MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / VIGENCIA DE LA NORMA / NORMA VIGENTE / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN NORMATIVA / APLICACIÓN DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO / COMPETENCIA FUNCIONAL / APELACIÓN DE AUTO INTERLOCUTORIO / AUTO INTERLOCUTORIO DE PONENTE Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -30 de marzo de 2016-, las cuales corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como a las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primer estatuto mencionado.

En virtud de los artículos 125 y 150 del CPACA, el despacho es competente para resolver el medio de impugnación formulado, por tratarse de una decisión interlocutoria que versa sobre una providencia susceptible de apelación dictada por un tribunal administrativo y, además, porque la decisión que aquí se adoptará no implicará la terminación del proceso de la referencia y tampoco está dentro de las previstas en los numerales 1 a 4 del artículo 243 ejusdem.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 125 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 150 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 1 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 2 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 3 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 4 RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / PROCEDENCIA DE LA APELACIÓN DEL AUTO / AUTO QUE DECLARA NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES DE LA DEMANDA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / OPORTUNIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO JUDICIAL / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN [E]l Tribunal Administrativo (…) declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, determinación en contra de la cual las entidades demandadas formularon recurso de apelación, el cual resulta procedente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 180.6 (inciso final) del CPACA, por tratarse de un auto que decide sobre las excepciones.

(…) [L]os recursos de apelación se propusieron tan pronto como se notificó en estrados la decisión sobre la mencionada excepción, lo cual da cuenta de la oportunidad de su presentación. Asimismo, se observa que al momento de su interposición las recurrentes indicaron las razones de inconformidad con la providencia dictada, por lo que el requisito de sustentación se encuentra debidamente cumplido.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / NATURALEZA JURÍDICA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / PRESUPUESTOS DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / REQUISITOS DE LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / EFECTOS DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / INTERÉS DIRECTO EN EL PROCESO / INTERÉS EN EL PROCESO / CALIDAD DE LAS PARTES DEL PROCESO / REQUISITOS DE LA SENTENCIA / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA [L]a legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés en el litigio.

En ese sentido, es una condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable, bien al demandante, bien al demandado. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos de la legitimación en la causa ver sentencia del 22 de noviembre de 2001, Exp. 13356, C.P. María Elena Giraldo Gómez y auto del 13 de julio de 2016, Exp. 55205, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / HECHOS DE LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA / DIFERENCIA ENTRE LEGITIMACIÓN DE HECHO Y LEGITIMACIÓN MATERIAL Según jurisprudencia uniforme del Consejo de Estado la legitimación en la causa tiene dos dimensiones: la de hecho y la material.

La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva. A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se determina a partir de la imputación que el demandante hace al extremo demandado, y la de carácter material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio dirigido a establecer si se configuró o no la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las modalidades de la legitimación en la causa ver sentencia del 19 de julio de 2018, Exp. 42810, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 15 de mayo de 2019, Exp. 60978, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 5 de marzo de 2020, Exp. 52358, C.P. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, auto del 12 de septiembre de 2019, Exp. 50001- 23-33-000-2016-00340-01, C.P. Oswaldo Giraldo López, auto del 21 de febrero de 2020, Exp. 05001-23-33-000-2016-01534-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DEMANDADO / MINISTERIO DE SALUD / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO / ENTIDAD DE DERECHO PÚBLICO / REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD ESTATAL / REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD PÚBLICA / FACULTAD DEL REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD PÚBLICA / FACULTADES DEL REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD ESTATAL / NOTIFICACIÓN DEL REPRESENTANTE LEGAL / AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA [L]as conductas invocadas en la demanda como causa petendi -falla del servicio de las demandadas con la omisión o cumplimiento tardío o defectuoso de sus deberes legales de intervención y vigilancia- permiten concluir que tanto el Ministerio de Salud como la Superintendencia Nacional de Salud se encuentran legitimados en la causa por pasiva de hecho, pues de lo narrado en el escrito inicial se colige que es a dichas entidades a las que se les imputa el daño objeto de la controversia -el no pago de las obligaciones a cargo de Solsalud EPS, ya liquidada-.

Por lo demás, las accionadas son entidades de derecho público que pueden actuar directamente en el proceso por medio de sus representantes, a las que se le notificó el auto admisorio de la demanda, de ahí que se encuentren legitimadas de hecho para defenderse de las pretensiones en el curso de la actuación judicial. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la representación de la Nación ver auto del 12 de marzo de 2018, Exp. 58595, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, auto del 9 de diciembre de 2019.

Exp. 2546-18. C.P. William Hernández Gómez, auto del 12 de febrero de 2015, Exp. 52509, C.P. Hernán Andrade Rincón (E), auto del 27 de agosto de 2019, Exp. 62668, C.P. María Adriana Marín y auto del 14 de noviembre de 2018, Exp. 62231, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAPACIDAD PARA SER PARTE / CAPACIDAD PARA COMPARECER AL PROCESO / IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / REPRESENTACIÓN JUDICIAL / REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA NACIÓN / PERSONERÍA JURÍDICA / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / COMPETENCIA DEL MINISTRO DE SALUD / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD [E]n el caso del Ministerio de Salud y Protección Social, tales facultades provienen de la personería jurídica que ostenta la Nación, que en esta ocasión es representada por el ministro del despacho.

Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud tiene personería jurídica propia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la personería jurídica de las entidades estatales, ver auto de unificación del 25 de septiembre de 2013, Exp. 20240, C.P. Enrique Gil Botero. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA / RESPONSABILIDAD DE LAS PARTES DEL PROCESO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Deben ser analizados al estudiar de fondo las pretensiones de la demanda / DAÑO ANTIJURÍDICO / IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DECISIÓN DEL JUEZ En relación con la legitimación material de las demandadas, por determinar el sentido de la sentencia -denegatoria o condenatoria-, es un asunto que se analiza después de definir si aquellas tuvieron o no, y en qué medida, una participación efectiva en la producción del supuesto daño antijurídico.

Lo anterior tiene dos consecuencias relevantes: i) el hecho de decidir, en una etapa inicial del proceso, que las accionadas cuentan con legitimación de hecho por pasiva, no equivale a que se les declare responsables de los daños reclamados; y ii) no es admisible examinar en esta sede los argumentos de las demandadas relativos a los elementos de la responsabilidad del Estado -el daño antijurídico y su imputación-, en tanto son materias propias de la sentencia, por lo cual aquellos serán estudiados por el juez de instancia al momento de fallar.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la representación de la Nación ver auto del 12 de marzo de 2018, Exp. 58595, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico TRÁMITE DE LA EXCEPCIÓN PREVIA / TAXATIVIDAD DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN PREVIA / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL / AUDIENCIA INICIAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / EXCEPCIÓN MIXTA / RESOLUCIÓN DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES PREVIAS / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA [S]egún lo previsto en el artículo 180.6 del CPACA, en la audiencia inicial el juez resolverá sobre las excepciones previas y las “excepciones mixtas” allí señaladas taxativamente -incluida la “falta de legitimación en la causa”-, las cuales han recibido esa denominación doctrinal debido a que, aunque están encaminadas a atacar el fondo del asunto, pueden resolverse de manera previa.

Por su parte, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha indicado que puede decidirse sobre el medio exceptivo en comento en la sentencia o, también, en la audiencia inicial, cuando hay certeza sobre su estructuración. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la oportunidad para resolver las excepciones previas, ver auto del 30 de octubre de 2017, Exp. 58611, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico(E), auto del 12 de marzo de 2018, Exp. 58595, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, auto del 22 de julio de 2019, Exp. 60945, C.P. Ramiro Pazos Guerrero, auto del 27 de noviembre de 2019, Exp. 62102, C.P. Martín Bermúdez Muñoz, auto del 12 de febrero de 2015, Exp. 52509, C.P. Hernán Andrade Rincón (E), auto del 9 de noviembre de 2018, Exp. 59722, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, auto del 14 de noviembre de 2018, Exp. 62231, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico(E).

ETAPAS DEL PROCESO / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Será resuelta al proferir sentencia / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA / SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / PRESUPUESTOS DE IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / REQUISITOS DE IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO - Debe ser abordado por el juez de conocimiento al decidir de fondo el asunto / COMPETENCIA DEL JUEZ DE CONOCIMIENTO / LÍMITES DE LA COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / MARCO FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / LÍMITES DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / LÍMITES DEL PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ [E]n este estado del proceso no es posible determinar con certeza si, de conformidad con las competencias legales y constitucionales radicadas en las accionadas, pudieron haber incurrido o no en una falla del servicio en la forma planteada en la demanda y, como consecuencia, si están llamadas o no a reparar, y en qué medida, el daño alegado.

Lo anterior, al margen de la calidad o el título bajo los cuales, eventualmente, se declare la responsabilidad, por tratarse de un punto de derecho que debe ser abordado por el juez de conocimiento al decidir el fondo del asunto. Se resalta que los anteriores son problemas jurídicos que habrán de resolverse en una etapa procesal posterior y que, en definitiva, la responsabilidad atribuida a las demandadas debe ser estudiada de fondo en la sentencia, oportunidad en la cual se determinará si existió un daño antijurídico y una participación efectiva de aquellas en la causación del daño alegado, conforme lo relatado en la demanda y lo probado en el proceso.

GARANTÍAS DEL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / INTERÉS DIRECTO EN EL PROCESO / INTERÉS EN EL PROCESO / CALIDAD DE LAS PARTES DEL PROCESO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DEMANDADO / CAPACIDAD PARA SER PARTE / CAPACIDAD PARA COMPARECER AL PROCESO / NOTIFICACIÓN DEL AUTO ADMISORIO DE DEMANDA / REQUISITOS DE LA SENTENCIA / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA / PRESUPUESTOS DE IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / REQUISITOS DE IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO - Debe ser abordado por el juez de conocimiento al decidir de fondo el asunto / DEVOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE [L]a decisión del Tribunal resulta acertada por cuanto: a) las demandadas están legitimadas en la causa por pasiva de hecho, puesto que de la demanda se desprende que se les imputa el daño reclamado; b) las demandadas tienen capacidad para ser parte y para comparecer al proceso y, además, se les notificó el auto admisorio de la demanda; c) la falta de legitimación que el a quo declaró no probada en la audiencia inicial es la legitimación de hecho (…). d) en este momento procesal no es admisible sostener con certeza que las demandadas no pudieron generar un daño que les resulte imputable en virtud de sus funciones legales e) dada la falta de certeza, y en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, no es jurídicamente viable desvincular a las demandadas ni disponer la terminación del proceso en esta etapa.

Así las cosas, el despacho confirmará la decisión impugnada y ordenará la devolución del expediente para que se reanude el trámite de la audiencia inicial. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la legitimación en la causa por pasiva, ver auto del 15 de enero de 2020, Exp. 63062. C.P. María Adriana Marín. CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRESUPUESTOS DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCEDENCIA DE LAS COSTAS PROCESALES / REQUISITOS DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / CONFIRMACIÓN DEL AUTO / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 365 del CGP, el despacho condenará en costas a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de Salud y Protección Social, recurrentes en el presente asunto, toda vez que en esta providencia se confirma en su totalidad la decisión del a quo.

Por su parte, ha de señalarse que las costas serán liquidadas de manera concentrada en la secretaría del Tribunal de origen, según lo consagrado en el artículo 366 ibídem. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 NUMERAL 3 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 366 CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / GESTIÓN DEL ABOGADO / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO / NORMATIVIDAD DE AGENCIAS EN DERECHO [S]e encuentra acreditada la gestión del apoderado de la parte actora frente a la interposición de los recursos de apelación contra el auto cuestionado, pues en la audiencia inicial intervino cuando se le corrió traslado de las impugnaciones (…) por lo que dicha gestión se estima suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho en segunda instancia. (…) El Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura y vigente para la fecha en que se presentó la demanda, estableció las tarifas de agencias en derecho.

Según lo dispuesto en el artículo 3 del acuerdo citado, se advierte que la gestión del apoderado del extremo activo en esta instancia no revistió complejidad especial. (…) [C]on fundamento en la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión adelantada por el apoderado de la Clínica (…)., a su favor se fijan las agencias en derecho (…).

Cada una de las apelantes asumirá de manera individual el cincuenta por ciento (50%) de esta suma. FUENTE FORMAL: ACUERDO 1887 DE 2003 - ARTÍCULO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., tres (3) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00519-01(64875) Actor: CLÍNICA PIEDECUESTA S.A. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN AUTO) El despacho resuelve los recursos de apelación presentados por las apoderadas de la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y de la Superintendencia Nacional de Salud contra el auto proferido, en audiencia inicial del 10 de septiembre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de las referidas demandadas.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda El 30 de marzo de 2016[1] la Clínica Piedecuesta S.A., en ejercicio del medio de control de reparación directa y por conducto de apoderado[2], interpuso demanda[3] contra la Nación-Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que se les declare administrativamente responsables por los perjuicios materiales ocasionados con la supuesta falla del servicio que llevó a que Solsalud E.P.S. S.A. fuera liquidada y que, por ello, no le pagara las sumas de dinero que le adeudaba.

A su vez, solicitó que se condene a las accionadas a pagar los perjuicios causados, así: daño emergente en la suma de $361’341.865 y lucro cesante según los intereses moratorios a la tasa de interés de los certificados de depósito a término (DTF) a 90 días. 1.1. Como fundamento fáctico, la actora expuso los hechos que se sintetizan a continuación: 1.1.1.

La Clínica Piedecuesta S.A., en calidad de institución prestadora de salud (IPS), suministró servicios de salud a los afiliados de Solsalud E.P.S. S.A., lo que generó a favor de la primera una facturación del orden de $2.129’011.512. 1.1.2. Mediante Resolución 735 de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud determinó que Solsalud E.P.S. S.A. presentaba déficit operacional y ordenó la toma de posesión e intervención forzosa administrativa para liquidarla, proceso de liquidación en el marco del cual la demandante presentó oportunamente su reclamación por el valor indicado. 1.1.3.

A través de la Resolución 3200 de 2014, el agente especial liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud calificó y graduó dicha reclamación, la que sólo reconoció parcialmente en la suma de $361’341.865, decisión que fue confirmada íntegramente en Resolución 6439 de 2014, en virtud del recurso de reposición interpuesto por la actora. 1.1.4.

En la Resolución 1142 de 2014 se declararon como créditos insolutos los valores reconocidos en las resoluciones mencionadas, ante la indisponibilidad de recursos de la entidad, pues se agotaron con el pago de otras obligaciones, lo que la demandante atribuye a la intervención tardía de las accionadas. 2. Trámite impartido al proceso 2.1.

Trámite de la demanda La demanda fue asignada por reparto al Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga[4], autoridad que la remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 8 de abril de 2016[5]. Una vez recibido el expediente en el Tribunal, el proceso fue repartido al despacho del magistrado Julio Edisson Ramos Salazar[6].

Posteriormente, con “ponencia de mayorías”[7] a cargo del magistrado Milciades Rodríguez Quintero, en decisión de sala del 19 de enero de 2017[8], se admitió la demanda, se ordenaron las notificaciones de ley y se dispuso su traslado. El magistrado Ramos Salazar[9] (a quien inicialmente se le había asignado el asunto) presentó salvamento de voto.

Debe advertirse que estas actuaciones no configuran causal de nulidad alguna, por lo cual no tienen la virtualidad de invalidar el presente proceso. 2.2. Contestación de la demanda 2.2.1. Superintendencia Nacional de Salud El 31 de agosto de 2017[10] la Superintendencia contestó la demanda y propuso, entre otras[11], la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, con fundamento en que la entidad no está obligada a responder por las conductas del agente interventor y no tiene relación alguna con las acciones u omisiones generadoras del daño, toda vez que entre sus funciones legales no está la de pagar acreencias que no hayan podido cancelarse en la liquidación de una EPS.

Aseveró, con sustento en algunos fallos proferidos por esta jurisdicción, que en ese sentido no se le puede imputar la causación del daño a su representada y no se configura el nexo causal en los términos del artículo 90 de la Carta Política, puesto que no tiene relación material con la situación aquí planteada. 2.2.2. Ministerio de Salud y Protección Social El 20 de septiembre de 2017[12] el Ministerio contestó la demanda y formuló, entre otras[13], las excepciones que denominó “ineptitud de la demanda por inexistencia de control judicial”, “caducidad e indebida escogencia de la acción” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”.

Respecto de la última excepción, señaló que la entidad no debe estar vinculada en un proceso de reparación directa por falla en el servicio, en razón a que, atendidas sus competencias legales en materia de salud, no produjo las acciones u omisiones alegadas en la demanda, de ahí que no pueda ser responsable por hechos que involucran obligaciones que legalmente no están a su cargo.

Puntualizó que las funciones del Ministerio se limitan a determinar las políticas de salud y no incluyen la inspección, vigilancia y control del sistema de salud, por lo que no se verifica su responsabilidad directa ni indirecta según la legislación civil. Subrayó que la entidad no tuvo participación directa ni indirecta en los hechos de la demanda y que no existe nexo causal entre su actuar y el daño alegado, ni solidaridad frente a otras entidades accionadas, al ser personas jurídicas distintas.

De las excepciones propuestas por las demandadas se corrió traslado al extremo activo[14], quien guardó silencio. Por medio de auto del 30 de mayo de 2019[15] el Tribunal fijó fecha y hora para la celebración de audiencia inicial, la cual fue reprogramada para el 10 de septiembre de 2019 en proveído del 2 de julio de 2019[16], en virtud de la solicitud de aplazamiento[17] a la que accedió el despacho. 3.

Decisión apelada El magistrado sustanciador, después de adelantar la identificación de las partes, el saneamiento del proceso y la verificación del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial[18], se pronunció sobre la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por las dos demandadas, y las de “ineptitud de la demanda por inexistencia de control judicial” y “caducidad e indebida escogencia de la acción” formuladas por el Ministerio de Salud[19].

En cuanto a la legitimación en la causa[20], indicó que era una condición necesaria para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado, sin sacrificar el contenido de la pretensión, por lo cual la excepción propuesta por las accionadas será decidida en la sentencia, previo recaudo de las pruebas que permitan examinar su actuación frente a los hechos y pretensiones de la demanda.

Explicó que, en un caso con contornos fácticos y jurídicos similares al presente, el Consejo de Estado expresó que la falta de legitimación en la causa por pasiva debe abordarse al momento de dictar sentencia de fondo[21] y concluyó que, en el sub lite, la decisión respecto de aquella se adoptará en la sentencia de instancia. 4. Recursos de apelación 4.1.

Superintendencia Nacional de Salud[22] Inconforme con la decisión relacionada con decidir en la sentencia sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia, su apoderada interpuso recurso de apelación contra esta. Anotó que, según el artículo 180 del CPACA, se trata de una “excepción previa” que debe ser resuelta en la audiencia inicial.

Sostuvo que el auto del Consejo de Estado al que hizo referencia el magistrado sustanciador no resulta vinculante, pues no cumple con los requisitos del artículo 37.6 de la Ley 270 de 1996 y del artículo 270 del CPACA. Como consecuencia, solicita al despacho que la mencionada excepción sea decidida en esta etapa procesal. 4.2. Ministerio de Salud y Protección Social[23] Asimismo, la apoderada del Ministerio formuló recurso de apelación contra la decisión atinente a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó al Consejo de Estado que sea revocada en cuanto a la determinación de resolverla al dictar sentencia. Señaló que el Consejo de Estado[24], al estudiar la falta de legitimación en la causa por pasiva, indicó que existen dos clases: la legitimación de hecho y la legitimación material.

Refirió que, de conformidad con el artículo 180.6 del CPACA, el momento procesal para resolver la “excepción previa” antedicha es la audiencia inicial y que ello debe hacerse en el sentido de determinar que el Ministerio no está legitimado en la causa por pasiva de hecho y ordenar su desvinculación. Lo anterior, debido a la pretensión y las circunstancias procesales en que fue vinculada a la actuación. Explicó que la demandante hace referencia a una responsabilidad por falla en el servicio y persigue una condena de perjuicios materiales, pero que, de acuerdo con las normas vigentes sobre las competencias del Ministerio, no se configura una falla en el servicio ni se desprende que actúe como garante de las obligaciones de Solsalud E.P.S. S.A. ante la ausencia de su reconocimiento y pago en el proceso liquidatorio.

Acerca de la legitimación material, observó que es claro que en la reparación directa bajo examen el Ministerio no tuvo ninguna injerencia directa ni indirecta ni participó en los hechos, dado que en la demanda no fue mencionada dicha entidad. 5. Trámite de los recursos De los recursos se corrió traslado al apoderado de la parte actora[25].

En lo concerniente al Ministerio de Salud, afirmó que la salud es un servicio público obligatorio a cargo del Estado, que lo presta a través del Ministerio y lo delega en las EPS, además de que dirige, coordina y vigila la correcta destinación de los recursos asignados a ese servicio. Aclaró que no se invoca la responsabilidad por el proceso liquidatorio o los actos del agente liquidador, sino que se reprocha que no hubo una vigilancia adecuada por parte de las demandadas, lo cual condujo a la liquidación de la entidad, sin que en este trámite el Estado respondiera por las acreencias a favor de su representada.

Precisó que la EPS es un administrador que no gestionó correctamente los recursos y, a su vez, las accionadas no realizaron una correcta vigilancia y dirección sobre esa gestión y giraron los recursos a la EPS, por lo que están llamadas a responder en la medida en que estos no se destinaron a la prestación del servicio de salud. A propósito de la Superintendencia Nacional de Salud, aseguró que es el órgano de control en la materia y que aquí no ejerció vigilancia sobre la gestión de dichos recursos, lo que conllevó a la liquidación de la EPS.

Resaltó que la Nación aún existe y es la que dispone de los recursos del sector salud, que continúan girándose a otras EPS a las que se trasladaron los afiliados de Solsalud. Del recurso formulado por el Ministerio de Salud se corrió traslado a la apoderada de la Superintendencia, quien solicitó al a quo que fuera concedido, por haberse presentado oportunamente, y al Consejo de Estado que se revoque la decisión por los argumentos expuestos[26].

Asimismo, del recurso interpuesto por la Superintendencia Nacional de Salud se corrió traslado a la apoderada del Ministerio de Salud, quien pidió tener en cuenta las pretensiones y el título de imputación señalados en la demanda, dado que existe una indebida interpretación normativa en cuanto a la administración de los recursos y su delegación a las demandadas, por lo que a la Superintendencia no le asiste ninguna obligación derivada de este proceso[27].

El agente del Ministerio Público[28] solicitó confirmar la decisión recurrida, dado que en este momento procesal no es procedente resolver sobre la imputación del daño o la responsabilidad de las entidades demandadas, en tanto son temas propios de la sentencia y aquellas tienen legitimación para defenderse de las pretensiones. El Tribunal concedió los recursos de apelación en el efecto suspensivo, de conformidad con los artículos 180.6 (inc. 4°), 243 (inc. 3°) y 244 (num. 1°) del CPACA[29].

El expediente fue recibido en esta Corporación el 25 de septiembre de 2019[30] y el asunto fue asignado por reparto a este despacho el 26 de septiembre de la misma anualidad[31]. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable y competencia del despacho Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -30 de marzo de 2016-, las cuales corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como a las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primer estatuto mencionado.

En virtud de los artículos 125[32] y 150[33] del CPACA, el despacho es competente para resolver el medio de impugnación formulado, por tratarse de una decisión interlocutoria que versa sobre una providencia susceptible de apelación dictada por un tribunal administrativo y, además, porque la decisión que aquí se adoptará no implicará la terminación del proceso de la referencia y tampoco está dentro de las previstas en los numerales 1 a 4 del artículo 243[34] ejusdem. 2.

Procedencia, oportunidad y sustentación del recurso de apelación En el caso bajo examen, el Tribunal Administrativo de Santander declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, determinación en contra de la cual las entidades demandadas formularon recurso de apelación, el cual resulta procedente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 180.6 (inciso final) del CPACA[35], por tratarse de un auto que decide sobre las excepciones.

Por otra parte, revisado el registro de audio y video de la audiencia adelantada el 10 de septiembre de 2019, se advierte que los recursos de apelación se propusieron tan pronto como se notificó en estrados la decisión sobre la mencionada excepción, lo cual da cuenta de la oportunidad de su presentación. Asimismo, se observa que al momento de su interposición las recurrentes indicaron las razones de inconformidad con la providencia dictada, por lo que el requisito de sustentación se encuentra debidamente cumplido. 3.

Caso concreto En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés en el litigio. En ese sentido, es una condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable, bien al demandante, bien al demandado[36]. Según jurisprudencia uniforme del Consejo de Estado[37] la legitimación en la causa tiene dos dimensiones: la de hecho y la material.

La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva. A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se determina a partir de la imputación que el demandante hace al extremo demandado, y la de carácter material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio dirigido a establecer si se configuró o no la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial.

En el sub lite, las conductas invocadas en la demanda como causa petendi -falla del servicio de las demandadas con la omisión o cumplimiento tardío o defectuoso de sus deberes legales de intervención y vigilancia- permiten concluir que tanto el Ministerio de Salud como la Superintendencia Nacional de Salud se encuentran legitimados en la causa por pasiva de hecho, pues de lo narrado en el escrito inicial se colige que es a dichas entidades a las que se les imputa el daño objeto de la controversia -el no pago de las obligaciones a cargo de Solsalud EPS, ya liquidada-.

Por lo demás, las accionadas son entidades de derecho público que pueden actuar directamente en el proceso[38] por medio de sus representantes[39], a las que se le notificó el auto admisorio de la demanda[40], de ahí que se encuentren legitimadas de hecho para defenderse de las pretensiones en el curso de la actuación judicial[41]. Debe precisarse que, en el caso del Ministerio de Salud y Protección Social, tales facultades provienen de la personería jurídica que ostenta la Nación[42], que en esta ocasión es representada por el ministro del despacho.

Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud tiene personería jurídica propia[43]. En relación con la legitimación material de las demandadas, por determinar el sentido de la sentencia -denegatoria o condenatoria-, es un asunto que se analiza después de definir si aquellas tuvieron o no, y en qué medida, una participación efectiva en la producción del supuesto daño antijurídico.

Lo anterior tiene dos consecuencias relevantes: i) el hecho de decidir, en una etapa inicial del proceso, que las accionadas cuentan con legitimación de hecho por pasiva, no equivale a que se les declare responsables de los daños reclamados[44]; y ii) no es admisible examinar en esta sede los argumentos de las demandadas relativos a los elementos de la responsabilidad del Estado -el daño antijurídico y su imputación-, en tanto son materias propias de la sentencia, por lo cual aquellos serán estudiados por el juez de instancia al momento de fallar[45].

De otro lado, según lo previsto en el artículo 180.6 del CPACA, en la audiencia inicial el juez resolverá sobre las excepciones previas y las “excepciones mixtas” allí señaladas taxativamente -incluida la “falta de legitimación en la causa”-, las cuales han recibido esa denominación doctrinal debido a que, aunque están encaminadas a atacar el fondo del asunto, pueden resolverse de manera previa[46].

Por su parte, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha indicado que puede decidirse sobre el medio exceptivo en comento en la sentencia o, también, en la audiencia inicial, cuando hay certeza sobre su estructuración: “Si bien la falta de legitimación en la causa puede conllevar a la denegatoria de las pretensiones en la sentencia, ello no es óbice para que esa circunstancia, alegada a manera de excepción, sea resuelta en la audiencia inicial.

De hecho, según las previsiones del numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el curso de ella el juez debe pronunciarse acerca de las excepciones previas, la falta de legitimación en la causa, la cosa juzgada, la existencia de una transacción o conciliación, así como lo atinente a la prescripción extintiva.

“No obstante lo anterior, esta Corporación ha señalado que, si bien el juez, de conformidad con la disposición normativa mencionada, puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando tenga certeza acerca de su configuración, pues, de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el estudio de ese presupuesto deberá abordarse al momento de proferir la respectiva sentencia[47].

“Como conclusión, no podrá declararse la falta de legitimación en la causa antes de dictarse sentencia, cuando no exista la seguridad o el juez no alcance la convicción sobre su materialización, bajo el entendido de que la finalidad de decretarla previamente se debe a que, habiendo pleno convencimiento de que ello es así, el proceso no se extienda hasta un fallo que sería desfavorable, creándole falsas expectativas a la parte cuando al juez ya le ha sido posible determinar sin lugar a dubitación alguna que la falta de legitimación se ha configurado”[48] (Se destaca).

En el sub examine se advierte que en este estado del proceso no es posible determinar con certeza si, de conformidad con las competencias legales y constitucionales radicadas en las accionadas, pudieron haber incurrido o no en una falla del servicio en la forma planteada en la demanda y, como consecuencia, si están llamadas o no a reparar, y en qué medida, el daño alegado.

Lo anterior, al margen de la calidad o el título bajo los cuales, eventualmente, se declare la responsabilidad, por tratarse de un punto de derecho que debe ser abordado por el juez de conocimiento al decidir el fondo del asunto. Se resalta que los anteriores son problemas jurídicos que habrán de resolverse en una etapa procesal posterior y que, en definitiva, la responsabilidad atribuida a las demandadas debe ser estudiada de fondo en la sentencia, oportunidad en la cual se determinará si existió un daño antijurídico y una participación efectiva de aquellas en la causación del daño alegado, conforme lo relatado en la demanda y lo probado en el proceso.

Por ende, ante la ausencia de certeza en la cuestión analizada, y a fin de proteger el derecho de acceso a la administración de justicia, no es dable desvincular a las demandadas en este momento y terminar con el proceso. En un caso con supuestos fácticos y jurídicos similares, esta Subsección sostuvo que las demandadas están legitimadas para actuar en el proceso en tal calidad, en consideración a la esencia de las figuras procesales explicadas y a la circunstancia de que los sujetos pasivos de la litis pertenecen al sistema de salud: “[S]e concluye que en esta etapa del proceso [se refiere a la audiencia inicial], las entidades demandadas se encontrarán legitimadas para comparecer al proceso, en la medida de la atribución de responsabilidad efectuada por la parte actora en la demanda; su contribución en la producción del daño, será materia de estudio en la sentencia. “Pues bien, en el presente caso la demanda se dirigió en contra de la Nación-Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud por las supuestas omisiones en que incurrieron y por el defectuoso ejercicio de sus funciones, que llevaron a que la extinta entidad promotora de salud Solsalud SA incumpliera el pago de las obligaciones que adquirió con la sociedad accionante por la prestación del servicio de salud a usuarios del régimen contributivo y subsidiado.

“La imputación fáctica realizada por la parte demandante legitima a las entidades demandas (sic) para conformar la parte pasiva de la litis, como quiera que el daño se hace recaer sobre una falla del servicio, con sustento en la calidad de actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud que dichas entidades ostentan. “Los argumentos presentados por las recurrentes, relacionados con su ausencia de responsabilidad en el asunto materia de litigio con ocasión de las precisas funciones que, por ley, tienen asignadas y la falta de nexo causal entre estas y el daño invocado en la demanda, serán evaluados en la sentencia una vez se surta el correspondiente análisis probatorio”[49] (Se destaca).

En ese orden de ideas, la decisión del Tribunal resulta acertada por cuanto: a) las demandadas están legitimadas en la causa por pasiva de hecho, puesto que de la demanda se desprende que se les imputa el daño reclamado; b) las demandadas tienen capacidad para ser parte y para comparecer al proceso y, además, se les notificó el auto admisorio de la demanda; c) la falta de legitimación que el a quo declaró no probada en la audiencia inicial es la legitimación de hecho, ya que la material -concerniente a la configuración o no de responsabilidad- será objeto de pronunciamiento en la sentencia, según las pruebas recaudadas durante el proceso y con audiencia de las accionadas; d) en este momento procesal no es admisible sostener con certeza que las demandadas no pudieron generar un daño que les resulte imputable en virtud de sus funciones legales, pues la definición de ese asunto -la estructuración o no de una falla del servicio de las accionadas- es precisamente el objeto del proceso; e) dada la falta de certeza, y en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, no es jurídicamente viable desvincular a las demandadas ni disponer la terminación del proceso en esta etapa.

Así las cosas, el despacho confirmará la decisión impugnada y ordenará la devolución del expediente para que se reanude el trámite de la audiencia inicial. 4. Costas 4.1. Procedencia de la condena en costas De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 365 del CGP[50], el despacho condenará en costas a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de Salud y Protección Social, recurrentes en el presente asunto, toda vez que en esta providencia se confirma en su totalidad la decisión del a quo[51].

Por su parte, ha de señalarse que las costas serán liquidadas de manera concentrada en la secretaría del Tribunal de origen, según lo consagrado en el artículo 366 ibídem[52]. En este caso se encuentra acreditada la gestión del apoderado de la parte actora frente a la interposición de los recursos de apelación contra el auto cuestionado, pues en la audiencia inicial intervino cuando se le corrió traslado de las impugnaciones.

Se precisa que, si bien la alegación se surtió en la audiencia inicial, lo cierto es que esa actuación se dio como consecuencia de los recursos de apelación formulados, por lo que dicha gestión se estima suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho en segunda instancia. 4.2. Fijación de agencias en derecho El Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura y vigente para la fecha en que se presentó la demanda[53], estableció las tarifas de agencias en derecho.

En cuanto a los criterios para su fijación y las tarifas en los asuntos contenciosos administrativos, dicho acuerdo dispuso: “Artículo Tercero. Criterios. El funcionario judicial, para aplicar gradualmente las tarifas establecidas hasta los máximos previstos en este Acuerdo, tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables.

Las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones (…) “(…) “Artículo Sexto. Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: “(…) “III. CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. “(…) “3.4. Recursos. “3.4.1. Ordinarios. Apelación de autos. Hasta cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes”.

Según lo dispuesto en el artículo 3 del acuerdo citado, se advierte que la gestión del apoderado del extremo activo en esta instancia no revistió complejidad especial. En ese sentido, con fundamento en la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión adelantada por el apoderado de la Clínica Piedecuesta S.A., a su favor se fijan las agencias en derecho en un (1) salario mínimo mensual legal vigente.

Cada una de las apelantes asumirá de manera individual el cincuenta por ciento (50%) de esta suma. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander en audiencia inicial del 10 de septiembre de 2019, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, por la segunda instancia, a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de Salud y Protección Social, a favor de la Clínica Piedecuesta S.A. Para el efecto, las agencias en derecho de la segunda instancia se fijan en la suma de un (1) salario mínimo mensual legal vigente. Cada recurrente asumirá, individualmente, el cincuenta por ciento (50%) de esta suma.

Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

TERCERO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para que continúe con el trámite procesal pertinente.

CUARTO: NOTIFICAR la presente providencia mediante estado electrónico, en atención a lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto 806 de 2020.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] Folio 2.499 del cuaderno principal 6. [2] Folio 20 del cuaderno principal 1. [3] Folios 1 a 19 del cuaderno principal 1. [4] Formato de reparto obrante a folios 2.499 y 2.500 del cuaderno principal 6. [5] Folio 2.500 del cuaderno principal 6. [6] Folio 2.504 del cuaderno principal 6. [7] Después de que el proceso fue asignado al magistrado Julio Edisson Ramos Salazar, el asunto pasó al despacho del magistrado Milciades Rodríguez Quintero, con el fin de elaborar “ponencia de mayorías”, según constancia secretarial (folio 2.505 del cuaderno principal 6). [8] Folios 2.506 y 2.507 del cuaderno principal 6.

La Sala expresó que, frente a las demandas de reparación directa en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y Solsalud EPS, el criterio mayoritario del Tribunal “ha sido el de rechazar la demanda en contra de SOLSALUD EPSS S.A. LIQUIDADA habida cuenta que no está en capacidad de concurrir como demandado, y, atendiendo las pretensiones invocadas, admitirla en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL y de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, siempre y cuando se extraiga con claridad que se pretende concretamente la declaratoria de responsabilidad de estos entes –ya sea por su acción u omisión–, como se evidencia en el asunto de la referencia”.

Así, dado que de la lectura de la demanda se extraía que lo pretendido era una declaratoria de responsabilidad de las demandadas a título de falla o falta del servicio, y que se encontraban reunidos los requisitos formales y legales, la Sala admitió la demanda en este caso. [9] Consideró que la demanda no debió ser admitida, dado que el proceso liquidatorio estaba finalizado, por lo que los actos administrativos de los que proviene el daño fueron proferidos por una entidad que no tiene capacidad para ser parte (Solsalud E.P.S.) y las pretensiones están encaminadas a enjuiciar las actuaciones del agente liquidador, quien por la extinción de la entidad no puede representarla (folio 2.508 del cuaderno principal 6). [10] Folios 2.531 a 2.551 del cuaderno principal 6. [11] A saber: “cumplimiento del ordenamiento legal y de las funciones asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud”, “los actos y/o omisiones del agente especial son autónomos e independientes de la Superintendencia Nacional de Salud”, “inexistencia de la obligación”, “inexistencia de enriquecimiento sin justa causa”, “inexistencia de nexo o relación de causalidad” y la genérica. [12] Folios 2.552 a 2.566 del cuaderno principal 6. [13] Son ellas: “inexistencia de daño antijurídico por parte del Ministerio de Salud y Protección Social”, “inexistencia de la obligación”, “inexistencia del derecho”, “prescripción” y la genérica e innominada. [14] Folios 2.567 a 2.569 del cuaderno principal 6. [15] Folio 2.570 del cuaderno principal 6. [16] Folio 2.581 del cuaderno principal 6. [17] Folios 2.576 a 2.580 del cuaderno principal 6. [18] Minuto 00:38 a 2:25 de la audiencia inicial obrante en el CD a folio 2.586 del cuaderno del Consejo de Estado. [19] Minuto 5:55 a 8:09 de la audiencia inicial obrante en el CD a folio 2.586 del cuaderno del Consejo de Estado.

Al respecto, declaró como no probadas las dos últimas excepciones en atención a lo expuesto en el auto admisorio de la demanda, sin perjuicio de que, en punto de la caducidad, se decreten pruebas para determinar el momento del conocimiento del daño y se resuelva sobre ella en la sentencia. Frente a lo decidido sobre estas excepciones no se formuló recurso alguno. [20] Minuto 4:50 a 5:54 de la audiencia inicial obrante en el CD a folio 2.586 del cuaderno del Consejo de Estado. [21] Auto del 19 de septiembre de 2016, con número interno 57.444. [22] Minuto 8:36 a 9:43 de la audiencia inicial obrante en el CD a folio 2.586 del cuaderno del Consejo de Estado. [23] Minuto 9:48 a 13:10 de la audiencia inicial obrante en el CD a folio 2.586 del cuaderno del Consejo de Estado. [24] Sentencia del 6 de mayo de 2019, con número interno 60.032. [25] Minuto 13:30 a 19:12 de la audiencia inicial obrante en el CD a folio 2.586 del cuaderno del Consejo de Estado. [26] Minuto 19:14 a 19:38 de la audiencia inicial obrante en el CD a folio 2.586 del cuaderno del Consejo de Estado. [27] Minuto 19:44 a 20:53 de la audiencia inicial obrante en el CD a folio 2.586 del cuaderno del Consejo de Estado. [28] Minuto 20:56 a 22:11 de la audiencia inicial obrante en el CD a folio 2.586 del cuaderno del Consejo de Estado. [29] Minuto 22:14 a 22:41 de la audiencia inicial obrante en el CD a folio 2.586 del cuaderno del Consejo de Estado. [30] Folio 2.588 del cuaderno del Consejo de Estado. [31] Folio 2.589 del cuaderno del Consejo de Estado.

El expediente fue remitido por secretaría a este despacho el 1 de octubre de 2019 (Folio 2.590). [32] “Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)” [33] “Artículo 150.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación (Modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012). El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)” [34] “Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “1. El que rechace la demanda. “2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

“3. El que ponga fin al proceso. “4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público (…)”. [35] “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: “(…) “6.

Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. “(…) “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.” (Se destaca). [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 22 de noviembre de 2001. Exp. 13.356. C.P. María Elena Giraldo Gómez. Reiterada en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 13 de julio de 2016. Exp. 55.205. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 19 de julio de 2018, Exp. 42.810; sentencia del 15 de mayo de 2019, Exp. 60.978; sentencia del 5 de marzo de 2020, Exp. 52.358.

Con el mismo criterio: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 12 de septiembre de 2019, Exp. 50001-23-33-000-2016-00340-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; auto del 21 de febrero de 2020, Exp. 05001-23-33-000-2016-01534-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [38] “[L]a legitimación en la causa por pasiva -de hecho-, desde el punto de vista procesal, supone la capacidad para ser parte y acudir directamente al juicio de responsabilidad, en orden a ejercer el derecho de defensa frente a los hechos y pretensiones formuladas por el extremo activo (…)”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 12 de marzo de 2018, Exp. 58.595. [39] Ley 1437 de 2011. “Artículo 159. Capacidad y representación. Las entidades públicas (…) podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.

“La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho (…)” (se destaca). [40] “En efecto, la legitimación se configura tanto por activa como por pasiva y se predica en dos modalidades, una de hecho y otra material, siendo la primera la que se estructura entre las partes con la notificación del auto admisorio de la demanda, esto es, con la debida integración del contradictorio (…)” (se destaca).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 9 de diciembre de 2019. Exp. 2546-18. C.P. William Hernández Gómez. Con el mismo criterio: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 12 de febrero de 2015, Exp. 52509, C.P. Hernán Andrade Rincón (E); auto del 27 de agosto de 2019, Exp. 62.668, C.P. María Adriana Marín. [41] “Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, esta se predica de la persona o sujeto que tiene interés para discutir u oponer la pretensión del demandante”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Auto del 14 de noviembre de 2018. Exp. 62.231. [42] En eventos como este, la Nación, en tanto persona jurídica, es la que tiene capacidad para ser sujeto tanto de la relación sustancial como de la relación procesal y la que ostenta capacidad para ser parte y comparecer al proceso; cuestión distinta es quién la representa en cada caso, según los supuestos contemplados en la ley (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena.

Auto de unificación del 25 de septiembre de 2013. Exp. 20.240. C.P. Enrique Gil Botero). En esta oportunidad, de acuerdo con el citado artículo 159 del CPACA, la Nación acude al proceso y es representada por el Ministro de Salud y Protección Social, como funcionario de mayor jerarquía dentro del órgano que fue vinculado como demandado. [43] Según el Decreto 2462 de 2013 “por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud”, ésta es una entidad “con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente” (artículo 1). [44] “[L]a imputación razonable de un daño a una persona y la solicitud del resarcimiento correspondiente supone la legitimación en la causa por pasiva de hecho, sin que tal planteamiento implique en manera alguna la atribución de responsabilidad en el escenario procesal [se refiere a la audiencia inicial] en el que se profirieron las decisiones objeto de cuestionamiento en esta sede, toda vez que ello solamente es posible al momento de proferir decisión de fondo, con base en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación” (Se destaca).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 12 de marzo de 2018, Exp. 58.595. [45] “[E]l Despacho advierte que, si lo pretendido por el demandado era la realización de un análisis de responsabilidad en esa etapa procesal [se refiere a la audiencia inicial], es claro que tal actuación no era posible, por cuanto, tal como se indicó anteriormente, ese no es el escenario jurídico para el efecto, en tanto una decisión de tal naturaleza ha de estar precedida del debate probatorio que permita verificar con certeza la participación o no del demandado en el daño antijurídico referido en la demanda (…)” (Se destaca).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 9 de noviembre de 2018. Exp. 59.722. En suma, un pronunciamiento de fondo en torno a la configuración de la responsabilidad endilgada a las demandadas no es propio de las etapas iniciales del proceso, entre ellas, la audiencia inicial. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 12 de marzo de 2018, Exp. 58.595. [46] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A: Auto del 30 de octubre de 2017, Exp. 58.611; auto del 12 de marzo de 2018, Exp. 58.595.

Subsección B: Auto del 22 de julio de 2019. Exp. 60.945, C.P. Ramiro Pazos Guerrero; auto del 27 de noviembre de 2019, Exp. 62.102, C.P. Martín Bermúdez Muñoz. [47] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 12 de febrero de 2015. Exp. 52.509. C.P. Hernán Andrade Rincón (E). Reiterado en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 9 de noviembre de 2018.

Exp. 59.722. [48] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Auto del 14 de noviembre de 2018. Exp. 62.231. [49] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 15 de enero de 2020. Exp. 63.062. C.P. María Adriana Marín. Actor: Serviclínicos Dromédicas S.A. Demandado: Nación- Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud. [50] “Artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “(…) “3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda (…)”. [51] Ley 1564 de 2012.

“Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “(…) “2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella (…)”. [52] “Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior (…)”. [53] La demanda se presentó el 30 de marzo de 2016.

Si bien el Acuerdo 1887 de 2003 fue derogado por el Acuerdo 10554 de 2016, este último comenzó a regir desde su publicación el 5 de agosto de 2016 y resulta aplicable sólo a los procesos iniciados a partir de esa fecha, por lo que aquellos “comenzados antes se siguen regulando por los reglamentos anteriores sobre la materia, de manera especial los contenidos en los Acuerdos 1887 de 2003 (…)” (artículo 7).