ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Inhibitorio / AFILIACIÓN AL SISTEMA DE SALUD - Suspendida / MORA EN EL PAGO DE LOS APORTES AL SISTEMA DE SALUD / SENTENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA / DESAFILIACIÓN DEL SISTEMA DE SALUD - Juez ordenó levantar esta sanción SÍNTESIS DEL CASO: El Instituto de los Seguros Sociales (ISS) suspendió la afiliación de la demandante al sistema de salud por mora en los aportes patronales, lo que generó que otras EPS negaran la afiliación como empleada dependiente durante el tiempo que estuvo vigente la decisión de suspensión. El juez de tutela ordenó levantar la sanción de desafiliación un año después de impuesta, pero la falta de notificación de la providencia judicial hizo que el daño se prolongara.

COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / FACTOR OBJETIVO La Sala es competente para conocer del asunto en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en un proceso con vocación de doble instancia, dado que la cuantía de la demanda, determinada por el valor de las pretensiones, supera la exigida por el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo para el efecto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 PROBLEMA JURÍDICO: ¿La acción de reparación directa que pretende el resarcimiento del daño derivado de la desafiliación de la demandante al sistema de seguridad social administrado por el ISS, prolongado por la presunta demora en la diligencia de notificación de la sentencia de tutela que ordenó revocar la decisión de desafiliación, fue ejercida en el término de caducidad previsto en la ley? CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / ALCANCE DEL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / TÉRMINO PERENTORIO La caducidad es la sanción que establece la ley por la falta de diligencia en el ejercicio oportuno del derecho de acción. Tiene fundamento en la seguridad jurídica y en la necesidad de toda sociedad de impedir que situaciones anómalas o conflictivas se perpetúen sin una debida definición judicial.

Por esa razón, el ordenamiento jurídico estableció términos perentorios y preclusivos para el ejercicio de las acciones y derivó como sanción para quien obra con negligencia, la caducidad del medio de control jurisdiccional. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Subreglas / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL El término de caducidad de la acción de reparación directa previsto en el artículo 136.8 del Código Contencioso Administrativo (CCA), fija un término de dos (2) años para incoar el medio de control, contados desde el día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación que da lugar al daño por el cual se demanda la indemnización. Si bien la regla prevista en la norma referida es que el conteo del término de caducidad inicia a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación, la jurisprudencia de esta Sección ha fijado subreglas en los siguientes eventos: i) cuando el conocimiento del daño no coincide con el acaecimiento del hecho que le dio origen, circunstancia que al no depender del afectado, permite que el término empiece a correr a partir del momento en que se conozca o se manifieste su ocurrencia, o ii) cuando el daño se prolonga en el tiempo, caso en el que el conteo del término comienza cuando el daño continuado ha cesado, a menos que el afectado lo hubiera conocido tiempo después, evento en el cual aplica la regla sobre el conocimiento posterior del daño. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencias de 7 de agosto de 2005, Exp. 14691, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; auto de 19 de julio de 2007, Exp. 31135, C.P. Enrique Gil Botero y sentencia del 28 de febrero de 2011, Exp. 18287, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 DAÑO CONTINUADO / PRESENTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA DEMANDA / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Se impone concluir que la demandante hizo ejercicio de la acción de reparación directa en forma extemporánea, porque el daño continuado, cuya reparación pretende, cesó el 1 de septiembre de 2003, fecha a partir de la cual fue afiliada nuevamente al Instituto de Seguro Social en pensiones y salud, al tanto que la demanda en ejercicio de la acción de reparación directa fue presentada el 11 de enero de 2006.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. CONDENA EN COSTAS - No hay lugar a su imposición De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiese actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma no se impondrá condena en costas alguna.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2006-01729-01(47876) Actor: MARTHA CECILIA CORREA SÁNCHEZ Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y NACIÓN, RAMA JUDICIAL, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Tema: Falla del servicio Subtema 1: Caducidad de la acción, conteo del término. Daño continuado.

La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 26 de abril de 2013, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción y se declaró inhibido para expedir una decisión sobre el fondo del asunto. I. SÍNTESIS DEL CASO El Instituto de los Seguros Sociales (ISS) suspendió la afiliación de la demandante al sistema de salud por mora en los aportes patronales, lo que generó que otras EPS negaran la afiliación como empleada dependiente durante el tiempo que estuvo vigente la decisión de suspensión. El juez de tutela ordenó levantar la sanción de desafiliación un año después de impuesta, pero la falta de notificación de la providencia judicial hizo que el daño se prolongara.

II.

ANTECEDENTES Martha Cecilia Correa Sánchez, por medio de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra del Instituto de Seguros Sociales y de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración judicial, con el fin de que se les declarase administrativamente responsables por el daño derivado de la desafiliación al sistema de seguridad social, prolongado por la demora en la diligencia de notificación de la sentencia de tutela que ordenó revocar la exclusión del sistema de seguridad social en salud.

Como consecuencia, la demandante solicitó condenar a los demandados al pago de perjuicios morales en cuantía equivalente a 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes y de perjuicios materiales por los honorarios de abogado que debió pagar por el trámite de la acción de tutela, los gastos por la atención en salud que debió asumir y los salarios y prestaciones que dejó de devengar, desde el 6 de marzo de 2000 hasta la fecha en que se le dio cumplimiento al fallo de tutela.

La demandante sustentó las pretensiones en la falla del servicio en que incurrieron el ISS, al excluirla del sistema de seguridad social, y el Juzgado 12 Laboral del Circuito, al omitir realizar la diligencia de notificación del fallo de tutela que revocó la sanción de desafiliación que le impedía afiliarse a otra EPS. 2.2. Trámite procesal relevante en primera instancia 2.2.1.

La demanda presentada el 11 de enero de 2006 fue admitida por el Juzgado Noveno Administrativo de Medellín[1]. El juzgado declaró la falta de competencia y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró la nulidad de todo lo actuado y asumió el conocimiento del asunto[2]. 2.2.2. El Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda por auto del 10 de diciembre de 2009, notificado en debida forma[3]. 2.2.3.

El apoderado judicial designado por el representante legal del Instituto de Seguros Sociales (ISS) propuso las excepciones de caducidad, inexistencia de la obligación y falta de legitimación en la causa por pasiva. Adujo que el término de caducidad se debe contar a partir de la fecha de notificación de la sentencia de tutela, es decir, desde el 22 de febrero de 2001 o a partir del 15 de diciembre de ese año, dado que desde esa fecha se tiene certeza de que la demandante conocía el fallo de tutela.

En ese orden, como la demanda fue presentada el 11 de enero de 2006, la acción de reparación directa caducó[4]. 2.2.4. El apoderado judicial de la Nación, representada por el Director Ejecutivo de Administración Judicial, propuso la excepción de caducidad de la acción con el argumento de que el fallo de tutela se notificó el 21 de febrero de 2001 y la demanda se presentó el 11 de enero de 2006.

Solicitó la declaración de falta de legitimación en la causa por pasiva y excepcionó cosa juzgada, porque el objeto de la presente acción fue decidido por vía de tutela[5]. 2.2.5. El Tribunal Administrativo de Antioquia, por auto de 15 de julio de 2010, tuvo como pruebas los documentos aportados por las partes, fijó fecha para diligencia de exhibición de libros y documentos en poder del ISS y para interrogatorio de parte, y solicitó informes a los representantes legales de los organismos demandados[6].

Por auto de 1 de octubre de 2012 corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y para que el Procurador Delegado rindiera concepto de fondo[7]. Así lo hicieron las partes[8]. El Ministerio Público guardó silencio. 2.3. Sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia expedida el 26 de abril de 2013, declaró probada la excepción de caducidad de la acción y, en consecuencia, se declaró inhibido para hacer un pronunciamiento sobre las pretensiones de la demanda[9].

Consideró que el daño derivado de la pérdida del empleo por la desafiliación al ISS, fue conocido por la demandante desde el 31 de marzo de 2000, fecha de la desvinculación laboral, por lo que el plazo para presentar la demanda en ejercicio de la acción de reparación directa venció el 1 de abril de 2002. Adujo que de considerarse que el daño es continuado, este cesó con la vinculación laboral posterior a la suspensión de la afiliación, esto es, el 31 de octubre de 2000 y no en la fecha de notificación de la sentencia de tutela que, según la actora, ocurrió en febrero de 2004[[10]]. 2.4.

Recurso de apelación El apoderado de la parte demandante solicitó revocar la decisión y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda, porque, a su juicio, el conocimiento del daño cuya reparación pretende ocurrió el 23 de febrero de 2004, fecha en la que el ISS le comunicó que no había recibido la notificación del fallo de tutela que le ordenó revocar la suspensión de la afiliación. Adujo que si bien la demandante consiguió un nuevo empleo en octubre de 2000, ello no es un obstáculo para que se declare la falla del servicio[11]. 2.5.

Trámite procesal relevante en segunda instancia Esta Corporación admitió el recurso interpuesto por la parte demandante[12] y corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo[13]; oportunidad que fue aprovechada por las partes[14]. El Ministerio público guardó silencio[15].

III. PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 3.1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en un proceso con vocación de doble instancia, dado que la cuantía de la demanda, determinada por el valor de las pretensiones, supera la exigida por el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo para el efecto[16]. 3.2.

Vigencia de la acción De acuerdo con lo expuesto en la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción, y en atención a los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación, la Sala procede al análisis del asunto en el siguiente orden: 3.3. Problema jurídico ¿La acción de reparación directa que pretende el resarcimiento del daño derivado de la desafiliación de la demandante al sistema de seguridad social administrado por el ISS, prolongado por la presunta demora en la diligencia de notificación de la sentencia de tutela que ordenó revocar la decisión de desafiliación, fue ejercida en el término de caducidad previsto en la ley? 3.4.

Consideraciones sobre la caducidad de la acción de reparación directa en el caso concreto 3.4.1. La caducidad es la sanción que establece la ley por la falta de diligencia en el ejercicio oportuno del derecho de acción. Tiene fundamento en la seguridad jurídica y en la necesidad de toda sociedad de impedir que situaciones anómalas o conflictivas se perpetúen sin una debida definición judicial.

Por esa razón, el ordenamiento jurídico estableció términos perentorios y preclusivos para el ejercicio de las acciones y derivó como sanción para quien obra con negligencia, la caducidad del medio de control jurisdiccional. El término de caducidad de la acción de reparación directa previsto en el artículo 136.8 del Código Contencioso Administrativo (CCA), fija un término de dos (2) años para incoar el medio de control, contados desde el día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación que da lugar al daño por el cual se demanda la indemnización. Si bien la regla prevista en la norma referida es que el conteo del término de caducidad inicia a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación, la jurisprudencia de esta Sección ha fijado subreglas en los siguientes eventos[17]: i) cuando el conocimiento del daño no coincide con el acaecimiento del hecho que le dio origen, circunstancia que al no depender del afectado, permite que el término empiece a correr a partir del momento en que se conozca o se manifieste su ocurrencia, o ii) cuando el daño se prolonga en el tiempo, caso en el que el conteo del término comienza cuando el daño continuado ha cesado, a menos que el afectado lo hubiera conocido tiempo después, evento en el cual aplica la regla sobre el conocimiento posterior del daño[18]. 3.4.2.

La parte demandante fundamentó sus pretensiones en la presunta falla del servicio en que incurrieron los órganos demandados al desafiliarla del sistema de seguridad social a cargo del ISS y prolongar esa situación por causa de la notificación extemporánea del fallo de tutela que protegió sus derechos y le ordenó al ISS “reafiliarla” al sistema, dado que durante el lapso que estuvo vigente la suspensión ninguna EPS la afilió, hecho que le impidió acceder a un empleo.

La demandante, en el recurso de apelación, adujo que para la fecha de presentación de la demanda, “los daños y perjuicios causados estaban vigentes por cuanto para el 11 de enero de 2006 (…) el ISS no le había solucionado absolutamente nada, ni los demás demandados”[19]. 3.4.3. Bajo el contexto referido, la Sala procede al análisis de los medios de prueba allegados al expediente relativos a la fecha de ocurrencia del daño que la demandante hace consistir en la imposibilidad de afiliarse a una entidad prestadora de salud por las fallas en las que incurrieron el ISS y el juzgado encargado de la notificación de la sentencia de tutela que ordenó el amparo de sus derechos fundamentales.

Consta en ellos que: La empresa Kiramar -Inversiones Ramírez Gómez-, por medio de oficio fechado el 6 de marzo de 2000, le informó a la demandante que el contrato de trabajo que suscribió con esa empresa quedó suspendido hasta que acreditara la afiliación al sistema de seguridad social en salud que le había sido negada por la mora en el pago de los aportes en que incurrió el empleador anterior[20].

El ISS, en oficio de 19 de abril de 2000, le informó a la demandante que debía ingresar como afiliado nuevo, porque no realizó cotizaciones al sistema de salud durante más de seis meses. Sin embargo, le sugirió escoger otra EPS, porque para esa fecha la Superintendencia de Salud tenía suspendidas las nuevas afiliaciones. La demandante presentó acción de tutela en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social y a la integridad física vulnerados por el ISS al negarle la afiliación a la EPS y reportarla como deudora a pesar de que la mora en el pago de aportes provenía del empleador, hecho que motivó el rechazo de la solicitud de afiliación a Comfenalco.

En primera instancia, el Juez Doce Laboral del Circuito accedió al amparo y, en consecuencia, le ordenó al ISS suspender la sanción de desafiliación, activar a la demandante en el sistema y hacer el cobro de los aportes al empleador deudor. El fallo referido fue revocado en segunda instancia[21]. La Corte Constitucional, en sentencia T-1526 de 14 de noviembre de 2000 expedida en sede de revisión, revocó el fallo de segunda instancia y confirmó la decisión del juez de primera instancia. La decisión de la Corte fue notificada al Juez Doce Laboral del Circuito por medio de oficio del 27 de noviembre de 2000[[22]].

El juzgado referido, por auto expedido el 21 de febrero de 2001, ordenó notificar la decisión de la Corte Constitucional conforme a lo previsto en el Decreto 2591 de 1991[[23]]. La demandante allegó con la demanda diecinueve recibos de caja expedidos por el Centro de Especialistas CES – Sabaneta- y por el Hospital Venancio Díaz Díaz, el 11 y 28 de junio de 2001 y del 14 al 18 de julio del mismo año[24].

Además, anexó documento “recibo de pago” fechado el 15 de diciembre de 2001, en el que Jaime León Gañan Ruiz manifiesta que recibió de Martha Cecilia Correa Sánchez la suma de un millón quinientos mil pesos ($1.500.000) por concepto de asesoramiento para presentar tutela contra el ISS[25]. El ISS aportó al expediente la relación de novedades al sistema de autoliquidación de aportes mensual elaborada el 16 de marzo de 2011, en la que consta que Martha Cecilia Correa Sánchez realizó aportes para pensión y salud como trabajador dependiente durante los años 2003 a 2007 así: Empleador Año y mes de cotización Ramírez Peña Luz Enit 2003-09 a 2003-10[[26]] Jiro Ltda. 2003-11 a 2005- 09[[27]] Muebles Fábrica Unidas S.A. 2005-10 a 2007-03[[28]] La Coordinadora del Equipo Jurídico EPS ISS, Seccional Antioquia, por oficio fechado el 23 de febrero de 2004, en respuesta a la solicitud presentada por la demandante, le informó que a esa fecha no había recibido notificación alguna por parte del Juzgado Doce Laboral de procesos judiciales a nombre de Martha Cecilia Correa Sánchez[29]. 3.4.4.

Esta Sala se aparta de la forma como realizó el a quo el conteo del término de caducidad, pues este tomó como hito inicial para el efecto, el 31 de octubre de 2000, fecha de la primera vinculación de Martha Cecilia Correa Sánchez, según reporte del ISS, luego de la desafiliación; pues aquella relación laboral duró tan solo un mes, tal como consta en la certificación de aportes, y no ofrece, por tanto, certeza sobre el levantamiento de la sanción de desafiliación. Tampoco puede tener como cierto, a la luz de los medios de prueba allegados al expediente, que el daño protestado por la demandante se haya prolongado durante el periodo que expuso en la demanda y en el recurso de apelación, dado que el ISS demostró que Martha Cecilia Correa Sánchez fue afiliada nuevamente a ese instituto con motivo de los vínculos laborales que inició el 1 de septiembre de 2003 y mantuvo en forma ininterrumpida hasta marzo de 2007, época en la que reunía más de mil cuatrocientas (1400) semanas de cotización y 55 años de edad[30] que le permitieron el reconocimiento de la pensión de vejez por parte de ese instituto.

Así, el daño continuado que la actora aduce se mantuvo desde la desafiliación al sistema de seguridad social en salud hasta la fecha de notificación de la sentencia, cesó a partir del 1° de septiembre de 2003, fecha en la que Martha Cecilia Correa Sánchez retomó los aportes al sistema de seguridad social en salud como empleada dependiente afiliada al ISS.

En ese orden, se impone concluir que la demandante hizo ejercicio de la acción de reparación directa en forma extemporánea, porque el daño continuado, cuya reparación pretende, cesó el 1 de septiembre de 2003, fecha a partir de la cual fue afiliada nuevamente al Instituto de Seguro Social en pensiones y salud, al tanto que la demanda en ejercicio de la acción de reparación directa fue presentada el 11 de enero de 2006.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 4.7. Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiese actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma no se impondrá condena en costas alguna.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 26 de abril de 2013.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Presidente | | | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Magistrado |Magistrado | ----------------------- [1] Folio 137 del C.1. [2] Folios 182 y 188 del c. 1. [3] Folio 201 del c. 1. [4] Folio 205 del c. 1. [5] Folio 215 del c. 1. [6] Folio 221 del c. 1. [7] Folio 259 del c.1. [8] Folios 206 y 263 del c.1. [9] Folios 467 a 476 del c. ppal. [10] Folios 286 a 294 del c. ppal. [11] Folio 296 del c. ppal. [12] Folio 311 del c. ppal. [13] Folio 298 del c. ppal. [14] Folios 327 y 331 del c. ppal. [15] Folio 334 del c. ppal. [16] Conforme al artículo 132 del C.C.A., modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, para que un proceso adelantado en acción de reparación directa fuera considerado como de doble instancia ante esta Corporación debía superara una cuantía de 500 smlmv, considerados al momento de presentación de la demanda.

La parte demandante solicitó condenar a los órganos demandados al pago de perjuicios materiales por la suma de $40.800.000 y perjuicios morales por valor equivalente a 100 SMLMV (folio 127 del c. 1). [17] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 7 de agosto de 2005, expediente 14691, de 18 de mayo de 2017, expediente 35090 y de 26 de marzo de 2019, expedientes 44001 y 43864. [18] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 19 de julio de 2007, expediente 31135, sentencia del 28 de febrero de 2011, expediente 18287. [19] Folio 298 del c. ppal. [20] Folio 59 del c. 1. [21] Folios 73 y 98 del c.1. [22] Folios 110 y 120 del c. 1. [23] Folio 121 del c. 1. [24] Folios 9 a 27 del c. 1. [25] Folio 6 del c..1. [26] Folio 245 del c. 1. [27] Folios 251 y 252 del c. 1. [28] Folios 252 a 253 del c. 1. [29] Folio 5 del c. 1. [30] Folio 237 del c. 1.