CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento [E]n lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que se trate de actos de contenido general;
(ii) que dichos actos de contenido general, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además, fueren expedidos para desarrollar uno o más de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. […] [E]l citado medio de control procede respecto de: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción. [D]e acuerdo con las normas que consagraron el control inmediato de legalidad, su procedencia se limita a los actos administrativos de contenido o naturaleza general. […] [E]n estricto sentido, lo establecido en la Circular 05 del 10 de mayo de 2020 en estudio, deriva de las funciones o atribuciones ordinarias y permanentes que deben ser ejecutadas por los ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, y, de Transporte. […] Así las cosas, en esta oportunidad no se cumple con el tercer requisito de procedencia del instrumento de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, por lo que no es procedente activar dicho mecanismo excepcional respecto de la Circular 05 del 10 de mayo de 2020 FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 189 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 10 Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02709-00(CA) Actor: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y MINISTERIO DE TRANSPORTE Demandado: CIRCULAR 05 DE 10 DE MAYO DE 2020 DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.
CIRCULAR 05 DE 10 DE MAYO DE 2020, DE LOS MINISTERIOS DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, Y, DE TRANSPORTE, «POR MEDIO DE LA CUAL SE IMPARTEN DIRECTRICES SOBRE LA REALIZACIÓN DE MUDANZAS EN EL MARCO DEL AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO DECRETADO CON OCASIÓN A LA EMERGENCIA SANITARIA GENERADA POR LA PANDEMIA DEL CORONAVIRUS» El Despacho procede a estudiar si hay lugar a avocar, o no, el conocimiento de la Circular 05 de 10 de mayo de 2020,[1] de los ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, y, de Transporte, para su control inmediato de legalidad.
I.- ANTECEDENTES 1). El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- declaró que el COVID-19 constituía un asunto urgente de salud pública y de importancia internacional; y el 30 de enero de 2020, el Comité de Expertos de la OMS, a causa del virus, emitió la declaratoria de Emergencia de Salud Pública de Interés Internacional (ESPII). 2).
El 6 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de COVID-19 en el territorio nacional. 3). El 9 de marzo de 2020, la OMS recomendó a todos los países del mundo que adoptasen medidas preventivas para detener la propagación del virus. 4). En atención a lo expuesto, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, especialmente las contenidas en los artículos 489 y 591 de la Ley 9ª de 1979[2], 2.6 del Decreto Ley 4107 de 2011[3] y, 2.8.8.1.4.2 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[4], profirió la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, «por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del COVID- 2019», entre las que se destacan: (i) El aislamiento de las personas que arriben a Colombia procedentes de China, Italia, Francia y España, hasta el 30 de mayo de 2020; y (ii) la obligación de las entidades territoriales de hacer evaluaciones preliminares, seguimientos y cercos epidemiológicos a los viajeros provenientes de los mencionados países. 5).
El 11 de marzo de 2020, la OMS calificó el COVID-19 como una pandemia, por la velocidad de su propagación y/o transmisión en más de 114 países. 6). En virtud de dicha circunstancia, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, en especial, de las contenidas en las normas señaladas en el numeral 4º, y mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020,[5] declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», con el fin de «adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación […], así como disponer de los recursos financieros, humanos, y logísticos para enfrentar la pandemia». 7).
Posteriormente, en atención a lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país, «que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional», el 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Declarativo Nro. 417, estableció o declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica» en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, y señaló que mediante decretos legislativos, adoptaría las medidas con fuerza material de ley, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. 8).
El 24 de abril de 2020 el Presidente de la República expidió el Decreto Ordinario 593 «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público» ordenando, entre otras, el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República, a partir del 27 de abril y hasta el 11 de mayo de 2020.
El artículo 5° de este acto administrativo señala, que el Gobierno Nacional «deberá garantizar el transporte de carga, el almacenamiento y logística para la carga». 9). Posteriormente el Presidente, a través del Decreto Ordinario 636 del 6 de mayo[6] de 2020, amplió el «aislamiento preventivo» hasta el 25 de mayo de 2020, manteniendo el deber en cabeza del mismo Gobierno de garantizar el transporte de carga, en los términos señalados en el Decreto Ordinario 593 de 24 abril de 2020.[7] 10).
Luego, los ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, y, de Transporte, expidieron de manera conjunta, la Circular No. 05 del 10 de mayo de 2020[8] por la cual se establecieron unas «directrices sobre la realización de mudanzas en el marco del aislamiento preventivo», decretado por el Presidente a través de los mencionados decretos ordinarios.
Esta circular, es del siguiente tenor: «CIRCULAR CONJUNTA No. 05 DEL 10 DE MAYO DE 2020 DE: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y MINISTERIO DE TRANSPORTE PARA: EMPRESAS DE TRANSPORTE DE CARGA QUE PRESTEN SERVICIOS DE MUDANZA E INTERESADOS EN EL TERRITORIO NACIONAL ASUNTO: DIRECTRICES SOBRE LA REALIZACIÓN DE MUDANZAS EN EL MARCO DEL AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO DECRETADO CON OCASIÓN DE LA EMERGENCIA SANITARIA GENERADA POR LA PANDEMIA DEL CORONAVIRUS COVID-19 El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de conformidad con las funciones instituidas en su titularidad por el Decreto 3571 de 2011, y el Ministerio de Transporte, de acuerdo con las funciones establecidas a su cargo en el Decreto 87 de 2011, expiden conjuntamente la presente circular en consonancia con lo dispuesto en el Decreto [Ordinario] 636 de 2020, con el fin de impartir directrices relacionadas con las condiciones que deben cumplir los interesados que requieran realizar mudanzas durante la vigencia del aislamiento preventivo obligatorio decretado en el marco de la emergencia sanitaria por el Coronavirus COVID-19, así como las exigencias que deben observarlas empresas de transporte de carga por medio de las cuales se efectuarán mudanzas o trasteos.
Sea lo primero señalar que, en el Decreto [Ordinario] 593 del 24 de abril de 2020 se estableció el aislamiento preventivo obligatorio en el territorio nacional hasta el día 11 de mayo de 2020, el cual fue ampliado en el Decreto [Ordinario] 636 del 06 de mayo de 2020 hasta el 25 de mayo de la misma anualidad. Así mismo, en el artículo 5 del Decreto [Ordinario] 593 de 2020 y artículo 6 del Decreto [Ordinario] 636 de 2020, se estableció, entre otros, que se debe garantizar la movilidad y el transporte de carga, almacenamiento y logística.
Bajo esta perspectiva, el transporte de carga está excepcionado del aislamiento preventivo obligatorio en el que se encuentra el país, en consecuencia, las mudanzas o trasteos podrán desarrollarse con el cumplimiento de los siguientes requisitos:
1. LOS INTERESADOS Y EMPRESAS PRESTADORAS DEL SERVICIO DE TRANSPORTE DE CARGA: i. Los interesados podrán realizar mudanzas a través de empresas legalmente habilitadas para prestar el servicio de transporte carga. ii. La mudanza solo podrá realizarse con estricto cumplimiento por parte del interesado y de la empresa prestadora del servicio, de los protocolos de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19 establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, cuyo cumplimiento es objeto de verificación en cualquier momento por la autoridad territorial correspondiente.
Así mismo, deberán atender las instrucciones para evitar la propagación del coronavirus COVID-19 que hayan adoptado o expidan las entidades del orden nacional y la autoridad territorial de la jurisdicción que corresponda. iii. En todo caso, cuando se trate de la prestación del servicio público de transporte de carga estará sujeto a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Transporte.
Finalmente, es preciso señalar que, tanto los interesados como las empresas prestadoras del servicio de transporte de carga, deberán dar cumplimiento a las demás directrices que sobre el aislamiento preventivo obligatorio ha dispuesto el Gobierno nacional y las de las entidades territoriales como autoridades dentro de cada jurisdicción. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE». 11).
Los referidos ministerios remitieron a esta Corporación copia simple de la Circular 05 de 10 de mayo de 2020[9], para su eventual control inmediato de legalidad. 12). La Secretaría General de esta Corporación remitió al Despacho el asunto de la referencia por reparto efectuado el 2 de julio de 2020, para el trámite de rigor. II.- CONSIDERACIONES En aras de decidir si avoca o no el conocimiento de la mencionada Circular 05 del 10 de mayo de 2020[10] expedida por los ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, y, de Transporte, para su control inmediato de legalidad, es necesario estudiar los requisitos de procedibilidad de ese medio de control. 2.1.- REQUISITOS DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994:[11] «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso- administrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». (Subraya el Despacho). Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011[12] señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8.
Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». (Subraya el Despacho). Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011[13], en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 1994[14], estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». (Subraya el Despacho). Finalmente, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011,[15] establece lo siguiente: «Artículo 185.
Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1.
La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.
Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale. 4.
Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días. 5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto. 6.
Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional».
Por lo tanto, en lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994,[16] y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011,[17] ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que se trate de medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general;
(ii) que dichas medidas o actos administrativos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, las medidas o actos administrativos a estudiarse, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los Estados de Excepción. Teniendo claridad al respecto, a continuación, procede el Despacho a explicar porqué, en el caso en concreto, NO es procedente avocar -para cu control inmediato de legalidad- el conocimiento de la anteriormente trascrita Circular 05 del 10 de mayo de 2020.[18] 2.2.- ESTUDIO DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO 2.2.1.- Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse esté referido a medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general Según lo dispuesto en los artículos 20 Ley 137 de 1994,[19] y, 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011,[20] anteriormente trascritos, el Legislador quiso que el control automático de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, a cargo de la Corte Constitucional, fuese complementado por un escrutinio judicial de legalidad excepcional e inmediato, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sobre las «medidas» o «actos administrativos» de carácter general, dictados por las diferentes autoridades públicas para desarrollar, materializar o aplicar los referidos decretos legislativos.
En ese orden de ideas, el primer presupuesto o requisito para activar el control excepcional e inmediato de legalidad es que el objeto o materia a estudiarse o revisarse, lo constituya una «medida» o «acto administrativo» de naturaleza y/o contenido general, pero ¿qué se entiende por «medida» o «acto administrativo» de las autoridades públicas? y ¿cuándo esas «medidas» o «actos administrativos» son de estirpe general? Frente al primer aspecto, la Ponente resalta que en los artículos 20 de Ley 137 de 1994[21] y 136 de la Ley 1437 de 2011,[22] el Legislador utilizó la expresión «medidas», mientras que en los artículos 111.8 y 185 de la Ley 1437 de 2011,[23] escogió las fórmulas lingüísticas de «actos» y de «actos administrativos», respectivamente, por lo tanto, al usar de manera indistinta ambos vocablos, se entiende que para efectos del control inmediato de legalidad, la Ley se está refiriendo a la institución del «acto administrativo» en un sentido lato o amplio, conjugando o incluyendo -sin distingo- todos los criterios ideados por la doctrina y la jurisprudencia para su definición o conceptualización, esto es, orgánico, funcional, material, teleológico, enre otros.[24] Por consiguiente, para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituyen verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, el Despacho recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta»,[25] como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamado «acto regla».[26] Entonces, a efectos de establecer si en el sub judice se cumple con el primer presupuesto de procedencia del medio de control, la Ponente revisará tanto las motivaciones como el contenido de la Circular 05 del 10 de mayo de 2020[27] de los ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, y, de Transporte.
De este modo, encuentra el Despacho que la circular enjuiciada establece una serie de «directrices» que deben seguir las «empresas de transporte que presten servicios de mudanza» e «interesados en el territorio nacional» en efectuar mudanzas o trasteos, en el marco del aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Presidente de la República, a través de decretos ordinarios, en el marco de la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, decretada por el Ministerio de Salud y de Protección Social.
Como pudo apreciarse, resulta claro que las determinaciones o medidas adoptadas en la Circular 05 del 10 de mayo de 2020[28], son de carácter general y «erga omnes», pues cobijan sin distingo, a los ciudadanos interesados en adquirir servicios de mudanza, así como a todas las empresas prestadoras del servicio de transporte de carga y sus empleados.
Por lo tanto, en el presente caso se encuentra satisfecho el primer ítem o requisito de procedibilidad del control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza, carácter o estirpe general. 2.2.2.- Que el acto a controlarse sea dictado en ejercicio de la función administrativa Amén de las diferentes definiciones y caracterizaciones de la noción de «función administrativa» elaboradas por la jurisprudencia y la doctrina especializada y, por ende, de las innumerables discrepancias sobre este tema, el Despacho entiende que de manera general «función administrativa» es toda aquella actividad que no es ni judicial ni legislativa, ejercida por las autoridades públicas para la realización de sus fines, misión y funciones.
Al aterrizar ese postulado conceptual al caso en concreto, se tiene que la Constitución Política dispuso en su artículo 150, numeral 7°, que los Ministerios serán creados por el Congreso de la República. Mientras que el artículo 208 Superior, dicta que «los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley».
De acuerdo con los referidos postulados constitucionales, encuentra la Ponente que la Ley 489 de 1998[29] señala en su artículo 38, los ministerios integran el Sector Central de la Rama Ejecutiva del Poder Público. A su turno, en su artículo 59, indica que son funciones de los ministerios: «Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a sus órdenes que se relacionen con tales atribuciones»; «Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto»; y «Participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar su ejecución» En este punto, precisa la Ponente que de conformidad con el artículo 6° del Decreto 087 del 17 de enero de 2011,[30] corresponde al Ministro de Transporte «Orientar, dirigir, coordinar, planificar, controlar y evaluar el cumplimiento de las funciones a cargo del Sector, en materia de transporte, tránsito e infraestructura de todos los modos»; «Definir y establecer las políticas en materia de transporte, tránsito, e infraestructura de todos los modos»; y «Adoptar las medidas necesarias para garantizar la prestación del servicio público de transporte de pasajeros y de carga en el territorio nacional, con cobertura y frecuencia adecuada a la demanda, en términos de servicio y costo que lo hagan accesible a la mayoría de los usuarios».
Por su parte, Decreto 3571 del 27 de septiembre de 2011[31] prevé en su artículo 6° que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es el encargado de «Formular y promover las políticas, planes, programas y proyectos del Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio, bajo la dirección del Presidente»; «Coordinar la formulación y hacer seguimiento a las políticas, planes, programas y proyectos del Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio, bajo la dirección del Presidente de la República»; y «Coordinar, orientar y hacer seguimiento a la planeación estratégica del Ministerio y del Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio» En virtud de lo anterior es dable concluir, que los señores Jonathan Tybalt Malagón González y Angela María Orozco Gómez, en su calidad de ministros de Vivienda Ciudad y Territorio, y, de Transporte, respectivamente, son los encargados de coordinar, formular y dictar las directrices que deben acatar las personas interesadas en la mudanza, así como las empresas de transporte de carga que presten esos servicios.
En consecuencia, en el sub judice los ministros de Vivienda, Ciudad y Territorio, y, de Transporte, contaban con plenas facultades legales para expedir la Circular Conjunta No. 05 del 10 de mayo de 2020[32], cumpliéndose el segundo aspecto o exigencia de procedibilidad o procedencia de la figura del control inmediato de legalidad, referido a que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa. 2.2.3.- Que el acto a revisarse, además de tener la naturaleza de general y que fuere dictado en ejercicio de la función administrativa, desarrolle uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción En este punto, la Ponente se pregunta: ¿cuándo una medida o acto, expedido por una autoridad pública en ejercicio de la función administrativa en los Estados de Excepción, desarrolla un Decreto Legislativo? Para atender a ese interrogante, se hace necesario partir de un criterio o visión sustancial que se fundamente en el contenido del acto controlado y no solamente en la simple constatación de las normas que en él se invoquen para su expedición, de manera tal que se privilegie el estudio del contenido de su motivación -en lo fáctico y en lo jurídico- y de la decisión administrativa que adopta.
Esta perspectiva interpretativa sustancial o material, trasciende y supera la visión formal, exegética o literal, según la cual, para establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo, sólo es necesario verificar que en sus considerandos se les cite o invoque de manera expresa. No se desconoce la utilidad práctica y necesaria del criterio formal, para este estudio inicial, pero en algunas ocasiones dicho esquema metodológico no es suficiente ni definitivo para establecer la procedencia del medio de control inmediato de legalidad, restándole efectividad a ese mecanismo excepcional de escrutinio judicial al actuar de la administración y en consecuencia, es necesario revisar integralmente el acto, para efectos de determinar si cumple este requisito.
Lo anterior, por cuanto lo significativo, a la hora de establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo -cuando se está estudiando la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad- es consultar si las motivaciones, si las consideraciones, si la propia decisión administrativa, se relaciona de manera directa e íntima con las materias que constituyen la causa de la declaratoria del Estado de Excepción, y por supuesto, con las temáticas reguladas en los Decretos Legislativos.
Atendiendo a las pautas descritas, al efectuar una revisión de las consideraciones y el contenido de la Circular 05 del 10 de mayo de 2020[33] expedida los ministros de Vivienda, Ciudad y Territorio, y, de Transporte, encuentra el Despacho que para su expedición se invocaron las siguientes normas: 1) Decreto 087 del 17 de enero de 2011[34]: A través del cual se establecen las funciones del Despacho del Ministro de Transporte. 2) Decreto 3571 de11 de septiembre de 2011:[35] Por el cual se enlistan las atribuciones del Despacho del Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio. 3) Decreto Ordinario 593 de 24 de abril de 2020: A través del cual se ordena el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. 4) Decreto Ordinario 636 de 6 de mayo de 2020: Mediante el cual se extiende la medida de aislamiento preventivo obligatorio a todas las personas que habitan el territorio de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.
Es de precisar, que los Decretos Ordinarios 593[36] y 636[37] de 2020, no son decretos legislativos dictado por el Gobierno Nacional en uso de sus facultades extraordinarias previstas en el artículo 215 de la Constitución, que regula la actividad de producción normativa del Ejecutivo en los Estados de Excepción, sino, que fueron expedidos por el Presidente de la República, en virtud de lo establecido en el numeral 4° del artículo 189 Superior, que consagra como función del primer mandatario, como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, la de «conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado».
Por lo tanto, se trata de decretos dictados por el Presidente en desarrollo de una función administrativa de policía permanente ordinaria o normal, como principal autoridad de policía en el territorio nacional, atribución que es diferente de las facultades extraordinarias que la primera autoridad de la Nación tiene en el marco de los estados de excepción, en virtud de los artículos 212 a 215 de la Constitución. Sobre el particular, la teoría administrativista en general, al teorizar sobre las «formas de acción o de actividad de la administración pública», señala que «a título simplemente enunciativo, podemos destacar entre las más importantes y trascendentales para el cumplimiento de los cometidos estatales las actividades de policía (seguridad, tranquilidad, salubridad, limitaciones a la libertad ), intervención, regulación, control, planificación, programación, defensa, preservación, gestión económica, fomento, infraestructura, servicios públicos, arbitral, etc.».
Igualmente, que la actividad administrativa de policía, es en realidad «actividad administrativa de limitación», siendo las medidas de orden público, las limitaciones sanitarias y las restricciones por razones ambientales, unas de sus principales formas de manifestación.[38], ello no quiere tampoco decir que cuando se trate de dichas actividades los actos o decisiones que se profieran por la administración puedan desarrollar efectivamente y con carácter del estado de excepción algunas medidas, caso en el cual quedan sometidas en consecuencia al control inmediato de legalidad.
Así las cosas, en estricto sentido, lo establecido en la Circular 05 del 10 de mayo de 2020[39] en estudio, deriva de las funciones o atribuciones ordinarias y permanentes que deben ser ejecutadas por los ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, y, de Transporte, en el marco jurídico constitucional y legal de los tiempos normalidad, establecidas, entre otras, en los Decretos 087[40] y 3571[41] de 2011, conforme a lo señalado en el acápite 2.2.2. de esta providencia. Así las cosas, en esta oportunidad no se cumple con el tercer requisito de procedencia del instrumento de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, por lo que no es procedente activar dicho mecanismo excepcional respecto de la Circular 05 del 10 de mayo de 2020[42] expedida por los ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, y, de Transporte, razón por la cual no se avocará este medio de control al no ser pasible de enjuiciamiento por esta vía automática.
El Despacho aclara que lo que aquí se decide, es no avocar el control inmediato de legalidad de un acto de carácter general proferido durante la vigencia del estado de excepción, es decir no activar el control excepcional sobre la Circular 05 del 10 de mayo de 2020,[43] y que ello no quiere decir que la Corporación se esté pronunciando en ejercicio de las competencias ordinarias asignada a la jurisdicción contenciosa en tiempos de normalidad para conocer de los medios ordinarios de control previstos por el Legislador en la Ley 1437 de 2011, que tienen por objeto el estudio de la presunción de legalidad de los actos administrativos, entre otras.
En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO. - NO AVOCAR conocimiento de la Circular 05 del 10 de mayo de 2020 «Por medio de la cual se imparten directrices sobre la realización de mudanzas en el marco del aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID19», proferida por los ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, y, de Transporte para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad.
SEGUNDO. - Lo dispuesto en el numeral anterior no quiere decir que esta Corporación se esté pronunciando dentro de las competencias ordinarias asignadas a la jurisdicción contenciosa en tiempos de normalidad para conocer de los medios ordinarios de control previstos por el Legislador en la Ley 1437 de 2011, que tienen por objeto el estudio de la presunción de legalidad de los actos administrativos, entre otros.
TERCERO. - NOTIFICAR este auto personalmente al Ministerio Público, a través del buzón de correo electrónico,[44] atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado. CUARTO.- Cópiese, notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado ----------------------- [1] Por medio de la cual se imparten directrices sobre la realización de mudanzas en el marco del aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID19 [2] Por la cual se dictan Medidas Sanitarias. [3] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. [4] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [5] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, también del Ministerio de Salud y de la Protección Social. [6] Por el cual se imparten instrucciones en vPr1u~ fa emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público [7] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público [8] Por medio de la cual se imparten directrices sobre la realización de mudanzas en el marco del aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID19 [9] Por medio de la cual se imparten directrices sobre la realización de mudanzas en el marco del aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID19 [10] Por medio de la cual se imparten directrices sobre la realización de mudanzas en el marco del aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID19 [11] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [12] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [13] Ibídem. [14] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [15] Ibídem. [16] Ibídem. [17] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [18] Por medio de la cual se imparten directrices sobre la realización de mudanzas en el marco del aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID19 [19] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [20] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [21] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [22] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [23] Ibídem. [24] Sobre los criterios de definición o conceptualización del «acto administrativo», puede consultarse a los siguientes autores: (i) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.
Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. // Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. [25] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo.
Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. Páginas 161 a 164. [26] Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. [27] Por medio de la cual se imparten directrices sobre la realización de mudanzas en el marco del aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID19 [28] Por medio de la cual se imparten directrices sobre la realización de mudanzas en el marco del aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID19 [29] por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [30] Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias. [31] por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio. [32] Por medio de la cual se imparten directrices sobre la realización de mudanzas en el marco del aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID19 [33] Por medio de la cual se imparten directrices sobre la realización de mudanzas en el marco del aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID19 [34] Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias. [35] por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio. [36] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público [37] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público [38] Sobre el particular, puede consultarse al profesor SANTOFIMIO GAMBOA en el Tomo I de su Tratado de Derecho Administrativo, y al tratadista español RAMÓN PARADA, en su obra Derecho Administrativo I. [39] Por medio de la cual se imparten directrices sobre la realización de mudanzas en el marco del aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID19 [40] Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias. [41] por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio. [42] Por medio de la cual se imparten directrices sobre la realización de mudanzas en el marco del aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID19 [43] Por medio de la cual se imparten directrices sobre la realización de mudanzas en el marco del aislamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID19 [44] Ibídem.