CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Avoca conocimiento El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción. FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / CPACA ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 189 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 10 Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01188-00(CA) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF Demandado: RESOLUCIÓN 3067 DE 27 DE MARZO DE 2020 DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 3067 DE 27 DE MARZO DE 2020, EXPEDIDA POR LA SEÑORA DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, «POR LA CUAL SE APRUEBA EL ANEXO TÉCNICO PARA GARANTIZAR LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE PROTECCIÓN EN EL MARCO DE LA EMERGENCIA SANITARIA COVID-19 Y EL ANEXO TÉCNICO DE LA MODALIDAD “HOGARES SUSTITUTOS PARA LA ATENCIÓN DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES CON DERECHOS AMENAZADOS O VULNERADOS” DURANTE LA EMERGENCIA SANITARIA COVID-19» Procede el Despacho a resolver si avoca, o no, el conocimiento[1] de la Resolución 3067 de 27 de marzo de 2020, expedida por la señora Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, «Por la cual se aprueba el anexo técnico para garantizar la prestación de los servicios de protección en el marco de la Emergencia Sanitaria COVID-19 y el anexo técnico de la modalidad “Hogares Sustitutos para la Atención de Niños, Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados o Vulnerados” durante la Emergencia Sanitaria COVID-19»; para efectos de adelantar el «Control Inmediato de Legalidad».

ANTECEDENTES 1).- El pasado 30 de enero de 2020, el Comité de expertos de la Organización Mundial de la Salud -OMS-, emitió la «declaratoria de Emergencia de Salud Pública de Interés Internacional -ESPII-, con ocasión del brote de COVID-19 en la República Poular China, con el fin de coordinar un esfuerzo global para mejorar la preparación en otras regiones del mundo que pudieran necesitar ayuda. 2).- Luego, el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS-, calificó el brote de COVID-19 (Coronavirus) como una pandemia; por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, ante la presencia en Colombia de casos confirmados de COVID-19, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020». 3).- En la mencionada Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social ordenó, a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, entre otras, «cumplir, en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida este Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia». 4).- Posteriormente, el señor Presidente de la República, por medio del Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020, -y en virtud del artículo 215 Superior-, declaró o estableció el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días», con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir: (i) la propagación del COVID-19 (Coronavirus), y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. 5).- En este contexto o escenario fáctico y normativo, la señora Directora General del ICBF, en desarrollo de las funciones y facultades que a dicha institución le asigna y atribuye la Ley 1098 de 2006 -Código de Infancia y Adolescencia- y el Decreto Reglamentario 987 de 2012,[2] profirió la Resolución 3067 de 27 de marzo de 2020, por medio de la cual ajustó y/o actualizó a las circunstancias de emergencia sanitaria que atraviesa el país, los anexos técnicos de todos los «servicios de protección» de la entidad, y principalmente, del programa o modalidad de atención denominado «Hogares Sustitutos para la Atención de Niños, Niñas y Adolescentes con Derechos Amenazados o Vulnerados»; objeto del presente pronunciamiento.

CONSIDERACIONES EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD POR PARTE DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA La Ley 137 de 1994, «por la cual se regulan los estados de excepción», en concreto, en materia de control judicial dispuso en su artículo 20: «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición». La misma norma está contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA.

CARACTERISTICAS DEL CONTROL INEDIATO DE LEGALIDAD El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción. Esta Corporación[3] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a)  Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b)  Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c)  Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad. e) La Sala Plena del Consejo de Estado[4] ha dicho además, que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237-2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. f) La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

En cuanto a esta característica, esta Corporación ha dicho que los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. Entonces, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empece ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma.

REQUISITOS DE PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ESTUDIO DEL CASO EN CONCRETO En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO. - AVOCAR CONOCIMIENTO, en única instancia, de la Resolución UAE CRA 178 de 1º de abril de 2020, expedida por el Director Ejecutivo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, «Por la cual se adoptan medidas para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, en el marco de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020»; a efectos de adelantar el control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 del CPACA.

SEGUNDO. - NOTIFICAR este auto personalmente al señor Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, o a quien haga sus veces, a través del buzón de correo electrónico,[5] atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado. TERCERO.- CORRER traslado por el término de 10 días al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, plazo que comenzará a correr a partir de la fijación en lista de que trata el artículo 185.2 del CPACA,[6] y dentro del cual, la referida entidad podrá pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución UAE CRA 178 de 1º de abril de 2020.

CUARTO. - SEÑALAR al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, que al momento de pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución UAE CRA 178 de 1º de abril de 2020, deben suministrar una versión digital de dicho acto administrativo, en formatos pdf y Word; así como todas las pruebas que tengan en su poder y pretenda hacer valer en el proceso, especialmente los antecedentes administrativos de la referida resolución, so pena de las sanciones a que hubiere lugar.[7] QUINTO.- ORDENAR al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, o a quien él delegue para tales efectos, que a través de la página web oficial de dicha entidad, se publique este proveído, a fin de que todos los interesados tengan conocimiento de la iniciación de la presente causa judicial.

SEXTO. - NOTIFICAR este auto personalmente al señor Representante Legal, o quien haga sus veces, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a través del buzón de correo electrónico,[8] atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado. SÉPTIMO.- NOTIFICAR este auto personalmente al Ministerio Público, a través del buzón de correo electrónico,[9] atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado.

OCTAVO. - Para informar a la comunidad en general sobre la existencia de este proceso, el Secretario General del Consejo de Estado deberá fijar una aviso en la página web de esta Corporación, por el término de 10 días, conforme lo establecen los artículos 185 y 186 del CPACA; plazo durante el cual cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad de la Resolución UAE CRA 178 de 1º de abril de 2020.

NOVENO. - INVITAR a los entes universitarios del país, entre ellos, las universidades Nacional, de los Andes; Externado, del Rosario, Javeriana, Libre, Santo Tomás, de Cartagena y Sergio Arboleda,[10] para que si a bien lo tienen, en el término de 10 días, se pronuncien sobre la legalidad de la Resolución UAE CRA 178 de 1º de abril de 2020.

Para tales efectos, el Secretario General del Consejo de Estado les enviará a las universidades señaladas, a través de los correos institucionales que aparecen en sus paginas web, copia de este proveído. DÉCIMO.- Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas documentales y demás, con ocasión del presente trámite judicial, se reciben en las siguientes cuentas de correo electrónico del Consejo de Estado: «secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co» y «notifsibarra@consejoestado.ramajudicial.gov.co».

UNDÉCIMO. - Cópiese, notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado ----------------------- [1] Por reparto de la Secretaría General de esta Corporación, el presente asunto ingresó al despacho el 20 de abril del presente año, para el trámite de rigor. [2] Por el cual se modifica la estructura del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “Cecilia de la Fuente de Lleras” y se determinan las funciones de sus dependencias. [3] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de eneroras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472- 01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305- 00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [4] Ver., entre otras, las siguientes sentencias: - Del 7 de febrero de 2000;

Expediente: CA-033. Magistrado Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. - Del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente N° 2009-00549. - del 9 de diciembre de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, expediente N° 2009- 00732. [5] De acuerdo con lo señalado en el artículo 197 del CPACA, según el cual «…se entenderán como personales las notificaciones surtidas a través del buzón de correo electrónico». [6] El numeral 2o del artículo 185 del CPACA, señala que «repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.

Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». [7] Según el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, «La inobservancia de estos deberes constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto». [8] De acuerdo con lo señalado en el artículo 197 del CPACA, según el cual «…se entenderán como personales las notificaciones surtidas a través del buzón de correo electrónico». [9] De acuerdo con lo señalado en el artículo 197 del CPACA, según el cual «…se entenderán como personales las notificaciones surtidas a través del buzón de correo electrónico». [10] Entiéndase cualquier ente universitario, pues, resulta imposible reseñarlos a todos.