ACTOS GENERALES Y ACTOS PARTICULARES – Distinción Los actos administrativos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica abstracta o impersonal, que no puede vincularse en forma directa e inmediata con una persona determinada o determinable. Uno de los factores que suele asociarse erradamente a la determinación de actos de esta naturaleza es la cantidad de personas que se ven afectadas por la manifestación de voluntad de la administración. Sin embargo, ello no es característico de los mismos, ya que lo que los define es la « […] la abstracción o indeterminación individual de sus destinatarios o de las personas que pueden resultar cobijadas por el acto […]».
Por su parte, el acto administrativo particular o individual es aquel que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas personales y subjetivas, lo que genera consecuencias directas e inmediatas sobre personas que la misma decisión identifica o que podrían ser identificables. RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO AUTOMÁTICO – Improcedencia del medio de control de nulidad / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD AL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El medio de control de nulidad escogido resulta inadecuado, teniendo en cuenta que: i) el acto administrativo demandado es de contenido particular, comoquiera que resuelven sobre derechos subjetivos, es decir, crea, modifica o extingue una situación particular concreta y ii) la demanda persigue un restablecimiento automático.
En efecto, en el presente asunto, se devela que además de la nulidad de la Resolución 0432 de 1991, lo que en realidad la parte demandante pretende es controvertir el derecho pensional reconocido al señor José Manuel Castrillón Cerón, por cuanto luego de reconocido el mismo, la demandante evidenció que el valor que le corresponde asumir en proporcionalidad al tiempo en que dice laboró el señor Castrillón Cerón al servicio del municipio de Puerto Tejada, no tiene ningún respaldo documental y, por lo tanto, del análisis integral de las pretensiones, es evidente que de prosperar la pretensión de nulidad como lo peticiona el ente territorial, se ocasionaría un restablecimiento individual automático a su favor.
De acuerdo con lo expuesto, el acto administrativo cuestionado no puede ser sometido a juicio de legalidad ante esta corporación a través del medio de control de simple nulidad. En ese orden de ideas, el despacho en aplicación al parágrafo del artículo 137 y el artículo 171 del CPACA, que facultan al juez administrativo a darle a la demanda el trámite que corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, adecuará la demanda de nulidad simple presentada por el municipio de Puerto Tejada - Cauca al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la referida ley.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO PROFERIDO POR AUTORIDAD DEL ORDEN NACIONAL QUE CAREZCA DE CUANTÍA – Competencia del Consejo de Estado en única instancia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CUANTIFICABLE / CUANTÍA INFERIOR A CINCUENTA SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES – Competencia de los jueces administrativos del circuito / FACTOR TERRITORIAL – Último lugar de prestación del servicio Comoquiera que las pretensiones de la demanda conllevan un restablecimiento de derecho económico, resulta pertinente poner de relieve que, de conformidad con lo previsto en el numeral 2º del artículo 149 de la Ley 1437, el Consejo de Estado conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, pero únicamente cuando carecen de cuantía. Por consiguiente, debe concluirse que, contrario a lo señalado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, el asunto objeto de estudio no es de competencia de esta corporación, toda vez que tiene un restablecimiento del derecho de índole patrimonial, el cual le corresponde al demandante desarrollar, una vez se le conceda la oportunidad por parte del juzgado administrativo, de estimar la cuantía razonadamente, conforme lo determinan los artículos 157 y el numeral 6.º del artículo 162 del CPACA.
Sin embargo, no se regresará el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, sino a los juzgados administrativos de Bogotá, Sección Segunda, dado que la naturaleza del asunto es de carácter laboral y el empleo desempeñado por el señor José Manuel Castrillón Cerón se encontraba ubicado en la H. Cámara de Representantes en la ciudad de Bogotá. Lo anterior, acorde con lo señalado en el numeral 3º del artículo 156 del CPACA que consagra que en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.
Por tal motivo, esta corporación carece de competencia para conocer del presente proceso y, en consecuencia, se remitirá el expediente a los juzgados administrativos de Bogotá, Sección Segunda (Reparto), como asunto de su competencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-25-000-2019-00546-00(4312-19) Actor: MUNICIPIO DE PUERTO TEJADA, CAUCA Demandado: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, FONPRECON y OTRO Temas: Remite el expediente al juzgado por competencia AUTO ÚNICA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Auto Interlocutorio O-2020 ASUNTO El despacho decide si tiene competencia para conocer en única instancia de la demanda de simple nulidad de la referencia.
ANTECEDENTES El municipio de Puerto Tejada - Cauca, a través del medio de control de simple nulidad, solicitó la nulidad de la Resolución 0432 del 28 de julio de 1991 proferida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República de Colombia[1], por medio de la cual se reconoció la pensión de jubilación al señor José Manuel Castrillón Cerón. Así mismo, peticionó se decrete la suspensión provisional de los efectos jurídicos y económicos de dicho acto administrativo.
Lo anterior, por cuanto Fonprecon vinculó al municipio de Puerto Tejada como uno de los aportantes en el reconocimiento de la pensión de jubilación del señor Castrillón Cerón, al aducir que trabajó para el municipio como inspector de obras públicas municipal de Puerto Tejada entre el 11 de febrero de 1950 hasta el 31 de diciembre de 1952, situación que no obedece a la verdad y, en consecuencia, se transgrede los artículos 1.°, 2.° y 29 de la Constitución Política.
Mediante providencia del 2 de julio de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, en atención al medio de control escogido por la parte demandante y pese a advertir que el acto administrativo acusado es de contenido particular y económico, de conformidad con el ordinal 1.° del artículo 149 del CPACA, declaró la falta de competencia para conocer el asunto.
Señaló que la autoridad que expidió el acto administrativo controvertido, según la Ley 33 de 1985, es un establecimiento público adscrito al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social que pertenece al orden nacional, además que la naturaleza del asunto debatido es de resorte de la Sección Segunda por tratarse del reconocimiento de una pensión de jubilación, circunstancias que determinan la competencia para conocer de la presente controversia en el Consejo de Estado.
CONSIDERACIONES Acto administrativo general y acto administrativo particular o individual. Los actos administrativos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica abstracta o impersonal, que no puede vincularse en forma directa e inmediata con una persona determinada o determinable. Uno de los factores que suele asociarse erradamente a la determinación de actos de esta naturaleza es la cantidad de personas que se ven afectadas por la manifestación de voluntad de la administración. Sin embargo, ello no es característico de los mismos, ya que lo que los define es la «[…] la abstracción o indeterminación individual de sus destinatarios o de las personas que pueden resultar cobijadas por el acto […]»[2].
Por su parte, el acto administrativo particular o individual es aquel que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas personales y subjetivas, lo que genera consecuencias directas e inmediatas sobre personas que la misma decisión identifica o que podrían ser identificables. Improcedencia del medio de control. Restablecimiento automático del derecho.
El artículo 137 del CPACA regula expresamente el medio de control de nulidad, en los siguientes términos: «Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. […]» De la normativa transcrita se desprende que, como regla común, este medio de control procede contra los actos administrativos de carácter general en atención a las causales de nulidad allí expuestas.
De igual manera y por excepción, el artículo citado advierte que puede plantearse esta pretensión de nulidad contra actos administrativos de carácter particular, sólo bajo los postulados previstos en los numerales 1.° a 4.° del mismo precepto. En efecto, el legislador en los casos que se plantean como excepción, recogió los criterios jurisprudenciales que desde hace ya varios años desarrolla tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional sobre cuándo es posible demandar un acto particular por la pretensión de nulidad.
Claramente, con el objetivo de articular la interpretación sistemática de los anteriores artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo, jurisprudencialmente se desarrollaron unos criterios según los cuales hay una regla que se utiliza de manera preponderante para controvertir actos de carácter general y, excepcionalmente, actos de contenido particular y concreto.
Teorías como la de los motivos y finalidades, de la regulación legal y la teoría de los efectos nocivos de un acto administrativo en el orden público político, económico, cultural y social, fueron recogidas en nuestro ordenamiento legal luego de ser criterios netamente jurisprudenciales, ello sin desconocer o desnaturalizar la pretensión conocida como de simple nulidad, que tiene la característica específica de buscar el mantenimiento del orden jurídico general y abstracto.
Bajo estas consideraciones, es importante definir en primer lugar, si el acto acusado es de contenido general o particular, y, en el último caso, determinar si la pretensión planteada en la demanda puede enmarcarse dentro de la excepción consagrada en el numeral 1.° del artículo 137, para que pueda atacarse un acto administrativo particular a través del medio de control de nulidad o si, entonces, debe acudirse al de nulidad y restablecimiento del derecho.
Se tiene pues que, el medio de control de nulidad escogido resulta inadecuado, teniendo en cuenta que: i) el acto administrativo demandado es de contenido particular, comoquiera que resuelven sobre derechos subjetivos, es decir, crea, modifica o extingue una situación particular concreta y ii) la demanda persigue un restablecimiento automático.
En efecto, en el presente asunto, se devela que además de la nulidad de la Resolución 0432 de 1991, lo que en realidad la parte demandante pretende es controvertir el derecho pensional reconocido al señor José Manuel Castrillón Cerón, por cuanto luego de reconocido el mismo, la demandante evidenció que el valor que le corresponde asumir en proporcionalidad al tiempo en que dice laboró el señor Castrillón Cerón al servicio del municipio de Puerto Tejada, no tiene ningún respaldo documental y, por lo tanto, del análisis integral de las pretensiones, es evidente que de prosperar la pretensión de nulidad como lo peticiona el ente territorial, se ocasionaría un restablecimiento individual automático a su favor.
De acuerdo con lo expuesto, el acto administrativo cuestionado no puede ser sometido a juicio de legalidad ante esta corporación a través del medio de control de simple nulidad. En ese orden de ideas, el despacho en aplicación al parágrafo del artículo 137 y el artículo 171 del CPACA, que facultan al juez administrativo a darle a la demanda el trámite que corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, adecuará la demanda de nulidad simple presentada por el municipio de Puerto Tejada - Cauca al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la referida ley.
La cuantía como factor de competencia en el medio de control de nulidad y restablecimiento. La competencia ha sido concebida como la porción, cantidad, medida o el grado de la jurisdicción que corresponde a cada juez o tribunal, mediante la determinación de los asuntos que le corresponde conocer. Las reglas para la determinación de las competencias en materia contenciosa administrativa se encuentran consagradas en el Título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y para su distribución entre los diferentes juzgados y tribunales administrativos del país y el Consejo de Estado, se atiende a los factores objetivo, subjetivo, funcional y territorial.
El factor objetivo de atribución de competencia está constituido, en primer lugar, por la naturaleza del asunto, es decir, al contenido de la pretensión y, en segundo lugar, a la cuantía, definido como el valor que representa lo perseguido con una demanda. Ahora bien, de conformidad con el artículo 157 del CPACA, en tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no puede prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento, máxime cuando su señalamiento tiene por objeto determinar la competencia del juez y el procedimiento a seguir.
Así las cosas, a voces del artículo 149 inciso 2.º del CPACA[3], la competencia para conocer sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que carece de cuantía, en el que se controvierten actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, está atribuida en única instancia en el Consejo de Estado a través de la subsección correspondiente.
Empero, cuando se discuten pretensiones de orden económico, estos asuntos deben asumirse, según la cuantía, por los tribunales o jueces administrativos, para lo cual se da aplicación al inciso 2.º de los artículos 152[4] y 155[5] ibídem. Tal como se mencionó anteriormente, la resolución de fondo del proceso de la referencia comprende, además del estudio de legalidad del acto administrativo particular y concreto demandado, un análisis de la titularidad del derecho pensional reconocido al señor José Manuel Castrillón Cerón, lo que involucra un componente patrimonial, pasible de ser cuantificado.
Entonces, es claro que en el hipotético caso en que se acceda a las pretensiones de la demanda, claramente se configuraría un beneficio económico que emana del restablecimiento del derecho, puesto que la entidad territorial busca que sea exonerada del pago de la cuota parte pensional que tiene a su cargo. Repárese que en el concepto de violación expuso que se quebrantan los intereses del municipio de Puerto Tejada y materializa un inminente perjuicio que está soportando en su patrimonio, por cuanto se realizan erogaciones de su presupuesto de rentas y gastos en favor de un tercero, que al parecer fraudulentamente obtuvo el reconocimiento de una prestación económica, de la cual se lucra indebidamente y perjudica los recursos públicos[6].
En ese orden, y comoquiera que las pretensiones de la demanda conllevan un restablecimiento de derecho económico, resulta pertinente poner de relieve que, de conformidad con lo previsto en el numeral 2.º del artículo 149 de la Ley 1437, el Consejo de Estado conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, pero únicamente cuando carecen de cuantía. Por consiguiente, debe concluirse que, contrario a lo señalado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, el asunto objeto de estudio no es de competencia de esta corporación, toda vez que tiene un restablecimiento del derecho de índole patrimonial, el cual le corresponde al demandante desarrollar, una vez se le conceda la oportunidad por parte del juzgado administrativo, de estimar la cuantía razonadamente, conforme lo determinan los artículos 157 y el numeral 6.º del artículo 162 del CPACA.
Sin embargo, no se regresará el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, sino a los juzgados administrativos de Bogotá, Sección Segunda, dado que la naturaleza del asunto es de carácter laboral y el empleo desempeñado por el señor José Manuel Castrillón Cerón se encontraba ubicado en la H. Cámara de Representantes en la ciudad de Bogotá. Lo anterior, acorde con lo señalado en el numeral 3.º del artículo 156 del CPACA que consagra que en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.
Por tal motivo, esta corporación carece de competencia para conocer del presente proceso y, en consecuencia, se remitirá el expediente a los juzgados administrativos de Bogotá, Sección Segunda (Reparto), como asunto de su competencia. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Adecuar la demanda de nulidad simple presentada por el municipio de Puerto Tejada- Cauca, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Declarar la falta de competencia para avocar el conocimiento de la demanda presentada por el municipio de Puerto Tejada- Cauca contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República de Colombia, Fonprecon y José Manuel Castrillón Cerón, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.
Tercero: Por secretaría remitir el expediente a los juzgados administrativos de Bogotá, Sección Segunda (Reparto), como asunto de su competencia. Cuarto: Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] En adelante Fonprecon. [2] Berrocal Guerrero, Luis Enrique.
Manual del Acto Administrativo. Librería Ediciones del Profesional Ltda. Séptima edición, Bogotá, 2016, p. 144. [3] De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. También conocerá de las demandas que en ejercicio de la indicada acción, y sin atención a la cuantía se promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario y las demás decisiones que profiera como supremo Director del Ministerio Público [4] De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales legales vigentes. [5] De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales legales vigentes. [6] Folio 5.