VÍA GUBERNATIVA- Agotamiento Se desprende que el restablecimiento del derecho es el reconocimiento de la indemnización o sanción moratoria; sin embargo, en el plenario no se evidencia que se hubiese efectuado requerimiento en ese sentido a la entidad demandada; así como tampoco, que los actos administrativos acusados negaran dicha prestación, pues de su contenido se extrae el reclamo de intereses moratorios por la tardanza en el pago del retroactivo de la homologación o nivelación salarial.
Lo expuesto, impide al juez contencioso realizar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto; toda vez que esta Sección ha precisado que la entidad goza del privilegio de la decisión previa o «decisión préalable», según la cual, la administración no puede ser llevada a juicio contencioso administrativo si no se le somete dicha pretensión previamente: FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 08001-23-33-000-2018-00076-01(5368-18) Actor: FRANCISCO JAVIER URUETA BENAVIDES Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN |Radicado |: 08001-23-33-000-2018-00076-01 | |No. Interno |: 5368-2018 | |Demandante |: Francisco Javier Urueta Benavides | |Demandado |: Departamento del Atlántico – Secretaría de | | |Educación | |Medio de control |: Nulidad y Restablecimiento del derecho | |Tema |: Apelación auto – Caducidad – Ley 1437 del 2011 | Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra el auto proferido el 23 de mayo de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad.
I.
ANTECEDENTES El señor Francisco Javier Urueta Benavides, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra el Departamento del Atlántico – Secretaría de Educación, pretendiendo la nulidad de la Resolución 472 de 22 de enero de 2014, por medio de la cual se le negó el reconocimiento y pago de una sanción moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías, con ocasión del proceso de homologación de los cargos y nivelación salarial adelantado por el Ministerio de Educación Nacional y, del Oficio de 9 (sic) de febrero de 2017, que confirmó la negación del pago de la indemnización causada por la mora.
A título de restablecimiento del derecho pretende el pago de la indemnización o sanción moratoria desde que se hizo exigible la obligación en el año 1998 y hasta el 2009, cuando se le canceló el restante de las cesantías adeudadas. 1. Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante auto proferido el 23 de mayo de 2018, rechazó por caducidad el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el señor Francisco Javier Urueta Benavides, al considerar lo siguiente: “(…) la parte actora pretende la nulidad de la Resolución No. 00472 de 22 de enero de 2014 y del Oficio de fecha 08 de febrero de 2017, este último, según se afirma en el libelo demandatorio confirmó la negación al reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías; y como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago de dicha sanción desde que se habría hecho exigible.
Respecto del oficio de fecha 08 de febrero de 2017, esta Corporación, procede a determinar si el mismo configura un acto administrativo pasible de control judicial. (…) como puede percibirse, el precitado oficio, en sí no es un acto jurídico; no es un asunto que expedido unilateralmente por la administración este generando efectos jurídicos a su destinatario.
(…) tampoco constituye un acto definitivo, en los términos del artículo 43 de la Ley 1437 de 2011. (…) En esta dirección, se advierte que el pluricitado oficio se limita a indicarle al Doctor Javier Torres que su solicitud ya había sido resuelta en los años 2014 y 2015, a la vez que anexa copia de los oficios contentivos de las mismas, emitidas por el Ministerio de Educación Nacional.
De conformidad y con fundamento en el numeral 3 del artículo 169 de la ley 1437 de 2011, habrá de rechazarse la demanda respecto del oficio en cuestión, por no constituir actuación pasible de control judicial. En lo que se refiere a la otra expresión administrativa demandada, resolución 00472 de 22 de enero de 2014, “(…) Por medio del (SIC) cual la Secretaría de Educación Departamental ordena el reconocimiento y pago de valores retroactivos a favor del personal administrativo que se financia con recursos del Sistema General de Participaciones de conformidad con la aprobación del estudio técnico y certificación de la deuda por el Ministerio de Educación Nacional dentro del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial(…)”, respecto al señor FRANCISCO JAVIER URUETA BENAVIDES, se estudiará si comporta viabilidad para ser tramitada su solicitud de nulidad.
En tal sentido, el apoderado solicita como petición restablecedora “(…) pagarle la indemnización o sanción moratoria desde que se hizo exigible la obligación (…)”. Sobre el particular, sea lo primero advertir el desajuste o incongruencia existente entre la calidad o esencia de la decisión cuya nulidad se depreca y la solicitud de restablecimiento que la parte actora hace desprender de su eventual fulminación; en suma, el Tribunal no advierte de parte de la administración departamental que el acto jurídico en comento emitido por esta, resuelva o niegue acerca del derecho que le asistirá al demandante de percibir la sanción moratoria a la que hace referencia la ley, por el pago y consignación de sus cesantías de forma tardía. No obstante y si de ello se tratare, en punto a la admisión de su demanda de nulidad con pretensión restablecedora, en la forma en la que ha quedado identificada, resulta evidente que el ejercicio del medio de control mediante el cual se presentó la demanda, lo fue de manera inoportuna, tal como pasa a verse: (..) la plurimencionada Resolución No. 00472 del 22 de enero de 2014, le fue notificada personalmente al interesado el día 24 de enero de 2014, en los términos del artículo 67 del CPACA, tal como consta a folio (16) – escrito del informativo, lo cual quiere decir que en principio, la oportunidad para presentar la demanda fenecía el 27 de mayo de 2014; la solicitud de conciliación prejudicial exigida por el numeral 1 del artículo 161 de esa misma codificación, se presentó el 8 de junio de 2017 (folio 39); cuando ya se encontraba en exceso vencido el término de la demanda, la cual fue presentada el día 06 de septiembre de 2017 (folio 59).
El anterior reconocimiento temporo- procesal, obliga a rechazar la demanda en consonancia con el numeral 1 del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 por haber operado el fenómeno de la caducidad (…)”. 2. Del recurso de apelación El apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación[1], al considerar que, por tratarse de prestaciones periódicas, como es el reajuste salarial y prestacional de homologación, pueden reclamarse antes de vencerse los 3 años siguientes de haberse notificado la resolución de reconocimiento y pago en el año 2014.
Por lo anterior, “en el presente caso opera no sólo el fenómeno de prescripción a los tres años, sino también el de caducidad, pero a los cuatro meses siguientes después de los tres años, cuando se me negó, además de la reliquidación, también la indemnización o sanción moratoria, repito, con una respuesta ambigua pero definitiva, tal como lo demostré anteriormente, de fecha 8 de febrero de 2017, notificado el 16 de febrero del mismo año, por lo que me quedaba hasta el 16 de junio de ese año 2017, presentado efectivamente la demanda el 8 de junio del mismo año; de ahí que en el presente caso, no operó ni el fenómeno de prescripción porque se presentó, por tratarse de una prestación periódica, el 20 de enero de 2017 antes de vencerse los tres años siguientes, como tampoco el fenómeno de caducidad por reclamarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes al vencimiento de los tres años (el 16 de febrero de 2017)[2]”.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 243 (numeral 1°) y 244 (numeral 2°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandante. 2. Problema Jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 23 de mayo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual rechazó la demanda por considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad. 3.
Caso concreto Las pretensiones están encaminadas a obtener la nulidad de: (i) la Resolución 00472 de 22 de enero de 2014, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de una sanción moratoria al actor por el pago inoportuno de sus cesantías, con ocasión del proceso de homologación de los cargos y nivelación salarial adelantado por el Ministerio de Educación Nacional y, (ii) del Oficio de 9 (sic) de febrero de 2017, que confirmó la negación del pago de la indemnización causada por la mora.
El Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda respecto del oficio de 8 de febrero de 2017, al considerar que no es un acto definitivo, y por ello, no es susceptible de control judicial de conformidad con el numeral 3º del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011. Igualmente, rechazó la demanda por caducidad respecto de la Resolución 00472 de 22 de enero de 2014 “por medio de la cual la Secretaría de Educación Departamental ordena el reconocimiento y pago de valores retroactivos a favor del personal administrativo que se financia con recursos del Sistema General de Participaciones de conformidad con la aprobación del estudio técnico y certificación de la deuda por el Ministerio de Educación Nacional dentro del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial”; toda vez que, dicho acto fue notificado al actor el 24 de enero de 2014, por lo que la oportunidad para presentar la demanda fenecía el 27 de mayo de 2014 y, la demanda se radicó 6 de septiembre de 2017, esto es, cuando se encontraba vencido el término. Del cuerpo de los actos administrativos acusados, esta Sala evidencia que la Resolución 472 de 22 de enero de 2014[3], ordenó el pago de unos valores retroactivos dentro del proceso de homologación de cargos y salarios al actor, incluidos los aportes parafiscales.
Decisión notificada personalmente al señor Urueta el 24 de enero (anverso fl.16). Por su parte, el oficio de 8 de febrero de 2017[4] en respuesta al requerimiento 2017PQR930 de 20 de enero de 2017, remite copia de los oficios 2015EE014228 de 16 de febrero de 2015[5] y 2014EE59302 de 6 de agosto de 2014[6], por medio de los cuales se le había dado respuesta a lo peticionado, en el sentido de negar el pago del retroactivo por homologación y el reconocimiento y pago de intereses moratorios.
De lo anterior, se desprende que el restablecimiento del derecho es el reconocimiento de la indemnización o sanción moratoria; sin embargo, en el plenario no se evidencia que se hubiese efectuado requerimiento en ese sentido a la entidad demandada; así como tampoco, que los actos administrativos acusados negaran dicha prestación, pues de su contenido se extrae el reclamo de intereses moratorios por la tardanza en el pago del retroactivo de la homologación o nivelación salarial.
Lo expuesto, impide al juez contencioso realizar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto; toda vez que esta Sección ha precisado que la entidad goza del privilegio de la decisión previa o «decisión préalable», según la cual, la administración no puede ser llevada a juicio contencioso administrativo si no se le somete dicha pretensión previamente: “De esta manera, es preciso señalar que en casos como que el que ahora ocupa la atención de la Sala, ante la ausencia de pronunciamiento de la entidad administrativa, se impone el respeto por el privilegio de la decisión previa, según el cual, por regla general, la administración pública, a diferencia de los particulares, no puede ser llevada a juicio contencioso si previamente no se le ha solicitado por el administrado un pronunciamiento sobre la pretensión que se propone someter al juez.
Así, la reclamación previa, que se opone al derecho de citación directa que tienen los demandantes en los procesos civiles, constituye un privilegio por cuanto le permite a la autoridad reconsiderar la decisión que se impugna o resiste; cuestión que también puede resultar ventajosa para el administrado, ya que es posible que mediante su gestión convenza a la administración y evite así un pleito[7]”[8].
Adicionalmente, “En su amplia jurisprudencia la Sección Segunda de esta Institución ha manifestado que, en tratándose de la acción subjetiva de nulidad consagrada en el artículo 85 del C.C.A., la administración pública no puede ser llevada a juicio contencioso si previamente no se solicita una decisión a ella sobre la pretensión que se desea ventilar ante el Juez administrativo, que la doctrina autorizada ha denominado “decisión préalable” o decisión previa.
Por ello la vía gubernativa constituye dentro de nuestro ordenamiento jurídico, requisito indispensable para poder demandar ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto, y obtener el respectivo restablecimiento del derecho, tal y como se desprende del artículo 135 ibidem.
La vía gubernativa se torna así en el instrumento de comunicación e interacción entre la Administración Pública y los administrados, cuando media un conflicto de intereses, edificándose no sólo como una forzosa antesala que debe transitar quien pretende resolver judicialmente un asunto de carácter particular y concreto, sino en un mecanismo de control previo al actuar de la Administración, cuyo beneficio es de doble vía, pues, constituye tanto la posibilidad de obtener en vía administrativa la satisfacción de una pretensión subjetiva, como la oportunidad de ejercer un control de legalidad sobre las decisiones administrativas, a fin de que se tenga la oportunidad de revisar los puntos de hecho y de derecho frente a un asunto que, posteriormente, se ventilará dentro de un proceso jurisdiccional.
Igualmente ha anotado esta Corporación que el agotamiento efectivo de la vía gubernativa, no solamente lo compone la interposición de los recursos de ley, sino el fiel contenido de la misma de acuerdo a la finalidad de su previsión legal, lo que implica la reclamación ante la administración de las pretensiones que posteriormente se ventilaran en sede judicial [9]” [10].
(Negrillas de la Sala). De conformidad con lo expuesto, esta Sala confirmará la decisión de primera instancia en cuanto rechazó la demanda, pero por constituirse una inepta demanda, más no por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 23 de mayo de 2018, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual rechazó la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 63-65 [2] Folios 64-65 [3] Folios 7-15. [4] Anverso folio 17 [5] Folios 19-23 [6] Folios 24-26 [7] BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, Quinta edición, Medellín, 2000, página 170. [8] radicación No: 76001-23-31-000-2011-01754-01, Sentencia de tutela de 23 de febrero de 2012.
C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [9] Al respecto se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias: Sentencia del 15 de septiembre de 2011, Sección Segunda, Subsección “A”, radicación interna 0097-10. CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia del 1º de marzo de 2012, Sección Segunda, Subsección B, radicado interno 0996-1, CP Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
Sentencia del 17 de mayo de 2012, Sección Segunda, Subsección “A”, radicado interno 0103-10, CP Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 9 de febrero de 2015, radicación N.ª: 25000232500020040024701 (N.I. 1886-2012). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Esta posición fue reiterada por la Subsección “A” de esta Sección en sentencia de 19 de octubre de 2017, radicación: 110010325000201100696 00 (N.I. 2668-2011.