PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Contraloría General de la República / INHIBITORIO – Por no recaer sobre situación particular y concreta [E]l escrito presentado a la Sala no contiene realmente un conflicto de competencias administrativas, sino que formula materialmente una consulta, mediante la cual se pretende obtener de la Sala una interpretación general sobre el artículo 137 de la Ley 1955 de 2019, en relación con las competencias de la Contraloría General de la República y de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, respecto de la liquidación, el recaudo y el cobro coactivo de la tarifa de control fiscal, establecida en el artículo 4 de la Ley 106 de 1993.

En efecto, cuando se solicita establecer la autoridad que «[…] debe adelantar el ejercicio de la facultad jurisdiccional de cobro coactivo de la tarifa de control fiscal, creada mediante el artículo 4° de la Ley 106 de 30 de diciembre de 1993», no se solicita a la Sala definir un conflicto de competencias entre las dos autoridades mencionadas, que haya surgido de una actuación o procedimiento administrativo particular y concreto, sino que se pide la solución a un problema jurídico de carácter general.

Al respecto, la Sala ha reiterado que los conflictos deben recaer sobre situaciones particulares y concretas, pues su finalidad es la de establecer, en forma definitiva y vinculante, la competencia para iniciar o continuar determinada actuación administrativa, o bien, para tomar una decisión o realizar cierta operación administrativa concreta, según el caso.

En consecuencia, con fundamento en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, no es posible resolver dudas o controversias jurídicas sobre asuntos de naturaleza abstracta, hipotética y general[1], los cuales corresponden a la función consultiva, atribuida también al Consejo de Estado, por intermedio de su Sala de Consulta y Servicio Civil, como «cuerpo supremo consultivo del Gobierno» (artículos 237, numeral 3°, de la Constitución Política; 38, numeral 1°, de la Ley 270 de 1996, y 112, numeral 1°, del CPACA) FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 39 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 38 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00168-00(C) Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Referencia: PRESUNTO CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Contraloría General de la República Asunto: Inhibitorio.

Requisitos generales de los conflictos de competencias administrativas. Diferencias entre las funciones consultiva y de resolver conflictos de competencia, atribuidas a la Sala de Consulta y Servicio Civil La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El artículo 4 de la Ley 106 de 1993[2] estableció el cobro de «una tarifa de control fiscal» a favor de la Contraloría General de la República, de la siguiente manera: ARTÍCULO 4o. AUTONOMIA PRESUPUESTARIA. La Contraloría General de la República tendrá autonomía para el manejo, administración y fijación de su presupuesto, en concordancia con la ley orgánica de presupuesto.

Con el fin de desarrollar el presente artículo la Contraloría General de la República cobrará una tarifa de control fiscal a los organismos y entidades fiscalizadas, equivalente a la de aplicar el factor, resultante de la fórmula de dividir el presupuesto de funcionamiento de la Contraloría sobre la sumatoria del valor de los presupuestos de los organismos y entidades vigiladas, al valor de los presupuestos de cada organismo o entidad vigilada.

La tarifa de control fiscal será fijada individualmente para cada organismo o entidad vigilada mediante resolución del Contralor General de la República. El valor total del recaudo por este concepto no podrá superar por ningún motivo el valor total de los gastos de funcionamiento de la Contraloría General de la República. 2. Mediante la Resolución REG-ORG-0016 del 16 de agosto de 2017[3], la Contraloría General de la República definió: […] los lineamientos generales y el procedimiento para la liquidación, fijación, cobro y pago de la tarifa de control fiscal a cargo de los organismos y entidades públicas o privadas y de los particulares que cumplan funciones públicas, respecto de los bienes públicos que obtengan o administren o cuando manejen fondos, bienes o recursos de la Nación y que se encuentran bajo vigilancia de la Contraloría General de la República. 3.

Posteriormente, la Ley 1955 de 2019[4], en su artículo 137, determinó que la liquidación y recaudo de la tarifa de control fiscal, prevista en el artículo 4 de la Ley 106 de 1993, sería competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, «a partir de la presente vigencia fiscal». 4. El 24 de julio de 2019, la Contaduría General de la Nación[5] emitió un concepto sobre los registros contables que se deben efectuar para el reconocimiento de la tarifa de control fiscal, precisando lo siguiente: El artículo 137 del PND 2018-2022 estipula que la liquidación y recaudo de la Tarifa de Control Fiscal será de competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En este sentido, no será la Contraloría quien liquide dicha tarifa, pero ello no modifica el hecho de que dichos recursos constituyan un ingreso para la CGR, pues tales recursos continúan siendo la fuente de financiación de las actividades misionales de la Contraloría. Ahora bien, por política de la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional DGCPTN, no se realiza flujo de recursos para el recaudo de la tarifa, ni para el giro de la misma, por lo cual, mientras dicha política se mantenga se deberá seguir atendiendo, para efectos de realizar el reconocimiento de la tarifa de control fiscal, lo estipulado en el Procedimiento Contable para el Registro de las Operaciones Interinstitucionales del Marco Normativo para Entidades de Gobierno. 5.

Mediante la Resolución núm. 4414 del 25 de noviembre de 2019[6], el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dispuso lo siguiente: Artículo 1. Delegar en el Director General del Presupuesto Público Nacional la función de liquidar la Tarifa de Control Fiscal a los organismos y entidades fiscalizadas por la Contraloría General de la República, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 106 de 1993 y el artículo 137 de la Ley 1955 de 2019. […] Artículo 2.

Delegar en el Director General de Crédito Público y Tesoro Nacional la función de recaudar la Tarifa de Control Fiscal a los organismos y entidades fiscalizadas por la Contraloría General de la República, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 106 de 1993 y el artículo 137 de la Ley 1955 de 2019. 6. El 4 de diciembre de 2019, mediante el oficio n.° 2- 2019-049474[7], el secretario general del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la directora de la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República un «concepto técnico jurídico […] respecto de la competencia para efectuar la imputación del ingreso, cobro coactivo y registros contables de la tarifa de control fiscal».

A este respecto, indicó que la Subdirección Financiera del Ministerio, mediante el memorando SIED núm. 3-2019-023449 del 3 de diciembre de 2019, manifestó que, «[…] como quiera que el tributo continuaba a favor de la Contraloría General de la República, el derecho, la imputación del ingreso, el cobro coactivo y los registros contables deben continuar en cabeza de ese ente de control». 7.

De otra parte, mediante la Resolución n.° 0038 del 5 de diciembre de 2019[8], la directora general del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público liquidó «la tarifa de control fiscal para la vigencia 2019 a los organismos y entidades fiscalizadas por la Contraloría General de la República». 8. El 24 de enero de 2020, el director de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República emitió el concepto solicitado, bajo el radicado CGR-OJ- 005-2020[9], por medio del cual concluyó, entre otros aspectos, que: De los presupuestos legales contenidos en el artículo 137 de la Ley 1955 de 2019, se denota que el ejercicio de la liquidación y recaudo de la Tarifa de Control Fiscal corresponde a partir de la vigencia fiscal de 2019, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que implica que este Ministerio realizará las actuaciones inherentes a la misma, como efectuar su liquidación y cobro y de igual manera adelantará los procesos administrativos de cobro que se originen en dicha actuación. 9.

Con el memorando núm. 3-2020-001788 del 31 de enero de 2020[10], el secretario general del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la directora general del Presupuesto Público Nacional; a la coordinadora del Grupo de Derechos de Petición, Consultas y Cartera; al subdirector jurídico; al subdirector financiero, y al director de Crédito Público y Tesoro Nacional de ese Ministerio sus «[…] comentarios y/o concepto respecto de la respuesta dada por la Contraloría General de la República y el concepto de la Contaduría General de la Nación (Tarifa de control Fiscal)». 10.

Mediante el memorando n.° 3-2020-002629 del 12 de febrero de 2020[11], la Subdirección Financiera del Ministerio de Hacienda manifestó: […] se comparte el concepto emitido por la Contaduría General de la Nación y adoptado por la Contraloría General de la República en el sentido que tanto la imputación del ingreso como los registros contables de la tarifa de control fiscal están a cargo del órgano de control fiscal. 11.

Por su parte, la Subdirección Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el memorando n.° 3- 2020-004427 del 9 de marzo de 2020[12], precisó: En cuanto a la respuesta dada por la Contraloría, radicada ante este Ministerio, el día 24 de enero pasado, bajo el número 1-2020-005026, sea lo primero manifestar que NO compartimos la conclusión a la que llega dicha entidad en cuanto que “de los presupuestos legales contenidos en el artículo 137 de la ley 1955 de 2019, se denota que el ejercicio de la liquidación y recaudo de la Tarifa de Control Fiscal corresponde a partir de la vigencia fiscal de 2019, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que implica que este Ministerio realizará las actuaciones inherentes a la mismo (sic), como efectuar su liquidación y cobro y de igual manera adelantará los procesos administrativos de cobro que se originen en dicha actuación”. […] Contrario a lo afirmado por la Contraloría General de la República, en nuestro criterio el artículo 137 de la Ley 1955 de 2019, no derogó tácitamente y de manera parcial el artículo 4 de la Ley 106 de 2000 (sic).

Dicho artículo, lo que hace es disgregar, como se anotó en párrafos anteriores, un procedimiento que de manera unificada y lógica (liquidación, recaudo y cobro) venía realizando de manera sistemática el órgano de control, dada la titularidad que ostenta sobre el tributo, procedimiento que, a partir de la vigencia de la norma, debe ser realizado por dos entidades públicas.

En ese sentido, es claro que los vocablos liquidación, recaudo y cobro, no son incompatibles entre sí; cada uno identifica una acción diferente dentro de un procedimiento, por lo que la acción de cobrar se mantiene exclusivamente en la Contraloría General de la República, por ser el titular del tributo. En efecto, el vocablo recaudo no se puede confundir con el vocablo cobro.

Debe tenerse en cuenta, que el recaudo desde hace muchos años se encuentra tercerizado en el país, tanto en entidades públicas como privadas […] Partiendo de la facultad de cobro asignada a la Contraloría General de la Nación (sic), en el artículo 4 de la Ley 106 de 1993, es evidente que el cobro coactivo de la tarifa corresponde a esta entidad, tal y como lo venía realizando para tal efecto y atendiendo lo dispuesto en el artículo 98 del C.P.A.C.A., en el que establece el deber de cobro de las obligaciones creadas a favor de las entidades públicas, se refuerza aún más la facultad de la Contraloría General de la República, para efectuar el cobro coactivo de la tarifa fiscal. 12.

Mediante el memorando n.° 3-2020-002728 (sin fecha)[13], la directora general del Presupuesto Público Nacional manifestó: Como se observa, la Oficina Jurídica de la Contraloría está reemplazando la frase de “liquidación y recaudo”; por el texto de “liquidación y cobro”, para luego continuar a lo largo del escrito analizando el proceso de cobro sin mencionar “el recaudo”.

Al respecto es preciso indicar que existe diferencia entre la “Gestión de Cobro” y la “Gestión de recaudo”, en tanto el recaudo hace referencia al acopio del dinero, control, validación y contabilización de pagos realizados por parte de los deudores; el cobro, por su parte, hace referencia a la exigibilidad del pago y a iniciar procesos desde la etapa persuasiva que pueden terminar o no en el cobro coactivo.

Por lo tanto, la Gestión de cobro y la Gestión de recaudo son responsabilidad de áreas diferentes. Por lo anterior, esta Dirección recomienda evaluar el alcance de los términos utilizados, por el impacto que tiene frente a la función emanada de la Ley, respecto de la competencia de las actuaciones posteriores que se deben realizar en los casos de incumplimiento del pago de la tarifa de control fiscal. 13.

Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público propuso ante la Sala un presunto conflicto negativo de competencias administrativas, con la finalidad de que se establezca la autoridad competente para ejercer la facultad «jurisdiccional» de cobro coactivo de la tarifa de control fiscal, prevista en el artículo 4 de la Ley 106 de 1993[14].

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones[15]. Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Contraloría General de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al apoderado de este último organismo[16].

Según consta en el informe secretarial del 12 de agosto de 2020, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Contraloría General de la República presentaron sus alegatos, en 8 y 10 folios, respetivamente[17]. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a) Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante escrito del 10 de agosto de 2020[18], el Ministerio de Hacienda reiteró su falta de competencia para ejercer la facultad de cobro coactivo de la tarifa de control fiscal regulada en el artículo 4 de la Ley 106 de 1993, pues, a su juicio, quien debe continuar ejerciendo esta función es la Contraloría General de la República.

Sobre este punto, sostuvo: De la lectura del artículo 4 de la Ley 106 de 1993, se tiene que con este mandato se concreta el postulado constitucional de autonomía presupuestal, denotando gran relevancia el hecho de que la Contraloría General de la República como ente de control autónomo, no puede depender de ninguna rama del poder público, puesto que con ello se desbordaría el equilibrio institucional diseñado por la Constitución de 1991.

Como se evidenció […] es claro que la fijación, recaudo y cobro de la tarifa de control fiscal permite garantizar a la Contraloría General de la Republica su autonomía presupuestal, la cual fue consagrada en la Constitución misma. Ahora bien, la labor de fijación (liquidación) y recaudo, mediante la Ley 1955 de 2019 (Ley Plan de Desarrollo 2018 – 2020), se delegó en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Nada se mencionó acerca del cobro coactivo de dicha cuota en el evento que su pago no se hiciere oportuna y voluntariamente por los entes obligados al mismo. En ese sentido, para este Ministerio, la función y trámite del cobro coactivo se sigue rigiendo por lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 106 de 1993, es decir, continúa siendo competencia de la Contraloría General de la República.

Así las cosas, entender que la función jurisdiccional de cobro coactivo respecto de la misma, esté en cabeza de otra entidad (en este caso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público), sin que exista un mandato claro de la ley que así lo determine, sería una transgresión de las competencias atribuidas al ente de control y podría verse como una infracción al postulado de la autonomía presupuestal, lo cual implicaría un desequilibrio en el diseño institucional del constituyente.

Afectaría la independencia constitucional reconocida a la Contraloría […] supeditando a la Contraloría a la eficiencia administrativa de otra entidad en la efectividad del cobro coactivo que esta última despliegue, sin las mismas herramientas con que cuenta la Contraloría dentro de sus funciones de coerción propias de su labor. […] La ley 1955 de 2019 determinó que las funciones de liquidación y recaudo de la tarifa de control fiscal a la que se refiere el artículo 4° de la ley 106 de 1993, quedaría a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

De conformidad con la literalidad de la norma, se tiene que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solo cuenta con la facultad de liquidación y recaudo de la tarifa de control fiscal, acciones que son concretas y de las cuales no puede señalarse una interpretación flexible que implique otras situaciones a las adicionales (sic) que impuso la ley como sería la de también efectuar el cobro coactivo de la misma. […] Finalmente, la diferenciación de las actividades de cobro, liquidación, recaudo están contenidas en el artículo 4 de la ley 106 de 1993.

En cuanto al cobro, el artículo 4 de la Ley 106 de 1993, norma vigente, dispone que la Contraloría General de la República tendrá autonomía para el manejo, administración y fijación de su presupuesto y, “cobrará una tarifa de control fiscal a los organismos y entidades fiscalizadas ”… la parte contenida en esta misma norma, relativa a la forma como se liquida dicha cuota, hoy a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público permite confirmar la distinción entre estas dos actividades, perfectamente individualizables de tal manera que distintas entidades puedan realizarlas, complementándose y sin usurpar las funciones legales de cada una de ellas. […] Como se puede evidenciar, el artículo 2° del Acto Legislativo No. 4° de 2019, introdujo la modificación a la Constitución en su parte Orgánica, y estableció una diferencia entre el recaudo y el ejercicio jurisdiccional del cobro coactivo, por tanto, entender que el cobro coactivo y el recaudo obedecen a una misma facultad, desconocería el marco competencial de las entidades públicas y así mismo el artículo 6° y 121 Superior, en los cuales se establece la prohibición de los servidores públicos en la omisión o extralimitación en sus funciones y en el ejercicio de funciones distintas a las atribuidas por la Constitución y la Ley. […] Como se evidencia de la lectura de la norma, se tiene que la Ley dispuso que la Contraloría General de la República era la autoridad competente para cobrar la tarifa de control fiscal, por tanto, si hubiera sido la voluntad del legislador que dicha actuación fuera desplegada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, hubiera derogado expresamente tal norma y le hubiera atribuido a esta cartera la facultad del ejercicio jurisdiccional de cobro coactivo frente a esa tarifa, sin embargo, el artículo 137 de la Ley 1955 de 2019, es claro en determinar únicamente la obligación de liquidar y recaudar dicha tarifa.

Así las cosas, no puede entenderse que el artículo 137 de la Ley 1955 de 2019, haya derogado el artículo 4° de la Ley 106 de 1993, pues tales normas se refieren a facultades diferentes que son: cobrar, para lo (sic) Contraloría General de la República y liquidar y recaudar para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y menos aun cuando el mismo artículo 137 hace una remisión normativa al artículo 4° de la Ley 106/93.

Contrario a lo afirmado por la Contraloría General de la República, en nuestro criterio el artículo 137 de la Ley 1955 de 2019, no derogó tácitamente y de manera parcial el artículo 4 de la ley 106 de 2000 (sic). Dicho artículo, lo que hace es disgregar, un procedimiento que de manera unificada y lógica (liquidación, recaudo y cobro) venía realizando de manera sistemática el órgano de control, dada la titularidad que ostenta sobre el tributo, procedimiento que, a partir de la vigencia de la norma, debe ser realizado por dos entidades públicas.

Por lo tanto, resultaría una reducción a lo absurdo sostener que la norma posterior, deroga a la anterior, cuando en su contenido normativo se hace alusión a aquella y se soporta en ella. En consecuencia, el fenómeno interpretativo en este caso no es el de la derogatoria parcial tácita como se sostiene en el concepto emitido por la Contraloría General de la República, sino el de la interpretación complementaria y sistemática, pues ambas normas se encuentran vigentes. b) Contraloría General de la República Mediante escrito del 11 de agosto de 2020[19], la Contraloría señaló que la competencia para ejercer la función de cobro coactivo de la tarifa de control fiscal, contenida en el artículo 4 de la Ley 106 de 1993, radica en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a partir de lo dispuesto por la Ley 1955 de 2019.

En esa medida, sostuvo: Así entonces, desde ya manifestamos que no le asiste razón a la Cartera de Hacienda pues basta con mirar la competencia que le otorga la Ley 1955 de 2019 para inferir sin lugar a dudas que tiene a su cargo de manera integral todo lo relacionado con el proceso de recaudo de la Tarifa de Control Fiscal, pues no se entiende esta facultad sin la obligación de adelantar el respectivo procedimiento administrativo de cobro coactivo en los casos que se haga necesario, por la sencilla razón de que se trata de la autoridad encargada de proferir la resolución que a la postre prestará mérito ejecutivo bajo el entendido de que allí, sin duda, queda consignada una obligación, clara, expresa y exigible.

Interpretar que la ley le exige a la Contraloría General de la República realizar el respectivo cobro coactivo, es tanto como afirmar que el legislador dispuso fraccionar un proceso que debe estar en cabeza de una sola autoridad, disponiendo un trámite dispendioso y confuso para el administrado. Es decir, si la entidad obligada al pago de la Tarifa de Control Fiscal no está de acuerdo con lo consignado en la resolución de liquidación (creadora de la obligación expresa, clara y exigible), pues tendrá la oportunidad de controvertirla bien sea en sede administrativa ora en sede judicial.

Pero si el cobro se mantiene y el no pago persiste, entonces la entidad deudora estaría obligada a acudir a una autoridad diferente para ejercer su derecho de defensa y contradicción dentro del marco del procedimiento administrativo de cobro coactivo, situación que carece de lógica pues en virtud del principio de integralidad lo procedente es que la entidad que tiene legitimación frente al título ejecutivo sea la misma que busque materializar este haciendo uso de las herramientas que le otorga la ley, pues solo de esta forma se está garantizando la seguridad jurídica que también debe existir en materia administrativa. […] De otro lado, cabe agregar que la interpretación que se le está dando a la ley por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público va en contravía de los principios de responsabilidad, eficacia, eficiencia, austeridad, economía y celeridad, entre otros, los cuales priman en toda actuación administrativa y deben ser observados rigurosamente por la administración, pero no ocurriría si se aceptara la equivocada hipótesis según la cual el trámite de recaudo del Tributo Especial queda en cabeza de dos entidades, creando confusión pero sobre todo alejándose del espíritu de la ley. […] Por último Honorable Consejero, se refiere el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a las atribuciones constitucionales del Contralor General de la República, para referir que la norma de normas hace una diferenciación entre los vocablos recaudo y cobro, no obstante la disposición que analiza el abogado (Art. 268 constitucional) se refiere al recaudo de una sanción pecuniaria en virtud de la responsabilidad fiscal producto de un proceso donde se tiene la facultad de ejercer jurisdicción coactiva con prelación, es decir, se trata de un tema totalmente ajeno al que es objeto de debate en este asunto pues no se comprende qué relación tiene las facultades (sic) para recuperar el patrimonio público afectado, con la facultad de cobro de un tributo especial que ahora sin duda está en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»[20] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] En desarrollo de esta función, la Sala ha explicado, los requisitos esenciales que deben darse para que exista un verdadero conflicto de competencias administrativas[21], así: 1.

Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto, “no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite. Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí”.

(…) 2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional. El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 señala el ámbito de competencia de la Sala de Consulta, a la cual solamente le corresponde conocer de los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo tribunal. 3.

El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas. 4.

El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos. [2] En relación con el requisito señalado en el numeral 3º, es importante precisar que las consultas que el Gobierno Nacional formule a la Sala, en desarrollo de la función prevista en los artículo 237, numeral 3°, de la Constitución Política; 38, numeral 1°, de la Ley 270 de 1996, y 112, numeral 1°, de la Ley 1437 de 2011, pueden recaer, entre otros temas, sobre las competencias de una o varias entidades públicas.

Por esta razón, y para distinguir esta función de aquella referente a los conflictos de competencias administrativas (artículo 112, numeral 10, del CPACA), resulta necesario que tales disputas surjan de actuaciones o procedimientos administrativos concretos y se relacionen directamente con ellos. Así, por ejemplo, la Sala de Consulta, en decisión del 14 de mayo de 2007[22] manifestó: Vistos los antecedentes y la documentación allegada al expediente, la Sala encuentra que en el presente caso no se configura un conflicto de competencias que dirimir, por cuanto no se dan los presupuestos necesarios de esta figura, toda vez que el escrito por medio del cual la Comisión Nacional de Televisión pretende plantear el conflicto de competencias administrativas no se refiere a un caso específico, sino a las diferentes posiciones asumidas, tanto por ella como por la Gobernación de Cundinamarca, en relación con la competencia para resolver las quejas presentadas por las entidades sin ánimo de lucro que actúan como operadores del servicio de televisión comunitaria cerrada.

Es decir, la orientación del escrito mas (sic) bien sugiere una consulta y no un conflicto de competencias administrativas en estricto sentido, el cual se presenta cuando frente a un caso concreto las entidades en él involucradas deciden declararse competentes o incompetentes para resolverlo. Por tanto, como quiera que el presente asunto carece de objeto, la Sala se abstendrá de decidirlo, no sin antes precisar a la CNTV que para que la Sala pueda asumir el conocimiento de un conflicto de competencias es necesario, se reitera, que se identifique un caso específico en el que dos entidades se consideren competentes o incompetentes para conocerlo, evento en el cual al promoverse el conflicto debe remitirse la correspondiente actuación administrativa.

(Se resalta). Finalmente, sobre las diferencias entre la función consultiva y la de resolver conflictos de competencias, la Sala de Consulta y Servicio Civil precisó lo siguiente, en decisión del 26 de noviembre de 2008[23]: Así las cosas, para la Sala es claro que cuando el legislador atribuyó esta competencia no la enmarcó dentro de la función consultiva, puesto que dicha función tiene su regulación propia tanto en la Constitución como en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, y se ejerce de manera exclusiva y excluyente para responder las consultas que realice el Gobierno Nacional[24]; es decir, el Presidente de la República, los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos.

Esta función es diametralmente distinta a la de solucionar conflictos sobre competencias administrativas, procedimiento que puede ser iniciado por cualquier entidad administrativa y aún por particulares. Así pues, con base en lo manifestado por esta Sala en múltiples ocasiones, los elementos necesarios para que exista un verdadero conflicto de competencia administrativa (negativo o positivo), que la Sala de Consulta y Servicio Civil pueda resolver de fondo, se sintetizan de la siguiente manera: i) Que el conflicto surja en desarrollo o en relación con el ejercicio de la función administrativa; ii) Que se trate de una actuación o asunto de carácter particular y concreto; iii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación o el asunto de que se trate, y iv) Que, al menos, una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia sea del orden nacional; o, si se trata de entidades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán[25]». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 3. El caso concreto En el presente caso, luego de estudiar los antecedentes y documentos allegados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al plantear el presunto conflicto, así como los alegatos de las dos partes, la Sala observa que no existe un verdadero conflicto de competencias administrativas que pueda resolver, por cuanto el asunto sobre el cual versa la solicitud no se refiere a una actuación administrativa, a una decisión de la misma clase o a otro asunto de carácter particular y concreto, tal como se explica a continuación. En efecto, el presunto conflicto surge del análisis normativo que tanto la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República como la Subdirección Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público realizaron, separadamente, respecto del alcance de las atribuciones de «liquidación y recaudo de la Tarifa de Control Fiscal a la que se refiere el artículo 4o de la Ley 106 de 1993», establecidas en el artículo 137 de la Ley 1955 de 2019.

Por una parte, la Oficina Jurídica de la Contraloría considera que corresponde al Ministerio de Hacienda «el ejercicio de liquidación y recaudo de la tarifa de control fiscal y obviamente las actuaciones inherentes a la misma, esto es, lo relacionado con el cobro» (incluyendo el cobro coactivo). Por su parte, el Ministerio argumenta que su competencia se contrae a la «facultad de liquidación y recaudo […] acciones que son concretas y de las cuales no puede señalarse una interpretación flexible que implique otras situaciones a las adicionales que impuso la ley como sería la de también efectuar el cobro coactivo de la misma».

Debido a esta divergencia de criterios, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Sala de Consulta resolver el conflicto negativo de competencias que, a su juicio, se suscita con la Contraloría General de la República, y se establezca la autoridad que «[…] debe adelantar el ejercicio de la facultad jurisdiccional de cobro coactivo de la tarifa de control fiscal, creada mediante el artículo 4° de la Ley 106 de 30 de diciembre de 1993»[26].

Sin embargo, la Sala observa que el presunto conflicto planteado, si bien se relaciona con el ejercicio de una función administrativa (la liquidación, recaudo y cobro coactivo de la tarifa de control fiscal establecida a favor de la Contraloría) y se plantea entre dos autoridades del orden nacional, que controvierten sobre sus competencias, no ha surgido de una actuación administrativa de carácter particular y concreto, que cualquiera de los dos organismos involucrados haya iniciado o deba iniciar, ni de otro asunto administrativo que tenga las mismas características, sino de la interpretación que cada una de las partes hace de lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley 1955 de 2019 y en otras normas legales, en relación con sus atribuciones en esta materia.

Por tal razón, el escrito presentado a la Sala no contiene realmente un conflicto de competencias administrativas, sino que formula materialmente una consulta, mediante la cual se pretende obtener de la Sala una interpretación general sobre el artículo 137 de la Ley 1955 de 2019, en relación con las competencias de la Contraloría General de la República y de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, respecto de la liquidación, el recaudo y el cobro coactivo de la tarifa de control fiscal, establecida en el artículo 4 de la Ley 106 de 1993.

En efecto, cuando se solicita establecer la autoridad que «[…] debe adelantar el ejercicio de la facultad jurisdiccional de cobro coactivo de la tarifa de control fiscal, creada mediante el artículo 4° de la Ley 106 de 30 de diciembre de 1993», no se solicita a la Sala definir un conflicto de competencias entre las dos autoridades mencionadas, que haya surgido de una actuación o procedimiento administrativo particular y concreto, sino que se pide la solución a un problema jurídico de carácter general.

Al respecto, la Sala ha reiterado[27] que los conflictos deben recaer sobre situaciones particulares y concretas, pues su finalidad es la de establecer, en forma definitiva y vinculante, la competencia para iniciar o continuar determinada actuación administrativa, o bien, para tomar una decisión o realizar cierta operación administrativa concreta, según el caso.

En consecuencia, con fundamento en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, no es posible resolver dudas o controversias jurídicas sobre asuntos de naturaleza abstracta, hipotética y general[28], los cuales corresponden a la función consultiva, atribuida también al Consejo de Estado, por intermedio de su Sala de Consulta y Servicio Civil, como «cuerpo supremo consultivo del Gobierno» (artículos 237, numeral 3°, de la Constitución Política; 38, numeral 1°, de la Ley 270 de 1996, y 112, numeral 1°, del CPACA).

Lo explicado es válido aun si el problema jurídico planteado, de forma general y abstracta, se refiere exclusiva o principalmente a las competencias de una o varias entidades públicas o particulares investidos de la función pública. Sobre este problema específico, la Sala manifestó lo siguiente, en reciente decisión inhibitoria[29]: Ahora bien, el análisis de los documentos citados permite observar que, evidentemente, existe una disparidad de criterios entre la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Archivo General de la Nación sobre la autoridad que tiene la competencia para declarar, como bienes de interés cultural, aquellos documentos, expedientes, archivos y demás elementos similares que tengan o puedan tener algún interés histórico o cultural para el Distrito Capital; así como para tomar otras decisiones relacionadas con este trámite (inclusión de los bienes propuestos en las listas de “candidatos” para dicha declaratoria, y aprobación, cuando se requiera, de los planes especiales de manejo y protección).

Sin embargo, esta controversia es general y abstracta, pues se refiere a qué autoridades tienen estas competencias, en todos los casos de declaratoria de bienes culturales de carácter documental y archivístico del Distrito, a la luz de las normas constitucionales, legales y reglamentarias que resulten aplicables; mas no atañe a qué autoridad le corresponde llevar a cabo determinada actuación o adoptar cierta decisión, en un caso concreto.

Para que esto fuera así, se requeriría que el conflicto de competencias hubiese surgido de una actuación o procedimiento administrativo especifico, iniciado para declarar, como bienes de interés cultural del Distrito Capital, determinado documento, conjuntos de documentos o archivo, lo cual no ha ocurrido. […] Dado lo anterior, el escrito presentado a la Sala por la Secretaría General de la Alcaldía plantea, en realidad, una consulta jurídica sobre las competencias de varias autoridades en esta materia.

Dicha solicitud se relaciona con otra función de la Sala: la de absolver consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, por intermedio de los ministros y directores de departamento administrativo (artículo 112, numeral 1, del CPACA). Pero, como se desprende claramente de dicha norma, esta clase de consultas no pueden ser formuladas por la Alcaldía Mayor de Bogotá. Así las cosas, el presunto conflicto propuesto en esta ocasión no cumple con la totalidad de los requisitos o condiciones que la doctrina de la Sala ha establecido, con fundamento en la ley, para que se configure un verdadero conflicto de competencias administrativas, que pueda ser resuelto de fondo.

En consecuencia, la Sala deberá declararse inhibida. Sin embargo, es importante advertir que lo anterior no excluye la posibilidad de que la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronuncie sobre las inquietudes y la controversia planteadas en torno a la interpretación y aplicación del artículo 137 de la Ley 1955 de 2019, mediante una consulta que el Gobierno Nacional le formule, en los términos del artículo 112, numeral 1º [30], de la Ley 1437 de 2011, la cual, en este caso, tendría que ser formulada por el ministro de Hacienda y Crédito Público.

Más aún, la Sala observa que el problema jurídico expuesto por el Ministerio de Hacienda, en el escrito mediante el cual planteó el presunto conflicto, resulta interesante y relevante, desde el punto de vista jurídico, no solo para las dos autoridades mencionadas, sino para el Estado colombiano, en general, pues se relaciona con el adecuado ejercicio de la función de control fiscal asignada por la Constitución Política a la Contraloría General de la República.

En esa medida, la Sala invita respetuosamente a las partes y, en particular, al ministro de Hacienda y Crédito Público (quien tiene la legitimación para hacerlo) a que presenten la referida consulta. Para estos fines, se ordenará remitir copia de esta decisión a dicho funcionario. Por todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer del presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Contraloría General de la República.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de esta decisión a la Contraloría General de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a su apoderado.

TERCERO: REMITIR copia de esta decisión al ministro de Hacienda y Crédito Público, para efectos de la invitación contenida en la parte motiva.

CUARTO: RECONOCER personería jurídica a los siguientes abogados, conforme a los poderes y demás documentos que obran en el expediente: i) Mauricio Alberto Robayo León, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y ii) Elver Parra Figueroa, como apoderado de la Contraloría General de la República.

QUINTO: ARCHIVAR la presente solicitud y el expediente respectivo en la Secretaría de la Sala.

SEXTO: ADVERTIR que contra esta decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 del CPACA. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] «3.

El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas».

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 16 de abril de 2012, radicado núm. 11001-03-06-000-2012-00015-00. «El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas contenido en el Código Contencioso Administrativo, se instituyó para resolver casos concretos y no para absolver consultas de carácter general o definirlos en abstracto.

En conclusión debe estar individualizada la actuación respecto de la cual se produce la controversia». Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 4 de octubre de 2006, radicado núm. 11001-03-06-000- 2006-00102. [2]«Por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones» [3] Folio 5, carpeta «RESOLUCIÓN REG – ORG – 0016 de 17 de agosto de 2017 CONTRALORIA (sic)» del expediente digital. [4] «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022». [5] Folios 1 a 4, carpeta «CONCEPTO CONTADURÍA 24 DE JULIO DE 2019» del expediente digital. [6] Folios 1 a 3, carpeta «RESOLUCIÓN 4414 DE 25 DE NOVIEMBRE DE 2019» del expediente digital. [7] Folios 1 a 2, carpeta «SOLICITUD CONCEPTO SIED 2-2019-049474 DE 4 DE DICIEMBRE DE 2020 MINHACIENDA» ibídem. [8] Folios 1 a 42,ibídem. [9] Folios 1 a 42, carpeta «RESOLUCIÓN No. 38 del 5 de diciembre de 2019» ibídem. [10] Folios 1 a 13, carpeta «CONCEPTO CONTRALORÍA DE 24 DE ENERO DE 2020» del expediente digital. [11] Folio 2, carpeta «SOLICITUD CONCEPTO SIED 3-2020-001788 MINHACIENDA» ídem. [12] Folio 1, carpeta «RESPUESTA SUBDIRECCIÓN FINANCIERA SIED 3-2020- 002629» ídem. [13] Folios 1 a 8, carpeta «RESPUESTA SUBJURIDICA SIED 3-2020-004427 MINHACIENDA» ídem. [14] Folios 1 a 3, carpeta «RESPUESTA DIRECCION (sic) GENERAL DE PRESUPUESTO SIED 3-2020-002728 MINHACIENDA» del expediente digital. [15] Folios 1 a 26, carpeta «CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS Radicado_2- 2020-030358» del expediente digital. [16] Folio 1, carpeta «FIJACIÓN POR EDICTO» ídem. [17] Folios 1 a 2, carpeta «Correo REPARTO» ídem. [18] Folio 1, carpeta «informe pasa al despacho» ídem. [19] Folios 1 a 8, carpeta «ALEGATOS MINHACIENDA» ídem. [20] Folios 1 a 7, carpeta «ALEGATOS CONTRALORÍA» del expediente digital. [21] «Artículo 34.

Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». [22] Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, conflicto n.° 11001-03-06-000-2019-00066-00, decisión del 30 de julio de 2019. [23] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de mayo de 2007, exp. 11001030600020070003200. [24] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto núm. 11001030600020080006400, decisión del 26 de noviembre de 2008. [25] “[3] Artículo

38. DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 1. Absolver las consultas jurídicas generales o particulares, que le formule el Gobierno Nacional. (…)”. [26] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicho artículo, tal como fue sustituido por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015. [27] Folio 2, carpeta «CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS Radicado_2-2020- 030358» del expediente digital. [28] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 27 de noviembre de 2017, radicación núm. 11001-03-06-000-2017-00164. [29] «3.

El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas».

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 16 de abril de 2012, radicado núm. 11001-03-06-000-2012-00015-00. «El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas contenido en el Código Contencioso Administrativo, se instituyó para resolver casos concretos y no para absolver consultas de carácter general o definirlos en abstracto.

En conclusión debe estar individualizada la actuación respecto de la cual se produce la controversia». Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 4 de octubre de 2006, radicado núm. 11001-03-06-000- 2006-00102. [30] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de julio de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00066. [31] «Artículo 112.

Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. […] La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 1. Absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo. […]».