ACCIÓN DE TUTELA / INTERPOSICIÓN DE INCIDENTE DE DESACATO / AUTO QUE DECLARA NO PROBADO EL DESACATO / CUMPLIMIENTO DE LA ORDEN DE TUTELA [E]n la actualidad no se encuentra transgredido o amenazado el derecho fundamental a la seguridad social del [actora], pues, según se desprende del petitum del presente incidente, a la fecha, se deduce fácilmente que le fue reajustada su mesada pensional y el único objetivo del presente incidente es lograr el pago de un retroactivo.
Adicionalmente, se advierte que tampoco existe una afectación al mínimo vital del accionante, porque recibe el pago de una mesada pensional que supera los veinticinco salarios mínimos mensuales legales vigentes, por lo cual no hay lugar a acceder a lo peticionado. ( ) en esta sede constitucional no es viable, sancionar por desacato a las funcionarias de Colpensiones en contra de quienes se dio apertura al incidente, para lograr el pago del retroactivo pensional, puesto que no corresponde al juez de tutela garantizar el pago de dineros, sino que ello incumbe al juez natural.
En consecuencia, esta Subsección declarará que las señoras [M.K.F.A.], directora (A) de Acciones Constitucionales de Colpensiones, y [A.M.R.C.], directora, código 130, grado 06, de Prestaciones Económicas de la mencionada entidad no se encuentran en desacato, por lo cual así se sostendrá en la parte resolutiva de este proveído. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero William Hernández Gómez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-03340-03(AC)A Actor: OSCAR GIRALDO JIMÉNEZ Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Temas: Resuelve incidente de desacato.
INCIDENTE DE DESACATO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, procede a resolver el incidente de desacato promovido por el señor Oscar Giraldo Jiménez en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, ante el incumplimiento de la sentencia del 19 de enero de 2015, expediente: 2014-03340, dictada por esta Subsección, magistrado ponente: Alfonso Vargas Rincón, mediante la cual se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social y, en consecuencia, se dictaron varias órdenes al representante legal de la entidad precitada.
ANTECEDENTES Objeto del incidente (F. 1) El 19 de diciembre de 2019 el señor Oscar Giraldo Jiménez instauró incidente de desacato en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, en el que indicó que, a la fecha, los servidores públicos de la entidad no han dado cumplimiento a la sentencia del 19 de enero de 2015, mediante la cual se ordenó cancelar las sumas de dinero dejadas de pagar con ocasión de la aplicación de topes fijados en la sentencia C-258 de 2013.
CONTESTACIÓN AL INCIDENTE Colpensiones (ff. 32-34) El 30 de enero de 2020 la directora de la Dirección de Acciones Constitucionales de la Administradora Colombiana de Pensiones, Malky Katrina Ferro Ahcar, comunicó que la Dirección de Prestaciones Económicas de la entidad emitió el oficio del mismo día, mes y año, mediante el cual informó al accionante que la entidad expidió un proyecto de Resolución en igual fecha, con el fin de consultar la cuota parte correspondiente al municipio de Medellín y a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal (UGPP), para darle respuesta a la solicitud de aquel, la cual fue debidamente enviada a la dirección suministrada por el aquí accionante.
En esa medida, manifestó que Colpensiones se encuentra comprometida con el acatamiento del fallo de tutela y ha desplegado las acciones administrativas para ello, por lo cual no ha existido negligencia u omisión en el cumplimiento de la orden judicial. Agregó que la Corte Constitucional ha precisado que, al decidir el incidente de desacato, deben analizarse la concurrencia de factores objetivos, entre los cuales se encuentran la imposibilidad fáctica o jurídica del cumplimiento, la capacidad funcional del obligado a acatar el fallo y el plazo otorgado para acatamiento, y los criterios subjetivos, como la responsabilidad dolosa o culposa del encargado de ejecutar la sentencia de tutela.
Igualmente, expuso que se impuso una orden compleja, puesto que su materialización conlleva actuaciones administrativas donde no interviene únicamente la entidad, sino que es necesaria la intervención del municipio de Medellín y de la UGPP. Así las cosas, expresó que, una vez dichas autoridades den respuesta a la petición que les fue enviada, se procederá al cabal cumplimiento del fallo constitucional, pero aclaró que el término con el que cuentan aquellas para ese efecto es de 15 días hábiles.
CONSIDERACIONES Estudio normativo y jurisprudencial del incidente de desacato La acción de tutela es un procedimiento preferente y sumario cuyo principal objetivo es la protección inmediata de derechos fundamentales (artículo 86 de la Constitución Política). En esa medida, guarda especial relevancia que las sentencias dictadas en sede de tutela sean acatadas sin demora.
De allí que el Decreto 2591 de 1991 faculta al juez para lograr dicha finalidad. En efecto, el artículo 27 del citado Decreto dispone un procedimiento de cumplimiento que es iniciado de oficio por el juez, pero puede ser impulsado por el interesado o el Ministerio Público. La mencionada norma regula que en el evento en el cual la autoridad responsable del daño causado no cumpla dentro de las 48 horas siguientes la orden dada en el fallo, el juez se dirigirá ante el superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir e inicie un procedimiento disciplinario en su contra.
Así mismo, reglamenta que, si la autoridad se abstiene de cumplir después de transcurridas otras 48 horas, el juez ordenará abrir un proceso contra el superior y adoptará las medidas necesarias para lograr el cumplimiento del fallo. Adicionalmente, señala que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. Al respecto, el artículo 52 ibídem faculta al accionante para solicitar el cumplimiento del fallo mediante el incidente de desacato, en los siguientes términos: «La persona que incumpliere una orden de un juez, proferida con base en el presente decreto, incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». En ese orden de ideas, una vez el accionante ha presentado el incidente de desacato, el juez debe analizar si la orden impuesta en sede de tutela fue cumplida o, si, por el contrario, no ha sido acatada.
En caso de que establezca que existe un incumplimiento, deberá imponer la sanción proporcional que corresponda. Sobre el particular, es importante tener presente que la imposición de una sanción es una manifestación de las facultades del juez para hacer cumplir el amparo ordenado y verificar el acatamiento de las decisiones de tutela. Igualmente, es relevante resaltar que, en el incidente, a diferencia del procedimiento de cumplimiento, debe acreditarse la responsabilidad de carácter subjetivo, esto es, la existencia de un nexo causal entre la desobediencia del fallo y la culpa o dolo del funcionario responsable.
Así las cosas, el juez de tutela tiene que determinar quién es la persona encargada de cumplir la orden de tutela y sobre ella será en quien recaiga la sanción. Además, el juez deberá establecer si el incumplimiento es imputable al funcionario o no, pues sólo en caso de serlo, podrá imponerle una sanción en el trámite del incidente de desacato.
Al respecto la Corte ha sostenido: «[…] en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela […]»[1].
Por último, es necesario recordar que el objetivo del incidente de desacato es lograr el cumplimiento de la orden impuesta en la providencia de amparo y no propiamente la imposición de una sanción. En consecuencia, para decidir un incidente de desacato el juez debe analizar el caso concreto y determinar si: 1) Existió una orden dada un fallo de tutela; 2) la sentencia se notificó a la autoridad encargada de hacer cumplir la orden impuesta; 3) se venció el plazo sin que se cumpliera la orden y 4) se demostró contumacia en el incumplimiento de la decisión. Análisis en el caso bajo estudio A. La orden del fallo de tutela El 19 de enero de 2015 esta Subsección, con ponencia del magistrado Alfonso Vargas Rincón, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del señor Oscar Giraldo Jiménez e impuso las siguientes órdenes: «[…] ORDÉNASE al representante legal de Colpensiones o a quien haga sus veces, se abstenga de extender en forma general y automática de las decisiones contenidas en la sentencia C-258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional a la situación pensional del demandante ADOPTAR las medidas necesarias para reanudar el pago de las mesadas pensionales del señor OSCAR GIRALDO JIMÉNEZ en la forma como se venía haciendo antes de la aplicación del fallo referido; y CANCELAR las sumas de dinero dejadas de pagar con ocasión de la aplicación de los topes establecidos en la referida sentencia […]».
B. Estudio concreto del asunto El 19 de diciembre de 2019, el señor Oscar Giraldo Jiménez instauró incidente de desacato en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones por el incumplimiento de la sentencia del 19 de enero de 2015, mediante la cual se ordenó, entre otras cosas, cancelar las sumas de dinero dejadas de pagar con ocasión de la aplicación de los topes señalados en la sentencia C-258 de 2013.
El 15 de enero de 2020 el despacho del magistrado ponente requirió a la Administradora Colombiana de Pensiones para que informara quién era la persona encargada de cumplir la orden de tutela (ff. 18 y vto). La entidad guardó silencio, por lo cual el 28 del mismo mes y año se insistió en el requerimiento (ff. 22 y vto). En virtud de lo anterior, el 30 de enero de 2020 la señora Malky Katrina Ferro Ahcar, directora (A) de la Dirección de Acciones Constitucionales de la Administradora Colombiana de Pensiones, informó que la señora Andrea Marcela Rincón Caicedo se desempeña como directora, código 130, grado 06, de la Dirección de Prestaciones Económicas.
Así mismo, comunicó que dicha Dirección emitió el oficio del mismo día, mes y año, mediante el cual informó al accionante que la entidad expidió un proyecto de resolución en igual fecha, con el fin de consultar la cuota parte correspondiente al municipio de Medellín y a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal (UGPP), para darle respuesta a la solicitud de aquel, la cual fue debidamente enviada a la dirección suministrada por el interesado.
En atención a ello, el 5 de febrero de 2020 el despacho dio apertura al trámite incidental en contra de la señora Malky Katrina Ferro Ahcar, directora (A) de la Dirección de Acciones Constitucionales, y de Andrea Marcela Rincón Caicedo, directora, código 130, grado 06, de Prestaciones Económicas de Colpensiones (ff. 43 y vto.). Pues bien, con el fin de determinar si hay lugar o no a imponer sanción por desacato a las personas encargadas del cumplimiento del fallo de tutela, es necesario realizar las siguientes consideraciones que resultan pertinentes para dicho propósito y que no puede desconocer esta Subsección, en su condición de juez constitucional.
Al respecto, es preciso indicar: 1. El 19 de enero de 2015 esta Subsección, con ponencia del magistrado Alfonso Vargas Rincón, ordenó al representante legal de Colpensiones, o a quien hiciera sus veces, en síntesis, lo siguiente: 1. Abstenerse de extender de forma general y automática las decisiones contenidas en la sentencia C-258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional a la situación pensional del demandante, 2.
Reanudar el pago de las mesadas pensionales al señor Oscar Giraldo Jiménez en la forma como lo venía haciendo y 3. Cancelar las sumas de dinero dejadas de pagar, con fundamento en los topes pensionales. 2. El accionante instauró incidente de desacato con el fin de lograr el pago de las sumas que se le dejaron de pagar con aplicación del tope pensional fijado en el Acto Legislativo 01 de 2005.
En otras palabras, su propósito se circunscribe a recibir el retroactivo con ocasión de la medida adoptada por Colpensiones, al aplicar la sentencia C-258 de 2013. 3. La acción de tutela tiene como fundamento la protección de derechos fundamentales que han sido vulnerados o amenazados por autoridades judiciales o los particulares señalados en la ley.
Así, el artículo 2.º del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamentó la mencionada acción, determinó cuáles son los derechos salvaguardados por esta acción de raigambre constitucional, en los siguientes términos: «La acción de tutela garantiza los derechos constitucionales fundamentales». 4. En esa medida, la referida acción resulta improcedente para resolver conflictos económicos que no tengan trascendencia en la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.
Al respecto, la Corte Constitucional[2] ha recordado que este mecanismo subsidiario busca la salvaguarda ius fundamental, mas no resolver controversias dinerarias. 5. Sin embargo, de forma excepcional, el máximo tribunal constitucional ha admitido la procedencia del amparo para obtener el pago de las acreencias económicas, cuando se afecta el derecho fundamental al mínimo vital[3].
En ese orden de ideas, se denota que en la actualidad no se encuentra transgredido o amenazado el derecho fundamental a la seguridad social del señor Oscar Giraldo Jiménez, pues, según se desprende del petitum del presente incidente, a la fecha, se deduce fácilmente que le fue reajustada su mesada pensional y el único objetivo del presente incidente es lograr el pago de un retroactivo.
Adicionalmente, se advierte que tampoco existe una afectación al mínimo vital del accionante, porque recibe el pago de una mesada pensional que supera los veinticinco salarios mínimos mensuales legales vigentes, por lo cual no hay lugar a acceder a lo peticionado[4]. Aunado a ello, es necesario precisar que en esta sede constitucional no es viable, sancionar por desacato a las funcionarias de Colpensiones en contra de quienes se dio apertura al incidente, para lograr el pago del retroactivo pensional, puesto que no corresponde al juez de tutela garantizar el pago de dineros, sino que ello incumbe al juez natural.
En consecuencia, esta Subsección declarará que las señoras Malky Katrina Ferro Ahcar, directora (A) de Acciones Constitucionales de Colpensiones, y Andrea Marcela Rincón Caicedo, directora, código 130, grado 06, de Prestaciones Económicas de la mencionada entidad no se encuentran en desacato, por lo cual así se sostendrá en la parte resolutiva de este proveído.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda,
RESUELVE
Primero: Declarar que las señoras Malky Katrina Ferro Ahcar, directora (A) de Acciones Constitucionales de Colpensiones, y Andrea Marcela Rincón Caicedo, directora, código 130, grado 06, de Prestaciones Económicas de la mencionada entidad, no se encuentran en desacato, de conformidad con lo aquí expuesto. Segundo: Dar por terminado el presente incidente de desacato.
Tercero: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Con aclaración del voto GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Corte Constitucional T-512/11. Magistrado ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. [2] Ver entre otras: T-043 de 2018, T-150 de 2016 y T-903 de 2014. [3] Ver entre otras: T-043 de 2018 y T-457 de 2011. [4] Al respecto, debe tenerse en cuenta la sentencia SU-034 de 2018, en la cual la Corte Constitucional sostuvo que: «[…] esta Corporación ha admitido en determinados eventos la posibilidad de que el juez instructor del desacato module las órdenes de tutela –particularmente tratándose de órdenes complejas[5] en tanto no pueden materializarse inmediatamente y precisan del concurso de varios sujetos o entidades (v.gr. asuntos de política pública)– en el sentido de que incluya una orden adicional a la principal o modifique la misma en sus aspectos accidentales –es decir, en lo relacionado con las condiciones de tiempo, modo y lugar–, siempre y cuando ello sea imprescindible para asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados en sede de tutela, respetando el principio de cosa juzgada y sin alterar el contenido esencial de lo decidido originalmente, de conformidad con los siguientes parámetros o condiciones de hecho[6]: a) Porque la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; b) Porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público –caso en el cual el juez que resuelve modificar la orden primigenia debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz–; c) Porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir […]».