CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Parámetros normativos / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control judicial / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Límites a las facultades excepcionales del Gobierno [M]ás allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica –, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización de sus poderes en estas circunstancias.

(…). [E]l Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión” –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa.

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional. (…). El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos.

(…). Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción, fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152 de la Carta.

(…). [L]la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–;

(ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–;

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”, siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales.” CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Generalidades / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales y materiales / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL – Teleología diferente frente al control inmediato de legalidad realizado por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción. Ello significa que el examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general;

(ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa; (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal. (…). [E]l Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

(…). En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

(…).En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –; (ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–;

(iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez. (…). [E]sta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: (1) La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los expedidos en el orden territorial en los respectivos Tribunales Administrativos.

(2) Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa. (…). (3) Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

(…). (4) Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. (5) Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico.

(6) Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

(…). [S]u espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. (…). [A]unque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente.

Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

(…). [S]e indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles, se hace referencia, para los aspectos formales: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa;

(iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión, centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición. El control de competencia, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. (…). [E]l asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE MARZO DE 2020, expedida por el Consejo Académico – “máximo órgano de dirección académica de la universidad” – el cual, en sesión de 15 de abril de 2020 debatió y aprobó, entre otros, “2.

ESTUDIO Y DECISIÓN PROYECTO DE ACUERDO PROCESO DE ADMISIONES PARA EL PERIODO ACADÉMICO 2020-2”, fundamento del acto aquí escrutado. (…). Así, la Sala observa que el acto administrativo objeto de estudio, con el que el Consejo Académico de la UPC adoptó medidas para garantizar el ingreso a estudiantes a los programas de pregrado de la Institución es una de aquellas decisiones permitidas normativamente a este órgano administrativo de la institución educativa, y que las determinaciones concebidas recayeron sobre las materias habilitadas por parte de la legislación extraordinaria propia del estado de excepción de emergencia económica y social, de conformidad con las previsiones inscritas en el DECRETO DECLARATORIO No. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020.

(…). En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que el Consejo Académico de la UPC tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para el correcto, eficiente y normal desarrollo de las funciones de la Institución en materia académica, pero principalmente, la de coordinar las funciones atinentes a fijar los parámetros para el proceso de admisión a la Universidad, que es el tema central de las decisiones adoptadas en el acto que se escruta y, en ese sentido, se concluye que el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 “(…) se expidió en el marco competencial de la Institución Educativa y las atribuciones del Consejo Académico, de cara al espectro que fijaron las normas de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de motivación o de causa El control de motivación o de causa implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida.

(…). La motivación ha sido entendida como (…) la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida.

(…). Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, en el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (Covid-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

(…). Es claro entonces que, dentro de la motivación del acto en conocimiento de legalidad, toma como fundamentos hechos y normas relacionadas con la conocida “pandemia” y el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 por el cual el Presidente de la República, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, al igual que el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020.

(…). Por lo que la causa genitora de la UPC para desarrollar los puntos comprendidos en el ACUERDO 017 DE 16 DE ABRIL DE 2020 devienen tanto del DECRETO DECLARATORIO 417 por los motivos previamente expuestos, como de lo señalado en el DECRETO LEGISLATIVO 532 en tanto se contraen a: (i) suspender la exigencia del Examen de Estado para las personas que se inscribieron para presentar dicha prueba el 15 de marzo de 2020 y en dado caso y, si la situación de pandemia subsiste, también quienes debían presentarla en agosto de 2020 e (ii) implementar otros requisitos y condiciones para poder evaluar a los educandos que buscan ingresar a los programas de pregrado ofrecidos por el ente universitario, garantizando así otro derecho de suma importancia como es el de la educación. (…).

En virtud de lo expuesto, es claro que la decisión objeto de análisis fue debidamente motivada, dentro de los parámetros del control de motivación y causa que se impone en el análisis del Control Inmediato de Legalidad y no se encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de comprobación fáctica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Control de finalidad Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad, el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 fue publicado en la página web de la Universidad Popular del Cesar, por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad.

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado; número de identificación; fecha de expedición; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas; una parte resolutiva y la firma de quienes lo suscriben.

Ahora bien, frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto. Para el caso concreto se tiene que, tal y como fue expuesto en el acuerdo escrutado, se evidencian de la concatenación normativa, que, al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, la cual no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso, para el caso concreto, al Gobierno Nacional y al Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES adoptar medidas para evitar la propagación del Coronavirus, materializado en el aplazamiento del Examen de Estado programado para el 15 de marzo de 2020, y que en forma escalonada implicó para la UPC la necesaria adopción de medidas que implicaran en desarrollo efectivo del aislamiento social, distanciamiento y confinamiento, encontrando el punto de equilibrio con el derecho a la educación, mediante la no exigencia de la prueba, pero a su vez la permisión del ingreso de nuevos estudiantes a los programas de pregrado utilizando otras fórmulas de escogencia para el ingreso al ente universitario de los nuevos educandos.

(…). Por contera, se advierte que el acto controlado fue expedido, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. (…). Ahora bien, aunque la motivación del acto fue breve, sí permitió evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado, por lo que a partir de las probanzas ya relacionadas y analizadas se logra determinar en forma comprobada que los fundamentos fácticos invocados y que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa, sí acontecieron, existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en el ACUERDO ESCRUTADO.

(…). Superado entonces el control de comprobación fáctica, corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

(…). [P]ara la Sala no cabe duda de que este aspecto se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de garantizar el proceso de registro y admisión de la Universidad Popular del Cesar para el periodo académico 2020-2, en una doble vía con respeto a la finalidad del estado de anormalidad y es que los aspirantes inscritos que no hubieran podido presentar el Examen de Estado el 15 de marzo, tuviesen una alternativa de calificación para su admisión excepcional a cualquiera de los programas de pregrado ofertados por la Universidad, pero, ante todo, sin afectar el derecho a la educación, que se conectan con la finalidad con que se implementaron las medidas del DECRETO 532 DE 2020 acorde con la óptica de la declaratoria del estado de emergencia y su sentido de hacerlas efectivas.

(…). En consonancia con ello, la Sala estima que el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 supera el análisis de los requisitos de forma. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de calificación jurídica [L]a materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios.

Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa a la CONEXIDAD, concebida como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, cuyo fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo junto con los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio, los cuales se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio-, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores.

(…). La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, el externo, en el que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción. En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el control de calificación jurídica, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos (…) se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la necesidad como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y el porqué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional. (…).

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. (…). [L]a Sala evidencia que en cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que los actos administrativos sub examine desarrollan el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020 y el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020, en la medida en que se orientan a implementar medidas que adoptó el Gobierno Nacional para conjurar y evitar la extensión de los efectos producidos por la crisis asociada al COVID-19 y retoma el contenido de las disposiciones que componen el ACUERDO 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 y que son susceptibles de ser conocidas dentro del espectro del control inmediato de legalidad.

(…). Descendiendo al caso concreto se tiene que, con el Acto Escrutado, la UPC buscó garantizar el acceso al proceso de admisión y selección para todos los ciudadanos que, ante la imposibilidad de presentar el Examen de Estado, estuvieran interesados en ingresar a alguno de los programas académicos de pregrado ofertados por la Universidad.

(…). En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en el Acuerdo en estudio se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.

(…). Por lo que las medidas analizadas establecidas a lo largo del Acuerdo no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar “…la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

(…). Por lo anterior, encuentra la Sala que lo dispuesto en el articulado del acto objeto de control se armoniza con lo dispuesto por el Gobierno Nacional en el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 8 DE ABRIL DE 2020 y se correlaciona directamente con las razones que dieron origen a la declaratoria de emergencia del DECRETO 417 DE 2020, por lo que supera con creces el análisis desde el crisol de los factores de conexidad y comprobación jurídica.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de proporcionalidad o razonabilidad Dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

(…). Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

En este punto el operador jurídico debe analizar, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas -más allá de su entronque con la legalidad- y si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia. (…).

La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

(…). En otras palabras, el grado de intervención de la normalidad (nivel óptimo de principios y derechos) debe ser equiparable a la gravedad de los hechos que se busca conjurar, y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades tiene que darse en lo estrictamente necesario, según reza el artículo 13 de la Ley 137 de 1994. (…). [E]l acto administrativo examinado satisface el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo proteger el derecho a la vida, a la salud, y a la educación de los aspirantes a los diferentes programas de pregrado de la UPC; en ese sentido, se impartieron directrices preventivas con el fin de reducir el riesgo de contagio de un virus que ostenta un alto grado de transmisibilidad y que ha cobrado la vida de 20.688 en Colombia, conjurando decisiones encaminadas a reemplazar el requisito legal de la presentación del Examen de Estado para tal fin, encontrándose ajustado a los contenidos y atribuciones asignados por el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020.

(…). En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos a la vida, salud y educación de los candidatos a los programas de pregrado ofertados para el segundo semestre de 2020.

En conclusión, el Acuerdo escrutado se muestra como idóneo, necesario y proporcional. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de necesidad Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde este punto de vista le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional, por el presidente de la República y por el Consejo Académico de la Universidad Popular del Cesar, quienes coinciden en señalar la importancia de adoptar medidas “temporales y excepcionales para la mitigación del riesgo de contagio con el Coronavirus”, circunstancias que motivaron la implementación de medidas que redujeran el contagio del virus.

(…). Por contera, el Acuerdo escrutado se muestra razonable, idóneo, necesario y proporcional respecto de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Finalmente, las medidas concebidas en el acto administrativo general evaluado no transgreden las prohibiciones constitucionales ni coartan derechos ni libertades. (…).

En este sentido, el juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por finalidad comprobar que el Acuerdo sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales de sus trabajadores ni de los sujetos transversales en los que repercute las decisiones allí adoptadas.

Esta fase del estudio tiene también como propósito comprobar que el acto escrutado no contiene supuestos que deriven en discriminación por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Asimismo, debe advertirse si impone algún trato diferencial injustificado bajo “criterios sospechosos”. La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar los derechos a la vida, a la integridad de la salud pública y especialmente a la educación de todos los aspirantes a los programas de pregrado para el segundo semestre de esta anualidad.

Lo anterior por cuanto, como ya se mencionó, se debieron adoptar medidas para el proceso de selección y admisión ante la imposibilidad de la presentación del Examen de Estado – ICFES el 15 de marzo de 2020. En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca del control inmediato de legalidad y que constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Sobre las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004); Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

En cuanto a los puntos de vista bajo los cuales se examina la conexidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre la procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 11001-03-15-000-2020-01660-00.

Acerca de que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos legislativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Javier Díaz Bueno, radicación CA-008. En cuanto a que el control de legalidad es automático e inmediato, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA).

Acerca de los elementos esenciales de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 31 de enero de 2019, M.P. César Palomino Cortés, Rad. 11001-03-25-000-2016-01017-00. Sobre el requisito de competencia como vicio de nulidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 19 de septiembre de 2016, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 11001-03-26-000-2013-00091-00.

En cuanto a la competencia y el otorgamiento de potestades en la administración pública la cual se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 9 de diciembre de 2019, M.P. William Hernández Gómez, radicación 11001-03-25-000-2015-01089-00.

En relación con la motivación de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 27 de noviembre de 2017, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). Sobre la motivación, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 13 de octubre de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 8 de octubre de 2014, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad.11001-03-28-000- 2013-00060-00. En cuanto al carácter legislativo que ha reconocido la Corte Constitucional a los decretos que declaran el estado de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

En relación con la conexidad entre el decreto legislativo y el acto que se estudia, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00. Con respecto al análisis de exequibilidad del Decreto legislativo 532 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-164 de 4 de junio de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 152 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 55 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 30 DE 1992 – ARTÍCULO 14 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 NORMA DEMANDADA: ACUERDO 017 DE 2020 (15 de abril) UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR - UPC (Ajustado a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02776-00 Actor: UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR - UPC Demandado: ACUERDO No. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Declara que la norma se encuentra ajustada a derecho. Proceso de admisión excepcional a programas de pregrado. Exclusión de presentación del Examen de Estado. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión N°. 4 del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1], y 136 de la Ley 1437 de 2011[2], profiere sentencia de única instancia, dentro del control inmediato de legalidad respecto del ACUERDO Nº. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020, expedido por el CONSEJO ACADÉMICO DE LA UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR “Por medio del cual se inaplica parcial y transitoriamente el Acuerdo 048 del 10 de octubre de 2018, y se dictan disposiciones temporales sobre el proceso de admisión de estudiantes para programas de pregrado en la Universidad Popular del Cesar", en el marco de la pandemia por el brote de COVID-19 o Coronavirus.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La Sala resume los hechos relevantes del presente control inmediato de legalidad: 1. La Organización Mundial de la Salud – OMS – catalogó al nuevo Coronavirus (COVID-19) como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)[3]. Informa así mismo, que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”[4]. 2.

Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional -RSI 2005- como “un evento extraordinario que, de conformidad con el presente Reglamento, se ha determinado que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”[5].

“Esta definición implica que la situación es: -grave, súbita, inusual o inesperada; -tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado, y -puede necesitar una acción internacional inmediata.[6]” 3. En todos los continentes se han determinado casos de COVID-19 (Coronavirus), siendo el primer caso confirmado en Colombia el del 6 de marzo de 2020[7]. 4.

El 12 DE MARZO DE 2020, el Ministerio de Salud y de Protección Social, expidió la RESOLUCIÓN 385[8] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 e indicó que conforme al artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional de la OMS, quien desde el pasado 7 de enero, identificó el nuevo Coronavirus (COVID-19) y declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII).

Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.

Artículo 2º. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Mod. art. 2° Res. 407 de 2020. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID- 19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa”. (Negrillas fuera de texto). 5. Mediante DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación: “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.”. 6. Con fundamento en lo anterior y devenido de dicha declaratoria, el señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA dictó el DECRETO LEGISLATIVO Nº. 532 DE 8 DE ABRIL DE 2020 “Por el cual se dictan medidas para el ingreso de estudiantes a los programas de pregrado de instituciones de educación superior, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en cuyo contenido se dispuso: “Artículo 1.

Eximir de la presentación del Examen de Estado como requisito para el ingreso a los programas de pregrado de educación superior, a todos los estudiantes inscritos para la presentación del Examen de Estado prevista para el 15 de marzo del año 2020. Los estudiantes inscritos a presentar el Examen de Estado el 15 de marzo de 2020 deberán presentar este Examen, de conformidad con el calendario de aplicación que para el efecto expida el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación ICFES.

Parágrafo: En el evento que las condiciones de salud pública impidieran la realización del Examen de Estado fijado para el 9 de agosto de 2020, los estudiantes inscritos para esa prueba también quedarán eximidos del cumplimiento del requisito. Los estudiantes inscritos a presentar el Examen de Estado para el 9 de agosto de 2020, deberán presentar el Examen, de conformidad con el calendario de aplicación que para el efecto expida el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES.

Artículo 2. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. 7. El Consejo Académico de la UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR – en adelante UPC- dictó el ACUERDO Nº. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 “Por medio del cual se inaplica parcial y transitoriamente el Acuerdo 048 del 10 de octubre de 2018, y se dictan disposiciones temporales sobre el proceso de admisión de estudiantes para programas de pregrado en la Universidad Popular del Cesar”. 8.

El 17 DE JUNIO DE 2020, la UPC remitió al Consejo de Estado el referido Acuerdo, para que se estudie su legalidad, dando cumplimiento al artículo 136 del CPACA, en armonía con el artículo 185 ibidem y a la Ley 137 de 1994, en su artículo 20, inciso 2°. 1.1.9. La Corte Constitucional mediante Sentencia C-164 de 4 de junio de 2020[9], declaró la exequibilidad del DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 8 DE ABRIL DE 2020[10], en tanto encontró comprobados el juicio de finalidad y la conexidad material, junto a los demás factores evaluados, con la declaratoria de excepción y su causa, ya que “el aplazamiento del Examen de Estado y la inaplicación temporal de su presentación como exigencia para el acceso a la educación superior, es una medida que está directa y específicamente encaminada a impedir que se extienda uno de los efectos que dio origen a la declaración del estado de emergencia mediante el Decreto 417 de 2020, como lo fue la afectación de la prestación normal del servicio público derivada de la imposibilidad de adelantar ciertas actividades debido al aislamiento preventivo y el distanciamiento social ordenados para enfrentar la pandemia.”.

Aunado a que no encontró que con las medidas adoptadas se afectara el núcleo esencial de las garantías fundamentales, desde los siguientes lineamientos: “(i) No suprime o altera las prohibiciones de esclavitud, de servidumbre, de trata de seres humanos, y de la imposición de penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; (ii) No restringe los derechos a la vida, a la integridad personal, a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, a tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes, a la libertad de conciencia, a la libertad de cultos, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a elegir y ser elegido, de los niños a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado, a contraer matrimonio y a la protección de la familia, a no ser condenado a prisión por deudas, y al habeas corpus;

(iii) No modifica la concepción de los principios de legalidad, favorabilidad e irretroactividad en materia penal; (iv) No elimina los mecanismos judiciales indispensables para la protección de dichos derechos, el cumplimiento de las referidas prohibiciones y la satisfacción de los mencionados principios.”. 2. El texto del acto objeto de control Para una mejor ilustración se transcribe en su integridad.

“UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR ACUERDO N°. 017 FECHA: 15 DE ABRIL DE 2020 “POR MEDIO DEL CUAL SE INAPLICA PARCIAL Y TRANSITORIAMENTE EL ACUERDO 048 DEL 10 DE OCTUBRE DE 2018, Y SE DICTAN DISPOSICIONES TEMPORALES SOBRE EL PROCESO DE ADMISIÓN DE ESTUDIANTES PARA PROGRAMAS DE PREGRADO EN LA UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR” EL CONSEJO ACADÉMICO DE LA UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR en uso de sus atribuciones Legales y Estatutarias y

CONSIDERANDO

Que la Ley 30 de 1992, en desarrollo del principio de la autonomía universitaria reconoce la potestad que tienen las instituciones de Educación Superior para darse y modificar sus estatutos, regular la admisión de sus estudiantes y adoptar los diferentes regímenes para dar cumplimiento a su misión institucional. Que la Universidad Popular del Cesar a través de diferentes reglamentos ha venido regulando distintos aspectos relacionados con el proceso de admisión de estudiantes en los diferentes programas.

Que el artículo 14 del capítulo III de la Ley 30 de 1992, indica que: Son requisitos para el ingreso a los diferentes programas de Educación Superior, además de las que señale cada institución, " poseer título de bachiller o su equivalente en el exterior y haber presentado el Examen de Estado para el ingreso a la Educación Superior'. Que a través del Acuerdo 025 del 9 de diciembre del 2014, estableció como criterio único para la admisión de estudiantes en la Universidad Popular del Cesar, los resultados de las pruebas de Estado - ICFES.

Que la Universidad reglamentó el proceso de admisión a través del Acuerdo 048 del 10 de octubre del 2018, y debido a la situación de declaratoria de emergencia se hace necesario reglamentar. Que con el fin de garantizar el derecho a educación de todos los estudiantes que quieran ingresar a instituciones de educación superior en el segundo semestre del año 2020, el Gobierno nacional considera necesario exonerar de manera temporal el cumplimiento del requisito mencionado, debido a [la] imposibilidad de cumplirlo mientras [se encuentren] vigentes las restricciones [que] impone [el] estado de emergencia sanitaria.

Que el Ministerio De Educación Nacional a través del decreto 532 del 08 de abril del 2020, definió en su artículo 1, “Eximir de la presentación del Examen de Estado como requisito para el ingreso a los programas de pregrado de educación superior, a todos los estudiantes inscritos para la presentación del Examen de Estado prevista para el 15 de marzo del año 2020.

Que ante las medidas de declaratoria de emergencia establecidas por el Gobierno nacional, que dificulta realizar la prueba de aptitud y conocimiento para los programas de música y licenciatura en educación física, recreación y deporte, se hace necesario flexibilizar la realización de dicha prueba en la convocatoria del 2020-2. Que el Consejo Académico es el máximo órgano de dirección académica de la Universidad y por consiguiente tiene competencias para tomar las decisiones que se están adoptando.

En consideración a lo anterior, es preciso adoptar las normas relacionadas con el proceso de admisión de la Universidad Popular del Cesar. ACUERDA: PROCESO DE ADMISIÓN EXCEPCIONAL ARTÍCULO PRIMERO: De conformidad con lo dispuesto en Decreto del MEN N° 532 del 08 de abril del 2020, quienes estén inscritos para realizar las Pruebas de Estado SABER 11 para el año 2020, y deseen ingresar a los diferentes programas de pregrado ofertados por la Universidad Popular del Cesar, estarán regidos de forma excepcional y transitoria por lo dispuesto en el presente Acuerdo.

ARTÍCULO SEGUNDO: El proceso de selección y admisión de los aspirantes referidos en el artículo anterior se realizará, en el caso de los bachilleres, considerando las calificaciones obtenidas en el décimo o undécimo grado, en las asignaturas que integran las áreas genéricas sobre las cuales se estructura la prueba saber 11, lectura crítica, matemáticas, sociales y ciudadanas, ciencias naturales e inglés.

ARTÍCULO TERCERO: El puntaje con que participará el aspirante será el resultado de promediar los resultados obtenidos en cada una de las áreas precitadas según la tabla de ponderación establecida en el Acuerdo del Consejo Académico Nº 048 del 10 de octubre del 2018, por efecto de la equivalencia. El promedio por áreas es el resultado de las calificaciones en las asignaturas que integran las áreas ya mencionadas.

PARÁGRAFO: Los aspirantes que no estén cobijados por el presente acuerdo, serán seleccionados por lo establecido en el Acuerdo C.A. Nº 048 del 10 de octubre del 2018.

ARTÍCULO CUARTO: Los aspirantes descritos en el artículo primero de este acuerdo, deberán presentar ante la Oficina de Admisiones, Registro y Control Académico soporte de la inscripción a la Prueba Saber 11 para el año 2020 y certificado de notas del grado décimo o undécimo.

ARTÍCULO QUINTO: Una vez superado el estado de emergencia y que las circunstancias permitan la realización del examen de estado, los estudiantes deberán aplicar el examen en la fecha que para el efecto fije el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES y presentar su resultado a la Universidad Popular del Cesar.

ARTÍCULO SEXTO: De manera transitoria se definen los criterios para la prueba de aptitud y conocimiento que se desarrollará de forma virtual por parte de los aspirantes de los programas de Música y Licenciatura en Educación Física, Recreación y Deporte así: a) PRUEBA DE APTITUD PROGRAMA DE MÚSICA Los aspirantes preseleccionados en el procedimiento definido en el Acuerdo 048 del 10 de octubre del 2018, deberán realizar una PRUEBA DE APTITUD Y CONOCIMIENTO MUSICAL, la cual tiene una ponderación del 70% del total del valor de puntuación final.

En esta prueba se evalúan 2 áreas, que suman un total de 100 puntos, de la siguiente forma: 1. Interpretación: Bajo los criterios de métrica estable, afinación, técnica y fluidez. 60 puntos (Guitarra, Piano o Acordeón) 2. Entrevista: 40 puntos • Interpretación: El aspirante deberá interpretar una obra musical de su elección, en uno de los instrumentos ofertados por el programa (Guitarra, Piano o Acordeón), bajo los criterios de métrica estable, afinación, técnica, lectura y fluidez. • Entrevista: Esta área permite conocer aspectos como motivaciones y expectativas de los aspirantes a ingresar al programa. b) PRUEBA DE APTITUD PROGRAMA DE LICENCIATURA EN EDUCACIÓN FÍSICA, RECREACIÓN Y DEPORTE Los aspirantes preseleccionados según el Acuerdo 048 del 10 de octubre del 2018, deberán realizar una prueba de aptitud, la cual tiene una ponderación del 50% del total del valor de calificación. En esta prueba se evaluará 1 área, que suma un total de 100 puntos, de la siguiente forma: Entrevista: 100 puntos Entrevista: Esta área permite evaluar aspectos inherentes del quehacer de la docencia y la fundamentación de la educación física.

ARTÍCULO SÉPTIMO: El presente acuerdo rige de manera transitoria a partir de su aprobación y publicación, hasta tanto el gobierno nacional modifique o revoque las normas que sirvieron de fundamento jurídico para su expedición.

COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Valledupar, a los 15 días del mes de abril de 2020 DARLING FRANCISCA GUEVARA GÓMEZ Rectora RAÚL ADOLFO GUTIÉRREZ MAYA Secretario” 3. Trámite procesal El 30 de junio de 2020, la Magistrada Ponente avocó conocimiento, en única instancia, del control inmediato de legalidad respecto del ACUERDO Nº. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020, “Por medio del cual se inaplica parcial y transitoriamente el Acuerdo 048 del 10 de octubre de 2018, y se dictan disposiciones temporales sobre el proceso de admisión de estudiantes para programas de pregrado en la Universidad Popular del Cesar”, expedido por el CONSEJO ACADÉMICO de la UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR (UPC).

Como decisiones consecuenciales y siguiendo los postulados del artículo 185[11] del CPACA, ordenó notificar personalmente o en su defecto a través de los diferentes medios virtuales que en este momento y dada la coyuntura de pandemia del Covid-19, estuvieran a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA o a su representante judicial, a la UPC, a través de su Rectora, a la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO y al MINISTERIO PÚBLICO.

A su vez, dispuso informar, a la comunidad en general sobre la existencia de este proceso, fijando un aviso email por un término de diez (10) días para que intervinieran dentro de este asunto para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo que se controla. Por otro lado, corrió traslado por diez (10) días a la UPC, para que: (i) Se pronunciara sobre la legalidad del Acuerdo N°. 017 de 15 de abril de 2020;

(ii) Aportara todas las pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso; (iii) Suministrara los antecedentes administrativos del referido Acuerdo; y (iv) Por medio de la página web oficial de esa entidad, publicara el auto mediante el cual se avocó el medio de control, a fin de que todos los interesados, tuvieran conocimiento de la existencia del inicio de la presente causa.

Asimismo, invitó a las instituciones universitarias en general para que en el término de diez (10) días se pronunciaren sobre la legalidad del ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020. Surtido el trámite anterior y encontrándose el expediente al Despacho de la ponente, advirtió que: (i) la UPC no había aportado los antecedentes administrativos del Acuerdo, ni había dado cumplimiento de publicar en su página web el auto que avocó el Control Inmediato de Legalidad, a fin de que que todos los interesados, tuvieran conocimiento de la existencia del medio de control y del inicio de la presente causa; y (ii) la Secretaría General del Consejo de Estado no fijó el aviso web invitando a las instituciones universitarias del país para que se pronunciaran sobre la legalidad del Acuerdo No. 017 de 2020.

Así las cosas, el 18 de agosto de 2020 la Consejera instructora del proceso ordenó tanto a la UPC como a la Secretaría General del Consejo de Estado cumplir en debida forma el mandato impartido en el auto de avocación de 30 de junio de 2020. 4. Intervenciones Realizadas las notificaciones y comunicaciones ordenadas en debida forma[12], intervinieron en el presente trámite la UPC y el Ministerio Público. 1.

Universidad Popular del Cesar La institución universitaria, mediante apoderado judicial, indicó en memorial de intervención[13] que, de conformidad con el Acuerdo N°. 025 de 9 de diciembre de 2014, se estableció como criterio único para la admisión de estudiantes en la UPC, los resultados de las pruebas de Estado – ICFES; y el Acuerdo N°. 048 de 10 de octubre de 2018, en el que se reglamentó el proceso de admisión de estudiantes para los programas de pregrado ofertados por la Universidad.

Señaló que, atendiendo las disposiciones legales emitidas por el Gobierno Nacional – específicamente el Decreto Declaratorio 417 de 2020 y el Decreto Legislativo 532 de 2020 –, el Consejo Académico de la Universidad se reunió el 15 de abril de 2020 para, entre otros temas, se estudiara y decidiera el proyecto de acuerdo respecto del proceso de admisión para el periodo académico 2020-2.

Como consecuencia de ello fue expedido en esta fecha el Acuerdo N°. 017 que definió los lineamientos del proceso de admisión excepcional, de cara a la situación de pandemia que afectó globalmente a toda la humanidad. Destacó que, conforme a los artículos 67 y 69 de la Constitución, y consonante con el 67° de la Ley 30 de 1992, las instituciones de educación superior del sector público gozan de autonomía universitaria, cuyo propósito es “consolidar a la institución de educación superior como un espacio académico, que permita el encuentro (…) entre las diferentes escuelas de pensamiento y (…) la concepción de múltiples formas y metodologías para el ejercicio de la docencia y para el desarrollo de la actividad misma del educando, de modo que logre responder a las dinámicas y a las tareas que le son propias: el saber y la ciencia”.

Adujo que la Corte Constitucional en sentencias C-337 de 1996 y C-535 de 2017, reconoció a las instituciones educativas superiores la potestad de auto- organización (darse sus propias directivas) y de auto-regulación (regirse por sus propios estatutos). Refirió que dentro de las funciones del Consejo Académico de la UPC se determinó claramente la de “Adoptar los criterios de admisión a la Universidad Popular del Cesar y señalar los cupos para ingreso de nuevos alumnos”.

Por lo anterior, concluyó que el acto administrativo cumplió con los requisitos de forma al definir claramente el objeto, la causa, el motivo y la finalidad; así como los aspectos materiales: (i) conexidad: soportado en el DECRETO 417 DE 2020 y el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020, y (ii) proporcionalidad: por cuanto la Universidad creó “condiciones que permitan a la población estudiantil que no pueda realizar el examen de estado en el primer semestre del año por causa de las condiciones particulares de distanciamiento social y en especial por las limitaciones fijadas por el Ministerio de Educación”, por lo que desde su interpretación, el Acuerdo N°. 017 de 15 de abril de 2020 se encuentra ajustado a derecho. 2.

Ministerio Público El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, en su condición de coordinador de las procuradurías delegadas, informó al Consejo de Estado que la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado es la encargada de conocer del presente control inmediato de legalidad, sin que repose escrito alguno de intervención por parte de la Agencia Fiscal.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, en adelante CPACA, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer sobre la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales.

Para fines logísticos y de mayor eficiencia, con fecha 1° de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[14]. 2. Generalidades Previo a establecer el cuestionamiento jurídico que debe ser absuelto en esta oportunidad, la Sala precisará los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el contexto del medio de control inmediato de legalidad, como elementos orientadores del juicio que le corresponde efectuar en esta sentencia. 1.

Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad La aparición de la Carta Política de 1991 marcó un cambio de paradigma en el constitucionalismo colombiano, caracterizado, en principal medida, por el reconocimiento de su carácter normativo[15], que efectivizó sus postulados, y por una fuerte ampliación del catálogo de derechos y libertades conocido hasta el momento, en el tránsito que del Estado de Derecho se emprendió hacia el Estado Social y Democrático de Derecho[16].

Las manifestaciones de esta transformación no solo se experimentaron en estos aspectos, pues irradiaron igualmente el régimen jurídico de los estados de excepción, mediante la adopción de importantes condicionamientos que pretendieron dar por terminada una situación que se volvió estructural en el devenir del país y que implicó, en forma viciosa y ajena al Estado de Derecho y al régimen democrático, se hace referencia a la “anormalidad”[17] permanente que imperó bajo la figura de los estados de sitio[18], reinante durante la vigencia de la Constitución Nacional de 1886[19], y que trajo consigo consecuencias negativas, traducidas, entre otras, en la “…sustitución, casi natural, del legislador ordinario por el (…) extraordinario.”[20] Ello está referido en los recuentos históricos que sobre la figura del estado de excepción ha hecho la jurisprudencia, como se observa en la sentencia C-802 de 2002[21], en la que se indicó: “(…) fueron múltiples los cuestionamientos que desde distintos ángulos se le hicieron al estado de sitio: La ausencia de límites temporales, la suspensión permanente de derechos fundamentales y la suplantación del legislativo.

En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.

Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional. En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción. De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.

Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional…”.

(Destacados fuera de texto). En ese sentido, más allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior[22], conmoción interior[23] y emergencia económica, social y ecológica[24]–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político[25] y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización[26] de sus poderes en estas circunstancias.

No se trató de la simple reproducción del esquema de control plasmado en el Texto constitucional de 1886, comoquiera que los mecanismos de corrección de naturaleza política y judicial incluidos en los albores de la década de 1990 fueron objeto de precisas modificaciones que robustecieron la capacidad de inspección y vigilancia sobre las actuaciones desplegadas por el Gobierno en la excepcionalidad.

Así, el control político ejercido por el Congreso de la República se extendió, bajo el argumento de la función democrática asignada a aquél, a diferentes momentos que trascendieron la presentación de informes motivados en relación con el origen y medidas adoptadas durante la emergencia[27], tras el restablecimiento de la normalidad en el territorio; privilegiando de forma exclusiva la existencia de un control político posterior.

En ese orden, el Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión”[28] –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa[29].

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”[30]. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional[31], replicando así el modelo de control aparecido con la reforma constitucional de 1968[32]; pero esta vez con un enfoque particular y más profundo, al superarse la visión formalista prohijada por la Corte Suprema de Justicia bajo la égida del texto superior anterior, como órgano encargado de ese control.

En efecto, la Corte Suprema consideró que el alcance de la fiscalización que debía realizar respecto de los decretos con fuerza de ley emitidos por el presidente de la República y sus ministros en los estados de sitio se circunscribía a aspectos formales[33], habida cuenta de que se trataba de actos de poder, excluidos de cualquier tipo de control judicial.

Al respecto, la Corte Suprema explicó en sentencia de 3 de julio de 1975: “El examen de constitucionalidad asignado a la Corte en relación con los decretos que declaran turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, caso contemplado en el aludido artículo 121, tiene que referirse a los requisitos esenciales de hallarse firmado por el presidente de la República y todos los ministros y haber sido consultado con el Consejo de Estado [ ].

La revisión de la Corte se reduce a estos extremos. No puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declarar el estado de sitio, pues tomar esa decisión es potestativo del Gobierno, de modo discrecional”[34]. Esta posición jurisprudencial que, aunque mayoritaria, no fue objeto de unanimidad al interior de esa Corporación, como lo acreditan algunos salvamentos de voto en ese sentido: “Ni en el estado de sitio, ni menos en el de emergencia, puede haber actos discrecionales u omnímodos, actividades que el gobierno pueda desarrollar arbitrariamente [ ] Carece de respetabilidad pensar que el constituyente de Colombia hubiese querido limitar el control de constitucionalidad a una simple actuación notarial [ ] El control debe ser en consecuencia integral, o no tiene razón de existir”[35].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. “En sentir de la Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos 4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea imperativamente de mérito y no simplemente de forma.

En consecuencia, esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohíja la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor…”[36].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) De esta manera, emerge de la Constitución de 1991 la arquitectura de un verdadero sistema de pesos y contrapesos en épocas de anormalidad. Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción[37], fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152[38] de la Carta.

La normativa estatutaria tuvo como principal objetivo resaltar la excepcionalidad de esta figura, mediante el establecimiento de limitantes que buscaron circunscribir a sus justos medios, la operatividad de estas medidas, tal y como fue expresado en la exposición de motivos que precedió los debates parlamentarios en torno a ella: "Los estados de excepción tienen, como su nombre lo indica, un carácter eminentemente excepcional y no pueden bajo justificación alguna, traducirse en el sistema normal de control social, como ocurrió con el estado de sitio.

Su existencia está limitada a la duración de la emergencia a la que son llamados a superar, lo que debe ser logrado en el menor tiempo posible, para así restituir el goce absoluto de los derechos fundamentales de los individuos, el que es en última instancia su objetivo principal"[39]. (Negrilla y subrayas fuera de texto) Para la concreción de ese objetivo, la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–;

(ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–;

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”[40], siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales.”[41] El rol de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en especial del Consejo de Estado, fue así modificado en el escenario del derecho de excepción, pues de emitir conceptos previos no vinculantes en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 –para la procedencia de la declaratoria de los estados de sitio[42]– pasó a ser el juez competente del mecanismo de corrección posterior y permanente por la oficiosidad de la función e incluso inmediato sobre las actividades de las autoridades administrativas, en tanto en la situación de anormalidad declarada, asumen competencias que, en el estado normal de las cosas, no les serían atribuidas y, mucho menos, les son propias dentro de su esquema de funciones regulares.

De acuerdo con lo consagrado en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, las decisiones extraordinarias adoptadas en el marco de los estados de excepción deben cumplir con los requisitos de tiempo, modo y lugar a los que se supeditó su declaratoria y, superar un sistema robusto de controles de carácter: constitucional, político y legal.

De conformidad con el artículo 215 Superior le corresponde al Congreso de la República realizar el control político de los decretos legislativos, en orden a establecer su conveniencia y oportunidad. Por otro lado, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política y, en concordancia con el artículo 55 de la Ley 137 de 1994, la Corte Constitucional es competente para controlar desde el punto de vista formal y material[43] los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y aquellos expedidos en virtud de las facultades extraordinarias allí conferidas.

Bajo esa tesitura, el legislador estatutario[44] concibió el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa y que tienen por objeto desarrollar los decretos legislativos dictados por el presidente de la República y sus ministros en torno a la situación de anormalidad. El órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, al realizar la interpretación del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, manifestó que este control constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales[45]. 2.2.2.

Control Inmediato de Legalidad Dentro del Título VII, Capítulo 6 de la Constitución Política se encuentran regulados los Estados de Excepción, uno de ellos es el Estado de Emergencia, consignado en el artículo 215 ejusdem. En efecto, “mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”.

Dichos decretos legislativos son objeto de control automático por la Corte Constitucional. A su turno, de acuerdo con lo normado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad”.

Se trata de “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[46]. En efecto, en su tenor literal, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 prescribió: “CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción[47].

Ello significa que el examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general, (ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal.

La escasa regulación normativa[48] de este medio de control fue complementada por los mandatos del CPACA, por lo menos en lo que respecta a su trámite judicial[49], plasmándolo, por primera vez, en el texto del Estatuto procesal administrativo –art. 136 ejusdem–[50]; coherente con el propósito de compilación de los diversos medios judiciales conocidos por esta Jurisdicción, recapitulados en el título III[51] de la parte II del Código.

Y es que, de forma previa, a la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo destacó, al analizar la juridicidad de algunos decretos[52] expedidos por el presidente de la República en el contexto del estado de conmoción interior decretado[53] como consecuencia de, entre otras situaciones, el asesinato del líder político Álvaro Gómez Hurtado, la ausencia de reglamentación procesal a seguir para su desarrollo.

Así, la Sala expresó: “Finalmente se advierte, la ley no estableció actuación alguna que debiera cumplirse para el ejercicio del control de legalidad, sino que determinó que éste fuera de inmediato, esto es, en seguida, sin la mediación de trámites, que ninguno fue dispuesto, lo cual no obsta para que el Consejo de Estado, si así lo estimara decrete y practique las pruebas que considere necesarias.”[54] (Negrilla y subrayas fuera de texto) Valga tener en cuenta que las principales características del control inmediato de legalidad incluso fueron decantadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado con anterioridad a su entrada en vigor[55]-[56].

Así, el derecho pretor construido por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo resaltó, en decisión de 26 de agosto de 1997[57], la autonomía e independencia de este medio de control en relación con las resultas de los trámites de revisión constitucional adelantados por la Corte[58] frente a los decretos legislativos dictados en los estados de excepción. En efecto, el Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

En aquella oportunidad, la Corporación expuso: “Como ya lo advirtió la Sala en un caso semejante si bien, la Corte Constitucional declaró inexequibles tanto el Decreto Legislativo N° 080 del 13 de enero de 1997, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica y social, así como el N° 081 de la misma fecha, “Por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo”, expedido en desarrollo del anterior, según fallos números C - 122 y C - 127 de los días 12 y 19 del mes de marzo de 1997 y cuyos efectos fueron fijados por esa Corporación a partir del día siguiente a la notificación de la primera, esto es, desde el 11 de abril de 1997, ello no obsta para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad que le corresponde, en atención a los efectos jurídicos que el acto pudo haber producido antes de su decaimiento, por desaparecimiento de los fundamentos de derecho que sustentaron su expedición, en los términos del artículo 66 del C.C.A.” (Negrilla fuera de texto) En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

Así, en providencia de 9 de febrero de 1999[59], el Consejo de Estado, al analizar la legalidad del Decreto N°. 20386 de 1998[60], dentro del espectro del estado de emergencia económica decretado producto de la crisis generada por el UPAC[61], señaló: “Cabe agregar que la Ley 137 de 1994 por la cual se regulan los Estados de Excepción, al atribuir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa esta función, no señala un procedimiento especial, simplemente prevé un control inmediato.

Esta precisión es indispensable porque se ha venido sosteniendo que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos que dicta el Gobierno al declarar el Estado de Emergencia Económica y Social.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aceptó la naturaleza judicial de este trámite, acuñando, por tanto, la denominación de sentencia al acto con el que se ponía fin al mismo, cuestionada por algunos de sus miembros[62], al considerar que no era el resultado de un proceso respetuoso del debido proceso, sino, por el contrario, de un trámite sumario.

La cualificación de fallo fue sostenida y traída de nuevo años después, por la Corporación, como se advierte del fallo adiado en junio de 2009: “De la escasa regulación que existe sobre el tema, la Sala entiende que son atribuibles a este proceso judicial las siguientes características: En primer lugar, se trata de un proceso judicial, por lo tanto, la naturaleza del acto que lo resuelve es una sentencia, porque la competencia atribuida a la jurisdicción es la de decidir sobre la legalidad del mismo, lo cual corresponde hacer a través de aquella.”[63] (Negrilla y subrayas fuera de texto) En consonancia, y resaltando todavía los rasgos esenciales de este tipo de control, la jurisprudencia elaborada por el Consejo de Estado, con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA, recalcó la esencia automática e inmediata del control, derivada de la obligación de envío que pesaba sobre la autoridad administrativa al origen del acto, sin perjuicio de la asunción oficiosa que puede ser desplegada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante la inobservancia de esa carga.

En palabras de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el control de legalidad: “Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado.”[64] (Negrilla y subrayas fuera de texto) En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –;

(ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–; (iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez.

En esa línea, el legislador de 2011, en la Ley 1437 de 2011 –en adelante CPACA- reguló este medio de control en los siguientes términos: “Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Aunado a lo anterior, esta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: 1.

La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto a los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los dictados en el orden territorial a los respectivos tribunales administrativos. 2. Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 del CPACA: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen (…)”. 3.

Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

Bajo este entendido la Sala Plena del Consejo de Estado ha explicado que: “Se trata de una competencia muy particular, en comparación con el común de las acciones contenciosas, comoquiera que el tradicional principio de la “jurisdicción rogada” -que se le ha atribuido a esta jurisdicción-, sufre en este proceso una adecuada atenuación en su rigor, en la medida que en esta ocasión no se necesita de una acción, ni de criterios o argumentos que sustenten la legalidad o ilegalidad.

Por el contrario, basta con que la ley haya asignado a esta jurisdicción la competencia para controlar el acto, para que proceda a hacerlo”[65]. 4. Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. 5. Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico, al respecto el Consejo de Estado ha señalado que este examen: “[I]ncluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[66].

(Negrillas fuera del texto). 6. Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

En otros términos, los criterios de evaluación de la legalidad de la medida son traídos por el operador judicial y debe hacer uso de sus apreciaciones dogmático-jurídicas, pues “…con su conocimiento técnico, debe construir los supuestos de derecho que sirven para realizar el análisis”[67]. Es decir que, del demandante se pasa al fallador en el contexto del control inmediato de legalidad, por lo que la fijación de los parámetros normativos sobre los cuales se efectúa esta causa resulta ser la “piedra angular” del trámite, que cobija el fondo y la forma del acto administrativo sometido a estudio.

En punto de los parámetros del juicio, puede destacarse que no se limitan a la ley, sino que trascienden los contornos de ésta, denotando la existencia de un verdadero juicio de juridicidad[68], que conjuga paralelamente notas constitucionales, pero más desde el enfoque de respetar el artículo 4° de la Constitución Política analizando, por un lado, que no se afecten las garantías y libertades, como es deber de todo juez y funcionario público y, por otro, la razonabilidad y proporcionalidad de la medida, sin tocar aspectos de conveniencia. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo manifiesta: “…el control de legalidad que ejerce esta jurisdicción sobre los actos administrativos de carácter general dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción es integral, es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.”[69] (Negrillas fuera del texto) Valga recordar que como bien lo dejó claro la Sala de Consulta y Servicio Civil[70] del Consejo de Estado, la teleología del control de legalidad se centra en el deber de asegurar el respeto a la Ley –entendida en sentido amplio- en la emisión de los actos administrativos, en su apego al ordenamiento jurídico existente, “…es el medio óptimo para garantizar que la maquinaria administrativa funcione adecuadamente y que los órganos administrativos hagan correctamente lo que deben hacer”.

Solo que en el caso del Control Inmediato de Legalidad, responde a las características de un medio expedito y sin petición de parte o rogación, presto a encuadrar y ser medio idóneo para materializar el sistema de pesos y contrapesos, en un espectro de circunstancias extraordinarias y anormales, que reestructuran en la praxis el regular, normal y coordinado ejercicio de las ramas del poder público, precisamente para el funcionamiento adecuado de la maquinaria administrativa y su respeto a la regulación en derecho.

No en vano se concibe como un medio de control propio del ambiente de excepcionalidad, que pone el foco del análisis de la legalidad, en principios más altos como son la defensa de la soberanía, la institucionalidad y la legitimidad del Estado, alejado de la rogación que es propia del juez de la legalidad del acto dentro del Contencioso Administrativo, a quien como operador del control inmediato de legalidad se le impone verificar aspectos, tales como, si la autoridad administrativa expidió un acto administrativo general, y si éste responde a las medidas excepcionales, frente a las cuales se comporta o tiene una relación “accesoria” o subordinada, desde el punto de visto de la regulación a la que está sometido.

Por lo que su espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. Eso se tuvo claro desde las primeras decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, luego de la expedición de la Constitución Política de 1991, como se lee en la sentencia C-004 de 1992[71], si bien frente al control que esa Alta Corte ejerce y que en varios supuestos es diferente[72], sí resulta aplicable en sus consideraciones generales, con los matices propios y únicos de nuestra jurisdicción, al Control Inmediato de Legalidad, cuando indica que el control debe ser integral y no parcial o limitado a una revisión meramente formal, en tanto el propósito genitor es defender la Constitución Política en su totalidad.

Igual predicado puede aplicarse a nuestro Control frente a lo ya indicado respecto a la legalidad del acto, de cara a los principios superiores de institucionalidad, soberanía y seguridad, teniendo el matiz propio de la situación extraordinaria o anormal que dio lugar al Estado de Excepción. En síntesis, bajo la misma cuerda argumental, la jurisprudencia del Consejo de Estado[73] ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: i. Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales. ii.

Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. iii. Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos. iv.

Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. v. Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos. vi.

Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. vii. Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. viii.

Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. Para la Sala, es importante destacar que, si bien las medidas que se examinan en ejercicio del control inmediato de legalidad tienen su génesis en el Estado de Excepción, que permite al ejecutivo hacer uso temporal de la potestad legislativa dispuesta por defecto en favor del Congreso de la República, los actos administrativos que desarrollan tales medidas no entrañan, en principio, el ejercicio de ninguna atribución extraordinaria por parte de las autoridades que ejercen tal función administrativa.

Por tal razón, se debe guardar un especial distingo al momento de procurar la aplicación de los parámetros de control definidos en la Ley 137 de 1994, los cuales están especialmente diseñados para aplicar el contrapeso ideal en salvaguarda del principio democrático que se ve afectado por el uso de la función legislativa sin la debida representación popular que respalda al órgano parlamentario, y de la cual echa mano el Gobierno para enfrentar una situación calamitosa o apremiante que difícilmente podría solventarse con los instrumentos jurídicos regulares.

De ahí que, aunque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente. Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

Finalmente, y a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende el cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “…el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[74], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento, v. gr., nulidad[75] y nulidad y restablecimiento del derecho[76].

Pues bien, a título conclusivo, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa;

(iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. De tal suerte que en el estadio de la secundum legem es que entran en toda su magnitud los controles antes mencionados, a fin de determinar la legalidad del acto que se controla inmediata y automáticamente.

Precisados estos parámetros, la Sala expondrá el problema jurídico que subyace a este asunto para, posteriormente, proceder a su análisis. 2.3. Problema jurídico Se concreta en determinar si el Acuerdo N°. 017 de 15 de abril de 2020, expedido por el Consejo Académico de la Universidad Popular del Cesar “Por medio del cual se inaplica parcial y transitoriamente el Acuerdo 048 del 10 de octubre de 2018, y se dictan disposiciones temporales sobre el proceso de admisión de estudiantes para programas de pregrado en la Universidad Popular del Cesar”, se encuentra ajustada a derecho, de conformidad con los lineamientos jurídicos-normativos enunciados en el acápite previo, para lo cual la Sala abordara los siguientes asuntos: (i) los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad; y (ii) el estudio de los presupuestos de forma y fondo. 2.4.

Caso concreto De manera unívoca, se ha reconocido que los actos administrativos tienen como elementos esenciales “los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos”[77].

A la luz de las fases de evaluación expuestas en el capítulo de consideraciones generales de esta providencia[78], la Sala Especial de Decisión N°. 4 del Consejo de Estado procede a analizar la juridicidad del acto administrativo sujeto a este medio de control, como sigue:

2.4.1. EXAMEN DE REQUISITOS DE FORMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL En este marco, el juez deberá examinar si el acto administrativo general cumplió con las formalidades necesarias para su expedición, de cara y acorde al marco de las medidas de excepción. Compuesto por tres (3) estadios de análisis –competencia, motivación y requisitos formales propiamente dichos–, esta Judicatura dedicará para cada uno de estos ítems un capítulo independiente. 2.4.1.1.

Del examen de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión[79], centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición[80].

El CONTROL DE COMPETENCIA, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. En letras de Dromi[81], la competencia es un condicionante de la validez del acto, por lo que la “observancia de la competencia es indispensable para la actuación válida del órgano” y cuyos presupuestos son: ser expresa en su marco jurídico normativo, pues por el principio de legalidad debe provenir de la norma superior respectiva que la ha otorgado; irrenunciable, es decir, no es declinable; corresponde al órgano - institución y no al órgano - individuo, por lo que se sujeta a la norma respectiva y es improrrogable e indelegable al estar afecta al interés público, por devenir de una norma estatal, entendido esta característica como que no depende ni surge “de la voluntad estatal ni de los administrados, ni del órgano- institución, ni del órgano- individuo”.

La incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo constituye en los términos del inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, una causal de anulación, bajo este precepto le corresponde al juez analizar en conjunto las atribuciones constitucionales y legales de cada caso; sobre punto la Corte Constitucional ha indicado que: “[L]a valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio”[82].

El otorgamiento de potestades en la administración pública se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal, sobre este punto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que: “El primero de estos criterios (funcional) se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas.

El material, por su parte, supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. El factor territorial parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones.

Por último, el temporal es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio”[83]. Descendiendo al caso concreto, es necesario volver a retomar el marco competencial que el propio acto invoca en su contenido tanto en el epígrafe como en sus consideraciones.

Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE MARZO DE 2020, expedida por el Consejo Académico – “máximo órgano de dirección académica de la universidad”[84]– el cual, en sesión de 15 de abril de 2020 debatió y aprobó, entre otros, “2. ESTUDIO Y DECISIÓN PROYECTO DE ACUERDO PROCESO DE ADMISIONES PARA EL PERIODO ACADÉMICO 2020-2”, fundamento del acto aquí escrutado.

El acto examinado fue suscrito por la señora DARLING FRANCISCA GUEVARA GÓMEZ, en su calidad de Rectora de la UPC, quien fue designada por el Consejo Superior de la Universidad mediante Acuerdo Nº. 036 de 16 de diciembre de 2019[85], por el período comprendido entre el 20 de diciembre de 2019 y el 19 de diciembre de 2023, y por el doctor Raúl Adolfo Gutiérrez Maya en su condición de Secretario General[86], quien fue nombrado por medio de la Resolución Nº. 2684 del 28 de octubre de 2019.

De conformidad con el Estatuto General de la Universidad[87] el Rector es el representante legal, la primera autoridad ejecutiva de la Institución y el responsable de su dirección académica y administrativa. Asimismo, según lo consagrado en el artículo 1º del Acuerdo Nº. 006 de 12 de febrero de 2016[88] ostenta la calidad de presidente del Consejo Académico.

Valga recordar que según lo consagrado en la Resolución Nº. 03272 de 25 de junio de 1993 y en el artículo 4º del Acuerdo Nº. 001 de 22 de enero de 1994, en virtud de los cuales la UPC[89] “es un ente universitario autónomo con régimen especial y vinculado al Ministerio de Educación Nacional”. Así, la Sala observa que el acto administrativo objeto de estudio, con el que el Consejo Académico de la UPC adoptó medidas para garantizar el ingreso a estudiantes a los programas de pregrado de la Institución es una de aquellas decisiones permitidas normativamente a este órgano administrativo de la institución educativa, y que las determinaciones concebidas recayeron sobre las materias habilitadas por parte de la legislación extraordinaria propia del estado de excepción de emergencia económica y social, de conformidad con las previsiones inscritas en el DECRETO DECLARATORIO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, e incluso en la literalidad de la motivación del acto, se lee el siguiente aparte explicativo sobre la competencia asumida por el Consejo Académico y su soporte normativo, en armonía con el fundamento fáctico que expuso en los siguientes términos: “(…) Que ante las medidas de declaratoria de emergencia establecidas por el Gobierno nacional, que dificulta realizar la prueba de aptitud y conocimiento para los programas de música y licenciatura en educación física, recreación y deporte, se hace necesario flexibilizar la realización de dicha prueba en la convocatoria del 2020-2.

Que el Consejo Académico es el máximo órgano de dirección académica de la Universidad y por consiguiente tiene competencias para tomar las decisiones que se están adoptando.”. Adicionalmente, acorde al artículo 14 de la Ley 30 de 1992, la presentación del Examen de Estado es uno de los requisitos para ingresar a los programas de pregrado de educación superior, lo que conllevó a que el Gobierno Nacional expidiera el DECRETO LEGISLATIVO Nº. 532 DE 8 DE ABRIL DE 2020, el cual en su artículo 1 señaló: “Eximir de la presentación del Examen de Estado como requisito para el ingreso a los programas de pregrado de educación superior, a todos los estudiantes inscritos para la presentación del Examen de Estado prevista para el 15 de marzo del año 2020”.

En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que el Consejo Académico de la UPC tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para el correcto, eficiente y normal desarrollo de las funciones de la Institución en materia académica, pero principalmente, la de coordinar las funciones atinentes a fijar los parámetros para el proceso de admisión a la Universidad, que es el tema central de las decisiones adoptadas en el acto que se escruta y, en ese sentido, se concluye que el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 “Por medio del cual se inaplica parcial y transitoriamente el Acuerdo 048 del 10 de octubre de 2018, y se dictan disposiciones temporales sobre el proceso de admisión de estudiantes para programas de pregrado en la Universidad Popular del Cesar”, se expidió en el marco competencial de la Institución Educativa y las atribuciones del Consejo Académico, de cara al espectro que fijaron las normas de excepción. Ahora bien, el control frente a los aspectos formales se compone en forma integral de los subcontroles de: motivación o de causa; control de comprobación y control de finalidad. 2.4.1.2.

Del examen de la motivación del acto El CONTROL DE MOTIVACIÓN O DE CAUSA que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. De forma pacífica, se ha reconocido que la motivación de los actos administrativos es una garantía que protege los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, así como la eficacia normativa del principio democrático y el de publicidad[90].

La motivación ha sido entendida como “…la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión”[91], es decir, como la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida[92].

La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional[93], constitucional[94] y administrativo[95] contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad[96].

De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder, en este sentido la doctrina ha puntualizado que: “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge.

Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto”[97]. En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas.

Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, en el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (Covid-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

En el acto se refirió como antecedente normativo el DECRETO LEGISLATIVO N°. 532 DE 8 DE ABRIL DE 2020[98], mediante el cual el Gobierno Nacional en el marco del Estado de Emergencia, eximió de la presentación del Examen de Estado como requisito para ingresar a los programas de pregrado de educación superior, en atención a que este examen es una exigencia fijada por la Ley 30 de 1992, artículo 14, y avalada por la jurisprudencia constitucional C-420 de 21 de septiembre de 1995 (Expediente D-75, M.P. Hernando Herrera Vergara); y que, además, “el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES, en los días anteriores al 15 de marzo de 2020, fecha prevista para la aplicación del Examen de Estado recibió 542 peticiones, por medio de las cuales, se solicitaba el aplazamiento de la aplicación del Examen de Estado, con ocasión de la pandemia generada por el Coronavirus COVID-19”, razón por la cual, ante la declaratoria de emergencia sanitaria, dicha autoridad expidió la Resolución N°. 000196 de 14 de marzo de 2020, por la cual se adoptó como medida preventiva “el aplazamiento de la aplicación del Examen de Estado que estaba programado para el 15 de marzo de 2020 en todo el territorio nacional, hasta tanto se supere la emergencia sanitaria.”.

Pero, es claro que luego con la vigencia del Estado de excepción, declarado en el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y con el Decreto Legislativo de marras, el ente universitario, con el Acuerdo que se escruta, dio cumplimiento estricto a la regulación de excepción que suprimió la prueba por razones de la pandemia generada por el Covid-19, adecuando su esquema de admisión, a lo que llamó una medida de excepción, a fin de no exigir para el programa académico la acreditación de dicho examen de estado.

De esta manera, el Consejo Académico de la UPC identificaba la premisa normativa de las decisiones plasmadas en el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 que tuvieron como fin la protección y garantía al proceso de admisión y a los derechos de los estudiantes que aspiraban a ingresar a los programas de pregrado ofertados por la Universidad, de allí que pueda admitirse que la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales emanadas por el Gobierno Nacional.

Es claro entonces que, dentro de la motivación del acto en conocimiento de legalidad, toma como fundamentos hechos y normas relacionadas con la conocida “pandemia” y el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 por el cual el Presidente de la República, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, al igual que el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020.

Y es que el DECRETO 417 en sus causas indicó expresamente que: “una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos.”, siendo acorde con esas medidas de distanciamiento y aislamiento que se debió ante la protección de fines más altos como la vida y la salud y, ante la imposibilidad de lograr que la prueba de Estado fuera virtual, con todas las garantías e ítems de autenticidad que se requerían, optar porque no fuera presentada ni recaudada.

Por lo que la causa genitora de la UPC para desarrollar los puntos comprendidos en el ACUERDO 017 DE 16 DE ABRIL DE 2020 devienen tanto del DECRETO DECLARATORIO 417 por los motivos previamente expuestos, como de lo señalado en el DECRETO LEGISLATIVO 532 en tanto se contraen a: (i) suspender la exigencia del Examen de Estado para las personas que se inscribieron para presentar dicha prueba el 15 de marzo de 2020 y en dado caso y, si la situación de pandemia subsiste, también quienes debían presentarla en agosto de 2020 e (ii) implementar otros requisitos y condiciones para poder evaluar a los educandos que buscan ingresar a los programas de pregrado ofrecidos por el ente universitario, garantizando así otro derecho de suma importancia como es el de la educación. De allí que pueda admitirse que las medidas examinadas se encuentran debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional.

Conviene recordar que el DECRETO 417 DE 2020 declaratorio de la Emergencia Económica, Social y Ecológica se dictó por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia (17 de marzo de 2020), esto es, hasta el 15 de abril de 2020, y que hubo una segunda declaratoria, también por 30 días calendario, contenida en el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, esto es, hasta el 4 de junio de 2020.

De ahí que el ACUERDO escrutado adiado el 15 de abril de 2020, se produjo en vigencia del DECRETO 417 DE 17 DE MARZO 2020 y de su DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 8 DE ABRIL DE 2020. Sumado a lo anterior, tanto en el acto escrutado como en la intervención hecha por la Entidad dentro del trámite de este vocativo, quedó en evidencia que, gozando de su derecho a la autonomía universitaria, así como lo ordenado por el Gobierno Nacional en el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020, el Consejo Académico buscó adoptar una política de admisión excepcional a los programas de pregrado para el periodo 2020-2, y con ello garantizar derecho a la educación y acceso a los aspirantes.

Por tanto, la decisión de inaplicar parcial y transitoriamente el Acuerdo N°. 048 de 10 de octubre de 2018, “Por medio del cual se reglamenta el proceso de admisión de estudiantes para programas de pregrado”, cuyo parámetro principal de admisión era el puntaje obtenido en las Pruebas Saber 11, fue justificada por la Entidad universitaria ante la imposibilidad de que los aspirantes para el segundo semestre de este año pudieren presentar el Examen de Estado de marzo 2020, siendo necesario adoptar – bajo el principio y derecho de autonomía universitaria – un proceso de registro y admisión para este periodo académico, aupada en la normativa de excepción que así lo determinó con respecto al examen de Estado.

De esta manera, la UPC identificó las premisas normativas y fácticas que sirven de sustento a las decisiones plasmadas en el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020, adoptada en el marco de la emergencia ocasionada por la propagación del nuevo Coronavirus (Covid-19) y con el ánimo de garantizar el ingreso a los programas académicos de pregrado ofertados por la Institución para el 2020-2, sin exigir como requisito la acreditación de la referida prueba académica de Estado.

Así, el Consejo Académico – encargado por mandato de Ley de la adopción de medidas en los procesos de registro y admisión – estructuró una lógica silogística, en la que lo jurídico se marida con los hechos, como dinámica que guía igualmente la motivación del acto administrativo[99]. En virtud de lo expuesto, es claro que la decisión objeto de análisis fue debidamente motivada, dentro de los parámetros del control de motivación y causa que se impone en el análisis del Control Inmediato de Legalidad y no se encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito.

Para esta judicatura, la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional. 2.4.1.3. Del examen de los requisitos formales propiamente dichos Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad[100], el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 fue publicado en la página web de la Universidad Popular del Cesar[101], por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad[102].

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado[103]; número de identificación[104]; fecha de expedición[105]; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas[106]; una parte resolutiva y la firma de quienes lo suscriben[107].

Ahora bien, frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto. Para el caso concreto se tiene que, tal y como fue expuesto en el acuerdo escrutado, se evidencian de la concatenación normativa, que, al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, la cual no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso, para el caso concreto, al Gobierno Nacional y al Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES adoptar medidas para evitar la propagación del Coronavirus, materializado en el aplazamiento del Examen de Estado programado para el 15 de marzo de 2020, y que en forma escalonada implicó para la UPC la necesaria adopción de medidas que implicaran en desarrollo efectivo del aislamiento social, distanciamiento y confinamiento, encontrando el punto de equilibrio con el derecho a la educación, mediante la no exigencia de la prueba, pero a su vez la permisión del ingreso de nuevos estudiantes a los programas de pregrado utilizando otras fórmulas de escogencia para el ingreso al ente universitario de los nuevos educandos.

En estos casos que todo deviene del estado de anormalidad es importante que la autoridad administrativa se ciña a los hechos generadores de dicho estado de excepción, pues de ello pende el sinnúmero de medidas que en estado regular o de normalidad no se adoptarían y que, en dado caso, se implementaría, pero por las vías legales normales o regulares que se tengan a disposición. Por contera, se advierte que el acto controlado fue expedido, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, pero más que todo en el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 8 DE ABRIL DE 2020, devenido de aquel.

Ahora bien, aunque la motivación del acto fue breve, sí permitió evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado, por lo que a partir de las probanzas ya relacionadas y analizadas[108] se logra determinar en forma comprobada que los fundamentos fácticos invocados y que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa, sí acontecieron, existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en el ACUERDO ESCRUTADO.

No sobra agregar que los requisitos que se analizaron para efectos de avocar esta causa, de que el acto fuera administrativo y general, y que encuentre su acto subyacente en la Declaratoria de Emergencia (estado de excepción), fue analizado en esa oportunidad. Superado entonces el control de comprobación fáctica, corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Sea lo primero señalar que, acorde a los lineamientos fijados por la Constitución en los artículos 67 y 69, la educación es un derecho humano, con función social, encaminada al acceso al conocimiento, existiendo una serie de deberes en cabeza del Estado, tales como la garantía por la cobertura y, tratándose de educación superior, respetar la autonomía universitaria en la toma de sus decisiones, siempre que estas no resulten regresivas para los educandos.

Asimismo, el Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, ratificado por Colombia, en su artículo 13 refirió el derecho de toda persona a la educación, y tratándose de la enseñanza superior, destacó que es deber del Estado garantizar su acceso para toda su población. De esta manera, para la Sala no cabe duda de que este aspecto se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de garantizar el proceso de registro y admisión de la Universidad Popular del Cesar para el periodo académico 2020-2, en una doble vía con respeto a la finalidad del estado de anormalidad y es que los aspirantes inscritos que no hubieran podido presentar el Examen de Estado el 15 de marzo, tuviesen una alternativa de calificación para su admisión excepcional a cualquiera de los programas de pregrado ofertados por la Universidad, pero, ante todo, sin afectar el derecho a la educación, que se conectan con la finalidad con que se implementaron las medidas del DECRETO 532 DE 2020 acorde con la óptica de la declaratoria del estado de emergencia y su sentido de hacerlas efectivas, teniendo así claridad en que el confinamiento derivado de la pandemia generada por la rápida propagación del COVID-19 conllevaría una crisis sanitaria sin precedentes, con consecuencias fatales, implicaba la conexión entre la finalidad de las medidas de aislamiento con la continuidad del derecho a la educación bajo condiciones especiales de ingreso, ante el distanciamiento y la suspensión de las pruebas de Estado, necesarios por la convergencia física y la cercanía que los miles de personas inscritas para absolver la prueba de marzo 2020.

En consonancia con ello, la Sala estima que el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 supera el análisis de los requisitos de forma, lo que permite abordar el fondo de lo que allí fuere regulado. 2.4.1.4. El examen de los requisitos de fondo del acto administrativo objeto de control En su gran mayoría los aspectos materiales o de fondo tocan en forma transversal con aquellos que se analizaron en el aspecto formal del control de causa y motivación, en tanto hacen parte de un engranaje, de un todo, que termina vertido en la declaración de voluntad de la administración. Empero, los aspectos formales son un esbozo o abrebocas a aquellos presupuestos que luego de superado el crisol de la formalidad, deben profundizarse, precisamente, para hacer eco a lo que unívocamente ha dicho el Constituyente de 1991 y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sobre no permitir que la autoridad administrativa exceda sus competencias y límites dentro del estado de anormalidad declarada; por eso, se itera el control inmediato de legalidad es el control de la excepcionalidad o de la anormalidad.

Tal y como pudo sostenerse en el acápite de consideraciones generales de este proveído, la materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa a la CONEXIDAD, concebida como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, cuyo fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo junto con los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio, los cuales se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad, pues como lo explicó la Corte Constitucional, en la sentencia ya mencionada C-004 de 1992: “Los estados de excepción en cuanto significan el acrecentamiento temporal de los poderes del Presidente y la introducción de restricciones y limitaciones de distinto orden respecto del régimen constitucional común, deben aparejar el mínimo de sacrificio posible, atendidas las circunstancias extraordinarias, del régimen constitucional ordinario y garantizar el rápido retorno a la normalidad…” (Destacados en el original).

La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción[109].

En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional[110].

Según los artículos 215 de la Carta Política y 10º y 47 de la Ley 137 de 1994, las decisiones adoptadas en el acto escrutado tienen que relacionarse con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su objeto debe estar encaminado a “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[111]. Para esta Sala de Decisión, la relación que puede surgir entre los extremos normativos referidos debe ser evaluada desde dos (2) tipos de enfoques diferentes que permiten establecer, más allá de la validez de las medidas adoptadas, su eficacia para conjurar los efectos de la crisis.

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. Aclarados esos aspectos, la Sala evidencia que en cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que los actos administrativos sub examine desarrollan el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020 y el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020, en la medida en que se orientan a implementar medidas que adoptó el Gobierno Nacional para conjurar y evitar la extensión de los efectos producidos por la crisis asociada al COVID-19 y retoma el contenido de las disposiciones que componen el ACUERDO 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 y que son susceptibles de ser conocidas dentro del espectro del control inmediato de legalidad y se evaluará una a una.

Aunado a lo anterior, es importante destacar que la medida no contempla ninguna vulneración a los derechos fundamentales a la igualdad y de acceso efectivo a la educación, pues justamente buscaron salvaguardar estas prerrogativas para los aspirantes que debiendo presentar el Examen de Estado para el año 2020, ante la contingencia le era imposible, debiéndose adoptar medidas que les permitieran ser evaluados con criterios similares a aquellos que sí contaban con la Prueba Saber como requisito de ingreso, lo cual, a las luces de la jurisprudencia constitucional, puede entenderse como la aplicación del principio de no regresividad.

La Corte Constitucional en sentencia C-228 de 2011[112], M.P. Juan Carlos Henao Pérez, señaló los elementos que configuran este principio: “(1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida;

(3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja”. Descendiendo al caso concreto se tiene que, con el Acto Escrutado, la UPC buscó garantizar el acceso al proceso de admisión y selección para todos los ciudadanos que, ante la imposibilidad de presentar el Examen de Estado, estuvieran interesados en ingresar a alguno de los programas académicos de pregrado ofertados por la Universidad.

Así, realizó la diferenciación entre aquellos que serían cobijados por el Acuerdo N°. 017 de 15 de abril de 2020 – quienes se encontraban exentos de presentar la Prueba Saber – y a los que se les mantendría la política de admisión contemplada en el Acuerdo N°. 048 de 10 de octubre de 2018 – quienes ya habían presentado en alguna oportunidad el Examen de Estado.

De esta manera, la diferenciación no afecta ningún derecho; por el contrario, la Sala encuentra que la UPC en uso de su facultad constitucional de autonomía universitaria y acogiendo los parámetros contenidos en los Decretos Legislativos 417 y 532 de 2020, propendió por promover en la ciudadanía el acceso a la educación, siendo respetuoso de los mandatos expuestos en la Carta Política y entendiendo la dinámica frente a la situación de anormalidad generada por el COVID-19.

En efecto, la Sala retoma el contenido del Acuerdo que se controla. Las decisiones adoptadas en el acto fueron consignadas en los numerales subsiguientes, así: 2.4.1.4.1.

ARTÍCULO PRIMERO: Aplicabilidad del Acuerdo En su literalidad, el artículo 1° del acto administrativo estudiado consagra: “ARTÍCULO PRIMERO: De conformidad con lo dispuesto en Decreto del MEN N° 532 del 08 de abril del 2020, quienes estén inscritos para realizar las Pruebas de Estado SABER 11 para el año 2020, y deseen ingresar a los diferentes programas de pregrado ofertados por la Universidad Popular del Cesar, estarán regidos de forma excepcional y transitoria por lo dispuesto en el presente Acuerdo.” El Gobierno Nacional en el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 8 DE ABRIL DE 2020 eximió de la presentación del Examen de Estado como requisito para ingresar a los programas de pregrado de educación superior[113] para todos los estudiantes inscritos para la fecha de 15 de marzo de 2020 y eventualmente a quienes debían presentarla en agosto de la misma anualidad (calendario fijado por el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES, por medio de la Resolución N°. 000888 de 18 de noviembre de 2019), atendiendo a las disposiciones contenidas en las declaratorias de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica (Gobierno Nacional, DECRETO 417 DE 2020) y de Emergencia Sanitaria (Ministerio de Salud y Protección Social, Resolución N°. 385 de 2020).

De esta manera, no queda duda que, existe una clara delimitación respecto de los sujetos a los que se les aplicará el Acuerdo aquí estudiado, lo cual se encontró debidamente sustentado al señalar que únicamente les regiría a quienes se hubieren inscrito a la realización del Examen de Estado para el año 2020, siendo consonante con lo expuesto en el Decreto Legislativo en cuestión. 2.4.1.4.2.

ARTÍCULOS SEGUNDO; TERCERO Y SEXTO. Metodología de ingreso para el periodo 2020-2. La Sala de Decisión considera viable el estudio conjunto, debido a la convergencia temática que se evidencia de la siguiente literalidad: “ARTÍCULO SEGUNDO: El proceso de selección y admisión de los aspirantes referidos en el artículo anterior se realizará, en el caso de los bachilleres, considerando las calificaciones obtenidas en el décimo o undécimo grado, en las asignaturas que integran las áreas genéricas sobre las cuales se estructura la prueba saber 11, lectura crítica, matemáticas, sociales y ciudadanas, ciencias naturales e inglés.

ARTÍCULO TERCERO: El puntaje con que participará el aspirante será el resultado de promediar los resultados obtenidos en cada una de las áreas precitadas según la tabla de ponderación establecida en el Acuerdo del Consejo Académico Nº 048 del 10 de octubre del 2018, por efecto de la equivalencia. El promedio por áreas es el resultado de las calificaciones en las asignaturas que integran las áreas ya mencionadas.

PARÁGRAFO: Los aspirantes que no estén cobijados por el presente acuerdo, serán seleccionados por lo establecido en el Acuerdo C.A. Nº 048 del 10 de octubre del 2018.

ARTÍCULO SEXTO: De manera transitoria se definen los criterios para la prueba de aptitud y conocimiento que se desarrollará de forma virtual por parte de los aspirantes de los programas de Música y Licenciatura en Educación Física, Recreación y Deporte así: a) PRUEBA DE APTITUD PROGRAMA DE MÚSICA Los aspirantes preseleccionados en el procedimiento definido en el Acuerdo 048 del 10 de octubre del 2018, deberán realizar una PRUEBA DE APTITUD Y CONOCIMIENTO MUSICAL, la cual tiene una ponderación del 70% del total del valor de puntuación final.

En esta prueba se evalúan 2 áreas, que suman un total de 100 puntos, de la siguiente forma: 1. Interpretación: Bajo los criterios de métrica estable, afinación, técnica y fluidez. 60 puntos (Guitarra, Piano o Acordeón). 2. Entrevista: 40 puntos. • Interpretación: El aspirante deberá interpretar una obra musical de su elección, en uno de los instrumentos ofertados por el programa (Guitarra, Piano o Acordeón), bajo los criterios de métrica estable, afinación, técnica, lectura y fluidez. • Entrevista: Esta área permite conocer aspectos como motivaciones y expectativas de los aspirantes a ingresar al programa. b) PRUEBA DE APTITUD PROGRAMA DE LICENCIATURA EN EDUCACIÓN FÍSICA, RECREACIÓN Y DEPORTE Los aspirantes preseleccionados según el Acuerdo 048 del 10 de octubre del 2018, deberán realizar una prueba de aptitud, la cual tiene una ponderación del 50% del total del valor de calificación. En esta prueba se evaluará 1 área, que suma un total de 100 puntos, de la siguiente forma: Entrevista: 100 puntos Entrevista: Esta área permite evaluar aspectos inherentes del quehacer de la docencia y la fundamentación de la educación física.” Como se indicó en precedencia, en vista de que existe una conexidad entre estos ítems, la Sala procederá a realizar su análisis en conjunto.

Con relación a los criterios sustitutivos al Examen de Estado para tener en cuenta dentro del proceso de admisión a los programas de pregrado por parte de las Instituciones Educativas, el DECRETO LEGISLATIVO N°. 532 DE 2020, indicó: “Que en virtud de la autonomía universitaria prevista en artículo 69 la Constitución Política, las instituciones de educación superior gozan de la potestad para definir los criterios y procedimientos para seleccionar sus estudiantes, siempre que los mismos sean razonables, proporcionales y no derechos fundamentales y en especial el derecho a la igualdad (…)” De esta manera, el Decreto en cuestión recordó que el mandato constitucional de la autonomía universitaria permite a las instituciones educativas adoptar procedimientos para la admisión y selección de estudiantes, cuyo único límite es que lo allí dispuesto no resulte atentatorio a los derechos fundamentales de los aspirantes.

A título ilustrativo dado su proferimiento en tiempo muy posterior a la expedición del Acuerdo que se analiza, la Corte Constitucional al declarar exequible el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020, en la sentencia C-164 de 4 de junio de 2020, consideró: “…ante la imposibilidad material de llevar a cabo el Examen de Estado debido al riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19 y las medidas adoptadas para enfrentarlo, en el artículo 1º del Decreto 532 de 2020 se estableció que la presentación del mismo no será un requisito de acceso a los programas de pregrado para aquellos estudiantes que se habían inscrito para tomarlo el pasado 15 de marzo, así como que tal exoneración también se aplicará a los alumnos que tienen programado realizar la prueba el próximo 9 de agosto en caso de que las condiciones de salud pública impidan efectuarla. 6.5.

Con todo, en la referida disposición se aclaró que las personas beneficiadas por la inaplicación de dicha exigencia, contemplada en los artículos 14 de la Ley 30 de 1992[114] y 7° de la Ley 1324 de 2009[115], deberán presentar el Examen de Estado conforme al calendario que para el efecto expida el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES-. 6.6.

En consonancia con lo expuesto, este Tribunal advierte que el Decreto 532 de 2020 cumple con las exigencias del juicio de finalidad, porque el aplazamiento del Examen de Estado y la inaplicación temporal de su presentación como exigencia para el acceso a la educación superior, es una medida que está directa y específicamente encaminada a impedir que se extienda uno de los efectos que dio origen a la declaración del estado de emergencia mediante el Decreto 417 de 2020, como lo fue la afectación de la prestación normal del servicio público derivada de la imposibilidad de adelantar ciertas actividades debido al aislamiento preventivo y el distanciamiento social ordenados para enfrentar la pandemia. 6.7.

En efecto, la presentación del Examen de Estado es un requisito legal para ingresar a los programas de pregrado, pero debido al riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19, el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES- no ha podido realizarlo ante la probabilidad de propiciar un escenario de contagio en todo el país, por lo que con la finalidad de evitar que las personas que debían presentar dicha prueba se viesen afectadas en el goce de su derecho a la educación, el Gobierno Nacional optó por eximirlas temporalmente de dicha exigencia a condición de que la misma sea luego satisfecha. 6.8.

En esta misma línea argumentativa, para la Corte es palmaria la satisfacción de las exigencias del juicio de conexidad material externa, en tanto que existe una relación de fin y medio entre los decretos 417 y 532 de 2020, pues la medida consagrada en el artículo 1º del segundo cuerpo dispositivo, consistente en inaplicar temporalmente el requisito de presentar el Examen de Estado a efectos de facilitar el acceso a la educación superior, tiene como objetivo impedir que se extienda uno de los antecedentes que dio origen a la declaratoria del estado de emergencia mediante el primer acto normativo mencionado, como lo fue la afectación del servicio público causada por la calamidad asociada a la pandemia…”.

Pues bien, del procedimiento fijado en los artículos que se controlan en este vocativo, se tiene que la UPC fijó como parámetros de admisibilidad, las notas obtenidas en décimo o undécimo grado en las asignaturas que integran las áreas genéricas sobre las cuales se estructura la Prueba Saber 11: lectura crítica, matemáticas, sociales y ciudadanas, ciencias naturales e inglés, equiparándolas a las áreas de estructuración de las Pruebas Saber 11, para que a partir del promedio obtenido en ellas y la tabla consignada en el Acuerdo N°. 048 de 2018 de la Universidad, “Por medio de la cual se reglamenta el proceso de admisión de estudiantes para programas de pregrado”, determinen las calificaciones correspondientes, a fin de implementar un filtro de admisibilidad, ante la ausencia de la prueba Saber.

Asimismo, el Acuerdo Escrutado adujo que este parámetro sólo sería aplicable a quienes se cobijen por este acto, caso contrario se mantendría la política de admisión ordinaria estipulada en el Acuerdo N°. 048 de 2018, esto es, atendiendo a los lineamientos según su perfil: i. Aspirante regular: en el que se tendrá en cuenta únicamente los resultados del Examen de Estado; ii.

Aspirante por Escuela de Perfeccionamiento Académico (AEPA): cuyo criterio será el promedio obtenido en el curso semestral de perfeccionamiento ofertado por la Universidad; y iii. Aspirante especial: en el que se evaluará su condición especial acorde a los parámetros de la Universidad. Ahora bien, con relación a los programas de música y de licenciatura en educación física, recreación y deporte, la UPC ajustó las pruebas específicas respecto a lo que señalaba el Acuerdo N°. 048 de 2018, así: |ACUERDO N°. 017 DE 2020 |ACUERDO N°. 048 DE 2018 | |PRUEBA PROGRAMA DE MÚSICA | |Prueba virtual: prueba de |Prueba presencial: prueba de | |aptitud y conocimiento musical, |aptitud y conocimiento musical, | |ponderación de un 70%.

Se |ponderación de un 70%. Se | |evalúan 2 áreas: 1. |evalúan 6 áreas: 1. | |Interpretación (60 puntos), 2. |Reconocimiento auditivo (10 | |Entrevista (40 puntos), |puntos), 2. Entonación (20 | | |puntos), 3. Lectura rítmica (20 | | |puntos), 4. Interpretación (25 | | |puntos), 5. Teoría musical (15 | | |puntos), y 6. Entrevista (10 | | |puntos). | |Interpretación: Bajo los |Interpretación: bajo los | |criterios de métrica estable, |criterios de métrica estable, | |afinación, técnica y fluidez. 60|afinación, técnica y fluidez. 25| |puntos (Guitarra, Piano o |puntos (Guitarra, Piano o | |Acordeón) |Acordeón) | |Entrevista. 40 puntos. |Entrevista. 10 puntos. | |PRUEBA PROGRAMA DE LICENCIATURA EN EDUCACIÓN FÍSICA | |100% Entrevista |50% ponderación del Examen de | | |Estado; 50% suma ponderada de la| | |prueba de aptitud | | |física-deportiva. | Con toda la información previamente referida, esta judicatura encuentra que, gozando de su autonomía universitaria y entendiendo las dinámicas contenidas en la regulación de excepción, especialmente el DECRETO DECLARATORIO DE EMERGENCIA 417 DE 2020, así como aquel que ordenó eximir de presentación del Examen de Estado del año 2020 como requisito para ingresar a programas de pregrado – DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020 –, la UPC adoptó unos parámetros especiales, excepcionales y temporales de admisión a los programas ofertados para el segundo semestre de 2020.

Así que parámetros de medición de las condiciones académicas requeridas para entrar en el ente universitario, a partir de la sumatoria de las calificaciones de los dos últimos años de educación superior, denota un idóneo baremo de calificación sustituto de los conocimientos que se ponderan con la Prueba Saber, más aún porque la composición del pénsum académico de esos dos años escolares condensa en forma aproximada, las áreas que se evalúan en la prueba de Estado.

En efecto, el propio artículo segundo, sin necesidad de hacerlo dentro de la técnica de creación normativa, expresamente motiva la medida de reemplazo para ponderar la admisión, de quienes aspiren a ingresar a la entidad universitaria, en la coincidencia de las áreas de estudio y las acompasa con el contenido sobre el que se ha estructurado tradicionalmente la prueba Saber 11.

Se advierte entonces una correlación directa con las normas de excepción ante la eximición de la prueba de Estado, con las previsiones que se contienen en el Acuerdo en los artículos que se analizan, por cuanto el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020, señaló que se inscribieron para presentar las pruebas de Estado, en el primer semestre del año 2020, “79.231 personas, clasificados de la siguiente manera: (i) 74.907 estudiantes al Examen de Estado "Prueba SABER 11", y (ii) 4.324 estudiantes del Examen de Estado "Validación General"”, siendo entonces un número considerable que evidentemente se vería expuesto a riesgos incidentes en su salud y la vida, dentro del contexto del contagio exponencial declarado y comprobado por la OMS y por otras entidades públicas competentes del COVID-19, que implicó la medida gubernamental de eximir, de manera temporal, de cumplir con la prueba académica.

De tal suerte, que ante la situación crítica de llevar a término la prueba de Estado del primer semestre de 2020 y los deberes de protección de la población, dentro del contexto de la pandemia, la UPC dio un giro, a fin de adaptarse a la nueva realidad de no contar con uno de sus filtros más importantes para la admisibilidad de los educandos, e implementó lo que consideró sería un parámetro acorde de medición académica, a fin de cumplir con otro de los parámetros que dejó claro el Decreto Legislativo como era no afectar el derecho a la educación. Resulta entonces armónica con las necesidades que requiere se evalúe el ingreso a la educación universitaria en condiciones académicas y de conocimientos óptimas y dentro de los requerimientos de la entidad educativa, que como ya se vio, campean dentro del principio de la autonomía administrativa, en perfecta comunión con el legislador de excepción en las medidas tendientes a evitar el contagio exponencial del conglomerado, en este caso, de quienes aspiran a obtener un cupo para ingresar a los estudios de pregrado.

En relación con el ARTÍCULO TERCERO, sigue los derroteros de su homólogo el artículo segundo, pero en una mixtura de ordenamientos, pues respetando el marco del Decreto Legislativo 532 de 2020, encuentra viable hacer uso de la tabla de ponderación establecida en el Acuerdo del Consejo Académico Nº 048 del 10 de octubre del 2018, que es norma aplicable en tiempos de normalidad, lo cual lejos de resultar lesivo al derecho de los educandos aspirantes a los programas académicos ofertados por la UPC, implica que al carecer de la prueba Saber, se implementan los protocolos tradicionales, mediante equivalencias que contribuyen a seleccionar a los estudiantes que más se adecúan a los propósitos y políticas del ente universitario.

Es claro que la norma que la universidad ha utilizado regularmente constituye una herramienta que la entidad consideró de utilidad y, como tal, impone el carácter autonómico que le es propio y que no entra en conflicto con la regulación del estado de emergencia si no que complementa la situación generada por la normativa de excepción. Con respecto al PARÁGRAFO del artículo tercero, pone en evidencia, la conexidad de este dispositivo, a partir de la temporalidad de las medidas propias del estado de emergencia, reconociendo la realidad vivida, dada la imposibilidad de llevar a cabo las pruebas de estado en tanto la prueba cancelada fue la de marzo 2020 – tal y como quedó consignado en las consideraciones del Decreto Legislativo 532 de 2020 – y dejando claro que los aspirantes cobijados por el Acuerdo escrutado serían únicamente aquellos que se encontraran inscritos a las Pruebas Saber 11 del año 2020, en los demás casos, la admisión de estudiantes no sufriría variación al regentarla por las normas tradicionales y regulares adoptadas por la universidad años atrás, a saber, el Acuerdo N°. 048 de 10 de octubre de 2018.

Y es que en este punto, la Sala encuentra necesario indicar que el factor de conexidad no solo trata de ser fidedigno a la literalidad de la regulación de excepción, si no a la adecuación de los propósitos y finalidad que las autoridades administrativas a dicho bloque de regulación. Ahora bien, la correlación directa del ARTÍCULO SEXTO analizado con el DECRETO 417 DE 2020 y su LEGISLATIVO 532 DE 2020, deviene de la necesaria preponderancia a la utilización de los medios virtuales, máximas que tuvieron claras, desde su inicio, las medidas de excepción gubernamentales, al indicar el necesario e idóneo uso de las herramientas tecnológicas, a fin de evitar la aglomeración de personas –en este caso de educandos y profesorado- haciendo eco a dos de las medidas anti Covid-19 más importantes destacadas por la OMS y las autoridades de salud nacionales, como lo son: el confinamiento y el distanciamiento social.

En armonía, con los medios virtuales, la medida adoptada por la UPC en el artículo sexto del ACUERDO 017 DE 2020 refleja su conciencia educativa y los estándares de selección, manteniendo los criterios para las pruebas de aptitud y conocimiento de ciertos programas de pregrado (música; educación física, recreación y deporte), que tradicionalmente o en estado de normalidad, serían evaluados presencialmente, pero que dadas las circunstancias de pandemia le llevó a optar por la modalidad virtual, así, para el programa de música los aspirantes en el segundo semestre 2020 debían en modalidad remota efectuar la interpretación y para la entrevista; mientras que para el programa de educación física, recreación y deporte, se focalizó en la prueba de aptitud acompañada también de entrevista, mediante los canales virtuales.

En ese sentido, la Sala estima que ninguna de las disposiciones aquí señaladas resulta atentatorias a los derechos fundamentales de los aspirantes; por el contrario, fueron ajustadas a la contingencia y propendiendo por garantizar una política de ingreso en igualdad, adaptando el Acuerdo existente para tiempos de normalidad y que incluso le es aplicable a todos los candidatos que no se encuentren cobijados por el acto aquí estudiado, como expresamente lo prevé el propio ACUERDO 017. 2.4.1.4.3.

ARTÍCULO CUARTO. Deber de aportar soporte. El artículo 4° del acto administrativo general examinado contempló: “ARTÍCULO CUARTO: Los aspirantes descritos en el artículo primero de este acuerdo, deberán presentar ante la Oficina de Admisiones, Registro y Control Académico soporte de la inscripción a la Prueba Saber 11 para el año 2020 y certificado de notas del grado décimo o undécimo”.

Atendiendo lo que se ha explicado en líneas previas, este Acuerdo es de carácter excepcional y regula la política de admisión de la UPC, inaplicando parcialmente las disposiciones que han regulado la materia. Por tanto, este artículo guarda una intrínseca relación con los artículos ya expuestos anteriormente, dejando en claro que para hacer extensiva el régimen de no tener en cuenta el requisito del Examen de Estado, esto sólo podrá ocurrir siempre que se demuestre que se haya inscrito a la prueba agendada para marzo 2020 –y eventualmente para agosto siguiente-, pues, en caso contrario, la admisión se encuentra supeditada a los parámetros establecidos en el Acuerdo N°. 048 de 2018, tal y como lo expuso el parágrafo del artículo 3 del Acuerdo objeto de control.

Aunado a ello, la entrega del certificado de notas permitirá a la Institución realizar el análisis correspondiente para establecer si el candidato cuenta con los puntajes mínimos para acceder al programa de pregrado que haya seleccionado, que, como ya fue examinado, es una política ajustada a los criterios de autonomía universitaria y que no vulnera ningún derecho fundamental. 2.4.1.4.4.

ARTÍCULO QUINTO. Deber de aplicar al Examen de Estado y presentar resultado ante la Institución. “ARTÍCULO QUINTO: Una vez superado el estado de emergencia y que las circunstancias permitan la realización del examen de estado, los estudiantes deberán aplicar el examen en la fecha que para el efecto fije el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES y presentar su resultado a la Universidad Popular del Cesar”.

Con relación a este apartado, el DECRETO LEGISLATIVO N°. 532 DE 2020 dentro de su parte considerativa fue clara en indicar: “Que una vez superado el estado de emergencia sanitaria y siempre que circunstancias permitan la realización del Examen de Estado sin que ello represente un riesgo para la salud de los estudiantes, los 79.231 inscritos que lo hicieron con el propósito de ingresar a una institución de educación superior, deberán aplicar el Examen de Estado en la fecha que para el efecto fije el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación - ICFES y deberán presentar su resultado ante la institución de educación superior que corresponda”.

De lo anterior se colige que el fragmento del Acuerdo Escrutado es una adaptación de este Decreto, de tal suerte que indiscutiblemente guarda una intrínseca relación con el mandato allí contenido, cumpliendo así el factor de conexidad y de comprobación jurídica, al repetir casi en forma literal el contenido de la norma de excepción en la que se fundamenta el acto escrutado. 2.4.1.4.5.

ARTÍCULO SÉPTIMO. Vigencia. “ARTÍCULO SÉPTIMO: El presente acuerdo rige de manera transitoria a partir de su aprobación y publicación, hasta tanto el gobierno nacional modifique o revoque las normas que sirvieron de fundamento jurídico para su expedición”. Sobre el particular, el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020, precisó: “Que con el fin de garantizar el derecho a la educación de todos los estudiantes que quieran ingresar a instituciones de educación superior en el segundo semestre del año 2020, el Gobierno nacional considera necesario exonerar de manera temporal el cumplimiento del requisito antes mencionado, debido a la imposibilidad de cumplirlo mientras estén vigentes las restricciones que impone el estado de emergencia sanitaria”.

Atendiendo a que esto es una medida transitoria, tanto el Acuerdo como el Decreto Legislativo fueron claros en indicar que las medidas contenidas en las respectivas disposiciones se mantendrían hasta tanto se surtiera un cambio en la situación actual, esto es, el estado de emergencia. De lo citado, se colige que se trata de institutos jurídicos que guardan un denominador común y es el apego de las disposiciones adoptadas en el DECRETO LEGISLATIVO 532 y en la teleología y contenido del DECRETO 417 DE 2020, por ende, su conexidad con la normativa de excepción, que como se comentó en párrafos anteriores no solo tiene que ver con el respeto y acogimiento de los contenidos normativos sino con la implementación de todo aquello que propenda por los propósitos y con la armonización con el régimen del estado de emergencia, permitiendo la implementación de las herramientas necesarias para que se logre conjurar la crisis de la mano del respeto de los derechos fundamentales, en este caso, el de educación, la vida y la salud.

Huelga decir que al realizar el análisis de exequibilidad del mentado decreto legislativo, la Corte Constitucional en sentencia C-164 de 4 de junio de 2020[116] declaró que: “A través del Decreto 417 de 2020, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional con el propósito de enfrentar la grave calamidad pública originada por la propagación en el país del coronavirus COVID- 19, la cual implicó la adopción de medidas sanitarias como el aislamiento de la población o el distanciamiento social, que, a su vez, derivaron en la imposibilidad de desarrollar con normalidad ciertas actividades a cargo de las autoridades, en tanto que su ejecución podría generar escenarios de contagio debido al contacto personal entre los usuarios y los funcionarios.

(…) En este sentido, ante la imposibilidad material de llevar a cabo el Examen de Estado debido al riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19 y las medidas adoptadas para enfrentarlo, en el artículo 1º del Decreto 532 de 2020 se estableció que la presentación del mismo no será un requisito de acceso a los programas de pregrado para aquellos estudiantes que se habían inscrito para tomarlo el pasado 15 de marzo, así como que tal exoneración también se aplicará a los alumnos que tienen programado realizar la prueba el próximo 9 de agosto en caso de que las condiciones de salud pública impidan efectuarla.

Con todo, en la referida disposición se aclaró que las personas beneficiadas por la inaplicación de dicha exigencia, contemplada en los artículos 14 de la Ley 30 de 1992 y 7° de la Ley 1324 de 2009, deberán presentar el Examen de Estado conforme al calendario que para el efecto expida el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES-.

En efecto, la presentación del Examen de Estado es un requisito legal para ingresar a los programas de pregrado, pero debido al riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19, el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES- no ha podido realizarlo ante la probabilidad de propiciar un escenario de contagio en todo el país, por lo que con la finalidad de evitar que las personas que debían presentar dicha prueba se viesen afectadas en el goce de su derecho a la educación, el Gobierno Nacional optó por eximirlas temporalmente de dicha exigencia a condición de que la misma sea luego satisfecha.

En esta misma línea argumentativa, para la Corte es palmaria la satisfacción de las exigencias del juicio de conexidad material externa, en tanto que existe una relación de fin y medio entre los decretos 417 y 532 de 2020, pues la medida consagrada en el artículo 1º del segundo cuerpo dispositivo, consistente en inaplicar temporalmente el requisito de presentar el Examen de Estado a efectos de facilitar el acceso a la educación superior, tiene como objetivo impedir que se extienda uno de los antecedentes que dio origen a la declaratoria del estado de emergencia mediante el primer acto normativo mencionado, como lo fue la afectación del servicio público causada por la calamidad asociada a la pandemia.

(…)”. De esta manera, tal y como lo acotó la Corte Constitucional, la normatividad de excepción vigente permitía a la Institución adoptar un mecanismo de calificación y clasificación distinto al Examen de Estado para acceder a sus programas de pregrado para el segundo semestre de esta anualidad. En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en el Acuerdo en estudio se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[117] Por lo que las medidas analizadas establecidas a lo largo del Acuerdo no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar “…la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[118].

En ese orden, frente al coronavirus, la OMS explicó: “…son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”[119](Negrilla y subrayas fuera de texto) Así, el contacto social se presentaba, y se sigue presentando, como el principal agente catalizador de la enfermedad, motivo por el que las medidas de distanciamiento se mostraban –y muestran– eficaces para contener su extensión. Y fue precisamente ello lo que buscó el Consejo Académico de la UPC al expedir el acto administrativo que se analiza.

El cambio en el proceso de selección y admisión para los aspirantes a los diferentes programas de pregrado ofertados por la Universidad Popular del Cesar, tuvo un doble fin: (i) mitigar el impacto de contagio del COVID-19 hasta tanto no se hiciera una adecuación a la “nueva normalidad”, y (ii) garantizar el acceso a la educación superior, sin que ello atente los derechos de los candidatos y eventuales estudiantes, dejando en evidencia que lo plasmado en el Acuerdo fue afín a la dinámica actual.

De allí que pueda afirmarse que el acto administrativo enjuiciado desarrolló verdaderas medidas tendientes a conjurar la crisis que había conllevado la declaratoria del estado de emergencia –materializándose así el denominado “vínculo instrumental–, en aras de proteger los derechos a la vida en conexidad con la salud, así como de garantizar el adecuado desarrollo del debido procedimiento administrativo[120], de cara al derecho a la educación en el marco de condiciones sociales, en las que si no se implementaran los filtros de admisión dada la eximición de la prueba de Estado, quedaría a merced de acceso sin exigencias académicas de ninguna especie.

En conclusión, lo que se sustentó en el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 fue una adaptación a lo ya existente, para adecuarlas en forma conexa y correlacional a las medidas de prevención, preparación y respuesta ante la emergencia epidemiológica y de salud pública por el Coronavirus (COVID- 19), que llevaron a la Declaratoria del Estado de Emergencia y a la materialización de la medida legislativa que eximió de la Prueba Saber 11 a las personas que conforme al cronograma gubernamental la tendrían que presentarla en marzo de 2020 y acreditarla para el ingreso a la educación superior en el segundo semestre de 2020.

Por lo anterior, encuentra la Sala que lo dispuesto en el articulado del acto objeto de control se armoniza con lo dispuesto por el Gobierno Nacional en el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 8 DE ABRIL DE 2020 y se correlaciona directamente con las razones que dieron origen a la declaratoria de emergencia del DECRETO 417 DE 2020, por lo que supera con creces el análisis desde el crisol de los factores de conexidad y comprobación jurídica. 2.4.2.

Del examen de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas Dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Este juicio se realiza a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”[121]. Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

En este punto el operador jurídico debe analizar, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas -más allá de su entronque con la legalidad- y si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia, pues en este ítem es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso en la discrecionalidad temporal o en la concentración de poder transitoria, que por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa, en razón a la crisis que se vive.

La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

La veeduría permanente del operador judicial, en todos los niveles o especialidades –constitucional y contencioso administrativo– tiene como misión cuidar que las decisiones que se adopten durante el estado de anormalidad y sus efectos e implicaciones no se logren a cualquier costo, sino que, más bien, se sacrifiquen en la mínima expresión posible esas instituciones dogmáticas y orgánicas que integran la aspiración arquetípica de organización política y social.

En otras palabras, el grado de intervención de la normalidad (nivel óptimo de principios y derechos) debe ser equiparable a la gravedad de los hechos que se busca conjurar, y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades tiene que darse en lo estrictamente necesario, según reza el artículo 13 de la Ley 137 de 1994. Con todo, puede suceder que las decisiones administrativas adoptadas durante el estado de anormalidad, en lugar de desmejorar ciertos derechos, propendan por su optimización. Esto es una consecuencia natural del alto propósito que le encarga la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la empresa de contener los efectos negativos de la crisis.

Ahora, tal y como se mencionó en acápites anteriores, el objeto del acto general expedido en ejercicio de función administrativa, que incumbe al control inmediato de legalidad, es el de desarrollar ese tipo de decretos legislativos incluido el declaratorio del estado de excepción. De ahí que, en ninguna circunstancia le es dable a quien la emplea afectar categorías jurídicas que no incumben a su espectro regulatorio, pues es claro que ni el Constituyente ni el legislador estatutario de los Estados de Excepción validaron un escenario de excesos a la limitación del espectro de la normatividad de excepción y menos que restrinja las garantías ius fundamentales por vía de actos administrativos.

De ahí que, en materia de derechos –que es lo que se protege incluso en el orden convencional–, el marco de proporcionalidad sustancial del acuerdo examinado viene dado, en principio, por su referente jurídico inmediato contenido en el decreto declaratorio y en el decreto legislativo que se busca desarrollar. Esto es así, entre otras razones, porque si el acto administrativo dispone de categorías jurídicas que desborden o extralimiten dicho marco legal o constitucional, ya no se estaría frente a un problema de proporcionalidad en sentido estricto, sino de infracción a la norma superior y a la falta de conexidad a la que está supeditado el acto.

Caso distinto es que se haya conferido un margen específico de discrecionalidad para el ejercicio de esta función administrativa, y que en ese proceso de optar por una determinación u otra se puedan producir tensiones válidas entre derechos fundamentales. En ese caso, sí valdría examinar la idoneidad, subsidiariedad y proporcionalidad frente al derecho disminuido en beneficio de otro de la misma raigambre.

Así las cosas, se advierte que el acto administrativo examinado satisface el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo proteger el derecho a la vida, a la salud, y a la educación de los aspirantes a los diferentes programas de pregrado de la UPC; en ese sentido, se impartieron directrices preventivas con el fin de reducir el riesgo de contagio de un virus que ostenta un alto grado de transmisibilidad y que ha cobrado la vida de 20.688 en Colombia[122], conjurando decisiones encaminadas a reemplazar el requisito legal de la presentación del Examen de Estado para tal fin, encontrándose ajustado a los contenidos y atribuciones asignados por el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020.

Al respecto la UPC estructuró un nuevo parámetro de admisión, destinado únicamente a los aspirantes inscritos a las Pruebas Saber programadas para el año 2020 cuya finalidad no fue otra que la de garantizar el acceso a la educación para estos candidatos interesados en ingresar a alguno de los programas de pregrado ofertados por la Universidad – siguiendo las directrices del Gobierno Nacional estipuladas en el DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020 –.

Para ello, aun cuando en el Acuerdo objeto de estudio no indicó las asignaturas que serían tenidas en cuenta para fijar el puntaje a partir del certificado de las calificaciones de décimo o undécimo grado – conforme a su autonomía –, sí precisó que serían aquellas que hicieran parte de las áreas genéricas estructuradas en el Examen de Estado: lectura crítica, matemáticas, sociales y ciudadanas, ciencias naturales e inglés, lo que constituye una medida razonable y proporcional frente a la situación de anormalidad vivida con ocasión del COVID-19 y reconocida por el Gobierno Nacional a través del Decreto Declaratorio 417 y las diferentes disposiciones regulatorias como el mencionado Decreto Legislativo.

En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos a la vida, salud y educación de los candidatos a los programas de pregrado ofertados para el segundo semestre de 2020.

En conclusión, el Acuerdo escrutado se muestra como idóneo, necesario y proporcional. Ahora, esto no significa que allí se agoten todas las posibilidades del examen de proporcionalidad, pues, hasta ahora, se ha hablado de derechos fundamentales como objeto del control. Sin embargo, se debe considerar también que en la ecuación jurídica entran en juego categorías jurídicas de la raigambre de los principios, que son mandatos de optimización que pueden colisionar cuando se despliega la función administrativa en el cerco del Estado de Excepción; categoría que solo puede ser enfrentada consigo misma, pues de lo contrario el asunto no debería resolverse a partir de la ponderación, sino de la jerarquización, dado que no puede haber tensiones reales entre disposiciones de diferente nivel.

La Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[123] perseguidos por el Estado. En efecto, tomando en cuenta que el contenido del ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020, refleja el desarrollo de las normas de excepción, por lo que la Sala considera que el marco jurídico de control de avenencia normativa viene dado por los siguientes referentes: • Principios de la función administrativa (art. 209 C. P.): La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. • Finalidades sociales del Estado (art. 366 C. P.): El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado y dentro de las herramientas para tal efecto, está la de garantizar el derecho fundamental a la educación, en este caso, a la UPC a través de la articulación de una política excepcional de admisión a los programas ofertados para el segundo semestre de 2020. • Declaratoria de emergencia (D.L. 417/20): (i) una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos causados a la población derivada de la Pandemia COVID-19.

Resulta incontrovertible al momento de realizar el control de legalidad que la Sala visibilizó la presencia de varios de aquellos referentes constitucionales en el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020, especialmente los que orientan el ejercicio de la función administrativa (art. 209 C. P.), los derechos fundamentales a la vida, en conexidad con la salud, y el derecho a la educación.

2.4.3. CONTROL DE NECESIDAD Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde este punto de vista le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional, por el presidente de la República y por el Consejo Académico de la Universidad Popular del Cesar, quienes coinciden en señalar la importancia de adoptar medidas “temporales y excepcionales para la mitigación del riesgo de contagio con el Coronavirus”, circunstancias que motivaron la implementación de medidas que redujeran el contagio del virus, dentro de las cuales el Gobierno Nacional destacó el eximir de la presentación del Examen de Estado como requisito para el ingreso a los programas de pregrado de educación superior, a todos los estudiantes inscritos para la presentación del Examen de Estado prevista para el 15 de marzo del año 2020.

En consecuencia, para esta judicatura es clara la necesidad de implementar lineamientos que protejan la vida, la salud y la educación de los sujetos involucrados en el proceso de selección y admisión adelantado por la UPC. Por contera, el Acuerdo escrutado se muestra razonable, idóneo, necesario y proporcional respecto de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Finalmente, las medidas concebidas en el acto administrativo general evaluado no transgreden las prohibiciones constitucionales ni coartan derechos ni libertades.

En efecto, el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 propende por adoptar mecanismos alternativos de selección y admisión a los programas de pregrado sin que ello resulte vulnerador de derechos fundamentales –art. 93[124] constitucional– y, además, no desconoce los derechos sociales de los aspirantes. En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[125] perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: proteger la vida, salud y acceso a la educación de los candidatos a su Institución para el segundo semestre de 2020 –“Son fines esenciales del Estado: (…) garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución;”– al confeccionar medidas que tienden a adoptar medidas dentro del proceso de admisión excepcional a los programas académicos de pregrado ofertados por la Universidad, lo cual es razonable y proporcional al contenido del DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020.

Por otro lado, no se observa que el Acuerdo en estudio establezca disposiciones que desconozcan los derechos educativos a los aspirantes del proceso de registro y admisión, mediante el establecimiento de medidas restrictivas o regresivas, que comporten vulneración de éstos en las actuaciones surtidas por la Institución Educativa. Tampoco avizora que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna, y se afirma de ese modo, por cuanto es claro que, dentro del espectro competencial del juez del control inmediato de legalidad, debe identificar si el acto administrativo estudiado es respetuoso de las prohibiciones contempladas en la Constitución Política de 1991, en torno a las decisiones que pueden adoptarse en el marco de los estados de excepción. La Corte Constitucional ha interpretado el artículo 93 de la Carta Política en el sentido de indicar que la prevalencia de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico interno tiene lugar cuando se concretan dos presupuestos: por un lado, el reconocimiento de un derecho humano y, por el otro, que se trate de aquellos cuya limitación[126] no está permitida durante los estados de excepción. Así las cosas, su interpretación debe realizarse en conjunto con el numeral 2º del artículo 214 de la Carta Política, bajo este contexto señaló: “Los derechos humanos, para los fines y propósitos del artículo constitucional en estudio, son aquellos rigurosamente esenciales para el individuo, valga citar a título de ejemplo, el derecho a la vida, a la integridad personal, a no ser esclavizado, torturado, desterrado, desaparecido forzosamente, el derecho a la libertad personal, etc”[127].

(Negrillas fuera de texto). Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado en diversas opiniones consultivas que los estados de excepción no son incompatibles con el sistema democrático y el Estado Social de Derecho, por el contrario, su objetivo es preservarlos[128]. Sumado a lo anterior, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 137 de 1994 existen unos derechos que son intangibles[129], aún en estado de excepción, además de las restricciones contenidas en los artículos 5º, 6º y 7º ibidem[130], en virtud de los cuales se debe respetar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

Por último, es relevante destacar que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución está prohibido desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos proferidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. De suerte que los poderes conferidos de manera excepcional para conjurar la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), le imponen a la administración la obligación de justificar la limitación de los derechos constitucionales.

En este sentido, el juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por finalidad comprobar que el Acuerdo sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento[131].

Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales de sus trabajadores ni de los sujetos transversales en los que repercute las decisiones allí adoptadas.

Esta fase del estudio tiene también como propósito comprobar que el acto escrutado no contiene supuestos que deriven en discriminación por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica[132]. Asimismo, debe advertirse si impone algún trato diferencial injustificado bajo “criterios sospechosos”[133].

La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar los derechos a la vida, a la integridad de la salud pública y especialmente a la educación de todos los aspirantes a los programas de pregrado para el segundo semestre de esta anualidad.

Lo anterior por cuanto, como ya se mencionó, se debieron adoptar medidas para el proceso de selección y admisión ante la imposibilidad de la presentación del Examen de Estado – ICFES el 15 de marzo de 2020. En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad.

Finalmente, por considerarlo pertinente, aclara la Sala que, como lo ha reiterado esta Corporación en su jurisprudencia, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[134], motivo por el que esta sentencia tan solo dispone de la autoridad de cosa juzgada relativa[135], frente a los aspectos analizados y decididos en ella.

Lo anterior porque a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende del cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[136], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento: nulidad[137] y nulidad y restablecimiento del derecho[138].

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR que el ACUERDO N°. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020, “Por medio del cual se inaplica parcial y transitoriamente el Acuerdo 048 del 10 de octubre de 2018, y se dictan disposiciones temporales sobre el proceso de admisión de estudiantes para programas de pregrado en la Universidad Popular del Cesar", expedido por el CONSEJO ACADÉMICO de la UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR se encuentra, en los aspectos que se conocieron dentro del Control Inmediato de Legalidad, ajustado a derecho, al tenor de lo dispuesto en las consideraciones de este proveído.

SEGUNDO. En firme esta decisión, archivar el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión Nº. 4 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sesión de la fecha, por los Consejeros: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada Aclara voto SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La competencia para desarrollar medidas legislativas recae exclusivamente en el Presidente de la República [M]e permito aclarar el voto, en cuanto considero que si bien es cierto que el decreto declaratorio de un estado de excepción puede hacer el anuncio de medidas de naturaleza legislativa, la competencia para desarrollarlas recae exclusivamente en el Presidente de la República, lo que se desprende de los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, en los que se indica que mediante “tal declaración” el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 ACLARACIÓN DE VOTO DE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02776-00 Actor: UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR - UPC Demandado: ACUERDO No. 017 DE 15 DE ABRIL DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

ACLARACIÓN DE VOTO Con el respeto debido por la decisión de la Sala adoptada en la sentencia de 6 de octubre de 2020, me permito aclarar el voto, en cuanto considero que si bien es cierto que el decreto declaratorio de un estado de excepción puede hacer el anuncio de medidas de naturaleza legislativa, la competencia para desarrollarlas recae exclusivamente en el Presidente de la República, lo que se desprende de los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, en los que se indica que mediante “tal declaración” el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Es entonces, al amparo de los decretos de desarrollo del estado de excepción, que las demás autoridades administrativas están habilitadas para expedir medidas de carácter general, las cuales son susceptibles de control inmediato de legalidad. En los anteriores términos, dejo plasmadas las razones de la aclaración de voto. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ----------------------- [1] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [2] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [3] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [4] Ibidem. [5] Página oficial de la OMS. [6] Ibidem. [7] Dato de la página oficial del Ministerio de Salud. [8] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020. [9] Expediente RE-267.

Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 532 de 2020. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [10] “Por el cual se dictan medidas para el ingreso de estudiantes a los programas de pregrado de instituciones de educación superior, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” [11] “TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTOS.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: (…) 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.

Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale (…)”. [12] Según las constancias que obran en el expediente digital. [13] Escrito presentado el día 22 de julio de 2020. [14] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [15] Art. 4°, inc. 1. constitucional: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.” Asimismo: Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 2012.

M.P. Mauricio González Cuervo. “La noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico.” [16] Art. 1° constitucional: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” [17] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” En Revista Derecho del Estado Nº. 27, julio-diciembre del 2011, pp. 261-291. [18] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial Nº. 11. Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 11 de mayo de 2020. [19] Art. 121 C.N.: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” [20] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit. [21] Corte Constitucional. Sentencia de 2 de octubre de 2002. Exp. R. E.- 116. Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002 “Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior”. M.P. Jaime Córdoba Triviño. [22] Art. 212 C.P. [23] Art. 213 C.P. [24] Art. 215 C.P. [25] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01063-00(CA). M.P. William Hernández Gómez. Auto de 16 de abril de 2020. [26] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01064-00(CA)A. M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 23 de abril de 2020. [27] Ver, en ese sentido, la literalidad de los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional de 1886. [28] Art. 212 C.P. [29] Art. 213 C.P. Se hace referencia al Senado de la República. [30] Corte Constitucional.

Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [31] Art. 241.7 C.P.: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.” [32] Acto legislativo 01 de 1968 que modificó la Constitución Nacional de 1886, asignando a la Corte Suprema de Justicia esta función. [33] Sobre el punto, véase el siguiente aparte, en sentencia de la Corte Constitucional C-802-02 (op.cit): “(…) la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de supeditar el control constitucional de la declaratoria de los estados de excepción a una revisión formal y no material fue cuestionada por la voz de magistrados disidentes que se negaban a admitir que el control encargado a un tribunal de tan altas calidades se circunscribiera a agotar un ritualismo que bien podía ser verificado por personal que tuviese a cargo funciones simplemente secretariales y que con ello la justicia constitucional fuera indiferente ante el sistemático abuso de los estados de excepción. En el mismo sentido, ante la posición mayoritaria de la Corte Constitucional de someter tales decretos a un control formal y material en la convicción de que sólo así se defendía la integridad de la Carta y no sólo una parte de ella, se presentaron también voces disidentes.

Unas que, en un extremo, clamaban por un control no sólo formal y material sino también estricto que correlativamente restringiera el margen de decisión del Presidente y otras que, en el otro extremo, afirmaban la incompetencia de la Corte para pronunciarse ya no solo material sino también formalmente sobre la exequibilidad de la declaratoria de los estados de excepción.” (Destacados fuera de texto). [34] Citada por Pedro Pablo Vanegas Gil en “La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Universidad Externado de Colombia. [35] Luis Sarmiento Buitrago.

Salvamento de voto a la sentencia del Corte Suprema de Justicia del 15 de octubre de 1974. [36] Corte Constitucional. Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se trató de la primera providencia expedida por la Corte Constitucional en el marco de un estado de emergencia en Colombia, luego de la promulgación de la Constitución Política de 1991. [37] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit.: “Así, las preocupaciones del constituyente se vieron plasmadas en las distintas innovaciones que se aprecian en la nueva redacción de los estados de excepción en la Constitución de 1991.” [38] “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) estados de excepción.” [39] Gaceta del Congreso No. 49 de 1992. [40] Corte Constitucional.

Sentencia C-179 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz. [41] Ibidem. [42] El artículo 121 de la Constitución de 1886 consagró: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [43] “(…) si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente (sic) de la República en esta materia serían supraconstitucionales.

Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Suprema” Corte Constitucional sentencia C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [44] Artículo 20 de la Ley Estatutaria No 137 de 1994. [45] Corte Constitucional sentencia C 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz [46] Corte Constitucional, C-179 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz. [47] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001- 03-15-000-2020-01660-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [48] Así, lo reconoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 16 de junio de 2009, 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. [49] Art. 185 CPACA. [50] Ibidem: “La Sala también quiere resaltar, a manera de pedagogía, atendiendo a lo particular que es este procedimiento, las características principales que tiene, toda vez que no se trata de aquellos que se encuentran regulados en el Código Contencioso Administrativo, sino en una ley especial, de naturaleza estatutaria: la que se ocupa de los estados de excepción.” [51] “Medios de control”. [52] Para el caso particular, el Decreto N°. 871 de 13 de mayo de 1996, “Por el cual se delimita una zona especial de orden público.” [53] Por medio de Decreto N°. 1900 de 2 de noviembre de 1995.

Dentro de sus consideraciones, puede leerse: “Que, con posterioridad al 6 de agosto de 1995, se han producido hechos de violencia en diferentes regiones del país, atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, que perturban en forma grave y ostensible el orden público; Que, como última manifestación de tales hechos, en el día de hoy ha sido asesinado el connotado dirigente político, ex designado y ex presidente de la Asamblea nacional Constituyente, doctor Álvaro Gómez Hurtado…”. [54] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-001. M.P. Mario Alario Méndez. Sentencia de 17 de septiembre de 1996. [55] 2 de julio de 2012. [56] Por citar algunas: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000- 2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [57] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-006. M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [58] Se hace referencia a la Corte Constitucional. [59] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-008. M.P. Javier Díaz Bueno. [60] “Por el cual reglamenta parcialmente el Decreto 2331 de 1998.” [61] Estado de excepción declarado mediante el Decreto N°. 2331 de 1998. [62] De interés doctrinal, resulta advertir la posición minoritaria que emergió por vía de salvamento de voto a la providencia aprobada el 19 de octubre de 1999, en la que se lee: “1.

Creo que la providencia que se dicta en estos casos no tiene el carácter de sentencia, habida cuenta de que no atiende a las reglas del debido proceso sino a un procedimiento o trámite sumario; no obstante, en asuntos similares he dejado de lado este aspecto, por encontrarlo más formal que de fondo.”. M.P. Carlos Orjuela Góngora. [63] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. Sentencia de 16 de junio de 2009, [64] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [65] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 26 de septiembre de 2019, proceso No. 11001-03-24-000-2010-00279-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, providencia en la que se cita la decisión del 9 de diciembre de 2009, radicado No. 11001-03-15-000-2009-00732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [66] Sentencia de 3 de mayo de 1999, Expediente.

CA- 011, M.P. Ricardo Hoyos Duque. [67] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [68] La juridicidad va más allá del “legicentrismo” judicial, toda vez que se refiere a la armonía de la norma estudiada respecto del ordenamiento en general.

Ver, en ese sentido: Jacques Caillose. “Introduire au droit”. Colección «Clefs/Politique». 1993. París. [69] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA- 011. M.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia de 3 de mayo de 1999. [70] Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 5 de junio de 2008. M.P. William Zambrano Cetina. [71] C-004 de 7 de mayo de 1992.

Radicación R.E.-001. Revisión constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992 "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social". M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [72] El Consejo de Estado, en fallo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 23 de noviembre de 2010, fue claro en indicar que “la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compétete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7° y 215 parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Expediente 2010-00196. M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [73] Cfr.: Sala Décima Especial de Decisión, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 11 de mayo de 2020, Radicación: 11001-03-15-000-2020-00944-00(CA); Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 29 de octubre de 2013, Radicación número: 11001-03-15-000-2012- 00348-00(CA);

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Gerardo Arenas Monsalve Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011).- Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA), entre otras. [74] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Sentencia de 5 de marzo de 2012. [75] Art. 137 CPACA. [76] Art. 138 CPACA. [77] Consejo de Estado, Sección Segunda, 31 de enero de 2019, Expediente No. 11001-03-25-000-2016-01017-00. M.P. César Palomino Cortés. [78] Denominado: “Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad.” [79] Por ejemplo, la finalidad de la decisión, su motivación, su ilicitud. [80] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 11001-03-26-000-2013-00091-00. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 19 de septiembre de 2016. [81] DROMI, Roberto. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 2000. Págs. 35 a 38. [82] Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. [83] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 9 de diciembre de 2019, Expediente N°. 11001-03-25-000-2015-01089-00, M.P. William Hernández Gómez. [84] Artículo 68 de la Ley 30 de 1992 y 29 del Acuerdo Nº. 001 de 22 de enero de 1994.

Conformado por: “a. El Rector, quien lo presidirá. b. El Vicerrector Académico, quien lo presidirá en ausencia del Rector. c. Los Decanos de Facultad. d. Dos (2) Directores de Departamento elegidos por ellos mismos por medio de votación libre, directa y secreta, para un período de dos (2) años, con voz y sin voto. e. Dos (2) representantes de los profesores, elegidos por los profesores de carrera por medio de votación libre, directa y secreta, para un período de dos (2) años. f. Dos (2) representantes de los estudiantes, elegidos por los estudiantes por medio de votación libre, directa y secreta, para un período de dos (2) años. g. Un representante de los egresados, designado por la Junta directiva de acuerdo con sus propios Reglamentos. h. El Vicerrector Administrativo, con voz y sin voto”. [85] Elección que a la fecha de expedición del Acuerdo 017 de 15 de abril de 2020 que se escruta en el Control Inmediato de Legalidad que ocupa la atención de la Sala, aun no había sido suspendida provisionalmente en sus efectos, pues ello aconteció mediante auto de 26 de marzo de 2020 proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del radicado de nulidad electoral 11001-03-28-000-2020-00023-00, pero que en razón a la suspensión de términos procesales a causa de la pandemia COVID-19, solo pudo ser notificado el 1 de julio de 2020, por lo que antes de esta fecha, la señora Rectora de la UPC, como autora del acto que se escruta, estaba en pleno ejercicio de sus funciones directivas de la institución universitaria. [86] De conformidad con el Artículo 2º del Acuerdo Nº. 006 de 12 de febrero de 2016: “El Secretario General de la Universidad Popular del Cesar, será a su vez Secretario del Consejo Académico Universitario”.

(Subraya fuera de texto). [87]Artículo 21 del Acuerdo Nº. 001 de enero de 1994. [88] “Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo Académico de la Universidad Popular del Cesar y se dictan otras disposiciones”. [89] Creada por la Ley 34 de 1976. Originalmente nació como el Instituto Tecnológico Universitario del Cesar, pero con la Ley en cita dio paso a transformarse en la Universidad Popular del Cesar UPC y se crea “como un establecimiento público autónomo con personería jurídica cuyo objetivo primordial será la investigación y la docencia a través de programas que conduzcan a la obtención de licenciaturas, grados profesionales y títulos académicos como el de doctor” (texto en comillas extractado de la página oficial de la UPC www.unicesar.edu.co). [90] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [91] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. [92] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 13 de octubre de 2016. En ese mismo sentido: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad.11001- 03-28-000-2013-00060-00. M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 8 de octubre de 2014. [93] Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 8 y 25. [94] Constitución Política, artículos 1, 29 y 123. [95] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [96] Corte Constitucional sentencia SU-917 de 16 de noviembre de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio. [97] García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo” T. I, 5ª Ed.., Civitas S.A., Madrid, 1989, pág. 549. [98] Presidente de la República: “Por el cual se dictan medidas para el ingreso de estudiantes a los programas de pregrado en instituciones de educación superior, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [99] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [100] La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el control inmediato de legalidad ejercido sobre las medidas generales proferidas en el ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, procede una vez el acto ha sido expedido, sin que se requiera de su publicación. Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [101] Consultado el 4 de septiembre de 2020 en la página oficial de https://www.unicesar.edu.co/index.php/es/inicio/70-banner/4033-banner- comunicado-consejo-de-estado [102] Sobre este punto, el Consejo de Estado ha explicado que este presupuesto no es necesario para la procedencia del estudio que subyace en el medio de control inmediato de legalidad.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA- 004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [103] “Por medio del cual se inaplica parcial y transitoriamente el Acuerdo 048 del 10 de octubre de 2018, y se dictan disposiciones temporales sobre el proceso de admisión de estudiantes para programas de pregrado en la Universidad Popular del Cesar”. [104] Acuerdo N°. 017 [105] 15 de abril de 2020. [106] “(…)Que a través del Acuerdo 025 del 9 de diciembre del 2014, estableció como criterio único para la admisión de estudiantes en la Universidad Popular del Cesar, los resultados de las pruebas de Estado – ICFES;

Que la Universidad reglamentó el proceso de admisión a través del Acuerdo 048 del 10 de octubre del 2018, y debido a la situación de declaratoria de emergencia se hace necesario reglamentar; Que con el fin de garantizar el derecho a educación de todos los estudiantes que quieran ingresar a instituciones de educación superior en el segundo semestre del año 2020, el Gobierno nacional considera necesario exonerar de manera temporal el cumplimiento del requisito mencionado, debido a imposibilidad de cumplirlo mientras vigentes las restricciones impone estado de emergencia sanitaria;

Que el Ministerio De Educación Nacional a través del decreto 532 del 08 de abril del 2020, definió en su artículo 1, Eximir de la presentación del Examen de Estado como requisito para el ingreso a los programas de pregrado de educación superior, a todos los estudiantes inscritos para la presentación del Examen de Estado prevista para el 15 de marzo del año 2020;

Que ante las medidas de declaratoria de emergencia establecidas por el Gobierno nacional, que dificulta realizar la prueba de aptitud y conocimiento para los programas de música y licenciatura en educación física, recreación y deporte, se hace necesario flexibilizar la realización de dicha prueba en la convocatoria del 2020-2; Que el Consejo Académico es el máximo órgano de dirección académica de la Universidad y por consiguiente tiene competencias para tomar las decisiones que se están adoptando”. [107] Darling Francisca Guevara Gómez, rectora y Raúl Adolfo Gutiérrez Maya, secretario de la Universidad Popular del Cesar. [108] Atendiendo la intervención hecha por el apoderado judicial de la UPC al interior de medio de control, en ella refirió la siguiente normativa para dar mayor claridad a la legalidad del acto objeto de estudio: (i) Los artículos 67 y 69 de la Constitución, concordantes con el artículo 3° de la Ley 30 de 1992 que otorgan derecho a la autonomía universitaria;

(ii) el Acuerdo N°. 025 de 9 de diciembre de 2014 en el que la Universidad estableció como criterio único para la admisión de sus estudiantes, los resultados de las pruebas de Estado - ICFES; (iii) el Acuerdo N° 048 de 10 de diciembre de 2018, por medio del cual la Universidad reglamentó su proceso de admisión; y (iv) el Decreto Legislativo 532 de 8 de abril de 2020, que eximió de la presentación del Examen de Estado como requisito para el ingreso a los programas de pregrado de educación superior, a todos los estudiantes inscritos para la presentación del Examen de Estado prevista para el 15 de marzo del año 2020.. [109] Corte Constitucional sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [110] La Corte Constitucional ha reconocido el carácter legislativo de los Decretos que declaran los estados de excepción en el territorio colombiano. En ese sentido, ver: Corte Constitucional.

Sentencia C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio: “En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [111] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. 11001 03 15 0002015 02578-00, M.P.: Guillermo Vargas Ayala. [112] Sentencia de 30 de marzo de 2011. Expediente D-8216. Demanda de inconstitucionalidad parcial del artículo 6° del decreto ley 1282 de 1994 y parcial de los artículos 9 y 10 de la ley 797 de 2003. Actores: María Fernanda Orozco Tous y Nixon Torres Cárcamo. [113] Suspendiendo provisionalmente lo consignado en el literal a del artículo 14 de la Ley 30 de 1992: “Artículo 14.

Son requisitos para el ingreso a los diferentes programas de Educación Superior, además de los que señale dada institución, los siguientes: a) Para todos los programas de pregrado, poseer título de bachiller o su equivalente en el exterior y haber presentado del Examen de Estado para el ingreso a la Educación Superior (…)”. [114] Ley 30 de 1992.

“Artículo 14. Son requisitos para el ingreso a los diferentes programas de Educación Superior, además de los que señale cada institución, los siguientes: (a) Para todos los programas de pregrado, poseer título de bachiller o su equivalente en el exterior y haber presentado del Examen de Estado para el ingreso a la Educación Superior (…)”. [115] Ley 1324 de 2009.

“Artículo 7: (…) La presentación de los “Exámenes de Estado” es requisito para ingresar a los programas de pregrado y obtener el título respectivo (…)”. [116] Expediente RE-267, Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. [117] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. 11001 03 15 0002015 02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [118] Art. 3 Decreto Nº. 417 de 17 de marzo de 2020. [119] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [120] Frente a la noción de debido procedimiento administrativo, ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 05001-23-31- 000-2000-02324-01. M.P. Guillermo Vargas Ayala. Sentencia de 3 de julio de 2013. [121] Corte Constitucional sentencia C-722 de 2015, M.P. Myriam Ávila Roldan. [122] Consultado el 4 de septiembre de 2020 en la página web del Instituto Nacional de Salud: https://www.ins.gov.co/Noticias/Paginas/Coronavirus.aspx. [123] Art. 2 constitucional. [124] En su literalidad, dicha disposición consagra: “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”. [125] Art. 2 constitucional. [126] En relación con los conceptos de privación, suspensión o limitación de derechos la Corte Constitucional ha puntualizado los siguientes: “Respecto de la privación de un derecho, debe afirmarse que sólo puede hacerse de manera concreta, personal, como consecuencia de una sanción, que sólo puede ser impuesta por un juez.

Así, se priva de un derecho a una persona determinada, individualizada y quien priva de los derechos es el juez. En cuanto a la suspensión de un derecho, ésta permite que el derecho pueda ejercerse ante otras personas que no sean el Estado (por ejemplo, frente a otros ciudadanos) y el derecho suspendido se rodea de ciertas garantías para evitar que haya abusos o suspensión sin requisitos.

De este modo, se suspende un derecho frente a la autoridad, pero no frente a otros miembros de la comunidad, se debe fijar en las causas de la suspensión y si estas continúan para poder ser reactivado. La tercera posibilidad es la de limitar un derecho que tiene como supuesto fundamental la posibilidad de ejercer el derecho; el derecho aun con un gravamen puede ser ejercido; contrario sensu no puede impedirse su ejercicio.

De esta manera, limitar presupone la posibilidad del ejercicio del derecho, que se ejerce con condiciones, pero no se impide su ejercicio. En un estado de excepción sólo está facultado para la limitación de los derechos”. Sentencia C-136 de 2009, M.P. Jaime Araújo Rentería. [127] Corte Constitucional sentencia C-295 de 1993, M.P.: Carlos Gaviria Díaz. [128] Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-6/86 de 9 de mayo de 1986, OC-8/87 del 30 de enero de 1987 y OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. [129] “… durante los estados serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”. [130] “Artículo 5º. Prohibición de suspender derechos. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas, se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. Artículo 6º. Ausencia de regulación. En caso [de] que sea necesario limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, no tratado en la presente ley, no se podrá afectar su núcleo esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio.

Artículo 7º. Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.  [131] De conformidad con los artículos 93 de la Constitución Política, 27 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el artículo 15 de la Ley 137 de 1994. [132] Artículo 14 de la Ley 137 de 1994. [133] “Los criterios sospechosos son, en últimas, categorías que "(i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad;

(ii) han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o cargas sociales." El constituyente consideró, entonces, que cuando se acude a esas características o factores para establecer diferencias en el trato, se presume que se ha incurrido en una conducta injusta y arbitraria que viola el derecho a la igualdad”.

Corte Constitucional sentencia C-371 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [134] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [135] Artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. [136] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Radicado No. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [137] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [138] Ley 1437 de 2011, artículo 138.