ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / PROCESO EJECUTIVO DERIVADO DE SENTENCIA JUDICIAL – Niega la prosperidad de las excepciones / PROPOSICIÓN DE EXCEPCIONES EN EL PROCESO EJECUTIVO DERIVADO DE SENTENCIA JUDICIAL – Desconocieron el principio de taxatividad / ACCIÓN DE TUTELA – No es una tercera instancia del proceso ejecutivo / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Sala evidencia que el auto del cuerpo colegiado acusado, declaró la improcedencia de las excepciones de “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación y falta del título ejecutivo para demandar” y la de “inexistencia del título y por ende de la obligación”, bajo el asidero de no hallarse enlistadas en el numeral 2º del artículo 442 del CGP (…) la Sala recuerda que, cuando se trata de tutelas ejercidas contra providencias judiciales, la parte accionante debe observar una carga mínima que soporte los motivos de inconformidad, indispensable para que el juez de tutela conozca las razones de su desacuerdo y, así, se adentre en el estudio que la misma requiere.
Lo anterior se debe a que la acción constitucional contra providencia judicial no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. De esta manera, comoquiera que del escrito introductorio y de impugnación, no se extrae reparo en concreto que justifique su inconformidad con la declaratoria de improcedencia de las excepciones de “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación y falta del título ejecutivo para demandar” y la denominada “inexistencia del título y por ende de la obligación”, toda vez que, se concentró en hacer mención en la falta de idoneidad del título ejecutivo objeto de recaudo, sin censurar como tal la ratio de la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá relacionada con el rechazo por no ser de aquellas que están enlistadas en el numeral 2º del artículo 442 del CGP para proponer como excepciones tratándose de un título ejecutivo contenido en un sentencia judicial, no es posible realizar estudio al respecto.
Visto lo anterior, se negarán los defectos procedimental y sustantivo. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / REQUISITOS FORMALES DEL TÍTULO EJECUTIVO – Podrán discutirse mediante el recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA EL MANDAMIENTO EJECUTIVO – Falta de interposición En el caso objeto de estudio, la Sala observa que en lo referido al auto de 23 de agosto de 2017 proferido por el Juzgado 12 Administrativo de Tunja, mediante el cual libró mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo No. 15001-33-33-012-2017-00114-00 no se cumple con el mismo [requisito de inmediatez], habida cuenta que, fue notificado por estado el 25 de agosto del mismo año, luego entonces, quedó ejecutoriado el 30 de siguiente, lo que evidencia que, entre el día en que cobró ejecutoria y la presentación de la tutela transcurrieron más de 2 años, término que para la Sala no resulta razonable.
Es oportuno destacar que, si bien la parte accionante en su impugnación, al referirse sobre la verificación de este requisito afirmó que, se cumplía porque la tutela se presentó en el momento en el cual se levantó la suspensión de términos judiciales, ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura con ocasión de la pandemia originada por el Covid- 19, lo cierto es que, por un lado, esto no podría ser tomado como justificación por basarse en un acontecimiento surgido en la presente anualidad, mientras que, el auto por medio del cual se libró mandamiento se produjo en el año 2017 y, de otra parte, la aludida suspensión de términos judiciales nunca incluyó a las acciones de tutela.
Así las cosas, respecto del auto de 23 de agosto de 2017, la Sala declarará la improcedencia por no superar con el requisito de la inmediatez (…) Por otra parte, en consideración a la subsidiariedad la Sala encuentra que, frente al auto de 23 de agosto de 2017 proferido por el Juzgado 12 Administrativo de Tunja, mediante el cual libró mandamiento de pago la parte actora, además de no cumplir con el requisito de inmediatez, también contaba con el recurso de reposición establecido en el inciso 2º del artículo 430 del CGP (…) Nótese como la norma en cita es enfática al limitar la alegación de los reparos de los requisitos formales del título ejecutivo (sentencia judicial en el caso concreto) bajo la interposición del recurso de reposición, el cual se extraña en el presente asunto, habida cuenta que, precisamente, los fundamentos de los reparos para sustentar las excepciones de “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación y falta del título ejecutivo para demandar” y la de “inexistencia del título y por ende de la obligación”, se soportaron en que la sentencia objeto de recaudo vía ejecutiva no era clara ni exigible.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 430 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 442 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 443 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02937-01(AC) Actor: HENRY ALBERTO CASTRO Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y OTRO TEMA: Tutela contra providencia judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por los señores Edgar Arturo Padilla Rozo, Henry Alberto Castro Reina, en calidad de representante legal de Constructodo Ingenieros Contratistas LTDA[1] y el consorcio Megaconstrucciones[2], a través de apoderado, contra la sentencia del 10 de agosto de 2020, por medio de la cual la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud Los tutelantes mediante escrito enviado al correo electrónico tutelaenlinea@deaj.ramajudicial.gov.co, el 2 de julio de 2020[3], presentaron acción de tutela para que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Las mencionadas garantías las estimaron vulneradas con ocasión de las siguientes providencias: i) Auto de 23 de agosto de 2017 proferido por el Juzgado 12 Administrativo de Tunja, mediante el cual libró mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo que instauró el Instituto Nacional de Vías -INVIAS- en su contra[4]. ii) Proveído de 13 de junio de 2019, a través del cual la referida autoridad judicial rechazó por improcedente la excepción de “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación y falta del título ejecutivo para demandar”, con su adición de 11 de julio siguiente, en el sentido de declarar improcedente, bajo los mismos argumentos, la denominada “inexistencia del título y por ende de la obligación”. iii) Auto de 20 de febrero de 2020, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la improcedencia de las excepciones propuestas. 2.
Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: El Instituto Nacional de Vías - INVIAS, interpuso demanda ejecutiva en contra del Consorcio Megaconstrucciones, integrado por Henry Alberto Castro Reina, Edgar Arturo Padilla Rozo y Constructodo Ingenieros, con el fin de que se librara mandamiento de pago por $43.256.556 correspondientes a la condena impuesta en la sentencia de 19 de diciembre de 2014 proferida por el Juzgado 2º Administrativo de Descongestión de Tunja dentro de un proceso contractual.
El asunto correspondió al Juzgado 12 Administrativo de Tunja, el cual, mediante auto de 23 de agosto de 2017, libró mandamiento de pago en contra del Consorcio Megaconstrucciones, por la suma peticionada[5]. La parte ejecutada propuso como excepciones las de “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación y falta del título ejecutivo para demandar” y la denominada “inexistencia del título y por ende de la obligación”, las cuales fundamentó en síntesis, de manera conjunta, en que, la obligación contenida en la sentencia (título ejecutivo) ordenó liquidar el Contrato No.1653 del 28 de diciembre de 2010, el cual no fue suscrito por el consorcio, sino celebrado entre el INVIAS - ejecutante - y la señora María Constanza Contreras Jagua.
Mediante proveído de 12 de abril de 2018, la referida autoridad judicial resolvió seguir adelante con la ejecución y en cuanto a las excepciones indicó que las mismas debieron ser propuestas mediante recurso de reposición contra el mandamiento de pago, lo cual no ocurrió, razón por la cual se abstuvo de pronunciarse de fondo. Contra la anterior decisión, la parte ejecutada interpuso recurso de apelación, sin embargo, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró la nulidad dentro de la actuación procesal al considerar que, el juez de primer grado no dio cumplimiento al artículo 443 del Código General del Proceso- C.G.P. que consagra el trámite que debe ser aplicado a las excepciones de mérito, el cual indica que deben decidirse de manera individual a la providencia que ordena seguir adelante con la ejecución. Aunado a lo anterior, afirmó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 442 ibídem, corresponde al juzgador analizar el título base de la acción ejecutiva cuando lo alegado es la falta de claridad de éste.
Posteriormente, el Juez de primera instancia profirió auto de 24 de enero de 2019, a través del cual decidió de fondo las excepciones que antes había calificado de improcedentes y las declaró no probadas al considerar que las disconformidades frente al título ejecutivo correspondían a un error de digitación; decisión igualmente recurrida.
Remitido al superior, el cuerpo colegiado nuevamente declaró la nulidad mediante proveído de 4 de abril de 2019, al reprochar el argumento del a- quo relacionado con el yerro en el número de contrato dentro de la sentencia objeto de recaudo, entonces, en esta oportunidad, le ordenó (i) seguir de manera estricta las reglas adjetivas que gobiernan el proceso ejecutivo, para impedir la configuración de nuevas irregularidades, y (ii)) adelantar oficiosamente un estricto control de legalidad del título ejecutivo, en aras de evitar la concreción de eventuales vías de hecho.
Ante tal situación, el Juzgado 12 Administrativo de Tunja profirió auto del 13 de junio de 2019 en el que, por un lado, rechazó por improcedente la excepción de “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación y falta del título ejecutivo para demandar”, por no estar enlistada en el numeral 2º del artículo 442 del CGP[6]; y, de otra parte, reiteró su posición referida al error de trascripción en la sentencia fundamento del proceso ejecutivo en lo referido al número del contrato (1653 cuando lo correcto era el 1563), el cual a su juicio, no afecta el cumplimiento de los requisitos formales del título.
Posteriormente, con proveído de 11 de julio de 2019, se adicionó la anterior providencia en el sentido de declarar improcedente, bajo los mismos argumentos, la denominada “inexistencia del título y por ende de la obligación”. Contra las anteriores decisiones, la entidad ejecutada interpuso recurso de apelación en el cual insistió en la inexistencia de título y por ende de la obligación; la alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante auto del 20 de febrero de 2020, en el cual confirmó la improcedencia por no ser de las descritas en el numeral 2º del artículo 442 del CGP. 3.
Fundamentos de la solicitud La parte actora sustentó la violación de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso de administración de justicia bajo los defectos procedimental y sustantivo, los cuales sustentó en el desconocimiento de las etapas del proceso ejecutivo, ya que, a su juicio, correspondía al Juzgado 12 Administrativo de Tunja, analizar si el título objeto de recaudo comportaba las exigencias de ser claro, expresó y exigible, requisitos requeridos conforme a lo dispuesto por el artículo 422 del CGP[7], y que, al advertir la falta de idoneidad del título lo que procedía era rechazar la demanda ejecutiva.
Explicó la transgresión a la mencionada disposición en que “el contrato descrito en el mandamiento de pago, en la sentencia base de ejecución y en la demanda refiere a uno que [los actores] no han suscrito, pues de la lectura de los hechos, la parte resolutiva de la sentencia allegada como base de ejecución y el mandamiento de pago hace alusión al contrato No. 1653 del 28 de Diciembre de 2010, el cual está suscrito por el (…) INVIAS y la señora MARÍA CONSTANZA”.
Manifestó que el auto que libró mandamiento de pago, en ninguna parte refiere al Contrato No. 1563 del cual sí fue parte los ahora tutelantes, luego entonces, correspondía al juez de primer grado advertir desde el auto de 23 de agosto de 2017 dicha situación y, en consecuencia, reitera, rechazar la demanda ejecutiva ante la inexistencia del título ejecutivo.
Contradijo lo afirmado por el Juzgado 12 Administrativo de Tunja al indicar que se trató de un error de digitación en la parte resolutiva de la sentencia de 19 de diciembre de 2014, para lo cual destacó que, en la parte considerativa, en 6 oportunidades se dejó consignado el “Contrato No. 1653”. De igual manera, hizo hincapié en que en la demanda ejecutiva el INVIAS también referenció ese número de contrato (1653), y que, dicha entidad debió en su momento, solicitar corrección del supuesto error de la sentencia de 19 de diciembre de 2014, pero no lo hizo.
Por último, concluyó que todos los reparos expuestos conducen a una vía de hecho que vulnera el derecho al debido proceso. 4. Petición de amparo constitucional La parte actora pretende dejar sin efectos las providencias acusadas y en consecuencia: “Ordenar al Juez de instancia la inadmisión y rechazo de la demanda por tratarse de un título ejecutivo diferente al suscrito por mis poderdantes, o en su defecto resolver positivamente la EXCEPCIÓN PREVIA
1. INEXISTENCIA DE TÍTULO Y POR ENDE DE LA OBLIGACIÓN. EXCEPCIONES DE MERITO
1. COBRO DE LO NO DEBIDO E INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN.
2. FALTA DE TITULO EJECUTIVO PARA DEMANDAR”. 5. Trámite de la acción Mediante auto de 10 de julio de 2020, el Magistrado Ponente de la primera instancia (i) admitió la acción de tutela, (ii) ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, (iii) vincular en calidad de tercero interesado al Instituto Nacional de Vías –INVIAS, y (iv) solicitó en préstamo el expediente identificado con el No. 15001-33-33-012-2017-00114-00. 1.6.
Contestaciones[8] 1.6.1. Tribunal Administrativo de Boyacá El Magistrado ponente mediante escrito que envió por correo electrónico el 22 de julio de 2020, luego de exponer los antecedentes del proceso ejecutivo, explicó que, como quiera que el Juzgado 12 Administrativo de Tunja mediante auto del 13 de junio de 2019, después de las declaratorias de nulidad, mantuvo su posición frente a la legalidad y existencia del título base ejecución, no le quedaba más camino que resolver el recurso de apelación interpuesto contra las decisiones de declarar no probadas las excepciones de “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación y falta del título ejecutivo para demandar” y la denominada “inexistencia del título y por ende de la obligación”, el cual concernía únicamente pronunciarse frente a la procedencia o no de las mismas, frente a lo cual concluyó que no lo eran de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 442 del CGP, y que, bajo ese argumento que se confirmó la decisión de primera instancia. Por lo anterior, solicitó declarar improcedente la acción de tutela porque la decisión adoptada se enmarcó dentro de los parámetros legales, en observancia del debido proceso. 1.6.2.
Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Allegó informe a través de correo electrónico de 27 de julio de 2020, en el cual adujo que la acción de tutela no cumplía con los requisitos de relevancia constitucional, subsidiaridad e inmediatez. En relación con el primero, reprochó que en el libelo introductorio los tutelantes no hubiesen explicado porque consideraban que su tutela contra providencia judicial comportaba dicho requisito.
Frente a la subsidiariedad, por cuanto, la parte accionante no hizo uso del recurso de reposición establecido en el inciso 2º del artículo 430 del CGP[9] en contra del auto proferido el 23 de agosto de 2017, por medio del cual el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Tunja libró mandamiento de pago. En cuanto al requisito de inmediatez refirió que la decisión judicial proferida el 23 de julio de 2017 quedó ejecutoriada desde el 30 de agosto de 2017, es decir, hace más de 2 años, lo cual supera ampliamente el término de 6 meses que establece la jurisprudencia constitucional como término razonable para discutir las decisiones judiciales.
Con todo, se refirió al fondo del asunto y manifestó que lo pretendido por los accionantes a través de la acción constitucional es evadir una condena que les fue impuesta en una sentencia judicial, obligación que fue debidamente determinada por el juez de conocimiento con fundamento en las pruebas aportadas en el entonces proceso contractual.
Y que, resulta un actuar conveniente de los accionantes valerse de un error de digitación para pretender evadir el cumplimiento de una condena judicial, pues como lo analizó el Juzgado 12 Administrativo de Tunja, “más allá de un error de digitación que pudo tener el fallador de instancia al momento de proferir la sentencia aludida, lo que se debe analizar en el presente asunto son las obligaciones contenidas en el título ejecutivo, por ende no cabe duda que se trata de la sanción pecuniaria derivada del incumplimiento del contrato suscrito por los aquí ejecutados, situación que ahora no pueden desconocer en tanto que ellos al haber sido sujetos procesales dentro del trámite ordinario ejercieron su derecho de defensa, conocieron las resultas del proceso.” En su sentir, no puede ser aceptado y además, falta a la ética profesional que la parte actora pretenda desconocer una sentencia judicial y generar confusión o dudas donde no las hay, para soslayar el pago de la obligación allí contenida. 1.6.3 Juzgado 12 Administrativo de Tunja Mediante correo electrónico de 22 de julio de los corrientes, allegó copia digital del expediente identificado con el No. 15001-33-33-012-2017-00114- 00, sin pronunciarse respecto de la solicitud de tutela. 1.6.4 La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado pese a que fue notificada en debida forma, se abstuvo de intervenir. 1.7.
Fallo impugnado Mediante sentencia del 10 de agosto de 2020, la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que cuando esta se ejerce contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, por lo que no le corresponde al juez del amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia.
Agregó que, tampoco constituye una tercera instancia para el proceso ordinario, ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento o para que la parte desfavorecida proponga “una mejor solución”. Añadió que, comoquiera que en el presente asunto no se evidenció que las decisiones cuestionadas hubiesen sido caprichosas o arbitrarias, y que los argumentos expuestos por los solicitantes estaban encaminados a volver sobre la controversia decidida por los jueces naturales, la tutela no lograba configurar una preeminencia para la intervención del juez de tutela, lo cual la torna en improcedente.
Por último, manifestó que “como el proceso ordinario está en curso, el amparo no es un mecanismo para interferir en las decisiones que el juez natural toma como director del proceso, máxime que por mandato de los artículos 228 y 230 CN los jueces, al cumplir su actividad, son independientes y solo están sometidos al imperio de la ley”. 1.8.
Impugnación Mediante escrito enviado por correo electrónico el 17 de septiembre de 2020[10], los tutelantes solicitaron revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales invocados. En primer lugar, adujo que al a-quo al resolver su asunto “tomó una proforma para resolverlo”, tanto fue así que, erró al manifestar que se trataba de un proceso ordinario, cuando lo cierto es que, se analizan las providencias proferidas dentro de un proceso ejecutivo.
Luego, frente al cumplimiento de los requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial expuso en síntesis lo siguiente: i) El asunto reviste relevancia constitucional pues las accionadas resolvieron el problema jurídico con base en un contrato que no fue suscrito por la parte tutelante y, se libró mandamiento de pago sobre éste, error tanto del demandante como del juez de primera instancia, autoridad judicial que al advertir el yerro, no le era dable seguir adelante la ejecución. ii) Agotó todos los medios de defensa porque al tratarse de un proceso ejecutivo en el cual se ordenó seguir adelante con la ejecución, lo que viene a posterior son autos de trámite sobre los cuales no procede recurso. iii) Cumplió con la inmediatez, lo que ocurrió fue que la acción de tutela “se tenía lista desde el momento que entró el país en cuarentena y los términos de los juzgados se suspendieron, se radicó de manera inmediata una vez se hace la apertura”. iv) Su asunto trata una irregularidad sustancial y procesal, habida cuenta que, se ejecuta una obligación con base en un título que carece de los requisitos que debe comportar un título ejecutivo. v) Se señalaron con claridad los inconformismos de la acción de tutela (defecto procedimental y sustantivo). vi) Las providencias reprochadas no se profirieron dentro de una acción de tutela.
Por último, replicó los fundamentos de los defectos alegados en el libelo inicial.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 10 de agosto de 2020, proferida por la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia de 10 de agosto de 2020, de la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente el amparo constitucional. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y de encontrarse superados; (iii) el análisis del caso concreto. 2.2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[11] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[12].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[13]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[14], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.2.2.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.2.2.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la sociedad tutelante, en tanto a su juicio, la autoridad judicial incurrió en los defectos sustantivo y procedimental, por lo que, se evidencia que trasciende un estudio de lo meramente legal. 2.2.2.2.
La acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que las providencias judiciales que censura la parte accionante fueron proferidas en el marco del proceso ejecutivo identificado con el número 15001-33-33-012-2017-00114-00. 2.2.2.3. Respecto al requisito de inmediatez, se ha insistido en que la acción de tutela debe ejercerse en un plazo razonable[15], el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de ser un medio de protección actual, inmediato y efectivo[16].
De acuerdo con lo anterior, esta Sección[17] ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses, contado desde la ocurrencia del hecho generador –el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionada– que da lugar a la solicitud de protección y su presentación y cuando este sobrepasa este límite se declara su improcedencia. En el caso objeto de estudio, la Sala observa que en lo referido al auto de 23 de agosto de 2017 proferido por el Juzgado 12 Administrativo de Tunja, mediante el cual libró mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo No. 15001-33-33-012-2017-00114-00 no se cumple con el mismo, habida cuenta que, fue notificado por estado el 25 de agosto del mismo año, luego entonces, quedó ejecutoriado el 30 de siguiente, lo que evidencia que, entre el día en que cobró ejecutoria y la presentación de la tutela transcurrieron más de 2 años, término que para la Sala no resulta razonable.
Es oportuno destacar que, si bien la parte accionante en su impugnación, al referirse sobre la verificación de este requisito afirmó que, se cumplía porque la tutela se presentó en el momento en el cual se levantó la suspensión de términos judiciales, ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura con ocasión de la pandemia originada por el Covid-19, lo cierto es que, por un lado, esto no podría ser tomado como justificación por basarse en un acontecimiento surgido en la presente anualidad, mientras que, el auto por medio del cual se libró mandamiento se produjo en el año 2017 y, de otra parte, la aludida suspensión de términos judiciales nunca incluyó a las acciones de tutela.
Así las cosas, respecto del auto de 23 de agosto de 2017, la Sala declarará la improcedencia por no superar con el requisito de la inmediatez. Ahora bien, no ocurre lo mismo frente a la providencia de 20 de febrero de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual confirmó la decisión del juez de primer grado de 13 de junio de 2019, que declaró improcedente las excepciones de “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación y falta del título ejecutivo para demandar” y la de “inexistencia del título y por ende de la obligación”, por no estar enlistadas en el numeral 2º del artículo 442 del CGP, toda vez que, sin que sea necesario determinar la fecha en que cobró fuerza ejecutoria aquella, se advierte que la solicitud de amparó se presentó el 2 de julio de 2020, lo que, resulta ser un término que a juicio de la Sala es razonable, por cuanto el mecanismo constitucional fue interpuesto antes de transcurridos 6 meses. 2.2.2.4.
Por otra parte, en consideración a la subsidiariedad la Sala encuentra que, frente al auto de 23 de agosto de 2017 proferido por el Juzgado 12 Administrativo de Tunja, mediante el cual libró mandamiento de pago la parte actora, además de no cumplir con el requisito de inmediatez, también contaba con el recurso de reposición establecido en el inciso 2º del artículo 430 del CGP el cual dispone: “Artículo 430.
Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo.
No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso. (…)”. (Subrayas de la sala) Nótese como la norma en cita es enfática al limitar la alegación de los reparos de los requisitos formales del título ejecutivo (sentencia judicial en el caso concreto) bajo la interposición del recurso de reposición, el cual se extraña en el presente asunto, habida cuenta que, precisamente, los fundamentos de los reparos para sustentar las excepciones de “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación y falta del título ejecutivo para demandar” y la de “inexistencia del título y por ende de la obligación”, se soportaron en que la sentencia objeto de recaudo vía ejecutiva no era clara ni exigible.
En resumen, la falta de idoneidad del título ejecutivo sólo puede ser alegada mediante el recurso de reposición contra el auto que libró mandamiento de pago, instrumento judicial al cual no se acudió por parte de los tutelantes, lo que conlleva a que, frente al auto de 23 de agosto de 2017 no se supere el requisito de subsidiariedad. Ahora bien, respecto de la providencia de 20 de febrero de 2020 a través de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá, confirmó la decisión del juez de primer grado que declaró improcedente las excepciones de “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación y falta del título ejecutivo para demandar” y la de “inexistencia del título y por ende de la obligación”, por no estar enlistadas en el numeral 2º del artículo 442 del CGP, debido a que se trata de una decisión de segunda instancia, contra la cual no procede ningún recurso ordinario, ni tampoco los recursos extraordinarios de revisión[18] ni de unificación de jurisprudencia, si supera el requisito de la subsidiariedad. 2.2.3 Caso concreto.
La Sala precisa que, como consecuencia del análisis antes expuesto, sobre los requisitos de procedibilidad adjetivos frente a las providencias objeto de reproche, en adelante, el estudio de la solicitud de amparo se circuncribe a los reparos expuestos por la parte actora frente a la decisión de segunda instancia, esto es, el auto de 20 de febrero de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por cuanto dicha providencia confirmó la decisión del juez de primer grado que declaró improcedente las excepciones de “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación y falta del título ejecutivo para demandar” y la de “inexistencia del título y por ende de la obligación”, bajo los mismos argumentos -no estar enlistadas en el inciso 2º del artículo 442 del CGP.
Para lo anterior, se considera oportuno transcribir in extenso los argumentos referidos por el cuerpo colegiado para adoptar la decisión allí contenida. “ (…) entrará únicamente el Tribunal a analizar lo correspondiente a la procedencia o no, de las excepciones propuestas en el proceso ejecutivo, lo anterior por cuanto el juez de primera instancia afirmó que dentro del presente trámite se siguió de manera estricta las reglas adjetivas que gobiernan el proceso ejecutivo, para impedir la configuración de nuevas irregularidades y, adelantó un control de legalidad del título de recaudo, en aras de evitar la concreción de eventuales vías de hecho, para lo cual advirtió que se encontraba ajustado el trámite procesal surtido, no quedando más a esta instancia judicial que analizar la procedencia o no del rechazo de las excepciones propuestas.
Al respecto, es necesario tener en cuenta que el legislador, como ya lo había hecho con los artículos 48 y 50 de la Ley 794 de 2003 y el artículo 29 de la Ley 1395 de 2010, decidió diferenciar los mecanismos de defensa de las partes al inicio del proceso ejecutivo. De un lado, el ejecutante fue provisto del recurso de apelación (que puede presentarse directamente o en subsidio del de reposición) en el caso de que el mandamiento sea negado total o parcialmente, o revocado, y de otro, el ejecutado cuenta con dos mecanismos, dependiendo de la censura que pretenda plantear: (i) el recurso de reposición para cuestionar los requisitos formales del título o proponer el beneficio de excusión (art. 430-2 y 442 -3 CGP) y (ii) las excepciones perentorias para debatir los requisitos de fondo y el contenido de la acreencia (art. 442-1 CGP).
En los eventos en los que el título de recaudo está contenido en una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerce función jurisdiccional, el segundo mecanismo con que cuenta el legislador, como se observa en el numeral 2º del artículo 442 del CGP, el cual refirió que “ sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida ( )” Esta restricción, que no es nueva porque incluso aparecía de forma casi idéntica en el artículo 509 del CPC desde su texto original, se explica en la medida que este tipo de títulos “no admite discusión sobre hechos pasados que debieron definirse al interior del respectivo proceso declarativo, es decir, los que son previos a la providencia que contiene la obligación” y ha sido acogida de forma pacífica por el Consejo de Estado tratándose de procesos ejecutivos adelantados en la jurisdicción administrativa, como puede verse en el siguiente extracto jurisprudencial: “ ( ) En conclusión, cualquiera otra excepción, diferente a las indicadas en el numeral 2 del artículo 509 del C.P.C., que pretenda enderezarse contra el título ejecutivo esta llamada al fracaso sí, como ya se dijo, el documento va a ser recauda es una sentencia de condena o cualquier otra providencia que lleve consigo ejecución, Tal como son los actos administrativos por medio de los cuales se impone una multa cargo de un contratista, se declara la caducidad de un contrato y se hacen efectivas las garantías constituidas en favor de la administración. ( ) Conforme se ha precisado, es evidente que tanto la normatividad anterior como la actual- Código General del Proceso- Precisa con Claridad suficiente que cualquier instrumento que conlleve una ejecución y devenga en un título ejecutivo, tal y como en este caso el acto administrativo, supondrán la interposición exclusiva de las excepciones enlistadas en el artículo 509 del CPC o 442 del CGP, de manera que sin Lugar a dudas, la intención del legislador en ambas disposiciones constituye que no puede existir duda de la imposición que posee el documento del cual se ha Librado mandamiento de pago y que presta mérito ejecutivo, por tanto, la interpretación que se otorga en ambas normatividades constituyen (sic) ineludiblemente una improcedencia al pretender interponer excepciones diferentes a las señaladas, como ha quedado expuesto( )” [19] (Subraya y negrilla fuera del texto original).
(…) Ha sido el criterio pacífico y uniforme de esta Corporación que las excepciones improcedentes deben rechazarse de plano una vez vencido su traslado la ejecutante con el fin de (i) citar audiencia para allí se resuelvan única y exclusivamente las excepciones restantes que sean procedentes, o (ii) dictar auto de seguir adelante la ejecución, en el evento en que todas las excepciones propuestas sean improcedentes.
Así las cosas, las excepciones rechazadas por improcedentes han de tenerse como no presentadas para efectos de determinar el trámite procesal a seguir ( ) En conclusión, no queda más camino para esta instancia frente al asunto de marras que señala señalar, excepciones que 442 del CGP, por lo cual, y como quiera que el propósito por el cual el asunto se encuentra en la segunda instancia concierne únicamente al de resolver frente a la procedencia o no de las excepciones propuestas por el ejecutado, las mismas no resultan prósperas a la luz del artículo citado, por lo cual se confirmara la decisión así proferida.” (subrayas de la Sala) Pues bien, la parte actora aduce la violación de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso de administración de justicia bajo los defectos procedimental y sustantivo, los cuales sustentó en el desconocimiento de las etapas del proceso ejecutivo, ya que, a su juicio, correspondía al Juzgado 12 Administrativo de Tunja, analizar si el título objeto de recaudo comportaba las exigencias de ser claro, expresó y exigible, requisitos requeridos conforme a lo dispuesto por el artículo 422 del CGP[20], y que, al advertir la falta de idoneidad del título lo que procedía era rechazar la demanda ejecutiva.
Para fundamentar su dicho insistió en sus escritos de tutela e impugnación que la sentencia objeto de cumplimiento vía ejecutiva relacionó el contrato No. 1653 del 28 de diciembre de 2010, el cual está suscrito por el INVIAS y la señora María Constanza Contreras Jagua, y que, por ende, no podría serle exigible un pago ante la falta de claridad del título ejecutivo, lo que a su vez, deviene en el cobro de lo no debido, ante la inexistencia de un título ejecutivo.
Ahora bien, la Sala evidencia que el auto del cuerpo colegiado acusado, declaró la improcedencia de las excepciones de “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación y falta del título ejecutivo para demandar” y la de “inexistencia del título y por ende de la obligación”, bajo el asidero de no hallarse enlistadas en el numeral 2º del artículo 442 del CGP, el cual es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 442.
EXCEPCIONES. La formulación de excepciones se someterá a las siguientes reglas: (…) 2.. Cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida.
(…) ” Clarificado lo anterior, la Sala recuerda que, cuando se trata de tutelas ejercidas contra providencias judiciales, la parte accionante debe observar una carga mínima que soporte los motivos de inconformidad, indispensable para que el juez de tutela conozca las razones de su desacuerdo y, así, se adentre en el estudio que la misma requiere.
Lo anterior se debe a que la acción constitucional contra providencia judicial no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. De esta manera, comoquiera que del escrito introductorio y de impugnación, no se extrae reparo en concreto que justifique su inconformidad con la declaratoria de improcedencia de las excepciones de “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación y falta del título ejecutivo para demandar” y la denominada “inexistencia del título y por ende de la obligación”, toda vez que, se concentró en hacer mención en la falta de idoneidad del titulo ejecutivo objeto de recaudo, sin censurar como tal la ratio de la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá relacionada con el rechazo por no ser de aquellas que están enlistadas en el numeral 2º del artículo 442 del CGP para proponer como excepciones tratandose de un título ejecutivo contenido en un sentencia judicial, no es posible realizar estudio al respecto.
Visto lo anterior, se negarán los defectos procedimental y sustantivo pues después de revisar la providencia, esta Sala de Decisión advierte que las irregularidades alegadas por los tutelantes hacen referencia a reparos frente al auto de 23 de agosto de 2017 que libró mandamiento de pago, frente al cual no se superaron los requisitos de inmediatez y subsidiariedad como se mencionó anteriormente, más no, a los fundamentos de la autoridad judicial accionada en el auto de 20 de febrero de 2020, sobre los cuales declaró improcedente las excepciones propuestas. 2.3.
Conclusión La Sección Quinta modificará el fallo de primera instancia proferido por la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el sentido de confirmar lo relacionado con la declaratoria de improcedencia, pero por las razones aquí expuestas, esto es, no superar los requisitos de inmediatez y subsidiariedad frente a la providencia de 23 de agosto de 2017, y negará las pretensiones relativas a los defectos sustantivo y procedimental, respecto del auto de 20 de febrero de 2020, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la improcedencia de las excepciones propuestas, dictada por el Juzgado 12 Administrativo de Tunja en proveído de 13 de junio de 2019, por las razones expuestas en líneas anteriores. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR PARCIALMENTE la sentencia del 10 de agosto de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, en el sentido de confirmar lo relacionado con la DECLARATORIA DE IMPROCEDENCIA de la acción de tutela, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, esto es, no superar los requisitos de inmediatez y subsidiariedad frente a la providencia de 23 de agosto de 2017.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones respecto del auto de 20 de febrero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, a través del cual confirmó la decisión adoptada por el Juzgado 12 Administrativo de Tunja en proveído de 13 de junio de 2019, por las razones expuestas en líneas anteriores.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Calidad acreditada con el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, sociedad que se identifica con el Nit: 900.084.348-2 [2] Cuyos miembros a su vez lo son el señor Edgar Arturo Padilla Rozo y Constructodo Ingenieros Contratistas LTDA. [3] Remitido al día siguiente al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado. [4] Proceso identificado con el radicado 15001-33-33-012-2017-00114-00. [5] La cual correspondía a la sumatoria del monto de la condena impuesta en la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2014, más indexación e intereses moratorios. [6] “2.
Cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida”. [7]“ARTÍCULO 422.
TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”. [8] Notificaciones surtidas por la Secretaría General de la Corporación mediante correos electrónicos enviados el 17 de julio de 2020. [9] “Artículo 430. Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal.
Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo. No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso.
(…). [10] Es oportuno indicar que el fallo de primera instancia fue notificado el 12 de septiembre de 2020; entonces, la impugnación fue presentada dentro del término legal. [11] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [12] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [13] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [14] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [15] Dicho criterio fue expuesto en la sentencia Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de fecha 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15- 000-2012-02201-01 (IJ).
Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios, Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Así mismo, reiterado entre otras en: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 26 de febrero del 2015, Radicación 2015-00045-00, Magistrada Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 15 de octubre del 2015, Radicación 2015-01605- 01, Magistrado Ponente: Alberto Yepes Barreiro. [16] Corte Constitucional.
Sentencia T-290 de 14 de abril de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [17] Ver sentencias: de 18 de abril de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2012- 01172-01, Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia; 3 de julio de 2013. Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01891-01, 12 de agosto de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2013-1435-00, Magistrada Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 3 de julio de 2013, Rad.
No. 11001-03-15-000-2013-00142-01, 12 de septiembre de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02203-01, Magistrado Ponente: Alberto Yepes Barreiro; 21 de septiembre de 2016, Rad. 11001-03-15- 000-2016-01549-01, Magistrada Ponente: Rocío Araújo Oñate entre otras. [18] El cual procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos. [19] CE 3C, 7 Dic, 2017, E25000-23-36-000-2015-00819-03 (60499), J. Santofimio. [20]“ARTÍCULO 422.
TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”.