EXCEPCIÓN DE INEPTITUD DE LA DEMANDA - Acto administrativo enjuiciado / ACTOS ADMINISTRATIVOS PASIBLES DE SER DEMANDADOS ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA - Definitivos / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFINITIVOS - Los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS - Crearon una nueva situación jurídica para la accionante al pronunciarse en forma particular y concreta sobre los derechos laborales reclamados / INEPTITUD DE LA DEMANDA - No se configura Esta corporación ha explicado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».

Es oportuno indicar que los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa. En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios, en procura de salvaguardar el acceso a la administración de justicia. Los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción. Se evidencia que la resolución en comento se limitó a establecer directrices en relación con los parámetros matemáticos, legales y jurisprudenciales que se debían atender para liquidar el denominado factor hora; sin embargo, la decisión adolece de vaguedad e indeterminación frente a la reclamación laboral elevada por la interesada. ii) Las resoluciones demandadas concretaron el derecho de la demandante frente a la incidencia del factor hora en el cálculo de sus prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social.

Es así como la Resolución 3714 de 29 de abril de 2016 reajustó los valores devengados por concepto de trabajo suplementario, dominicales y/o festivos y cesantías; igualmente, se dispuso la remisión de dicho acto «al Equipo de Nómina de la Unidad de Administración de Personal para los aportes a la seguridad social». iii) Por su parte, la Resolución 3249 de 19 de octubre de 2016 confirmó la anterior decisión e insistió en la negativa de reliquidar las demás prestaciones sociales y factores salariales solicitados por la actora en razón a que el trabajo suplementario no incide en la cuantía de tales conceptos, es decir, que su modificación no tiene repercusión alguna en los montos ya reconocidos. iv) Así las cosas, resulta válido concluir que las resoluciones demandadas no se limitaron a ejecutar lo dispuesto por la Resolución 7385 de 28 de mayo de 2015; por el contrario, crearon una nueva situación jurídica para la accionante al pronunciarse en forma particular y concreta sobre los derechos laborales reclamados.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 05001-23-33-000-2017-01162-01(3503-18) Actor: DORIELA BAENA QUINCHÍA Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

TEMA: APELACIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS. AUTO INTERLOCUTORIO. El despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión de 24 de abril de 2018, adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del cpaca, en tanto no declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda propuesta por el municipio de Medellín.

ANTECEDENTES 2 Pretensiones de la demanda La señora Doriela Baena Quinchía, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulen parcialmente las siguientes resoluciones: i) 3714 de 29 de abril de 2016, suscrita por la Unidad de Administración de Personal, Subsecretaría de Gestión Humana de la Alcaldía de Medellín, que reconoció el reajuste de los valores devengados por concepto de cesantías, trabajo suplementario, dominicales y festivos; y ii) 3249 de 19 de octubre de 2016, que desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. A título de restablecimiento del derecho, la actora solicitó condenar a la entidad demandada a lo siguiente: i) reliquidar las prestaciones sociales, teniendo en cuenta que la asignación básica debe recomponerse con la inclusión de los valores correspondientes a horas extras diurnas y nocturnas, trabajo dominical y festivos, con los respectivos recargos; ii) ajustar dichos emolumentos con fundamento en el nuevo monto de la hora básica reconocida por el ente territorial accionado; iii) decretar la sanción moratoria derivada del pago incompleto del auxilio de cesantías; y iv) reliquidar los aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 4 Actuación procesal 1.2.1.

Providencia apelada El 24 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del cpaca,[1] entre otras determinaciones,[2] declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda propuesta por el municipio de Medellín, con base en los siguientes argumentos: i) Las resoluciones enjuiciadas constituyen verdaderos actos administrativos definitivos, pues fueron expedidas por la autoridad competente, están motivadas, reflejan la voluntad de la administración y resolvieron una situación jurídica particular.

En consecuencia, son pasibles de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. ii) La demanda cumple con los requisitos formales, esto es, individualizó los actos enjuiciados, identificó los hechos, estimó razonadamente la cuantía, delimitó correctamente las pretensiones y estructuró el concepto de violación. 2.

Recurso de apelación El municipio de Medellín interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con fundamento en los siguientes razonamientos: [3] i) Las resoluciones enjuiciadas no crearon, modificaron o extinguieron una situación jurídica particular, ni pusieron fin a un procedimiento administrativo, sino que se limitaron a dar cumplimiento a una resolución anterior, la cual dispuso la reliquidación del factor hora del salario en los términos deprecados por la accionante. ii) La inconformidad de la actora radica en la manera como se ejecutó el acto primigenio esto es, el que dispuso la reliquidación laboral, situación que en nada modifica la decisión inicialmente adoptada por la administración. En consecuencia, los actos acusados tienen la naturaleza de ejecución y no pueden ser pasibles de control judicial. iii) La resolución inicial no fue demandada, es decir, que conserva su presunción de legalidad y, por lo tanto, la presente demanda no es idónea para lograr la satisfacción de las pretensiones de la demandante. 1.

CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si, en el presente caso, se encuentra demostrada la excepción de ineptitud de la demanda por haberse acusado actos de ejecución. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) solución al caso concreto. 2.

Actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.[4] En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:[5] i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».[6] iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacte los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».[7] Igualmente, esta corporación ha explicado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».[8] Es oportuno indicar que los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa.

En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios, en procura de salvaguardar el acceso a la administración de justicia.[9] Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.

En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un estado social de derecho en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio de la legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. En armonía con lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos:[10] […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.

Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. (Resaltado fuera del texto). En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.[11] 3.

Caso concreto. Análisis del despacho Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de los documentos obrantes en el expediente: i) El 14 de mayo de 2014, la demandante elevó petición ante el municipio de Medellín con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los siguientes conceptos: a. reliquidación del «valor hora básico» del trabajo suplementario, esto es, horas extras y recargos; y b. reajuste de las prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social, con base en los valores que arroje la operación anterior.[12] ii) A través de la Resolución 7385 de 28 de mayo de 2015, el municipio de Medellín ordenó la reliquidación «del factor hora» y condicionó el pago de las sumas adeudadas a la existencia de disponibilidad presupuestal.[13] iii) Por medio de la Resolución 3714 de 29 de abril de 2016, el municipio de Medellín reajustó los valores devengados por la actora a título de trabajo suplementario, dominicales y/o festivos y cesantías.[14] iv) El 26 de septiembre de 2016, la demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión puesto que, en su sentir, la reliquidación prestacional no incluyó la totalidad de horas extras y recargos efectivamente laborados y/o devengados, como tampoco se discriminó el porcentaje o monto asignado a cada uno de dichos conceptos.

En consecuencia, la interesada insistió en el reajuste del trabajo suplementario, prestaciones sociales, aportes a la seguridad social y reconocimiento de la sanción moratoria.[15] v) A través de la Resolución 3249 de 19 de octubre de 2016, el municipio de Medellín desató el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 3714 de 29 de abril de 2016 y la confirmó, con fundamento en los siguientes razonamientos: a. las horas extras y los recargos no constituyen factor base de liquidación de las prestaciones sociales, a excepción de las cesantías; y b. la administración efectuó las deducciones legalmente establecidas con destino al sistema de seguridad social en salud y pensiones.[16] Ahora bien, conforme a lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con los documentos aportados al plenario, el despacho concluye que las resoluciones demandadas sí son pasibles de control judicial por las siguientes razones: i) Mediante la Resolución 7385 de 28 de mayo de 2015, la entidad accionada reconoció que se debía computar nuevamente el factor hora de acuerdo con lo establecido por el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978; sin embargo, no concretó el derecho prestacional, esto es, omitió precisar con claridad el contenido, alcance e incidencia de dicha determinación en el cálculo del trabajo suplementario, la liquidación de las prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social.

Así las cosas, se evidencia que la resolución en comento se limitó a establecer directrices en relación con los parámetros matemáticos, legales y jurisprudenciales que se debían atender para liquidar el denominado factor hora; sin embargo, la decisión adolece de vaguedad e indeterminación frente a la reclamación laboral elevada por la interesada. ii) Las resoluciones demandadas concretaron el derecho de la demandante frente a la incidencia del factor hora en el cálculo de sus prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social.

Es así como la Resolución 3714 de 29 de abril de 2016 reajustó los valores devengados por concepto de trabajo suplementario, dominicales y/o festivos y cesantías; igualmente, se dispuso la remisión de dicho acto «al Equipo de Nómina de la Unidad de Administración de Personal para los aportes a la seguridad social».[17] iii) Por su parte, la Resolución 3249 de 19 de octubre de 2016 confirmó la anterior decisión e insistió en la negativa de reliquidar las demás prestaciones sociales y factores salariales solicitados por la actora en razón a que el trabajo suplementario no incide en la cuantía de tales conceptos, es decir, que su modificación no tiene repercusión alguna en los montos ya reconocidos. iv) Así las cosas, resulta válido concluir que las resoluciones demandadas no se limitaron a ejecutar lo dispuesto por la Resolución 7385 de 28 de mayo de 2015; por el contrario, crearon una nueva situación jurídica para la accionante al pronunciarse en forma particular y concreta sobre los derechos laborales reclamados. v) Las pretensiones de la actora se encuentran correctamente encauzadas por la vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que los actos demandados y los recursos interpuestos en sede administrativa evidencian la existencia de un debate sobre el reconocimiento y liquidación del trabajo suplementario, así como su incidencia en el cálculo de las prestaciones sociales, aportes al sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos laborales. vi) En casos de contornos fácticos análogos al presente, esta corporación se ha pronunciado sobre el carácter definitivo de los actos enjuiciados, a partir del siguiente análisis:[18] De acuerdo con los apartes transcritos, es claro que la naturaleza de los actos administrativos demandados corresponde a la de definitivos en tanto decidieron directamente el fondo de la petición elevada por el actor, en lo atinente a la reliquidación de los conceptos salariales y prestacionales en aplicación a la nueva fórmula para fijar el valor del factor hora básica, reconociéndole un mayor valor respecto de unos y negando la incidencia del nuevo cálculo en relación con otros y según el actor sin tener en cuenta la totalidad de horas extras y recargos diurnos y nocturnos efectivamente laborados. […] (Resaltado dentro del texto).

Bajo este contexto, los actos administrativos ahora acusados especificaron cuáles salarios y prestaciones sociales podían reajustarse, así como aquellos que no sufrirían variación alguna, motivo por el que resultan pasibles de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

Primero. Confirmar la decisión adoptada en la audiencia inicial de 24 de abril de 2018, por la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda propuesta por el municipio de Medellín, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que continúe con el trámite correspondiente al medio de control de la referencia. Notifíquese y cúmplase.

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 200 a 201 y 203 del expediente. [2] El a quo declaró no probadas las excepciones de prescripción y caducidad; sin embargo, estas decisiones no fueron apeladas. [3] Ibidem. [4] Al respecto puede consultarse la sentencia de 26 de agosto de 2004, proferida por la Sección Primera de Consejo de Estado, consejero ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente: 2000005701. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia de 10 de abril de 2008, radicado: 25000 2324 000 2002 00583 01, actor: Aerovias Nacionales LTDA, ARCA. [6] Ibidem. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 de 12 de junio de 2008, consejera ponente: Dra. Ligia López Díaz, actor: Organización Clínica General del Norte S.A. [8] Artículo 43 del CPACA. [9] Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de 30 de abril de 2014, radicado: 13001 23 31 000 2007 00251 01(19553), actor: Inversiones M. Suarez & CIA. S. EN C., en Liquidación. [10].

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., 6 de agosto de 2015. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 8 de marzo de 2018, C.P. Dr. William Hernández Gómez, radicado: 05001-23-33-000-2014-01713-01 (2831-2015). [12] Folios 51 a 66 del expediente. [13] Folios 75 a 80 del expediente. [14] Folios 81 a 82 del expediente. [15] Folios 85 a 93 del expediente. [16] Folios 94 a 97 del expediente. [17] Folio 82 del expediente. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejera ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 31 de mayo de 2018, radicado: 05001-23-33-000-2017-00648-01(4770- 17), actor: Brheingnner Lemong Rueda Moreno, demandado: Municipio de Medellín (Antioquia).

En igual sentido, el Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, en providencia de 29 de agosto de 2019 concluyó: «resulta claro que los actos censurados i) definieron la situación jurídica particular del actor, en relación con los emolumentos que le fueron ajustados con la nueva fórmula para hallar el valor del factor hora; y ii) finalizaron la actuación administrativa, características que comportan que sean actos definitivos susceptibles de control jurisdiccional».

(Radicado: 05001-23-33-000-2017- 01101-01 (3533-2018), actor: Gustavo Adolfo Rico Giraldo).