ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la ejecutoria de la providencia tutelada / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo idóneo para la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público [S]e aprecia que el 25 de septiembre de 2013, en audiencia inicial, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, accedió a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia, ordenó reliquidar la pensión de vejez de la señora [U.G.] acorde con la Ley 33 de 1985, a partir del 14 de febrero de 2011, equivalente al 75% del promedio de los factores de salario devengados durante el último año de servicios actualizados con el IPC a la fecha de efectividad de la prestación (ibidem).
Inconforme con esta decisión, [la actora] formuló recurso de apelación, que fue declarado extemporáneo por la autoridad judicial precitada, de manera que la sentencia quedó debidamente ejecutoriada el 30 de septiembre del mismo año. ( ) el término para presentar la acción de tutela en el presente asunto venció el 3 de marzo 2014. No obstante, la acción de la referencia fue interpuesta el 21 de noviembre de 2019 (f. 1).
En consecuencia, transcurrieron más de seis meses desde la fecha de ejecutoria de la providencia del 25 de septiembre de 2013 proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la fecha de radicación de la presente acción de tutela. Por tanto, se concluye que la parte accionante no cumplió con el presupuesto general de inmediatez.
( ) la parte accionante en el escrito de impugnación alegó que la Corte Constitucional, en la sentencia T-774 de 2015, declaró superado el estado de cosas inconstitucionales en el que se encontraba por decisión de la precitada autoridad el 5 de junio de 2013. También indicó que la entidad no había logrado su estabilidad como entidad porque aún persistían fallas de carácter estructural y operativo.
Adicionalmente, expuso que la vulneración de los derechos fundamentales de [la actora] es permanente, cont[í]nua y actual, dado que se trata del pago de una prestación económica de tracto sucesivo y que, además, genera un continuo perjuicio al tesoro público, por lo cual consideró que se encontraba justificado el requisito general de inmediatez.
( ) este argumento no puede tenerse como justificación para interponer el mecanismo de amparo tardíamente, pues desde que fue superado el estado de cosas inconstitucionales hasta cuando se presentó la solicitud de amparo han transcurrido más de cinco años. ( ). [La actora], en el recurso de impugnación, frente al requisito de subsidiariedad, indicó que no interpuso el recurso de apelación contra la providencia del 25 de septiembre de 2013, debido a que, para la fecha en que se dictó la sentencia, la entidad no contaba con la capacidad estructural, pues se encontraba en un estado de cosas inconstitucionales, que le impedía atender oportunamente los requerimientos judiciales, las acciones de tutela y los procesos ordinarios.
( ) se observa que no concurre el requisito objeto de análisis, por cuanto la entidad pública accionante no interpuso oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. ( ) la parte accionante contaba con otro medio de defensa judicial para proteger los derechos que invoca en la presente acción, como lo es el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que determinó que las providencias judiciales que decreten el reconocimiento de sumas periódicas o pensiones que se impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza privada pueden ser revisadas.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04934-01(AC) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C. Temas: Tutela contra providencia judicial.
Ausencia de los requisitos generales de inmediatez y subsidiariedad. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la accionante en contra de la sentencia del 23 de enero de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
HECHOS RELEVANTES a) Nulidad y restablecimiento del derecho La parte accionante manifestó que el 25 de junio de 2010 el Instituto de Seguros Sociales (ISS), a través de la Resolución núm. 019863, negó la pensión de vejez a la señora María Elena Upegui Galvis y que aquella, inconforme con este acto administrativo, presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por medio de la Resolución núm. 00328 del 17 de febrero de 2011, donde se revocó el referido acto y se reconoció la pensión de vejez a favor de la solicitante, por una cuantía inicial de $ 3.665.207, según el 75% del promedio de lo devengado dentro de los 10 últimos años.
Sin embargo, indicó que la peticionaria no estuvo de acuerdo con la anterior decisión, por lo que presentó solicitud de reliquidación, que fue negada mediante la Resolución 16833 del 10 de mayo de 2012. Por lo anterior, adujo que la señora Upegui Galvis instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones mencionadas, y solicitó la reliquidación de su pensión de vejez de conformidad con la Ley 33 de 1985.
Explicó que el 25 de septiembre de 2013 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, declaró la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la demandante conforme a la Ley 33 de 1985, a partir del 14 de febrero de 2011, equivalente al 75% del promedio de los factores de salario devengados durante el último año de servicios actualizados con el IPC a la fecha de efectividad de la prestación. Señaló que presentó recurso de apelación contra la anterior decisión; empero la autoridad judicial precitada, en providencia del 29 de octubre de 2013, lo declaró extemporáneo. b) Inconformidad La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con ocasión a la expedición de la sentencia del 25 de septiembre de 2013, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia e incurrió en los siguientes defectos: 1.
Defecto material o sustantivo porque no aplicó correctamente el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cual permite que la pensión de las personas que a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones cumplieran con los requisitos allí establecidos fuera liquidada conforme al régimen pensional anterior, pero sólo en los aspectos relacionados con la edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas y el monto, salvo el Ingreso Base de Liquidación que debe regirse por lo preceptuado en el artículo 21 y el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 2.
Desconocimiento de precedente judicial, puesto que emitió una decisión contraria al precedente sentado por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, concretamente, en lo que tiene que ver con el cálculo del Ingreso Base de Liquidación para las personas cobijadas por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y 3.
Violación directa de la Constitución, por abuso palmario del derecho y un perjuicio grave sobre los recursos de la seguridad social, toda vez que se presentó un incremento del 167% sobre la mesada pensional que en derecho le correspondía para el año 2019 a la señora María Elena Upegui Galvis. PRETENSIONES Solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, orientados en la defensa del patrimonio público.
En consecuencia, requirió dejar sin efectos la sentencia del 25 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, para que, en su lugar, profiera una nueva decisión dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 2013-00179. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ff. 61-63 vto).
La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), Clara Name Bedoya, una vez analizado el contenido del escrito de tutela, expuso que los hechos en que se fundamenta y las peticiones que formuló la parte accionante no guardan relación directa con las competencias o funciones asignadas a dicha entidad, ya que esta no ha ejercido acción u omisión alguna para su presunta vulneración y, por tanto, no tiene competencia para pronunciarse frente a los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. En esa medida, concluyó que una vez examinados los hechos y las pretensiones expuestas por la accionante, la Agencia mencionada no intervendrá ni se pronunciará en el presente proceso.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 23 de enero de 2020 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la accionante. Para ello, analizó los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y determinó que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, debido a que la sentencia censurada fue proferida el 25 de septiembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y contra la misma no se interpuso recurso de apelación. Indicó que no es de recibo el argumento expuesto por la solicitante del amparo, consistente en que no interpuso el recurso referido porque, para la fecha en que fue proferida la sentencia, Colpensiones se encontraba en un estado de cosas inconstitucionales, en razón a que la Corte Constitucional, en el Auto del 5 de junio de 2013, adoptó una serie de instrumentos encaminados a modificar los términos jurisprudenciales dispuestos para: 1.
La resolución de peticiones pensionales, 2. El cumplimiento de los fallos judiciales y 3. La formulación de un plan que permitiera la superación de la situación sistemática de infracción constitucional del ISS en liquidación y de Colpensiones, pero no para los recursos que procedían en los procesos judiciales, tal como sucedió en el presente asunto.
Por tanto, concluyó que el requisito de la subsidiariedad se entenderá incumplido. Aunado a ello, afirmó que tampoco interpuso la acción de revisión, la cual era procedente para controvertir la decisión atacada, en virtud de lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016, donde, en principio, la acción de tutela no es la vía para debatir ese tipo de decisiones judiciales, puesto que la accionante disponía del recurso extraordinario de revisión regulado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Sobre el particular, mencionó que la justificación esbozada por la accionante para no ejercer dicho recurso, no es de recibo, ya que desde la fecha en que fue proferida la sentencia hasta la interposición de la acción de tutela han transcurrido más de cinco años. Finalmente, sostuvo que la acción de la referencia tampoco cumplió con el requisito general de inmediatez porque han pasado más de seis meses desde la fecha en que fue emitida la sentencia por parte del Tribunal accionado, esto es, el 25 de septiembre de 2013.
IMPUGNACIÓN El 4 de febrero de 2020 la accionante impugnó la sentencia dictada en primera instancia. Para el efecto, sobre el requisito general de inmediatez, expuso que la razonabilidad del término de interposición de la acción de tutela implica que el juez deba evaluar las circunstancias específicas del caso, teniendo en cuenta los principios de la sana crítica, con el fin de evidenciar si existe justificación en la inactividad de la accionante y, sobre todo, determinar si la vulneración de los derechos fundamentales es permanente, continua y actual para que amerite la intervención del juez constitucional y la imposición de una medida de corrección en el caso concreto.
Frente a esto, manifestó que la Corte Constitucional declaró que Colpensiones se encontraba en un estado de cosas inconstitucionales, mediante Auto 110 de 2013, en el que se constató que dicha entidad se veía inmersa en un sin número de fallas estructurales de carácter operativo y administrativo que le impedían resolver las peticiones dentro del término de ley y atender las acciones judiciales, lo que desencadenó innumerables acciones de tutela por violaciones masivas de derechos fundamentales de petición, de seguridad social y de acceso a la administración de justicia. Adujo que la Corte Constitucional, en sentencia T-774 de 2015, declaró superado este estado, pero también indicó que Colpensiones no había logrado su estabilidad como entidad, debido a que persistían las fallas estructurales de carácter operativo y administrativo, razón por la cual continuaría bajo seguimiento de la referida Corte y de los entes de control.
Adicionalmente, refirió que la infracción de los derechos fundamentales de Colpensiones es permanente, continúa y actual, dado que se trata del pago de una prestación económica de tracto sucesivo y que, además, genera un continuo perjuicio al tesoro público, por lo cual se encuentra justificado el requisito general de inmediatez. De otro lado, respecto al principio general de subsidiariedad, advirtió que no interpuso el recurso de apelación contra la providencia del 25 de septiembre de 2013, debido a que, para la fecha en que se dictó la sentencia, la entidad no contaba con la capacidad estructural, al encontrarse en un estado de cosas inconstitucionales, que le impedía atender oportunamente los requerimientos judiciales, las acciones de tutela y los procesos ordinarios.
Igualmente, aclaró que si bien el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 fijó un mecanismo judicial de revisión de las pensiones reconocidas mediante providencias judiciales, también lo es que la Corte Constitucional, en la sentencia T-619 de 2019, dispuso que si bien Colpensiones podía acudir al recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que, cuando se consolide una prestación económica obtenida con abuso palmario del derecho se presenta un perjuicio irremediable por la afectación al interés general y del erario.
Por lo anterior, precisó que el máximo tribunal constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, determinó que en los casos en que se evidencia un abuso palmario del derecho, se permite la acción de tutela como mecanismo preferente. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 2019[1], en cuanto estipula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T- 949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[4]: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿Transcurrieron más de seis meses entre el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la providencia del 25 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y la presentación de la acción de tutela de la referencia? 2.
En caso de una respuesta positiva, deberá resolverse el siguiente interrogante: ¿Está justificada la inactividad de la accionante para instaurar la presente acción? 3. ¿La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contaba con un mecanismo judicial idóneo y eficaz, para controvertir la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) interposición de la acción de tutela, (II) excepciones al presupuesto de la inmediatez, (III) justificación frente a la inactividad de la accionante, (IV) principio de subsidiariedad y (V) existencia de otro mecanismo de defensa judicial.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿Transcurrieron más de seis meses entre el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la providencia del 25 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y la presentación de la acción de tutela de la referencia? I. Interposición de la acción de tutela y análisis de los argumentos de la impugnación La Administradora Colombia de Pensiones (Colpensiones) interpuso acción de tutela, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Para el efecto, explicó que la autoridad judicial accionada, al proferir la sentencia del 25 de septiembre de 2013, incurrió en los siguientes defectos: 1.
Defecto material o sustantivo porque aplicó indebidamente el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, 2. Desconocimiento de precedente judicial, puesto que emitió una decisión contraria a la postura fijada por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, en lo atinente al cálculo del Ingreso Base de Liquidación para las personas beneficiarias del régimen de transición previsto en la norma precitada, y 3.
Violación directa de la Constitución, por abuso palmario del derecho. El 23 de enero de 2020 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por incumplir los requisitos generales de inmediatez y subsidiariedad. El 4 de febrero de la misma anualidad la parte accionante formuló recurso de impugnación. En síntesis, frente al presupuesto de inmediatez, expuso que si bien en la sentencia T-774 de 2015 se declaró superado el estado de cosas inconstitucionales en el que se encontraba por decisión de la Corte Constitucional en auto del 5 de junio de 2013, lo cierto es que no había logrado su estabilidad como entidad, ya que aún persistían las fallas estructurales de carácter operativo y administrativo.
Adicionalmente, refirió que la vulneración de los derechos fundamentales de Colpensiones es permanente, continúa y actual, dado que se trata del pago de una prestación económica de tracto sucesivo y que, además, genera un continuo perjuicio al tesoro público, por lo cual consideró que se encontraba justificado el requisito general de inmediatez.
Pues bien, una vez revisadas las pruebas que obran dentro del expediente, se observa que la señora María Elena Upegui Galvis interpuso demanda, en ejercicio del medio de control y nulidad de restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución número 00328 del 17 de febrero de 2011, por medio de la cual le fue reconocida la pensión de vejez por una cuantía inicial de $ 3.665.207, según el 75% del promedio de lo devengado dentro de los 10 últimos años, y la Resolución 16833 del 10 de mayo de 2012, mediante la cual le fue negada la solicitud de reliquidación pensional (ff. 30-33).
Igualmente, se aprecia que el 25 de septiembre de 2013, en audiencia inicial, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, accedió a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia, ordenó reliquidar la pensión de vejez de la señora Upegui Galvis acorde con la Ley 33 de 1985, a partir del 14 de febrero de 2011, equivalente al 75% del promedio de los factores de salario devengados durante el último año de servicios actualizados con el IPC a la fecha de efectividad de la prestación (ibidem).
Inconforme con esta decisión, Colpensiones formuló recurso de apelación, que fue declarado extemporáneo por la autoridad judicial precitada, de manera que la sentencia quedó debidamente ejecutoriada el 30 de septiembre del mismo año[5]. Ahora, teniendo en cuenta que la procedencia del amparo amerita el cumplimiento de los requisitos de procedencia, para el caso objeto de estudio, en relación con el término de inmediatez, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de agosto de 2014[6], explicó que el mencionado requisito cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Por lo anterior, la corporación en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[7], acogió como regla general un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia, según el caso. En ese orden de ideas, el término para presentar la acción de tutela en el presente asunto venció el 3 de marzo 2014[8].
No obstante, la acción de la referencia fue interpuesta el 21 de noviembre de 2019 (f. 1). En consecuencia, transcurrieron más de seis meses desde la fecha de ejecutoria de la providencia del 25 de septiembre de 2013 proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la fecha de radicación de la presente acción de tutela.
Por tanto, se concluye que la parte accionante no cumplió con el presupuesto general de inmediatez. - Segundo problema jurídico ¿Está justificada la inactividad de la accionante para instaurar la presente acción? II. Excepciones al presupuesto de la inmediatez La Subsección reitera que la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos[9] ha determinado que el presupuesto de la inmediatez puede flexibilizarse siempre que: (i) existan razones válidas para justificar la inactividad de la parte accionante;
(ii) la amenaza o la vulneración permanezca en el tiempo, a pesar de que el hecho que la originó sea antiguo y (iii) la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable, resulte desproporcionada por una situación de debilidad manifiesta de la accionante. Igualmente, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional[10] determinó la existencia de dos excepciones a la aplicación del presupuesto de la inmediatez, los cuales deberán demostrarse y justificarse por el accionante, estas son: 1.
Cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual y 2. Cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.
En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde verificar si existe alguna de las causales dispuestas jurisprudencialmente para que proceda el estudio del amparo, a pesar de que la solicitud no fue presentada dentro de un término razonable. III. Justificación frente a la inactividad de la accionante Se aprecia que la parte accionante en el escrito de impugnación alegó que la Corte Constitucional, en la sentencia T-774 de 2015, declaró superado el estado de cosas inconstitucionales en el que se encontraba por decisión de la precitada autoridad el 5 de junio de 2013.
También indicó que la entidad no había logrado su estabilidad como entidad porque aún persistían fallas de carácter estructural y operativo. Adicionalmente, expuso que la vulneración de los derechos fundamentales de Colpensiones es permanente, continúa y actual, dado que se trata del pago de una prestación económica de tracto sucesivo y que, además, genera un continuo perjuicio al tesoro público, por lo cual consideró que se encontraba justificado el requisito general de inmediatez.
Analizado lo anterior, se advierte que si bien la Corte Constitucional en la sentencia T-774 de 2015 reconoció que Colpensiones, a la fecha, no había suprimido las violaciones de los derechos fundamentales de sus usuarios, por lo cual dictó unas órdenes y exhortos tendientes a continuar la corrección de las fallas de calidad de los actos administrativos prestacionales, la corrección de las historias laborales y el acatamiento de las sentencias pendientes de atención, lo cierto es que ninguna de las directrices impuestas por el máximo tribunal constitucional está relacionada con la interposición de mecanismos judiciales encaminados a controvertir decisiones judiciales.
De manera que este argumento no puede tenerse como justificación para interponer el mecanismo de amparo tardíamente, pues desde que fue superado el estado de cosas inconstitucionales hasta cuando se presentó la solicitud de amparo han transcurrido más de cinco años. Al respecto, conviene recordar que la exigencia del requisito de inmediatez se vuelve imperiosa cuando se presenta la acción de tutela contra providencial judicial, puesto que se ponen en juego principios como la seguridad jurídica, cosa juzgada e incluso derechos de terceros, por lo cual la acción constitucional debe interponerse una vez se tenga conocimiento de la irregularidad que lo afecta.
En esa medida, se repara que la finalidad de la tutela es salvaguardar los derechos fundamentales vulnerados o amenazados antes situaciones de extrema urgencia que requieren la intervención rápida del juez. Así las cosas, se infiere que la protección requerida no reviste el carácter de urgente, por cuanto, se insiste, han pasado más de cinco años desde que la accionante tuvo conocimiento de la sentencia que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales y esperó hasta este momento para incoar la acción. En segundo lugar, se advierte que, ciertamente, la Corte Constitucional ha aceptado que en los casos en que se trate de una vulneración o amenaza continua y actual de un derecho fundamental es posible flexibilizar el requisito de inmediatez[11].
Sin embargo, esto no es aplicable a escenarios como el presente, en los que la vulneración que se alega como continua y actual reside en la expedición del fallo del 25 de septiembre de 2013 por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que según el criterio de la accionante, incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución porque la supuesta conculcación aconteció en un único momento, por lo cual es plenamente aplicable el requisito de inmediatez a partir del día siguiente de la fecha en que adquirió ejecutoria el proveído censurado, como quedó expuesto en precedencia. Por consiguiente, se estima que no existe ninguna justificación que permita desconocer el incumplimiento del requisito general de inmediatez, máxime cuando, como se verá a continuación, tampoco se cumple con el requisito de subsidiariedad. - Tercer problema jurídico ¿La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contaba con un mecanismo judicial idóneo y eficaz, para controvertir la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 25 de septiembre de 2013? IV.
Principio de Subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional[12] como de esta Corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1. El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales, 2.
El accionante acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.
Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. V. Existencia de otro mecanismo de defensa judicial La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), en el recurso de impugnación, frente al requisito de subsidiariedad, indicó que no interpuso el recurso de apelación contra la providencia del 25 de septiembre de 2013, debido a que, para la fecha en que se dictó la sentencia, la entidad no contaba con la capacidad estructural, pues se encontraba en un estado de cosas inconstitucionales, que le impedía atender oportunamente los requerimientos judiciales, las acciones de tutela y los procesos ordinarios.
Adicionalmente, afirmó que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 fijó un mecanismo judicial de revisión de las pensiones reconocidas mediante providencias judiciales, pero que la Corte Constitucional, en la sentencia T-619 de 2019, dispuso que si bien Colpensiones podía acudir al recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que, cuando se consolide una prestación económica obtenida con abuso palmario del derecho, se presenta un perjuicio irremediable por la afectación al interés general y del erario.
Por lo anterior, precisó que el máximo tribunal constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, determinó que en los casos en que se evidencia un abuso palmario del derecho, se permite la acción de tutela como mecanismo preferente. Pues bien, para resolver las anteriores inconformidades, se advierte que Colpensiones pretende controvertir la sentencia del 25 de septiembre de 2013, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, declaró la nulidad de las Resoluciones núm. 00328 del 2011 y 16833 del 2012 y, en su lugar, ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la demandante conforme a la Ley 33 de 1985, a partir del 14 de febrero de 2011, equivalente al 75% del promedio de los factores de salario devengados durante el último año de servicios actualizados con el IPC a la fecha de efectividad de la prestación. Al respecto, se observa que no concurre el requisito objeto de análisis, por cuanto la entidad pública accionante no interpuso oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sobre esto, adujo que para ese momento se encontraba en un estado de cosas inconstitucionales. Frente a ello, se repara que las medidas adoptadas por la Corte Constitucional, en Auto 110 de 2013, que declaró el estado de cosas inconstitucionales de Colpensiones, estaban dirigidas «a la modificación de los términos jurisprudenciales dispuestos para la resolución de las peticiones pensionales y el cumplimiento de los fallos judiciales, y la formulación de un plan que permita en el menor tiempo posible la superación de la situación de sistemática infracción constitucional del ISS en liquidación y Colpensiones», lo cual no implicaba que la entidad no pudiese intervenir dentro de los procesos judiciales en los que fuera parte.
Adicionalmente, y si, en gracia de discusión, se entendiera superada la imposibilidad de interponer el recurso mencionado por la presencia del estado de cosas inconstitucionales para la época en que fue dictado el proveído censurado, se observa que la parte accionante contaba con otro medio de defensa judicial para proteger los derechos que invoca en la presente acción, como lo es el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que determinó que las providencias judiciales que decreten el reconocimiento de sumas periódicas o pensiones que se impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza privada pueden ser revisadas.
Ante este argumento, la accionante manifestó que en la sentencia SU-427 de 2016 el máximo tribunal constitucional dispuso que se podía acudir a la solicitud de amparo como mecanismo preferente, cuando se evidenciara un abuso palmario del derecho. No obstante, conviene precisar que la misma corporación en la sentencia SU-068 de 2018 expuso que para que proceda la acción de tutela por la configuración de abuso palmario del derecho, deben concurrir dos situaciones, a saber: 1.
La verificación de una vinculación precaria y 2. El incremento excesivo de la mesada pensional producto de la sentencia cuestionada. Sobre el particular, la Corte Constitucional en varias sentencias[13] ha determinado que la vinculación precaria comprende una relación fugaz en el desempeño del cargo computado para liquidar la pensión, esto es, que el funcionario estuvo vinculado en el ejercicio de un empleo por una duración muy corta en el tiempo.
Aterrizado lo anterior a este asunto, al valorar el material probatorio que reposa en el expediente, se concluye que en el presente caso no se denota con claridad la configuración de la causal de vinculación precaria, comoquiera que la misma es discutible, en la medida en que la señora María Elena Upegui Galvis laboró durante once meses en el cargo que se tuvo en cuenta para calcular el Ingreso Base de Liquidación, en la forma como lo ordenó la autoridad judicial accionada en la sentencia del 25 de septiembre de 2013.
Por tanto, no se encuentra superado el requisito de subsidiariedad. Adicionalmente, en cuanto a la existencia de un perjuicio irremediable, se advierte que aun en caso de configurarse, no se cumplió con el término de inmediatez, como se explicó en precedencia, por lo cual no hay lugar al estudio de fondo. En conclusión, repárese que lo que se observa dentro del trámite constitucional es que la entidad pensional pretende discutir una sentencia que fue proferida hace más de seis años, pese a que luego de haberse superado el estado de cosas inconstitucionales, esto es, en 2015, no efectuó ninguna actuación judicial tendiente a controvertirla, sino que esperó hasta ahora para cuestionarla en esta sede judicial bajo la premisa de que constituye un presunto abuso del derecho pensional, situación de la que tuvo conocimiento desde 2013.
En esa medida, los anteriores argumentos resultan suficientes para confirmar la sentencia del 23 de enero de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la Administradora de Pensiones (Colpensiones) en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de conformidad con lo aquí expuesto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Confirmar la sentencia del 23 de enero de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de conformidad con lo aquí expuesto.
Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. [2] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [3]Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [4]Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. [5] Código de Procedimiento Civil. Artículo 331 « Ejecutoria. […] Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.
No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva. » Hoy Código General del Proceso, artículo 302. [6] C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000- 2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [7] Ibidem. [8] El término feneció el 1.º de marzo de 2014, esto es, un sábado, por lo cual, en aplicación del artículo 62 de la Ley 4.ª de 1913, en concordancia con el artículo 118 del Código General del Proceso, se corrió hasta al siguiente día hábil. [9] Al respecto, ver entre otras, la sentencias SU-961 de 1999 y T-691 de 2009. [10] Sentencia T-584 de 2011. [11] Ver entre otras sentencias: SU108 de 2018, T-379 de 2018 y SU-02201 de 2014 [12] Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007.
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» [13] Ver entre otras sentencias: SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-068 de 2018 y SU-114 de 2018.