CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Finalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Elementos formales De conformidad con lo señalado por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia. Además, corresponde a esta Sala Especial dictar la sentencia respectiva en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 ibidem, en concordancia con el artículo 107 de la misma codificación […] Del mismo modo, esta Corporación es competente para enjuiciar la Resolución 03456 de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro, en cuanto la resolución objeto de estudio es una medida de carácter general, expedida en ejercicio de la función administrativa y que desarrolla el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. […] El proceso de formación y expedición de un acto administrativo corresponde a la administración, como sujeto activo al que se le ha asignado la competencia necesaria para, a través de tal mecanismo, adopte decisiones unilaterales por medio de las cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. […] [P]ara que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otras condiciones, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. […] Así pues, la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 03456 DEL 16 DE ABRIL DE 2020 DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO - No ajustada a la legalidad [L]a Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro, señala que este funcionario tenía la competencia para expedir ese acto administrativo de carácter general, en virtud de las facultades señaladas en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y la delegación de funciones relativas a las actuaciones contractuales de la entidad, que el superintendente de Notariado y Registro le hiciera mediante la Resolución 14412 del 29 de diciembre de 2014.

Frente a lo precedente, la Sala advierte que las disposiciones de las Leyes 80 y 1150 citadas en el acto administrativo, no establecen expresamente la competencia del secretario general de la Superintendencia para proferir esa medida de carácter general, pues estas se refieren únicamente a las reglas aplicables a la ocurrencia y contenido de la liquidación de los contratos estatales y al plazo para realizarla. […] [E]n la medida en que no existe autorización expresa de la ley para delegar la expedición de reglamentos como la Resolución 03456 que suspende los términos en las actuaciones administrativas de liquidación de contratos en la Superintendencia de Notariado y Registro, pues en materia contractual la delegación opera solo frente a la celebración de contratos, debe concluirse que el secretario general de esa entidad no tenía la competencia legal para proferir el acto administrativo general enjuiciado. […] La Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro, no supera el juicio inmediato de legalidad, toda vez que de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 11 de la Ley 489 de 1998, este funcionario no podía ser delegatario de la facultad para expedir reglamentos de carácter general y, por ello, no era competente para emitir el acto enjuiciado.

MODULACIÓN DE LOS EFECTOS EN EL TIEMPO DE LA SENTENCIA DE NULIDAD EN EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Efectos ex tunc y ex nunc Las consecuencias en el tiempo de la sentencia que declara la nulidad de las medidas que son objeto del control inmediato de legalidad (esto es, sus efectos hacia el pasado y el futuro o ex tunc y ex nunc) no están señalados expresamente en la legislación colombiana. […] [S]e estima que dicha potestad del juez de lo contencioso administrativo surge de la aplicación analógica de las reglas jurisprudenciales que se han construido en torno a la simple nulidad.

Esto, por cuanto ambos medios de control guardan similitudes relevantes a saber: (i) están dirigidos principalmente a verificar la legalidad objetiva de actos administrativos o medidas de carácter general y (ii) las normas administrativas que se controlan desarrollan disposiciones de rango legislativo (a diferencia de lo que ocurre con los llamados reglamentos constitucionales autónomos, que son el objeto de la nulidad por inconstitucionalidad y que, como se vio, los efectos de su sentencia se proyectan hacia el futuro salvo que el juez determine algo diferente). […] [L]os efectos en el tiempo de la declaración de nulidad de los actos administrativos generales se retrotrae hasta el momento de su expedición, esto es, que se entiende que esta ha existido desde entonces o desde siempre (ex tunc).

No obstante, también ha definido que los efectos hacia el pasado no comprenden a aquellas situaciones jurídicas consolidadas, que son las que por cualquier circunstancia no admiten más discusiones ante la administración ni ante la jurisdicción; por ello, la nulidad del acto general frente a esas situaciones solo rige desde el momento en el que es declarada y hacia el futuro (ex nunc) […] [E]n el presente asunto la Sala estima necesario modular los efectos de la nulidad de la Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, que suspendió los términos en las actuaciones administrativas para liquidar los contratos en la Superintendencia de Notariado y Registro, para que esta opere hacia el futuro o ex nunc, toda vez que la anulación de este acto administrativo desde su expedición podría generar afectaciones que no deben soportar los contratistas de dicha entidad, que verían comprometido su derecho a tener la oportunidad para participar en la liquidación bilateral de los contratos en los plazos dispuestos en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, como instancia en la que se pueden determinar los derechos y obligaciones de las partes antes de la extinción de la relación jurídica contractual.

FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 137 / CPACA - ARTÍCULO 185 / LEY 80 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 19 Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02986-00(CA) Actor: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Demandado: RESOLUCIÓN 03456 DEL 16 DE ABRIL DE 2020 DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Referencia: DESARROLLO Y APLICACIÓN DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Y DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD RESPECTO DE LAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DE EMERGENCIA ADOPTADAS A RAÍZ DE LA COVID-19.

LEY 1437 DE 2011. PROHIBICIÓN PARA DELEGAR LA FUNCIÓN DE EXPEDIR REGLAMENTOS DE CARÁCTER GENERAL. SE DECLARA LA NULIDAD, CON EFECTOS HACIA EL FUTURO O EX NUNC, DE LA RESOLUCIÓN 03456 DEL 16 DE ABRIL DE 2020, PROFERIDA POR EL SECRETARIO GENERAL DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO. ASUNTO La Sala Especial de Decisión n.º 19 dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control inmediato de legalidad de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), respecto de la Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro, por la cual se suspendieron los términos en las actuaciones administrativas para liquidar contratos en esa entidad.

ANTECEDENTES Por medio de auto del 10 de julio del año en curso, el despacho ponente avocó el conocimiento del presente medio de control y, en consecuencia, ordenó correr el traslado respectivo a la Superintendencia de Notariado y Registro y al Ministerio Público, e informar a la comunidad sobre la existencia del proceso a efectos de garantizarle a los ciudadanos la posibilidad de intervenir para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo enjuiciado.

TEXTO DE LA RESOLUCIÓN El acto administrativo enjuiciado dispone lo siguiente: «[…] RESOLUCIÓN 03456 16-04-2020 “Por la cual se suspenden términos en actuaciones administrativas para liquidar contratos” EL SECRETARIO GENERAL DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO En ejercicio de las facultades legales, en especial la que le confiere el artículo 60 y 61 de la ley 80 de 1993, artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y la Resolución 14412 del 29 de diciembre de 2014, y

CONSIDERANDO

Que de conformidad con las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007, establecen en la Superintendencia de Notariado y Registro la facultad de liquidar los contratos y convenios firmados por la misma, al igual mediante resolución 14412 de 2014, se delegó en el Secretario General de la Superintendencia de Notariado y Registro, para adelantar todas las actuaciones contractuales que adelante la Entidad, una de ellas es la liquidación de los contratos.

Que el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, dispuso: ”De Su Ocurrencia y Contenido Los contratos de tracto sucesivo, aquéllos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato”.

El artículo 61 de la misma norma estableció: “De la Liquidación Unilateral. Si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdos sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición”. Que el artículo 11 de la ley 1150 de 2007 estimó: “Del plazo para la liquidación de los contratos.

La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo”.

Que las actuaciones administrativas deben surtirse bajo los principios de imparcialidad, buena fe, debido proceso, igualdad, moralidad, transparencia, publicidad, eficacia. Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020” por causa del Coronavirus.

Que mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional” estableció un primer término para solucionar la crisis por la pandemia del Covid – 19. Que el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, estableció: “Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años”. Que mediante el artículo 1 del Decreto 531 del 8 de abril de 2020 el Gobierno Nacional dispuso:” Aislamiento. Ordenar aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de República de Colombia, a partir cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Que la emergencia sanitaria por causa de la presencia del virus COVID-19 en el territorio nacional, constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible e imprevisible, por lo cual es deber de la administración adoptar las medidas transitorias que garanticen la seguridad de la salud de los servidores, la protección de los ciudadanos, así como el respeto por el debido proceso de los usuarios e interesados en las actuaciones de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Que el artículo de la 49 de la Constitución Política, previó el deber que toda persona tiene de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad. Que en virtud de lo anterior, se suspenderán los términos desde la fecha de expedición de la presente resolución hasta el 28 de abril de 2020, o hasta la fecha que se declare por parte del Gobierno Nacional el cese del aislamiento preventivo obligatorio, de las actuaciones administrativas para liquidar contratos que adelante la Secretaria General de la Superintendencia de Notariado y Registro.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

PRIMERO. Ordenar la suspensión de términos de las actuaciones administrativas de liquidación de contratos que adelanta la Secretaría General de la Superintendencia de Notariado y Registro, desde la expedición de la presente resolución hasta el 28 de abril de 2020, o hasta que el Gobierno Nacional declare el cese del aislamiento preventivo obligatorio.

SEGUNDO. Publicar el presente Acto Administrativo en la página Web de la Superintendencia de Notariado y Registro.

TERCERO. Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno y rige a partir de la fecha de su publicación. Dada en Bogotá, D.C., a los 16-04-2020. PÚBLIQUESE Y CÚMPLASE, (Con firma) WILLIAM ANTONIO BURGOS DURANGO Secretario General […]». PRONUNCIAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO La Superintendencia de Notariado y Registro se pronunció a través de apoderado para defender la legalidad de la Resolución 03456 del 16 de abril de 2020.

Para tales efectos, señaló que esta tuvo su origen en las circunstancias de fuerza mayor derivadas de la pandemia por la covid-19; además, que jurídicamente se ajusta a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional con ocasión del estado de emergencia económica social y ecológica declarado a través del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, a los decretos que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional y, especialmente, a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de la presente anualidad, que otorgó la facultad a las autoridades para suspender las actuaciones administrativas a su cargo.

En ese sentido, el apoderado de la Superintendencia explicó que en el marco del distanciamiento físico que ha de procurarse para evitar el contagio de la covid-19, los contratos de tracto sucesivo tramitados en la Secretaría General de esa entidad que lo requirieran, podrían haberse liquidado de forma unilateral mediante un acto administrativo, pero señaló que proceder de tal manera habría implicado una situación gravosa para el contratista, pues este quedaría privado de la posibilidad de exponer un posible desequilibrio contractual que no hubiese sido advertido por la entidad contratante.

Lo anterior, para él, denota la importancia de la presencia de los contratistas en las actuaciones administrativas de liquidación de contratos, la cual no podía ser garantizada por el aislamiento obligatorio ordenado mediante el Decreto 531 del 8 de abril de 2020. Sobre esto, precisó que el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 les otorga a los contratistas el derecho de solicitar ajustes, revisiones y reconocimientos que se desprendan de la ejecución contractual, lo que se configura como una aplicación de los principios de imparcialidad, buena fe, debido proceso, igualdad, moralidad, transparencia, publicidad y eficacia. Del mismo modo, aseguró que la medida de suspensión de las actuaciones administrativas de liquidación de contratos es proporcional con los hechos que le sirvieron de causa, porque era necesaria y no vulnera ningún derecho fundamental.

No obstante, indicó que de presentarse una situación hipotética en la que se deban ponderar, por un lado, los derechos a la vida y a la salud de los contratistas y empleados de la Superintendencia y, por el otro, el derecho de los contratistas de la entidad a que esta liquide los contratos en los términos señalados en la ley, tendrían más peso los primeros, máxime que hasta el momento no existen tratamientos efectivos frente a la covid-19.

INTERVENCIONES CIUDADANAS A pesar de que la Secretaría General de esta Corporación fijó un aviso en el que dio a conocer a la comunidad la existencia del presente proceso, no se presentó ninguna intervención ciudadana[1]. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado emitió su concepto y pidió que se declare la legalidad de la Resolución 03456 del 16 de abril de 2020.

Al respecto señaló lo siguiente: Inicialmente, el Ministerio Público sostuvo que el acto enjuiciado cumple con los requisitos previstos en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 para ser objeto del control inmediato de legalidad. Esto, por cuanto se trata de un acto de contenido general, dictado en ejercicio de la función administrativa, y que tiene como finalidad desarrollar los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020, especialmente este último, que en su artículo 6 determinó la posibilidad de suspender los términos en las actuaciones administrativas.

En lo relacionado con la legalidad de la resolución, la procuradora sostuvo que el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro era competente para expedirla, en virtud de lo establecido en la Resolución 14412 del 29 de diciembre de 2014, que delegó en quien ocupe ese cargo la función de adelantar todas las actuaciones contractuales de la entidad, dentro de lo que se incluye la liquidación de los contratos.

Igualmente, aseveró que la competencia para expedir el acto que se estudia surgió de la habilitación legal otorgada a las autoridades por el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 antes referido. Asimismo, indicó que la Resolución 03456 cumple con las demás formalidades requeridas para ese tipo de actos, toda vez que tiene elementos suficientes que permiten su identificación frente a otros.

Además, puede observarse la motivación, la indicación de las normas en las que se fundó, el articulado con las medidas adoptadas, la firma de quien la expidió y la orden de realizar su publicación. Frente a la materia reglamentada en la resolución, la procuradora delegada afirmó que la conexidad de esta con los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020 es evidente, ya que la suspensión de términos en las actuaciones administrativas fue autorizada por estas normas y la medida busca coadyuvar en la mitigación de la propagación de la covid-19.

Lo anterior, sin menoscabar el debido proceso de los contratistas, siendo entonces necesaria, idónea y proporcional con los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica, y con la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal de los intervinientes en los procedimientos contractuales en la Superintendencia, sin propiciar ventajas o beneficios subjetivos para la entidad aprovechando la pandemia.

Sobre lo precedente, el Ministerio Público aseguró que de no haberse tomado la medida contenida en la Resolución 03456, los contratos de la Superintendencia se hubieran podido liquidar unilateralmente, con el riesgo de afectación del derecho fundamental al debido proceso de los contratistas que, por causa del aislamiento obligatorio decretado por el Gobierno Nacional, tenían imposibilitada su asistencia presencial a la entidad.

En esa ilación, la procuradora resaltó que la actuación administrativa para la liquidación de los contratos estatales le brinda la oportunidad a las partes para verificar el cumplimiento de las obligaciones recíprocas, para poner fin a la relación contractual y para declararse a paz y salvo por todo concepto, lo que puede hacerse de mejor manera si el contratista comparece ante la entidad para hacer sus observaciones.

Finalmente, la procuradora delegada manifestó que renunciaba al término concedido en el auto por el cual se avocó el conocimiento de este proceso, según lo dispone el numeral 5 del artículo 185 del CPACA, pues este concepto es la intervención del Ministerio Publico en el asunto. CONSIDERACIONES De conformidad con lo señalado por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia. Además, corresponde a esta Sala Especial dictar la sentencia respectiva en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 ibidem[2], en concordancia con el artículo 107 de la misma codificación, con el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019[3] y con lo aprobado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión del 1.° de abril de 2020, en la que se encomendó a las salas especiales de decisión el conocimiento de los procesos de esta naturaleza.

Del mismo modo, esta Corporación es competente para enjuiciar la Resolución 03456 de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro, en cuanto la resolución objeto de estudio es una medida de carácter general[4], expedida en ejercicio de la función administrativa[5] y que desarrolla el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020[6].

PROBLEMA JURÍDICO La Sala se ocupará del estudio del siguiente problema jurídico: 1. La Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro ¿supera el juicio inmediato de legalidad, al igual que el test de proporcionalidad aplicable a las medidas administrativas de excepción? Tesis de la Sala: La Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro, no supera el juicio inmediato de legalidad, toda vez que de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 11 de la Ley 489 de 1998, este funcionario no podía ser delegatario de la facultad para expedir reglamentos de carácter general y, por ello, no era competente para emitir el acto enjuiciado.

Para resolver este interrogante, la Sala Especial de Decisión se ocupará de analizar los referentes normativos que deben tenerse en cuenta a la hora de ejercer el control judicial de las medidas generales adoptadas para afrontar el estado de emergencia, los cuales pueden esquematizarse como sigue a continuación: |JUICIO INMEDIATO DE LEGALIDAD | |Competencia |¿La autoridad que expidió el acto lo hizo en ejercicio | | |de una atribución o facultad a ella asignada en un | | |decreto legislativo de excepción o incluso en el | | |ordenamiento jurídico ordinario con ocasión del estado | | |de emergencia? | |Motivación |¿La autoridad que adoptó la medida consignó en el acto | | |las razones que la justifican? | | |¿Las razones son suficientes? | | |¿Las razones son concordantes con el control de la | | |emergencia? | | |¿Los motivos determinantes para la adopción de la | | |medida se basan en hechos debidamente acreditados? | | |¿Existen otros hechos que no hayan sido considerados y | | |que habrían llevar a la toma de decisión | | |sustancialmente distinta? | |Ausencia de |¿El acto expedido desvió las atribuciones propias de | |arbitrariedad |quien las profirió? | |Expedición en |¿El acto fue expedido con el debido respeto a las | |forma regular |facultades regladas y/o discrecionales propias de la | |/ debido |función pública o administrativa? | |proceso |¿En el proceso de formación y expedición del acto se | | |garantizó el derecho de audiencia y defensa? | | |¿Si por razones de la emergencia se omitió algún | | |trámite o procedimiento, quedó plenamente justificado? | |Concordancia |¿Es concordante con la Constitución Política, la Ley | |con el |137 de 1994, los tratados internacionales de derechos | |ordenamiento |humanos ratificados por Colombia, los decretos | |jurídico |legislativos de emergencia o cualquier otra norma que | | |deba observar? | | |¿El acto fue expedido con infracción de las normas en | | |que debía fundarse? | | |¿Vulnera el núcleo esencial de derechos y libertades | | |fundamentales? | En todo caso, si en el desarrollo del anterior juicio el operador judicial encuentra que el estudio de las medidas objeto de control exige la ponderación de principios constitucionales en conflicto, debe integrar el análisis con la aplicación del test de proporcionalidad, cuya metodología puede sintetizarse así: |TEST DE PROPORCIONALIDAD | | |Test de |¿La medida es útil para conjurar los | |Proporcionalidad |idoneidad |hechos que dieron lugar a la | | | |declaratoria de emergencia o para | | | |limitar sus efectos? | | |Test de |i) Fáctica: ¿Existe otra medida de | | |necesidad |excepción que pueda ser tan o más | | | |eficaz y menos limitativa? | | | |ii) Jurídica o juicio de | | | |subsidiariedad: ¿Existe otra norma en| | | |el ordenamiento jurídico ordinario | | | |que permita alcanzar el propósito de | | | |la medida de excepción suficiente y | | | |adecuadamente? | | |Test de |¿La afectación que genera la medida | | |proporcionalida|de excepción excede sus beneficios? | | |d en sentido |Al ponderar los principios en | | |estricto |colisión se precisaron las razones | | | |por las cuales uno de ellos debe | | | |retroceder | Ahora bien, las circunstancias particulares dentro de las que se enmarca la situación de emergencia generada por la covid-19, hacen que el control que ejerce la jurisdicción respecto de las medidas administrativas para conjurarla deba desarrollarse teniendo en consideración que las decisiones judiciales deben guardar relación directa con la realidad sociopolítica, económica y cultural del país, lo cual implica un carácter dinámico que puede dar lugar a variaciones en la lectura que materialmente debe hacerse de las normas, a fortiori, en la inédita situación que vive la humanidad desde el inicio del año 2020.

En efecto, conforme a la nueva realidad social e institucional, el juez del control inmediato de legalidad debe ponderar las medidas adoptadas a la luz de los requerimientos sociales, científicos, médicos, culturales, económicos y políticos que imponen las circunstancias del presente. Hoy, en el contexto de la pandemia, es necesario comprender el ordenamiento jurídico en clave de prioridades como la protección de la vida, salud e integridad de los asociados; la provisión de un sustento mínimo para la población más pobre y vulnerable que se ha visto forzada a abandonar las actividades de las que derivaba su fuente de subsistencia; el fortalecimiento del sistema sanitario y de las condiciones de seguridad del personal que labora en aquel; el suministro de herramientas para garantizar la continuidad del servicio público educativo; la protección especial de aquellas personas que por múltiples razones médicas puedan ser más vulnerables a la covid-19, entre muchas otras.

A partir de lo señalado, la Sala Especial de Decisión procederá a estudiar la validez de la Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro. Con tal fin, realizará el juicio inmediato de legalidad: JUICIO INMEDIATO DE LEGALIDAD i) Competencia de la autoridad administrativa El proceso de formación y expedición de un acto administrativo corresponde a la administración[7], como sujeto activo al que se le ha asignado la competencia necesaria para, a través de tal mecanismo, adopte decisiones unilaterales por medio de las cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas.

De acuerdo con ello, para que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otras condiciones, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia o elemento subjetivo del acto administrativo, que se refiere tanto a la institución, entidad u órgano, como al individuo que lo profiere[8].

Así pues, la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa.

A efectos de garantizar derechos fundamentales como el debido proceso y la seguridad jurídica, las normas que fijan competencias deben ser expresas, claras y anteriores a la expedición del acto administrativo de que se trate, lo que demuestra la íntima conexión que tiene el concepto objeto de estudio con el principio de legalidad y que el fundamento constitucional de ambas figuras reside en los artículos 2[9], 6[10], 121[11], 122[12] 123.2[13], 209[14] superiores.

Así, la competencia implica que quienes ejercen función pública solo pueden hacer lo que el ordenamiento jurídico les permite, al contrario de los particulares, que pueden hacer todo lo que no les está jurídicamente prohibido[15]. En ese orden de ideas, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en que se profiere por un sujeto que carece de capacidad para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento jurídico.

Es por ello que el artículo 137 del CPACA consagra la falta de este requisito como uno de los vicios invalidantes de los actos administrativos, el cual, según la jurisprudencia de esta Corporación, es uno de los más graves[16]. Como se puede observar, la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo debido a que no se afinca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide pues lo que se advierte en tales casos es que el derecho positivo no consagra una facultad que le permita fungir al Estado como autoridad normativa.

Ahora, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional[17], el material[18], el territorial[19] y, en algunos casos, el temporal[20]. La expedición de un acto administrativo en ausencia de cualquiera de ellos da lugar a la nulidad de la decisión. Finalmente, conviene anotar que las normas que deben considerarse a efectos de estudiar la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos son aquellas vigentes al momento de hacer uso de la respectiva facultad de producción normativa[21].

En el caso concreto, la Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro, señala que este funcionario tenía la competencia para expedir ese acto administrativo de carácter general, en virtud de las facultades señaladas en los artículos 60[22] y 61[23] de la Ley 80 de 1993, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007[24] y la delegación de funciones relativas a las actuaciones contractuales de la entidad, que el superintendente de Notariado y Registro le hiciera mediante la Resolución 14412 del 29 de diciembre de 2014.

Frente a lo precedente, la Sala advierte que las disposiciones de las Leyes 80 y 1150 citadas en el acto administrativo, no establecen expresamente la competencia del secretario general de la Superintendencia para proferir esa medida de carácter general, pues estas se refieren únicamente a las reglas aplicables a la ocurrencia y contenido de la liquidación de los contratos estatales y al plazo para realizarla.

Ahora bien, en lo que tiene que ver con la Resolución 14412[25] de delegación de funciones, que en concepto del Ministerio Público es uno de los fundamentos de la competencia para expedir el acto enjuiciado (además del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020), esta, en el numeral 1.° del artículo primero[26] dispone que el superintendente delega en el secretario general, entre otras, las funciones relativas a la celebración de los contratos en nombre de la Superintendencia de Notariado y Registro así como la expedición de los actos administrativos necesarios en la actividad contractual de dicha entidad.

No obstante lo anterior, de acuerdo con lo preceptuado en el numeral 1 del artículo 11 de la Ley 489 de 1998[27], la expedición de reglamentos de carácter general[28], como el que ocupa este medio de control, es de aquellas funciones que no se pueden delegar, salvo que el legislador lo autorice expresamente. Por esto, en la medida en que no existe autorización expresa de la ley para delegar la expedición de reglamentos[29] como la Resolución 03456 que suspende los términos en las actuaciones administrativas de liquidación de contratos en la Superintendencia de Notariado y Registro, pues en materia contractual la delegación opera solo frente a la celebración de contratos[30], debe concluirse que el secretario general de esa entidad no tenía la competencia legal para proferir el acto administrativo general enjuiciado.

En ese sentido, a pesar de lo indicado por el Ministerio Público, el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 no dispuso ninguna excepción frente a la prohibición de delegar la expedición de reglamentos de carácter general prevista en el numeral 1 del artículo 11 de la Ley 489 de 1998. Esto, por cuanto dicha norma señala que la competencia para suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas por la emergencia sanitaria, le corresponde a las autoridades administrativas a las que se refiere el artículo 1 del mencionado decreto, el cual consagra lo siguiente: «Artículo 1.

Ámbito de aplicación. El presente Decreto aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades».

La anterior disposición (que replica en mayor parte la redacción del artículo 2 del CPACA sobre el ámbito de aplicación de la parte primera de ese Código[31]), fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020, bajo la consideración de que el Gobierno Nacional, en ejercicio de la competencia legislativa derivada de la declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica, puede, en términos generales, «ordenar las condiciones del ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios a cargo del Estado»[32].

Así, el artículo 1 del Decreto Legislativo 491, al referirse genéricamente a los organismos y entidades del Estado como destinatarios de la aplicación de ese cuerpo normativo, no establece de manera clara y expresa una regla de competencia que le permita al secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro expedir el acto administrativo de carácter general que aquí se estudia, máxime cuando el numeral 1 del artículo 13 del Decreto 2723 de 2014 dispone que la función de expedir actos administrativos le corresponde al despacho del superintendente de Notariado y Registro[33] y, se reitera, en lo relacionado con los actos generales, esta no se puede delegar, a menos de que el legislador lo autorice.

En conclusión: La Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro, no supera el juicio inmediato de legalidad, toda vez que de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 11 de la Ley 489 de 1998, este funcionario no podía ser delegatario de la facultad para expedir reglamentos de carácter general y, por ello, no era competente para emitir el acto enjuiciado.

DECISIÓN Por lo anterior, la Sala declarará la nulidad de la Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro. Modulación de los efectos en el tiempo de la sentencia de nulidad en el control inmediato de legalidad Las consecuencias en el tiempo de la sentencia que declara la nulidad de las medidas que son objeto del control inmediato de legalidad (esto es, sus efectos hacia el pasado y el futuro o ex tunc y ex nunc) no están señalados expresamente en la legislación colombiana.

Así pues, salvo lo relativo a la anulación de actos administrativos que tienen que ver con servicios públicos[34], con actos de inscripción y calificación en el Registro Único de Proponentes[35], con los relacionados con prestaciones periódicas[36] y con la nulidad por inconstitucionalidad[37] de reglamentos constitucionales autónomos[38], eventos en los cuales la ley dispuso que sus efectos se proyectan por lo general hacia el futuro, no existen normas legales que definan esta cuestión para otros medios de control, más allá de esos particulares supuestos[39].

No obstante lo anterior, en una sentencia reciente de la Sala Especial de Decisión n.° 10 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, emitida en el marco del control inmediato de legalidad sobre el Decreto 465 del 23 de marzo de 2020[40], relativo a las concesiones de agua para la prestación del servicio público de acueducto en el contexto de la pandemia, se modularon los efectos de la nulidad que fue declarada en dicha providencia sobre algunas de sus disposiciones, de acuerdo con las siguientes consideraciones[41]: «Se aclara, que para fijar los efectos de las decisiones adoptadas en esta providencia, no se aplicará el artículo 38 de la Ley 142 de 1994, “por el cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, que determina, que “la anulación judicial de un acto administrativo relacionado con servicios públicos sólo producirá efectos hacia el futuro”, porque la naturaleza de los contenidos normativos del Decreto 465 de 23 de marzo de 2020, en estudio, antes que relacionarse con aspectos propios e intrínsecos de los servicios públicos domiciliarios, tiene que ver - más bien - de manera directa e íntima con el sector medio ambiental, y dentro de ese ámbito del ordenamiento jurídico, de manera especial con el régimen de concesión y uso de aguas.

Por lo tanto, con miras a establecer los efectos de esta providencia, la Sala acudirá a los tradicionales criterios “ex tunc” y “ex nunc” que de manera reiterada y pacifica ha desarrollado y utilizado la jurisprudencia contencioso administrativa, a partir de variables tales como las circunstancias específicas referidas a la estabilidad institucional y económica, la naturaleza y contenido del acto anulado, los motivos de su anulación y la existencia de situaciones jurídicas consolidadas.[42] En ese sentido, el criterio “ex tunc” hace referencia a otorgarle efectos retroactivos a la sentencia, a partir de la expedición del acto administrativo de carácter general anulado, de manera tal que se afectan las situaciones jurídicas consolidadas en vigencia de la medida anulada; mientras que en virtud del criterio “ex nunc” la sentencia de nulidad tiene efecto hacia el futuro, por lo que no se ven afectadas las situaciones jurídicas que se produjeron y consolidaron al amparo de la vigencia de la medida administrativa anulada».

En esta providencia, la Sala Especial de Decisión n.° 10 sostuvo que en relación con la declaración de legalidad condicionada del artículo 3 del Decreto 465 de 23 de marzo de 2020[43], existe una situación jurídica consolidada frente a los trámites surtidos a partir de la publicación de ese acto administrativo y que hayan culminado con el otorgamiento de una concesión de aguas por parte de la autoridad ambiental.

Por lo tanto, esas concesiones mantendrán «plenamente sus efectos jurídicos y su presunción de legalidad, con el fin de salvaguardar los derechos al debido proceso y seguridad jurídica de los operadores del servicio público de acueducto, que hayan adquirido concesiones de aguas en vigencia del artículo cuya legalidad de condiciona (Efectos “ex nunc”)»[44].

Por su parte, frente a los procedimientos iniciados y que a la fecha de expedición de la sentencia no hubiesen culminado su trámite, la Sala determinó que estos continuarán siendo diligenciados, pero con el cumplimiento de los parámetros fijados en el fallo en comento, «a fin de garantizar el derecho de contradicción y defensa de los interesados en intervenir en la actuación administrativa en cuestión (Efectos “ex tunc”)»[45].

Del mismo modo, respecto de la nulidad del artículo 4 del Decreto 465[46], la Sala Especial de Decisión n.° 10 aseveró que esa declaración tiene efectos ex tunc, dada la importancia que reviste la conservación del recurso hídrico. De esa manera, «sus efectos se retrotraen a partir de la expedición del mencionado Decreto 465 de 3 de marzo de 2020, en consecuencia, las obras de perforación para prospección y exploración de aguas subterráneas que se encuentren en curso sin los debidos permisos de las autoridades ambientales, señalados en el Decreto 1076 de 2015,[47] deberán ser suspendidas de manera inmediata, hasta que los interesados obtengan el permiso correspondiente, con el fin evitar posibles afectaciones al medio ambiente, de acuerdo con los artículos 79 y 80 superiores.[48]»[49].

Si bien en la sentencia que se acaba de comentar no se expresan razones acerca de la procedencia de la modulación de los efectos en el tiempo de la nulidad o legalidad condicionada, declaradas en un fallo de control inmediato de legalidad (aunque sí están expuestos los argumentos sobre los criterios para definir si a la providencia se le dan efectos ex tunc o ex nunc), aquí se estima que dicha potestad del juez de lo contencioso administrativo surge de la aplicación analógica de las reglas jurisprudenciales que se han construido en torno a la simple nulidad[50].

Esto, por cuanto ambos medios de control guardan similitudes relevantes a saber: (i) están dirigidos principalmente a verificar la legalidad objetiva de actos administrativos o medidas de carácter general y (ii) las normas administrativas que se controlan desarrollan disposiciones de rango legislativo (a diferencia de lo que ocurre con los llamados reglamentos constitucionales autónomos, que son el objeto de la nulidad por inconstitucionalidad y que, como se vio, los efectos de su sentencia se proyectan hacia el futuro salvo que el juez determine algo diferente).

En ese sentido, desde 1915[51], la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado de manera reiterada que los efectos en el tiempo de la declaración de nulidad de los actos administrativos generales se retrotrae hasta el momento de su expedición, esto es, que se entiende que esta ha existido desde entonces o desde siempre (ex tunc)[52]. No obstante, también ha definido que los efectos hacia el pasado no comprenden a aquellas situaciones jurídicas consolidadas, que son las que por cualquier circunstancia no admiten más discusiones ante la administración ni ante la jurisdicción; por ello, la nulidad del acto general frente a esas situaciones solo rige desde el momento en el que es declarada y hacia el futuro (ex nunc)[53]_[54].

Además de lo precedente, ha de tenerse en cuenta que en el control inmediato de legalidad esta Corporación ha sostenido, al igual que en la simple nulidad[55], que la derogación o la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos de carácter general que son objeto de ese medio de control no son circunstancias que impidan realizar el juicio de legalidad sobre ellos, ya que dichos actos pudieron producir efectos jurídicos durante su vigencia[56].

Así, la posibilidad de revisar judicialmente los actos generales que han perdido sus efectos se explica a partir de la asignación de efectos hacia el pasado o ex tunc de la nulidad que se declare en la sentencia del control inmediato de legalidad. En todo caso, como se vio en la sentencia del 13 de agosto de 2020 de la Sala Especial de Decisión n.° 10 y con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional[57], esta Corporación ha previsto la posibilidad de que el juez, atendiendo el contexto fáctico y jurídico de cada caso, module los efectos de la nulidad, con el objetivo de que la decisión judicial pueda proteger de mejor forma los derechos y las expectativas legítimas de las personas y materialice los postulados constitucionales[58].

De conformidad con lo anterior, en el presente asunto la Sala estima necesario modular los efectos de la nulidad de la Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, que suspendió los términos en las actuaciones administrativas para liquidar los contratos en la Superintendencia de Notariado y Registro, para que esta opere hacia el futuro o ex nunc, toda vez que la anulación de este acto administrativo desde su expedición podría generar afectaciones que no deben soportar los contratistas de dicha entidad, que verían comprometido su derecho a tener la oportunidad para participar en la liquidación bilateral de los contratos en los plazos dispuestos en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007[59], como instancia en la que se pueden determinar los derechos y obligaciones de las partes antes de la extinción de la relación jurídica contractual.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 19, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Declárese la nulidad de la Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Segundo: Los efectos de la nulidad de la Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro, operan únicamente desde el momento de emisión de esta sentencia y hacia el futuro o ex nunc, de acuerdo con los motivos anteriormente expuestos. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático correspondiente.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ | | | | | | |LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |(Con salvamento de voto) |(Con salvamento de voto) | | | | |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS |NICOLÁS YEPES CORRALES | | |(Con aclaración de voto) | CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala n.º 19 en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] El aviso respectivo se fijó entre el 17 y el 31 de julio de 2020. [2] CPACA, art. 185, n.º 1: «[…] Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1.

La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena […]». [3] Reglamento del Consejo de Estado. [4] Toda vez que se refiere a una situación abstracta, objetiva e impersonal. En ese sentido, no se dirige a ningún individuo en particular. [5] Pues orgánicamente la Superintendencia de Notariado y Registro hace parte de la rama ejecutiva del poder público, ya que es una entidad adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho (DUR. 1069/2015, art. 1.2.1.4.) y a esta clase de actos, ni el constituyente ni el legislador les asigna el carácter de función jurisdiccional o legislativa. [6] D.Leg. 491/2020, art. 6: «Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. (Declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-242 de 2020). La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. (Parágrafo declarado exequible condicionalmente por la Corte Constitucional en la Sentencia C-242 de 2020). Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales». [7] Debe entenderse que dicho concepto comprende tanto a los servidores públicos como a los particulares investidos de funciones administrativas. [8] «Respecto del elemento subjetivo la jurisprudencia del Consejo de Estado ha expresado que el requisito de la competencia del órgano o funcionario como elemento del acto significa que éste debe emanar de un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa y dentro de los límites de su competencia (auto de marzo 9 de 1971, Anales de 1971, Tomo 80, página 367).

Es, en otros términos, lo que establece nuestra Constitución cuando dispone que no habrá ningún empleo público que no tenga las funciones señaladas por ley o reglamento»: Miguel Largacha Martínez y Daniel Posse Velásquez, Causales de anulación de los actos administrativos, Bogotá, Ediciones Doctrina y Ley, 1988, pp. 19-20. [9]

ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. [10]

ARTICULO 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. (esto es legalidad formal). [11]

ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. [12]

ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente … [13]

ARTICULO 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento […] [14]

ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. [15] Cfr. Luis Enrique Berrocal Guerrero, op. cit., p. 120. [16] «[…] frente a vicios o defectos como la inconstitucionalidad, la ilicitud no saneable o absoluta, la desviación de poder y la falta de competencia no es posible convalidar o remediar el acto viciado o defectuoso»: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, sentencia del 15 de junio de 2004, rad. 11001-03-15-000-1998-0782- 01(S-782). «La Sala recuerda que la incompetencia del órgano administrativo, con ocasión de la usurpación de las atribuciones que corresponden a otra autoridad, es sin duda una de las formas de ilegalidad más grave que puede ostentar un acto administrativo.

Esta circunstancia entraña la infracción manifiesta de uno de los principios medulares de todo estado de derecho: el de legalidad» (Negrita propia del texto): Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 25 de mayo de 2011, rad. 25000-23-26-000-2000-00580- 02(23650). [17] Se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas. [18] Supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. [19] Parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones. [20] Es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio. [21] Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-014 del 21 de enero de 1993 precisó que «[…] la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. [ ]». [22] L. 80/1993, art. 60 (Modificado por el Decreto 19 de 2012, artículo 217): «DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUIDACIÓN. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.

La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión». [23] Esta disposición fue derogada por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. [24] L. 1150/2007, art. 11: «Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto.

De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo». [25] «Por medio de la cual se delegan unas funciones y se dictan otras disposiciones», proferida por el superintendente de Notariado y Registro. [26] «ARTÍCULO PRIMERO: Delegar en el Secretario General de la Superintendencia de Notariado y Registro las siguientes funciones: ASUNTOS DE CARÁCTER ADMINISTRATIVO 1- Celebrar en nombre de la Superintendencia de Notariado y Registro, los contratos de conformidad con la Ley y el reglamento, expedir los actos administrativos necesarios y suscribir los documentos inherentes a la actividad precontractual, contractual y postcontractual, de acuerdo con las normas legales y reglamentarias vigentes.

La delegación a que se refiere este numeral comprende la ordenación del gasto, los contratos que la Superintendencia de Notariado y Registro deba suscribir en cumplimiento o desarrollo de sus objetivos, así como sus modificaciones, adiciones, prórrogas y terminaciones; la supervisión y/o designación de supervisores; la facultad de aplicar cláusulas excepcionales, declarar la caducidad, la ocurrencia de siniestros asegurados, imponer multas y hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, en los términos previstos en las normas legales y reglamentarias vigentes.

Lo anterior sin perjuicio de las reglamentaciones que se efectúen respecto de las delegaciones que se deriven del Decreto 2723 de 2014 […]». [27] L. 489/1998, art. 11, n.° 1: «Funciones que no se pueden delegar. Sin perjuicio de lo que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación: 1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley […]». [28] En este punto ha de recordarse que a diferencia de lo que ocurre en la tradición jurídica española e hispanoamericana, en la colombiana el reglamento es un concepto sinónimo al de acto administrativo general: Cfr. Luis Enrique Berrocal Guerrero, op. cit., p. 71.

En el mismo sentido, Jaime Orlando Santofimio Gamboa señala: «[…] En Colombia, a diferencia de otros ordenamientos, el reglamento es acto administrativo de carácter general. Se instituye como el principal mecanismo de proyección normativa en cabeza de los órganos y personas con funciones administrativas, creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […]»: Compendio de derecho administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2017, p. 551. [29] En un caso similar, en el que esta Corporación anuló una disposición reglamentaria expedida en virtud de una delegación de funciones se dijo: «El reglamento, según lo ha reconocido la jurisprudencia nacional hace relación al conjunto normativo generador o regulador de situaciones jurídicas generales, impersonales o abstractas, proferido por la Administración Pública o por los distintos organismos del Estado o del Poder Público, que no ostentan la potestad legislativa.

El reglamento es en nuestro ordenamiento un acto administrativo general normativo, esto es, un acto que contiene disposiciones jurídicas generales o abstractas. Sus supuestos normativos o efectos jurídicos son hipotéticos o abstractos, lo cual viene a ser su característica sustancial, debido a que las consecuencias o previsiones normativas que contemplan no están referidos a nadie individualmente identificado, sino que les son aplicables indistintamente a cualquier persona o cosa que llegare a encontrarse dentro de los supuestos descritos en el mismo.

En este escenario, es claro para la Sala la violación en este caso del artículo 11 numeral 1 de la Ley 489 de 1998, por cuanto que a través del artículo 3º del Decreto municipal 1306 de 2007 el Alcalde municipal de Medellín delega, sin estar autorizado por la ley, la función consistente en expedir reglamentos de policía local para fijar (ampliar o reducir) los horarios para el funcionamiento de los establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas.

Estos actos administrativos, ciertamente, a pesar de su ámbito estrictamente local y de su materia concreta (policiva), son verdaderos reglamentos de carácter general, esto es, actos normativos reglamentarios y objetivos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica objetiva, abstracta o impersonal, no relacionada directa e inmediatamente con alguna persona o cosa determinada»: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 30 de agosto de 2012, rad. 05001-23-15-000-2009-00571-01. [30] L. 80/1993, art. 12: «DE LA DELEGACION PARA CONTRATAR.

Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes. (Inciso adicionado por la Ley 1150 de 2007, artículo 21).

En ningún caso, los jefes y representantes legales de las entidades estatales quedarán exonerados por virtud de la delegación de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual. Parágrafo. (Adicionado por la Ley 1150 de 2007, artículo 21). Para los efectos de esta ley, se entiende por desconcentración la distribución adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante legal de la entidad, sin que ello implique autonomía administrativa en su ejercicio.

En consecuencia, contra las actividades cumplidas en virtud de la desconcentración administrativa no procederá ningún recurso». [31] CPACA, art. 2: «Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.

A todos ellos se les dará el nombre de autoridades […]». [32] Sobre la disposición en comento la Corte Constitucional señaló lo siguiente: «[…] el ámbito de aplicación subjetivo que el artículo 1° le otorga a las medidas adoptadas en el Decreto 491 de 2020, consistente en su aplicación a todas la autoridades del Estado sin distinción alguna, se enmarca prima facie en la posibilidad del legislador de ordenar las condiciones del ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios a cargo del Estado, según lo estipulan los artículos 123 y 150 (numerales 19 y 23) de la Constitución. Lo anterior, sin perjuicio, claro está, de la autonomía que la Carta Política reconoce a determinados órganos del Estado para disponer lo necesario para su adecuado funcionamiento». [33] D. 2723/2014, art. 13, n.° 1: «Funciones del Despacho de Superintendente.

Son funciones del Despacho del Superintendente, las siguientes: 1. Dirigir, ordenar, controlar y evaluar de conformidad con las directrices trazadas por el Consejo Directivo, el ejercicio de las competencias y funciones asignadas a la Superintendencia y expedir los actos administrativos y demás providencias necesarias para su cumplimiento […]».

(Negrita fuera de texto). [34] L. 142/1994, art. 38: «Efectos de nulidad sobre actos y contratos relacionados con servicios públicos. La anulación Judicial de un acto administrativo relacionado con servicios públicos solo producirá efectos hacia el futuro. Si al declararse la nulidad se ordena el restablecimiento del derecho o la reparación del daño, ello se hará en dinero si es necesario, para no perjudicar la prestación del servicio al público ni los actos o contratos celebrados de buena fe».

(Negrita fuera de texto). [35] L. 1150/2007, art. 6, n.° 6.3 (modificado por: D. 19/2012, art. 221): «[…] De la impugnación de la inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP). Realizada la verificación a que se refiere el numeral 6.1 del presente artículo, la Cámara publicará el acto de inscripción, contra el cual cualquier persona podrá interponer recurso de reposición ante la respectiva Cámara de Comercio, durante los diez (10) días hábiles siguientes a la publicación, sin que para ello requiera demostrar interés alguno. Para que la impugnación sea admisible deberá prestarse caución bancaria o de compañía de seguros para garantizar los perjuicios que se puedan causar al inscrito.

Contra la decisión que resuelva el recurso de reposición, no procederá apelación. En firme la inscripción, cualquier persona podrá demandar su nulidad en desarrollo de la acción prevista en el Código Contencioso Administrativo. Para el efecto será competente el Juez de lo Contencioso Administrativo en única instancia. La presentación de la demanda no suspenderá la inscripción, ni será causal de suspensión de los procesos de selección en curso en los que el proponente sea parte.

El proceso se tramitará por el procedimiento ordinario a que se refiere el Código Contencioso Administrativo. Adoptada la decisión, la misma sólo tendrá efectos hacia el futuro […]». (Negrita fuera de texto). [36] CPACA, art. 164, n.° 1, lit. c: «Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […]». (Negrita fuera de texto). Lo resaltado da cuenta de la imposibilidad de asignar efectos retroactivos a la nulidad que recaiga sobre actos administrativos que ordenaron el pago de prestaciones periódicas a particulares de buena fe. [37] CPACA, art. 189, inc. 3.°: «[…] Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada […].

Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes». (Negrita fuera de texto). [38] Los reglamentos constitucionales autónomos «son aquellas disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto expedidas por una pluralidad de autoridades a las cuales les ha sido asignada una competencia normativa directamente por la Constitución y sin sujeción a la ley.

Se caracterizan, en consecuencia, por constituir un desarrollo directo de la Constitución, por manera que, en el sistema de fuentes del Derecho, ostentan una jerarquía igual a la de la ley más allá de que su contenido es materialmente legislativo, aunque, claro está, únicamente se pueden desarrollar por esta vía las facultades constitucionalmente atribuidas al organismo en cuestión de manera expresa, sin que el reglamento constitucional autónomo pueda invadir la órbita competencial correspondiente al Legislador.

La competencia para expedir reglamentos constitucionales autónomos ha sido atribuida por la Carta Política tanto por al Presidente de la República como a otros órganos constitucionales ubicados, en la estructura del Estado, por fuera de la Rama Ejecutiva del Poder Público»: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, rad. 11001 03 26 000 1999 00012 01 (16230).

Según lo ha señalado esta Corporación, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad está dirigido a esta clase específica de actos administrativos generales: Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de ponente del 4 de febrero de 2019, rad. 11001-03-24-000-2018-00441-00(A). [39] Sobre este estudio normativo: Cfr. Andrés Fernando Opsina Garzón, «Efectos de la modulación de los actos administrativos.

Modulación de los efectos temporales. Comentario de la sentencia del 6 de octubre de 2011 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, rad. 11001-03-28-000-2010-00120-00», En Los grandes fallos de la jurisprudencia administrativa colombiana, Andrés Fernando Ospina Garzón (editor), Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, p. 428 y Sonia Marina Castro Mora, La modulación de los efectos en el tiempo de las sentencias de nulidad de los actos administrativos en Colombia, Tesis para obtener el título de maestría en Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario, Fernando Alberto García Forero (director), Bogotá, Universidad del Rosario, 2015, p. 105. [40] «Por el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional a causa de la Pandemia COVID- 19». [41] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.° 10, sentencia del 13 de agosto de 2020, rad. 11001- 03-15-000-2020-01058-00(CA). [42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 27 de abril de 2017, rad. 11001032500020130108700 (2512-2013). [43] En la parte resolutiva de la sentencia se establece: «SEGUNDO.- CONDICIONAR LA LEGALIDAD del artículo 3° del Decreto 465 de 23 de marzo de 2020, en el entendido que: i) Los términos previstos en el Decreto 1076 de 2015 para el trámite de concesión de aguas, se entienden reducidos en una tercera parte, únicamente en la etapa del procedimiento administrativo cuyo trámite compete a las autoridades ambientales, es decir, la etapa final atinente a la expedición del acto administrativo que decide (a) la oposición u oposiciones si las hubiere y (b) si es procedente o no, otorgar la concesión solicitada, la cual ya no será de 15 días sino de 5 días, mientras se mantenga la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud; y ii) Que además de la fijación o publicación, a cargo de la autoridad ambiental, de un aviso durante 10 días en un lugar público de sus oficinas, así como en la alcaldía o en la inspección de policía de la localidad, también se ordene, obligatoriamente, la transmisión radial - a costa del peticionario - de un comunicado informando de la iniciación de un procedimiento administrativo de concesión de aguas […]». [44] Ibidem. [45] Ibidem. [46] «TERCERO.- DECLARAR LA NULIDAD del artículo 4° del Decreto 465 de 23 de marzo de 2020, con efectos “ex tunc”, es decir, retrotraídos a partir de la fecha de su expedición. Por lo tanto, las obras de perforación para prospección y exploración de aguas subterráneas que se encuentren en curso sin los debidos permisos de las autoridades ambientales, señalados en el Decreto 1076 de 2015,[47] deberán ser suspendidas de manera inmediata, hasta que los interesados obtengan el permiso correspondiente, con el fin evitar posibles afectaciones al medio ambiente, de acuerdo con los artículos 79 y 80 constitucionales […]».

CUARTO. - DECLARAR LA NULIDAD de los artículos 5° (parágrafo transitorio 1), y 6° del Decreto 465 de 23 de marzo de 2020, con efectos “ex tunc”, es decir, desde la fecha de su expedición. En tal virtud, las autoridades ambientales deberán realizar el cálculo y cobro de la tasa de utilización de aguas y la tasa retributiva por vertimientos puntuales, en los términos establecidos en el Decreto 1076 de 2015, para los tiempos de normalidad»:. [48] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. [49] Por el cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.

Artículo 38. Efectos de nulidad sobre actos y contratos relacionados con servicios públicos. La anulación judicial de un acto administrativo relacionado con servicios públicos sólo producirá efectos hacia el futuro. Si al declararse la nulidad se ordena el restablecimiento del derecho o la reparación del daño, ello se hará en dinero si es necesario, para no perjudicar la prestación del servicio al público ni los actos o contratos celebrados de buena fe. [50] Ibidem. [51] CPACA, art. 137: «Nulidad.

Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió […]»: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.° 10, sentencia del 13 de agosto de 2020, rad. 11001-03-15-000-2020-01058-00(CA). [52] Haciendo una lectura del asunto desde el derecho civil se dijo: «[…] la nulidad […] produce el resultado de que las relaciones jurídicas de las partes, vuelvan al estado que tenían antes del acto o contrato nulo […].

Por tanto, declarada la nulidad de una ordenanza por la autoridad de lo contencioso administrativo […] necesariamente deben restablecerse las cosas en lo que sea físicamente posible, al estado que tenían antes de la vigencia de la ordenanza, esto es, se consideran inválidos los efectos producidos por ella»: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 14 de junio de 1915, sin número de radicación (actor: Compañía del puente de Portillo y otro).

Citada en: Andrés Fernando Ospina Garzón, op. cit. pp. 428-429, nota en pie de página n.° 10. [53] «En 1934 ya el Consejo de Estado empezó a abordar la cuestión desde el derecho público, lo cual le permitió afirmar que la nulidad de un acto derogado sí es posible en cuanto la derogación “tiene efecto para el futuro […]. La anulación, por el contrario […] lo declara inexistente desde su origen”»: Consejo de Estado, auto del 6 de junio de 1934, sin número de radicación (actor: Víctor Pérez). «Esta posición fue confirmada en 1951, donde la derogación con efectos a futuro, se asimiló a la inexequibilidad, para oponerla a la nulidad que “[…] restablece las relaciones jurídicas de las partes al estado que tenían antes del acto declarado nulo”»: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, sentencia del 12 de abril de 1951, rad. 19510412.

Ibidem, pp. 428-429. [54] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 31 de mayo de 1994, rad. 7245; Sección Cuarta, sentencia del 23 de marzo de 2001, rad. 76001-23-24-000-1997-4782- 01(11598); Sala Plena, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 4 de diciembre de 2018, rad. 66001-33-31-002-2007-00107-01(AG)REV;

Sala Diecinueve Especial de Decisión, sentencia del 1 de octubre de 2019, rad. 66001-23-33-003-2012-00007-01(AG)REV; y Sección Cuarta, sentencia del 6 de agosto de 2020, rad. 08001-23-31-002-2012-00292-01(22384), entre otras. [55] «Ahora bien: a pesar de esta aparente constante jurisprudencial, el Consejo de Estado también ha sostenido que los efectos de la nulidad son irretroactivos, a futuro, es decir, ex nunc.

Dos razones han conducido a la jurisprudencia a esta afirmación: la primera de ellas consiste en la asimilación ligera que ha hecho en algunas ocasiones de los actos administrativos generales con leyes en el sentido material, lo cual la conduce a considerar que los efectos de la inexequibilidad son los mismos de la nulidad de esos actos, es decir, ex nunc.

Esta tesis ha sido sostenida episódicamente en 1964, 1989, 1990, 2011 y 2012. La sefunda razón […] se funda en el hecho de que la nulidad del acto general no afecta automáticamente los actos individuales, los cuales, para poder ser anulados, se requiere que sean demandados después de la declaratoria de nulidad, a condición de que el término de caducidad no haya vencido […] De lo explicado se puede advertir que las posiciones que ha sostenido el Consejo de Estado no son del todo opuestas ya que las situaciones jurídicas consolidadas son excepción del efecto ex tunc y razón de ser del efecto ex nunc: cuando el Consejo de Estado afirma que los efectos son retroactivos toma en consideración que se constata el vicio desde su origen, aunque se respetan los derechos adquiridos.

Cuando el Consejo de Estado afirma que los efectos son a futuro, lo explica por el respeto de los derechos adquiridos. Es decir que en uno y otro caso la decisión de nulidad no afecta las situaciones que ya no puedan ser discutidas administrativa o judicialmente y, por lo tanto, se trata de situaciones jurídicas consolidadas»: Andrés Fernando Ospina Garzón, op. cit. pp. 431-433. [56] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de diciembre de 2003, rad. 25000-23- 25-000-1994-6713-01(2110-01);

Sección Cuarta, sentencia del 9 de abril de 2015, rad. 11001-03-27-000-2012-00029-00 (19451); Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, rad. 11001-03-26-000-2004- 00044-00(28615), entre otras. [57] «[…] “La declaración de inexequibilidad del decreto que declara el estado de excepción produce, como efecto obligado, la inexequibilidad de los decretos legislativos que lo desarrollan.” En consecuencia, los actos administrativos que siguieron al estado de emergencia social perdieron fuerza ejecutoria o, lo que es lo mismo, frente a ellos operó la figura doctrinariamente denominada decaimiento, pues desaparecieron sus fundamentos de derecho, de conformidad con el numeral 2 del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

Pero la pérdida de vigencia del Decreto 505 de 16 de febrero de 2010 se explica, antes que en aquél hecho, en la derogatoria expresa que de él ya había dispuesto el Decreto 826 de 12 de marzo de 2010, “por medio del cual se concretan algunos aspectos de los Planes Obligatorios de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud.” Siendo así, el decreto reglamentario que ahora se analiza tuvo una breve existencia, entre el 16 de febrero -cuando fue publicado- y el 12 de marzo de 2010, fecha de publicación del que lo derogó. Pero como la derogatoria o la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos no impide al juez de lo contencioso administrativo efectuar el control de legalidad frente a los efectos jurídicos que produjo durante su vigencia, procederá la Sala de conformidad».

(Negrita fuera de texto): Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de marzo de 2012, rad. 11001-03-15-000-2010-00200-00(CA); en el mismo sentido las siguientes sentencias de la Sala Plena: sentencia del 22 de febrero de 2011, rad. 11001-03-15-000-2010-00452-00(CA) y sentencia del 11 de agosto de 2009, rad. 11001-03-15-000-2009-00304-00(CA). [58] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-636 del 31 de julio de 2003;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda (sala plena), sentencia del 21 de agosto de 2008, rad. 11001-03-25-000-2007- 00058-00(1185-07); Sección Primera, sentencia del 18 de julio de 2019, rad. 11001-03-24-000-2011-00163-00. [59] «La evolución actual tiende a hacer el juez responsable del “después de la sentencia” (l´après jugement)»: Jaqueline Morand-Deviller, Curso de Derecho Administrativo, décima edición (2207), Zoraida Rincón Ardila y Juan C. Peláez Gutiérrez (traductores), Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2010, p. 790. [60] L. 1150/2007, art. 11: «DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS.

La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo».