebas No.1. [76] Programa de Naciones Unidad – PNUD. folios 254 cuaderno de pruebas No. 1 [77] Folios 87 A 113, 128, 154 A 157, 159, 163, 172, 189 A 190 del Cuaderno Pruebas No. 1. [78] Informe de control de inversión realizada por el interventor.

Folio 168 del Cuaderno de Pruebas No. 1. Anexos de cada desembolsos visibles a folios 87 A 113, 128, 154 A 157, 159, 163, 172, 189 A 190 [79] Informe de control de inversión realizada por el interventor. Folio 165 del Cuaderno de Pruebas No. 1. [80] Contrato de interventoría folios 121 a 127. [81] Informes rendidos en el Sistema Nacional de Información 144, 147, 165 y 168. [82] Póliza 042002670 de 9 de julio de 2004 a 9 de abr de 2005, prorrogada hasta el 31 de marzo de 2007.folios43, 46, 49, 53, 57 y 62 del cuaderno de pruebas no. 1. [83] Folio 53 Cuaderno de Pruebas No. 1. [84] Folio 49 Cuaderno de Pruebas No. 1. [85]Folio 43 y 46 Cuaderno de Pruebas No. 1. [86] Folio 53 Cuaderno de Pruebas No. 1. [87] Folio 54 a 56 Cuaderno de Pruebas No. 1. [88] Folio 62 Cuaderno Pruebas No. 1 [89] Folio 57 Cuaderno Pruebas No. 1. [90] Folio 65 y 66 [91] Según convenio de cooperación No. 0102830110 el cual no se allegó al expediente. [92] Folio 265 Cuaderno Pruebas No. 1. [93] Folio 254 Cuaderno Pruebas No. 1. [94] Folio 325 Cuaderno Pruebas No. 1. [95] Folio 315 Cuaderno Pruebas No. 1. [96] Folios 317 y 318 Cuaderno de Pruebas No. 1 [97]Folios 255 a 257 Cuaderno de Pruebas No.1. [98] Según convenio de cooperación No. 0102830110 el cual no se allegó al expediente. [99] […]El ciento por ciento (100%) del valor de los subsidios se desembolsará al encargo fiduciario.

El ochenta por ciento (80%) de estas sumas se girará al oferente por parte del encargo fiduciario previa autorización del interventor; el veinte por ciento (20%) restante una vez se presenten ante la entidad otorgante del subsidio de vivienda o el operador, la totalidad de los documentos señalados en el artículo 49 del presente Decreto, según la modalidad de solución de vivienda de que se trate.

Para el giro del saldo la entidad otorgante informará por escrito a la fiduciaria el cumplimiento de tales requisitos y devolverá al oferente la póliza de garantía correspondiente, quedando de este modo legalizada la aplicación total del Subsidio. […] [100] Folio 237 Cuaderno Pruebas No. 1. [101] Constancia sin fecha de elaboración. [102] Folio 40 Cuaderno Principal No. 1. [103] Folios 240 y 241 Cuaderno de Pruebas No. 1. [104] Folios 68 a 86 y 502 y 503 Cuaderno Pruebas No. 1. [105] Contratos de Obra Pública No. 1 y 2 de 2008. [106] Folios 553 y 554 Cuaderno Pruebas No. 2. [107] Folios 69 y 70 Cuaderno Pruebas No. 1.

Póliza 211114 de 27 vigencia de febrero de 2008 a 27 de mayo de 2008 valor asegurado de $15.940.000 pesos m/cte (folio. 70). Póliza 1184840 vigencia de 27 febrero de 2008 a 27 de mayo de 2011 valor asegurado $59.775.000 m/cte (folio 69). Objetos de las garantías distintas a las del manejo de subsidios familiares de vivienda. [108] Contrato de obra No. 2.

Folios 71 a 74, Cuaderno Pruebas No. 1 y Folios 437 a 440 Cuaderno Pruebas No. 2. Del 27 febrero de 2008 valor 79.700.000 terminación 10 junio de 2008, considerando presupuesto de la Alcaldía de Florida, Valle. [109] Contrato No. 3.Folios 502 a 505 Cuaderno Pruebas No. 2. [110] Folio 442 Cuaderno Pruebas No. 2. [111] Folio 507 Cuaderno Pruebas No. 2. [112] Folio 496 Cuaderno Pruebas No. 2 [113] Folios 37 a 39 del Cuaderno de Pruebas No. 1. [114] Folio 40 Cuaderno de Pruebas No. 1. [115] Folio 32 Cuaderno de Pruebas No. 1. [116] Folio 422 a 426 Cuaderno Pruebas No. 2. [117] “Por medio del cual se resuelve el Recurso de Reposición de la Alcaldía de Florida Valle – Proyecto Urbanización La Hacienda I Etapa” Folios 2 a 11 Cuaderno de Pruebas No. 1. [118] Folio 370 Cuaderno de Pruebas No. 2. [119] Folios 371 a 381 Cuaderno de Pruebas No. 2. [120] “Artículo 1079.

Responsabilidad hasta la concurrencia de la suma asegurada. El asegurador no estará obligado a responder si no hasta concurrencia de la suma asegurada, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 1074” [121] “Por el cual se resuelve un recurso de Reposición” Folios 15 a 16 Cuaderno de Pruebas No. 1. [122] Folio 12 Cuaderno Pruebas No. 1. [123] Folio 265 Cuaderno Pruebas No. 1. [124] Informes rendidos en el Sistema Nacional de Información 144, 147, 165 y 168. [125] Folios 68 a 86, 240 y 241 Cuaderno Pruebas No. 1 y 437 a 442, 496, 502 a 507, 553 y 554 Cuaderno Pruebas No. 2. [126] Folio 40, 237, 254 a 257, 265, 317 y 318, 325, 315 Cuaderno Pruebas No. 1. [127] Folio 57 a 67 Cuaderno Pruebas No. 1. [128] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.

Consejero Ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. Bogotá, D. C., primero (01°) de febrero de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00238-01. Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO Y FONVIVIENDA. [129] Folio 40 Cuaderno Pruebas No. 1. [130] Folio 442 Cuaderno Pruebas No. 2. [131] “Artículo 333 - La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, son autorización de la ley.

La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.

La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.” [132] “Artículo 335. Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150, son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito.” [133] CORTE CONSTITUCIONAL, SALA CUARTA DE REVISIÓN. Magistrado Ponente: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO.

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Expedientes T-6.017.645, T-6.021.578, T- 6.059.890 y T-6.063.467 (Acumulados)). Actor: Demandantes: Eliana Rocha González y otros, Edward Hernando Lancheros Velásquez, Andrés Felipe Cifuentes Echeverri y Ernesto Sánchez). Demandado; Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda, Seguros Generales Suramericana S.A. (Sura), BBVA Seguros y Equidad Seguros O.C. [134] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA.

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA. Bogotá, D. C., catorce (14) de junio de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001 03 26 000 2009 00047 00 (36860). Actor: FEDERACIÓN DE ASEGURADORES COLOMBIANOS (FASECOLDA). Demandado ACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTRO [135] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA.

Consejero Ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN. Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000-23-26-000- 2005-00176-01(40325)). Actor: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Demandado AGROPECUARIA EL PALMARITO LIMITADA Y SEGUROS DEL ESTADO S.A. [136] “Artículo 1081. Prescripción de acciones La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria.

La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción. La prescripción extraordinaria será de cinco años, correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho. Estos términos no pueden ser modificados por las partes.” [137] Folio 53 Cuaderno de Pruebas No. 1. [138] Folio 57 Cuaderno Pruebas No. 1. [139] “Por medio de la cual se resuelve un Recurso de Reposición” [140] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.

Consejero Ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. Bogotá, D. C., primero (01°) de febrero de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00238-01. Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO Y FONVIVIENDA [141] Sentencia de 5 de junio de 2014, Radicado nro. 76001-23-31-000-2004- 05567-01, Consejera ponente Doctora María Claudia Rojas Lasso. [142] “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.” [143] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.

Consejero Ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 25000-23- 24-000-2007-00459-02. Actor: SEGUROS ALFA S.A. Demandado NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA NACIÓN [144] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Consejero Ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ.

Bogotá, D. C., primero (01°) de febrero de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00238-01. Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO Y FONVIVIENDA.