CONFLICTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL DE SERVIDOR PÚBLICO DE LA EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS (ECOPETROL) / EXCEPCIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN – Improcedencia / FALTA DE PRUEBA SOBRE LA CALIDAD DE SERVIDOR PÚBLICO Luego de estudiar los elementos probatorios que obran en el expediente, especialmente, aquellos aportados por la entidad demandada, logra concluirse que en el dossier no obra ningún documento que acredite la clase de servidor público del causante, señor Jesús Enrique Barreto Olaya, en Ecopetrol S.A., escenario que impide realizar un estudio detallado de los argumentos alegados por la empresa demandada y que, efectivamente, traigan como consecuencia la prosperidad del medio de defensa propuesto en la contestación. Repárese que es a Ecopetrol a quien le correspondía desvirtuar los fundamentos por los cuales el tribunal consideró que es esta la jurisdicción competente para conocer el asunto.
Sin embargo, se itera, que con en el medio exceptivo propuesto no se allegó ningún documento relacionado con la calidad de servidor que ostentaba el trabajador fallecido al momento de otorgársele la pensión y con ello, priva al despacho de un presupuesto necesario en este caso para desatar favorablemente el recurso de alzada. (…). Ecopetrol S.A. no allegó los elementos probatorios que permitan declarar probada la excepción propuesta en la contestación de la demanda, razón por la cual no prospera el medio de defensa.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 105 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 622 / LEY 712 DE 2001 – ARTÍCULO 2 / LEY 1118 DE 2006 – ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 68001-23-33-000-2017-01508-01(1448-20) Actor: ALIX MARIA LAMAR DE BARRETO Y OTRO Demandado: EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS S.A., ECOPETROL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación contra auto que resolvió sobre la excepción de falta de jurisdicción y competencia. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, el 5 de diciembre de 2019, a través del cual decidió sobre la excepción de falta de jurisdicción y competencia.
ANTECEDENTES Pretensiones (folios 6 a 13). Las señoras Alix María Lamar de Barreto y María Lucía Gil Ríos presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Empresa Colombiana de Petróleos S.A.[1], para obtener las siguientes declaraciones: • Que se declare la nulidad del acto administrativo 2-2015-093-5838, emitido por Ecopetrol S.A., en la cual se negó la sustitución pensional a la señora Alix María Lamar de Barreto por el fallecimiento del señor Jesús Enrique Barreto Olaya. • Que se declare la nulidad del acto administrativo 2-2014-093-4415, emitido por Ecopetrol S.A., en el cual se negó la sustitución pensional a la señora María Lucía Gil Ríos por el fallecimiento del señor Jesús Enrique Barreto Olaya. • Que se declare desde la fecha del fallecimiento del señor Barreto Olaya, que las señoras Lamar de Barreto y Gil Ríos en su calidad de cónyuge y compañera permanente, respectivamente, tienen derecho a la sustitución pensional del causante en un 50% para cada una de ellas, de las mesadas pensionales ordinarias y adicionales. • Que se de continuidad en la prestación de los servicios de salud a la señora Lamar de Barreto por la empresa Ecopetrol, como sucedía antes del fallecimiento de su cónyuge. • Que, en caso de fallecimiento de una de las demandantes, se declare el acrecimiento de la mesada pensional a la sobreviviente. • Que los dineros reconocidos sean indexados y que se condene a Ecopetrol al pago de costas y gastos del proceso.
Excepción propuesta (folio 72) Ecopetrol al contestar demanda propuso, entre otras, la excepción que denominó «falta de jurisdicción y competencia». Indicó que es la jurisdicción ordinaria laboral la competente para conocer de la presente controversia y como argumento de la excepción allegó copia de la decisión proferida en una acción de cumplimiento promovida contra dicha empresa y con la misma finalidad del caso que nos ocupa, en la cual el Tribunal Administrativo de Santander se declaró incompetente, al considerar que la jurisdicción competente para dirimir la controversia era la jurisdicción ordinaria laboral.
PROVIDENCIA IMPUGNADA (folios 131vto. a 132) El Tribunal Administrativo de Santander, a través de auto del 5 de diciembre de 2019, en la etapa de excepciones previas de la audiencia inicial, declaró no probada la de «falta de jurisdicción y competencia» propuesta por Ecopetrol. Sostuvo que esta jurisdicción sí es la competente para conocer y resolver el presente asunto, toda vez que la pensión de jubilación del causante le fue reconocida por Ecopetrol el 16 de septiembre de 1993 y que el numeral 4.° del artículo 104 del CPACA así lo prescribe, cuando señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
RECURSO DE APELACIÓN (folio 132) Ecopetrol interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. Expuso que el artículo 6.° de la Ley 1118 de 2006 prevé que las relaciones laborales entre Ecopetrol y sus pensionados se regulan por las reglas de derecho privado, esto es, el Código Sustantivo del Trabajo, la Convención Colectiva de Trabajo y el Acto 01 de 1977, reglas que le fueron aplicadas al momento del reconocimiento de la pensión otorgada al causante.
Como sustento de sus argumentos, indicó que existen múltiples fallos al respecto, entre ellos, destacó la decisión emitida por la Corte Suprema, Sala Laboral, en la que se dirimió un conflicto con las mismas características, en donde la cónyuge y la compañera permanente se pusieron de acuerdo para el reconocimiento de la sustitución pensional de sobreviviente de un pensionado de Ecopetrol y sus mesadas en partes iguales, evento en el cual la Sala Laboral se pronunció y emitió el reconocimiento a la compañera permanente.
Así como la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en una acción de cumplimiento, en donde se concluye que es improcedente la acción en la medida que la jurisdicción competente para dirimir la controversia del reconocimiento de una pensión a favor de la interesada en la sustitución era la jurisdicción laboral ordinaria.
CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 5 de diciembre de 2019, que declaró no probada la excepción de «falta de jurisdicción y competencia», de conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 180 numeral 6.º del CPACA. De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.° a 4.° de este último.
Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿La entidad demandada allegó los elementos probatorios que permitan declarar probada la excepción de «falta de jurisdicción y competencia»? El despacho sostendrá la siguiente tesis: Ecopetrol S. A. no allegó los elementos probatorios que permitan, en esta etapa procesal, declarar probada la excepción propuesta.
Lo anterior, por las siguientes razones. De los asuntos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 104 del CPACA consagra una cláusula general de competencia y unos criterios determinantes para fijar el objeto sobre el cual recae esta jurisdicción especializada. La norma regula que la jurisdicción contenciosa está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, entre otros, de las controversias y litigios originados en actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa[2].
Seguidamente y con criterio de especificidad enfatiza que esta jurisdicción conocerá de las controversias que surjan entre los servidores públicos sujetos a una relación legal y reglamentaria y el Estado, y de aquellas relativas a la seguridad social de los mismos con una administradora de derecho público. Veamos: «Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: […]. 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. […]» Quiere decir lo anterior que, en materia de controversias laborales y de seguridad social, en principio, la jurisdicción juzga: a. La legalidad de los actos administrativos generales con contenido laboral que expidan las entidades públicas y particulares que desempeñen funciones públicas. b. Las controversias laborales que surjan entre los servidores públicos sometidos a una relación legal y reglamentaria, y el Estado como su empleador. c. Frente a la seguridad social, de aquellas controversias que surjan entre los servidores públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria y una entidad administradora del sistema, siempre y cuando ésta sea de derecho público.
Lo anterior tiene sustento, igualmente, en los antecedentes del proyecto de ley que dio lugar a la expedición del CPACA: «[…] El primer aspecto, y aun cuando no es una modificación de lo ya aprobado por el Senado de la República, hace referencia a la importancia que reviste el numeral 4 de esta norma, de acuerdo con la cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce, entre otros procesos de “4.
Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”, por la siguiente justificación que respalda su contenido: […] Cuando la seguridad social de los empleados públicos está administrada por una entidad de derecho público, el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo adquiere mayor relevancia, dado que no solo se trata de los derechos de un empleado público, sino de la función administrativa que cumple la entidad pública encargada de administrar el sistema.
Es, pues, una línea de técnica y coherencia jurídica que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo juzgue las controversias relativas a la seguridad social de los empleados públicos cuando estén afiliados a una entidad pública[3].[…]» En igual sentido, el artículo 105 del CPACA expresamente señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá, entre otros, de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
Reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social. El artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 o CGP, precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria, salvo cuando la discusión surja entre servidores públicos regidos por una relación legal y reglamentaria y una administradora de derecho público, como se anotó en aparte anterior – artículo 104-4 CPACA-.
En resumen, en los conflictos originados de las relaciones laborales y con la seguridad social, la competencia se define por combinación de la materia objeto de conflicto y el vínculo laboral, sin que sea determinante la forma de reconocimiento o negativa del derecho, así[4]: |Jurisdicción |Clase de |Condición del trabajador - vínculo | |Competente |conflicto |laboral | | |Laboral |Trabajador privado o trabajador | | | |oficial | |Ordinaria, | | | |especialidad | | | |laboral | | | |y seguridad social | | | | | |Trabajador privado o trabajador | | |Seguridad |oficial sin | | |social |importar la naturaleza de la entidad| | | |administradora. | | | |Empleado público cuya administradora| | | |sea persona de derecho privado. | | |Laboral |Empleado público. | |Contencioso | | | |administrativa | | | | |Seguridad |Empleado público sólo si la | | |social |administradora es persona de derecho| | | |público. | Naturaleza Jurídica de Ecopetrol - Régimen Laboral y Pensional aplicable a sus trabajadores.
Ecopetrol S.A. fue constituida inicialmente como una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, mediante el Decreto 30 de 1951, adicionado por el Decreto 2027 de 1951. En la actualidad, y luego de algunas transformaciones, pasó a ser una sociedad de economía mixta de carácter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, sujeta al régimen del derecho privado, según lo dispuesto en el artículo 6.º de la Ley 1118 de 2006[5].
Así las cosas, transformada la naturaleza jurídica de Ecopetrol en sociedad de economía mixta, de conformidad con el artículo 7.° de la Ley 1118 de 2006, los servidores públicos pasaron a tener el carácter de trabajadores particulares[6], bajo el entendido que el régimen laboral aplicable es el del derecho privado. Sin embargo, debe aclararse que la Corte Constitucional en la sentencia C-722 de 2007 al pronunciarse sobre la exequibilidad de la mencionada norma señaló que los servidores públicos de Ecopetrol pasan a tener el carácter de trabajadores particulares para definir el régimen jurídico aplicable a sus contratos individuales de trabajo, más no a su condición de servidores públicos, el cual conservan.
De igual forma, la citada disposición en su inciso 2.º precisó que «Los trabajadores y pensionados de Ecopetrol S. A. continuarán rigiéndose por las normas que hoy les son aplicables en materia de seguridad social […]», es decir, el mismo régimen pensional existente al momento de entrar en vigencia la Ley 1118 de 2006. Bajo dicho contexto, el régimen pensional de los trabajadores de Ecopetrol son las normas del derecho privado: Código Sustantivo del Trabajo, la Convención Colectiva de Trabajo, el Acuerdo 01 de 1977 expedido por la Junta Directiva y el Sistema General de Seguridad Social creado por la Ley 100 de 1993 para los trabajadores que hayan ingresado a la empresa a partir de la vigencia de la Ley 797 de 2003[7] y para aquellos que no hayan causado su derecho en los términos del Acto Legislativo núm. 001 de 2005.
En atención a lo expuesto en precedencia y de acuerdo con los presupuestos fácticos del caso bajo examen, debemos precisar que Ecopetrol S.A. a través del medio exceptivo propuesto consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer y resolver el caso objeto de estudio. Para sustentar la excepción expuso que la Ley 1118 de 2006 prescribe que las relaciones laborales entre Ecopetrol y sus pensionados se regulan por las reglas de derecho privado, las cuales también le fueron aplicadas al momento del reconocimiento de la pensión otorgada al causante.
Frente al punto y luego de estudiar los elementos probatorios que obran en el expediente, especialmente, aquellos aportados por la entidad demandada, logra concluirse que en el dossier no obra ningún documento que acredite la clase de servidor público del causante, señor Jesús Enrique Barreto Olaya, en Ecopetrol S.A., escenario que impide realizar un estudio detallado de los argumentos alegados por la empresa demandada y que, efectivamente, traigan como consecuencia la prosperidad del medio de defensa propuesto en la contestación. Repárese que es a Ecopetrol a quien le correspondía desvirtuar los fundamentos por los cuales el tribunal consideró que es esta la jurisdicción competente para conocer el asunto.
Sin embargo, se itera, que con en el medio exceptivo propuesto no se allegó ningún documento relacionado con la calidad de servidor que ostentaba el trabajador fallecido al momento de otorgársele la pensión y con ello, priva al despacho de un presupuesto necesario en este caso para desatar favorablemente el recurso de alzada. Tampoco puede tenerse probada la excepción, bajo el argumento que la pensión otorgada al causante se reconoció con la normativa del derecho privado, pues como ya se explicó, es el estatus del ex servidor el que define la prosperidad del recurso de alzada y, en consecuencia, lo propio era demostrar que el causante gozaba de la calidad de trabajador oficial, para concluir, como lo afirma la empresa demandada, que el estudio de la sustitución pensional deprecada le corresponde es a la Jurisdicción Ordinaria Laboral Ahora, si bien la sociedad recurrente plantea en su argumentación que existen precedentes y en especial del Tribunal Administrativo de Santander, en los que se resuelven que es la jurisdicción laboral la competente para conocer respecto de un asunto similar al debatido en la presente causa jurídica, también lo es que estos no tienen la virtud de enervar la determinación adoptada por el tribunal respecto del asunto de la referencia, al no encontrarse demostrada la calidad que ostentó el causante en Ecopetrol S.A. Finalmente, si con posterioridad a esta decisión se allegan al expediente documentos donde se evidencien unos presupuestos fácticos diferentes, el tribunal, con fundamento en éstos, adoptará la decisión que en derecho corresponda, pues, se reitera, en esta etapa no se encuentran los documentos que permitan llegar a una conclusión disímil a la adoptada.
En conclusión: Ecopetrol S.A. no allegó los elementos probatorios que permitan declarar probada la excepción propuesta en la contestación de la demanda, razón por la cual no prospera el medio de defensa. Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Santander el 5 de diciembre de 2019, que declaró no probada la excepción propuesta por Ecopetrol S.A. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Santander el 5 de diciembre de 2019, frente a la decisión de declarar no probada la excepción propuesta por la Empresa Colombiana de Petróleos S.A. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] En adelante Ecopetrol S.A. [2] Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 28 de marzo de 2019, radicado: 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857) [3] Gaceta del Congreso número 683 de 2010 primera ponencia de la Cámara de Representantes. [4] Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 28 de marzo de 2019, radicado: 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857) [5] Esta transformación quedó materializada una vez se adjudicaron a los particulares las acciones cuya emisión y colocación autorizó la ley, se hizo la reforma estatutaria según lo dispuesto por el artículo 167 del Código de Comercio8 y se elevó a escritura pública de conformidad con los artículos 110 y 158 del mismo código9. [6] El artículo 7 de la Ley 1118 de 2006 señala: «[…] RÉGIMEN LABORAL.
Una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A., la totalidad de los servidores públicos de Ecopetrol S. A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y por ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, en la Convención Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977, según sea el caso, con las modificaciones y adiciones que se presenten.
Los trabajadores y pensionados de Ecopetrol S.A. continuarán rigiéndose por las normas que hoy les son aplicables en materia de seguridad social. […]» [7] Enero 29.