ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / EXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE / OBLIGACIÓN CONTENIDA EN LA NORMA - No se acreditó el incumplimiento / SUSPENSIÓN DE CONCURSO DE MÉRITOS - Mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social / COVID 19 / PANDEMIA [L]a parte actora pretende el cumplimiento de las autoridades accionadas del artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020, con el fin de que suspendan las etapas de reclutamiento o de aplicación de pruebas de la Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud (…) [C]on ocasión de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y de la medida de aislamiento preventivo obligatoria impuesta por el Gobierno Nacional, la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió la Resolución 4970 de 24 de marzo de 2020, por la cual se suspendieron los cronogramas y términos en los procesos de selección que adelanta (…) término que continúa suspensido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020, mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social (…) En este orden se evidencia que en efecto como lo señaló el Tribunal las entidades accionadas han cumplido el mandato contenido en el artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto se suspendieron las inscripciones de las OPEC que fueron ampliadas hasta abril de 2020, mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud; y la aplicación de pruebas igualmente está aplazada, con lo cual se atendió los preceptos establecidos en la norma invocada.
Ahora respecto a las actuaciones que se surtieron una vez culminada la fase del reclutamiento, como son la verificación de requisitos mínimos y las respuestas a las reclamaciones, que a juicio del actor, no debieron adelantarse, se observa que el artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020, sólo hizo referencia al aplazamiento de las etapas de reclutamiento o de aplicación de pruebas con el fin de evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social.
Así, se advierte que esas actividades fueron adelantadas por parte de la Universidad Nacional sin tener que agrupar o reunir un gran número de personas, por ende no contraviene la disposición, puesto que surgen con posterioridad a la fase de inscripción y antes de la aplicación de pruebas, por tanto, con este proceder no se desconoce la norma invocada.
En consecuencia, las entidades accionadas han dado cumplimiento al mandato contenido en el artículo 14 de Decreto Legislativo 491 de 2020, pues en efecto en la Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, se encuentran suspendidas las etapas de reclutamiento o inscripciones y aplicación de pruebas y para las OPEC en las que no se presentaron aspirantes o fueron menos el número de inscritos a las vacantes ofertadas, también están suspendidas hasta que permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, máxime que aún no se ha programado día y hora para la aplicación de pruebas.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00486-01(ACU) Actor: HERMANN GUSTAVO GARRIDO PRADA Demandado: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Y OTRO Temas: Confirma decisión que niega.
No se acredita el incumplimiento del mandato imperativo e inobjetable. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo del 15 de septiembre de 2020, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” negó las pretensiones del medio de control de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. Mediante escrito del 13 de agosto de 2020, el señor Hermann Gustavo Garrido Prada ejerció acción de cumplimiento, en nombre propio, contra la Comisión Nacional del Servicio Civil, en adelante CNSC y la Universidad Nacional de Colombia, con el fin de obtener el acatamiento del artículo 14 del Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020[1] y, en consecuencia, procedan a aplazar los procesos de selección de la Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019. 2.
Pretensiones de la demanda: “PRIMERA: ORDENARLE al Presidente de la CNSC el inmediato cumplimiento del Artículo 14 del DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 491 del 28 de marzo de 2020 procediendo de inmediato a aplazar los procesos de selección, entre ellos la Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, que actualmente se estén adelantando para proveer empleos de carrera del régimen general, especial constitucional o específico, que se encuentren en la etapa de reclutamiento o de aplicación de pruebas hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para garantizar la participación en los concursos sin discriminación de ninguna índole, evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social.
SEGUNDA: ORDENARLE a la Rectora de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, Doctora DOLLY MONTOYA CASTAÑO el inmediato cumplimiento del Artículo 14 del DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 491 del 28 de marzo de 2020 procediendo de inmediato a aplazar el proceso de selección que actualmente se está adelantando, Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, para proveer empleos de carrera del régimen general, especial constitucional o específico, que se encuentren en la etapa de reclutamiento o de aplicación de pruebas hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para garantizar la participación en los concursos sin discriminación de ninguna índole, evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social, disponiendo la suspensión del Contrato Nro. 681 de 2019”. 3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes hechos: 2. El Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, que fue prorrogada por la Resolución 844 del 26 de mayo de 2020, hasta el 31 de agosto de 2020. 3.
La Comisión Nacional del Servicio Civil adelanta la “Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019”, para lo cual publicó desde el 19 de julio de 2019, los Acuerdos de Convocatoria que determinaron las reglas del concurso de mérito, en desarrollo de los procesos de selección números 1137 a 1225, 1227 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, para la provisión de 2.532 vacantes, para 166 entidades territoriales[2]. 4.
Para llevar a cabo la convocatoria la Comisión Nacional del Servicio Civil, suscribió contrato No. 681 de 2019 con la Universidad Nacional, con el objeto de “desarrollar el proceso de selección para la provisión de empleos vacantes del sistema general de carrera administrativa de entidades de los departamentos de Boyacá́, Cesar y Magdalena – convocatoria no. 1137 a 1298 y 1300 a 1304 – territorial Boyacá́, Cesar y Magdalena desde la etapa de verificación de requisitos mínimos, el diseño, construcción, aplicación y calificación de las pruebas escritas, valoración de antecedentes hasta la consolidación de la información para la conformación de listas de elegibles”. 5.
El 20 de diciembre de 2019, la CNSC dio inicio la etapa de inscripciones, cuyo cronograma, fue publicado el 13 de diciembre de 2019 en el que se precisó que éstas iniciaban el 20 de diciembre de 2019 y finalizaban el 7 de febrero de 2020. 6. Por oficio B-CID-263-20 del 19 de mayo de 2020, la Subdirectora del Centro de Investigaciones para el Desarrollo – CID Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional, remitió al actor informe en el que le manifestó que el contrato 681 de 2019 no ha sido suspendido. 7.
La Universidad Nacional de Colombia, delegada por la CNSC para adelantar la Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, no ha suspendido el plan de trabajo y cronograma del contrato 681 de 2019, pese a que el artículo 14 del Decreto Legislativo No. 491 de 2020 dispuso desde el 28 de marzo de 2020 el inmediato aplazamiento de los procesos de selección en curso mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social inicialmente desde el 12 de marzo al 30 de mayo de 2020 mediante Resolución 385 de 2020 y prorrogada por la Resolución No. 844 de 2020 hasta el 31 de agosto de 2020. 4.
Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda 8. Por auto del 18 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, inadmitió la demanda, para que la parte actora allegara “la constancia del envío de la copia de la demanda y sus anexos a la entidad demandada de conformidad con lo preceptuado en el inciso cuarto del artículo 6 del Decreto Legislativo 806 de 2020”. 9.
Mediante proveído del 26 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, admitió la demanda y ordenó la notificación a la Comisión Nacional del Servicio Civil y a la Universidad Nacional de Colombia. 4.2. Contestación de la demanda 4.2.1. Comisión Nacional del Servicio Civil 10. El Asesor Jurídico, mediante escrito del 1º de septiembre de 2020, solicitó que se declarara la improcedencia de la presente acción de cumplimiento, en cuanto no se acreditó el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, toda vez que a la petición del actor que pedía la aplicación del Decreto 491 de 2020, fue respondida y remitida por correo electrónico; subsidiariamente pidió “denegar las pretensiones de la acción de cumplimiento, en virtud de lo previsto en el inciso segundo artículo 9 de la Ley 393 de 1997 que dispone que la acción de cumplimiento resulta improcedente ‘… cuando el afectado tenga o haya tenido instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo”.´ 11.
Precisó que adelantó conjuntamente con delegados de 167 entidades territoriales pertenecientes a los departamentos de Boyacá, Cesar y Magdalena, desde los años 2017 y 2018, la planeación de la Convocatoria No.1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019 Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena, con el fin de proveer por mérito 1.776 empleos distribuidos en 2.535 vacantes definitivas de la planta de personal de dichas entidades. 12.
Afirmó que la Sala Plena de la CNSC en sesiones del 2 y 14 de mayo de 2019 aprobó las reglas del proceso de selección para proveer por mérito las 2.535 vacantes, por lo que se expidieron 167 acuerdos de convocatoria y el Anexo que establece el desarrollo de las etapas del proceso, publicados en la página Web www.cnsc.gov.co, razón por la que en coordinación con las entidades territoriales de los departamentos de Boyacá, Cesar y Magdalena, abrieron concurso público de méritos con el fin de proveer 1.776 empleos distribuidos en 2.535 vacantes definitivas, pertenecientes a sus plantas de personal. 13.
Señaló que la fase de inscripciones para la convocatoria se llevó a cabo entre el 20 de diciembre de 2019 y el 7 de febrero de 2020, en la que hubo un total de 80.205 inscritos, dando pasó a la etapa de verificación de requisitos mínimos. 14. Indicó que con el fin de adelantar el proceso de selección, previa licitación pública, suscribió el contrato No. 681 de 2019 con la Universidad Nacional de Colombia con el objeto de “Desarrollar el proceso de selección para la provisión de empleos vacantes del Sistema General de Carrera Administrativa de entidades de los Departamentos de Boyacá, Cesar y Magdalena – Convocatoria No. 1137 a 1298 y 1300 a 1304 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena desde la etapa de verificación de requisitos mínimos, el diseño, construcción, aplicación y calificación de las pruebas escritas, valoración de antecedentes hasta la consolidación de la información para la conformación de listas de elegibles”. 15.
Adujo que la Universidad realizó la verificación de requisitos mínimos y el 21 de julio de 2020 procedió a la publicación de los resultados preliminares; así, el 22 y 23 de julio de 2020 los aspirantes tuvieron la posibilidad de presentar reclamación frente al resultado obtenido y el 28 de agosto de 2020, se publicaron los resultados definitivos y respuestas a reclamaciones. 16.
Resaltó que en atención a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica hecha por el gobierno Nacional con ocasión del COVID-19, se profirió el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 que dispuso, en el artículo 14 el aplazamiento de los procesos de selección en curso, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, “…para garantizar la participación en los concursos sin discriminación de ninguna índole, evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social, se aplazarán los procesos de selección que actualmente se estén adelantando para proveer empleos de carrera del régimen general, especial constitucional o específico, que se encuentren en la etapa de reclutamiento o de aplicación de pruebas”. 17.
Sostuvo que contrario a lo afirmado por la parte actora, no se ha desconocido la disposición antes citada, pues ésta es “…clara y expresa en contemplar que la suspensión establecida es para la etapa de reclutamiento o de aplicación de pruebas, ello como lo dice la norma misma, con el fin de garantizar la participación en los concursos y promover el distanciamiento social, pues son estas etapas las que por su naturaleza conllevan a la aglomeración de personas”; pero no se prohíbe el desarrollo de las demás etapas de los procesos de selección, de manera que no hay justificación alguna que conllevara a la suspensión de la Convocatoria No. 1137 a 1298 y 1300 a 1304 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena, luego de finalizadas inscripciones y venta de derechos de participación. 18.
Resaltó que desde las inscripciones se cargaron al aplicativo SIMO, diseñado para hacer más eficiente la participación de los ciudadanos en las convocatorias de empleo público, todos los documentos que serían objeto de análisis en la etapa de verificación de requisitos mínimos, por lo que bajo ninguna circunstancia, decretada la emergencia sanitaria, se requirió de alguna actividad que generara el desplazamiento de los aspirantes o su aglomeración en algún punto.
Así mismo, tanto el análisis de la documentación como la publicación de resultados, la presentación de reclamaciones y sus respectivas respuestas, se realizó haciendo uso del citado Sistema, y de la página Web de la CNSC y la Universidad Nacional. 19. Agregó que luego de la verificación de requisitos mínimos tiene lugar la etapa de pruebas, que contempla una serie de actividades y obligaciones previas a la aplicación de éstas, que tampoco se enmarcan dentro de la restricción de la normativa invocada por la parte actora; por tanto, no hay razón para suspender el contrato 681 ni para que la CNSC y la Universidad Nacional “…aplacen o hayan aplazado las etapas desarrolladas o las actividades que se encuentran en desarrollo, con lo cual lo único que se generaría son traumatismos para el proceso de selección y un impacto económico que afectaría el erario, sin ninguna necesidad”. 20.
Señaló que toda actividad previa a la jornada de aplicación, como lo fue la etapa de verificación de requisitos mínimos, y como lo es la construcción, diseño, validación, diagramación, ensamble de las pruebas, la entrega y revisión de documentos (v.gr. Manual Técnico de Pruebas, Guía de Orientación al Aspirante de las Pruebas Escritas), las actividades de logística para la jornada aplicación, revisión de infraestructura, capacitación del recurso humano, entre otras, no ha sido objeto de aplazamiento y pueden continuar su curso con normalidad. 21.
Adujo que la jornada de aplicación de pruebas de la convocatoria no ha sido realizada, ni se ha programado fecha alguna para su realización, en atención a lo contemplado en el artículo 14 del Decreto 491 de 2020. 22. Destacó que para la Comisión Nacional del Servicio Civil, no es procedente la suspensión solicitada, toda vez que, la Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena, se ha desarrollado con estricta sujeción a la Constitución, la ley y los acuerdos de convocatoria, debiendo por tanto, continuar con el concurso público de méritos, a fin de garantizar los derechos que les asisten a aquellos aspirantes que se inscribieron en el mencionado concurso y, por ende, deben ser agotadas las etapas que garanticen las medidas de aislamiento social dictadas por el gobierno Nacional. 4.2.2.
Universidad Nacional de Colombia 23. El jefe de la oficina jurídica, mediante escrito del 1º de septiembre de 2020, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, ya que ese ente universitario “…no ha vulnerado los derechos del accionante”. 4.3. Fallo impugnado 24. En sentencia del 15 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” negó las pretensiones del medio de control de cumplimiento, al considerar que: “…es claro que tanto la CNSC y la Universidad Nacional de Colombia han dado cumplimiento al mandato contenido en el artículo 14 de Decreto Legislativo 491 de 2020 en el entendido que la Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019 en relación con la etapa de reclutamiento (inscripción) para las OPEC en las que no se presentaron aspirantes o fueron menos el número de inscritos a las vacantes ofertadas, se encuentra suspendido hasta que permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y a la fecha de proferir la presente decisión no se ha programado día y hora para la aplicación de pruebas pues, hasta el pasado 28 de agosto fueron publicados los resultados definitivos de la etapa de verificación de requisitos mínimos así como las respuestas a las reclamaciones, etapas que no fueron objeto de aplazamiento por la disposición legal que se pretendía su cumplimiento por este medio de control.”. 4.4.
Impugnación 25. La parte accionante, mediante correo electrónico del 21 de septiembre de 2020 allegó escrito en el que impugnó[3] la decisión del Tribunal y solicitó que se revocara y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. 26. Afirmó que la etapa de reclutamiento de la Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, fue ampliada inicialmente a partir del 21 de febrero hasta el 10 de abril de 2020, en razón a que algunas OPEC no tenían inscritos o existía un número inferior a las vacantes ofertadas, según lo informado por la CNSC a través de su página electrónica, con lo cual se incumple lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que señala que mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, sin embargo, deben suspenderse las inscripciones de la convocatoria; pero, las entidades accionadas continuaron adelante con la verificación de requisitos mínimos, presentación de las reclamaciones y la decisión de las mismas, desacatando la norma invocada. 27.
Señaló que las etapas del proceso se deben adelantar de forma lineal, no simultánea, agotándose una a una, de tal manera que si se aplaza la “etapa de reclutamiento” no es posible que se siga adelante con las fases posteriores como está ocurriendo, pues se ha debido agotar en su totalidad ésta etapa, incluidas las OPEC que no tenían inscritos o existía un número inferior a las vacantes ofertadas, para dar paso a las fases subsiguientes, lo que demuestra el incumplimiento de las entidades accionadas. 28.
Enfatizó que, hasta el 30 de noviembre de 2020, y, mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria la CNSC debe aplazar los concursos de méritos que se encuentren en la etapa de reclutamiento o de aplicación de pruebas y en ese orden de ideas, no es posible que se adelanten las etapas subsiguientes como está aconteciendo “…mientras esta esté APLAZADA”. 29.
Por último, indicó que “Si la etapa de inscripciones de la Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, tal como lo ha publicitado en su web oficial la CNSC había sido ampliada a partir del 21 de febrero hasta el 10 de abril de 2020, y, con la entrada en vigencia del artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020 se encuentra aplazada hasta el 30 de noviembre de 2020, cómo es posible que se haya adelantado la etapa de VERIFICACIÓN DE REQUISITOS MÍNIMOS, la presentación de las RECLAMACIONES y la decisión de las mismas dentro de la misma convocatoria sin incumplir el mandato que aquí se pide cumplir”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 30. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997[4], 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.
Cuestión previa 31. Con ocasión de la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 y el contagio a gran escala de la pandemia del Covid - 19, el Consejo Superior de la Judicatura, profirió varios Acuerdos mediante los cuales se ordenó la suspensión de los términos judiciales y se decretaron medidas transitorias para preservar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, exceptuando el trámite, decisión y notificación de la acción de tutela y los habeas corpus. 32.
Con posterioridad, mediante Acuerdo PCSJA20-11567 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, se dispuso levantar la suspensión de términos judiciales y administrativos en todo el país, a partir del 1º de julio de 2020, según lo dispuesto en su artículo 1º. 3. Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento 33.
Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 15 de septiembre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” que negó las pretensiones de la demanda, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: 34. ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil y de la Universidad Nacional, ¿de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 35.
De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a las autoridades accionadas, el cumplimiento del artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020? 36. ¿Es viable exigirles a las entidades demandadas que en aplicación de la norma invocada como incumplida, proceda a suspender las etapas de reclutamiento o de aplicación de pruebas de la Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud? 4.
Razones jurídicas de la decisión 37. Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento; (ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 4.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento 38. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 39.
Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 40.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. 41. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” [5](Subraya fuera del texto). 42.
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 42.1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[6]. 42.2. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 42.3.
Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 42.4. El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 42.5.
Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 4.2.
De la renuencia 43. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 44. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Comisión Nacional del Servicio Civil y a la Universidad Nacional, antes de instaurar la demanda. 45.
En el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[7]. 46. Para cumplir con el requisito de renuencia la parte actora solicitó a las entidades demandadas, el 26 de julio de 2020, lo siguiente: “A fin de agotar la vía gubernativa como requisito de procedibilidad, tal como lo dispone el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, previo a interponer una acción de cumplimiento se eleva el presente requerimiento a fin de que tanto la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA como la CNSC se sirvan darle aplicación inmediata a las normas que se han invocado y transcrito en este requerimiento previo, a fin de que a las Convocatorias Nros. 1263, 1279 y 1280 de 2019 se le de aplicación al Artículo 14 del DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 491 del 28 de marzo de 2020 disponiendo su inmediato aplazamiento mientras permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.” 47.
El señor Garrido Prada afirmó que al momento de interponer la presente acción constitucional las entidades requeridas no dieron respuesta a la solicitud; no obstante, el apoderado judicial de la Comisión Nacional del Servicio Civil, manifestó en la contestación de la demanda que la petición fue atendida. 48. En efecto al revisar el expediente se evidencia que no obra respuesta de la Comisión Nacional del Servicio Civil y de la Universidad Nacional, circunstancia que para la Sala es suficiente para encontrar cumplido el requisito de constitución en renuencia. 4.3.
De la procedencia de la acción de cumplimiento 49. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr la efectiva materialización de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 50.
En el caso concreto, el accionante pretende el cumplimiento del artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020, con el fin de que las entidades accionadas procedan a suspender las etapas de reclutamiento o de aplicación de pruebas de la Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, caso en el cual es procedente la acción de cumplimiento, pues no se cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para ello. 51.
La Sala considera que el cumplimiento pretendido no implica un gasto, en la medida en que lo perseguido es que se suspendan las etapas de inscripciones y pruebas de la Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud. 52. Finalmente, se destaca que lo solicitado por la parte accionante no involucra la protección de derechos fundamentales, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 4.4.
Análisis del caso concreto 4.4.1. Disposiciones que se pretenden cumplir 53. Advierte la Sala que de conformidad con lo previsto en el artículo 14 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, se dispuso que: “…Artículo 14.
Aplazamiento de los procesos de selección en curso. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para garantizar la participación en los concursos sin discriminación de ninguna índole, evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social, se aplazarán los procesos de selección que actualmente se estén adelantando para proveer empleos de carrera del régimen general, especial constitucional o específico, que se encuentren en la etapa de reclutamiento o de aplicación de pruebas.
Las autoridades competentes deberán reanudar dichos procesos una vez se supere la Emergencia Sanitaria. En el evento en que el proceso de selección tenga listas de elegibles en firme se efectuarán los nombramientos y las posesiones en los términos y condiciones señalados en la normatividad vigente aplicable a la materia. La notificación del nombramiento y el acto de posesión se podrán realizar haciendo uso de medios electrónicos.
Durante el período que dure la Emergencia Sanitaria estos servidores públicos estarán en etapa de inducción y el período de prueba iniciará una vez se supere dicha Emergencia”. 4.4.2. De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable 54. La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. 55.
Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar que se ejecute toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”[8]. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un deber “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. 56.
Ahora bien, el artículo 5º de la Ley 393 de 1997 señala que la presente acción se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, es decir, impone al demandante la carga de establecer, tanto para la constitución en renuencia y la interposición de la demanda, la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones públicas que debe cumplir la norma. 57.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo. Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. 58. En el presente caso, la parte actora pretende el cumplimiento de las autoridades accionadas del artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020, con el fin de que suspendan las etapas de reclutamiento o de aplicación de pruebas de la Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud. 59.
De las pruebas allegadas al expediente se tiene que en la convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, la fase de inscripciones se surtió entre el 20 de diciembre de 2019 hasta el 7 de febrero de 2020, es decir antes de que se declarara la emergencia sanitaria. 60. Asimismo la CNSC informó a través de su página web que revisado y consolidado el procedimiento de inscripción a las diferentes Ofertas Públicas de Empleos de Carrera (OPEC) se encontró que en algunas no había inscritos o que existía un número inferior a las vacantes ofertadas por lo que amplió el tiempo de inscripción para dichas OPEC a partir del 21 de febrero hasta el 10 de abril de 2020, actividad que se debía adelantar en el Sistema de apoyo para la Igualdad, el Mérito y la Oportunidad (SIMO) y únicamente mediante la modalidad PSE línea virtual en SIMO[9]. 61.
No obstante lo anterior, con ocasión de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y de la medida de aislamiento preventivo obligatoria impuesta por el Gobierno Nacional, la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió la Resolución 4970 de 24 de marzo de 2020[10], por la cual se suspendieron los cronogramas y términos en los procesos de selección que adelanta, a partir de dicha fecha y hasta el 13 de abril de 2020 incluyendo el plazo de inscripción de las OPEC que se amplió para la convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, cuyo plazo inicial expiró el 10 de abril de 2020[11], término que continúa suspendido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020, mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social[12], conforme aparece en la página web de la Comisión Nacional que indicó “En relación con los empleos identificados con los Nos. 19510, 26593, 77514, 67887, 71737 y 79014, cuyo plazo de inscripciones fue ampliado inicialmente hasta el 10 de abril de 2020, se informa que dicho término permanece suspendido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020, mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
La CNSC, informará oportunamente las modificaciones en sus cronogramas”. 62. En este orden se evidencia que en efecto como lo señaló el Tribunal las entidades accionadas han cumplido el mandato contenido en el artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto se suspendieron las inscripciones de las OPEC que fueron ampliadas hasta abril de 2020, mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud; y la aplicación de pruebas igualmente está aplazada, con lo cual se atendió los preceptos establecidos en la norma invocada. 63.
Ahora respecto a las actuaciones que se surtieron una vez culminada la fase del reclutamiento, como son la verificación de requisitos mínimos y las respuestas a las reclamaciones, que a juicio del actor, no debieron adelantarse, se observa que el artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020, sólo hizo referencia al aplazamiento de las etapas de reclutamiento o de aplicación de pruebas con el fin de evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social.
Así, se advierte que esas actividades fueron adelantadas por parte de la Universidad Nacional sin tener que agrupar o reunir un gran número de personas, por ende no contraviene la disposición, puesto que surgen con posterioridad a la fase de inscripción y antes de la aplicación de pruebas, por tanto, con este proceder no se desconoce la norma invocada. 64.
En consecuencia, las entidades accionadas han dado cumplimiento al mandato contenido en el artículo 14 de Decreto Legislativo 491 de 2020, pues en efecto en la Convocatoria Boyacá, Cesar y Magdalena 1137 a 1298 y 1300 a 1304 de 2019, se encuentran suspendidas las etapas de reclutamiento o inscripciones y aplicación de pruebas y para las OPEC en las que no se presentaron aspirantes o fueron menos el número de inscritos a las vacantes ofertadas, también están suspendidas hasta que permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, máxime que aún no se ha programado día y hora para la aplicación de pruebas. 4.3.
Conclusión 65. En consecuencia de lo anterior, al no acreditarse el incumplimiento del artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020 por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil y de la Universidad Nacional, la Sala confirmará la decisión del Tribunal que negó las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de septiembre de 2020 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” [2] Ver link: https://www.cnsc.gov.co/index.php/avisos-informativos-1137-a- 1225-1227-a-1298y-1300-a-1304-de-2019-convocatoria-territorial- 2019?start=20 [3] La sentencia del 15 de septiembre de 2020, fue notificada por correo electrónico el 17 de septiembre de 2020 y el escrito de impugnación fue presentado por medio electrónico el 21 de septiembre de 2020.
Así pues, se evidencia que el accionante impugnó la sentencia dentro del término legalmente previsto, ver expediente digital. [4] “ARTÍCULO 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante.
En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.
PARÁGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. [5] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. [6] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. [7]Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. [8] Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.
(Diccionario de la Real Academia Española). [9] https://www.cnsc.gov.co/index.php/avisos-informativos-1137-a-1225-1227- a-1298-y-1300-a-1304-de-2019-convocatoria-territorial-2019?start=5 [10] La Resolución 4970 del 24 de marzo de 2020, fue prorrogada por la Resolución No. 5265 del 13 de abril de 2020, hasta el 26 de abril de 2020; éste acto administrativo a su vez fue prorrogado por la Resolución 5804 del 24 de abril de 2020, hasta el 11 de mayo de 2020; posteriormente por la Resolución No. 5936 del 8 de mayo de 2020, se prorrogó el término de aplazamiento de las etapas de reclutamiento y aplicación de pruebas hasta el 30 de mayo de 2020; éste acto administrativo fue prorrogado por la Resolución No. 6264 de 22 de mayo de 2020, “en atención a lo anunciado por el Presidente de la República el pasado 19 de mayo de 2020”; luego con la Resolución 6451 del 29 de mayo de 2020 “…se prorroga el término de aplazamiento de las etapas de reclutamiento y aplicación de pruebas en los procesos de selección, establecido en las Resoluciones 5936 y 6264 de 2020”, según “…los términos del artículo 14 del Decreto 491 de 2020, en concordancia con lo dispuesto en la Resolución No. 0000844 de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, se prorrogará la suspensión de términos prevista en las Resoluciones 5936 y 6264 de 2020, al tiempo que se derogará la Resolución 5804 de 24 de abril de 2020”, es decir hasta que dure la emergencia sanitaria. [11] https://www.cnsc.gov.co/index.php/avisos-informativos-1137-a-1225-1227- a-1298-y-1300-a-1304-de-2019-convocatoria-territorial-2019?start=2 [12] https://www.cnsc.gov.co/index.php/avisos-informativos-1137-a-1225-1227- a-1298-y-1300-a-1304-de-2019-convocatoria-territorial-2019?start=1