CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Objeto El fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo.

A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la cuantía como factor de determinación de la competencia, ver: C. de E., Sección Segunda, auto de 16 de mayo de 2016, radicación: 3848-14.

CESANTÍAS ADEUDADAS EN VIGENCIA DE LA RELACIÓN LABORAL – Son prestaciones periódicas / RECLAMACIÓN DE PRESTACIONES PERIÓDICAS – No sujeta a caducidad En el sub lite no es factible hacer el conteo de la caducidad a partir de la notificación de dicho acto, pues la vigencia del vínculo laboral de la demandante confería el carácter de prestación periódica al auxilio de cesantías reclamado, lo cual tiene las siguientes implicaciones: a) la interesada podía provocar el pronunciamiento de la administración con el fin de obtener el pago de la prestación; b) las entidades demandadas tenían el deber de emitir una respuesta oportuna, de fondo y congruente con lo solicitado; y c) a esta actuación debía otorgársele el mérito suficiente para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en aras de solicitar la nulidad del acto expreso o presunto que emitiera la autoridad competente y el consecuente restablecimiento del derecho.

(…). La Sala encuentra que en el sub lite no se configuró la causal de rechazo de la demanda, fundada en que operó la caducidad del medio de control, ya que la vigencia del vínculo laboral de la actora con la administración le confería la connotación de periódica a la prestación sobre la cual versó su reclamación laboral, razón por la que resultaba acertado demandar el acto administrativo ficto que resolvió esta petición. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la inoperancia de la caducidad para reclamar el pago de cesantías adeudadas en vigencia de la relación laboral, ver: C. de E., Sección Segunda, auto de 16 de julio de 2020, radicación: 4204-19.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 21 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 47001-23-33-000-2019-00083-01(4142-19) Actor: GLENIS RODRÍGUEZ SEGOVIA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTROS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Rechazo parcial de demanda AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ El despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 13 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual rechazó parcialmente la demanda de la referencia. Antecedentes 2 Pretensiones de la demanda La señora Glenis Rodríguez Segovia, actuando por intermedio de apoderada judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anule el acto ficto negativo originado en la falta de respuesta a la petición que elevó ante la administración, encaminada a obtener el reconocimiento del auxilio de cesantías anualizadas, así como el pago de la sanción moratoria.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó condenar a la parte accionada a lo siguiente: i) reconocer el auxilio de cesantías anualizadas causadas en los años 1996 a 1999; y ii) pagar la sanción moratoria por la omisión en la consignación de la referida prestación. 4 Actuación procesal 1.2.1.

Providencia apelada Mediante auto de 13 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Magdalena rechazó parcialmente la demanda de la referencia, con base en los siguientes razonamientos:[1] i) A través de la Resolución 1287 de 29 de diciembre de 2015, el departamento del Magdalena le reconoció a la accionante el auxilio de cesantías parciales; sin embargo, dicho acto fue suscrito después de que culminó el vínculo laboral de la interesada con la administración, es decir, que realmente se trató de un reconocimiento de cesantías definitivas y, por lo tanto, debía ser enjuiciado dentro de los 4 meses siguientes a su notificación. ii) La reclamación que la actora elevó con posterioridad a la expedición de la mencionada resolución pretendió revivir los términos que habían fenecido para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y discutir el monto de la prestación en comento. iii) En consecuencia, rechazó el medio de control en cuanto al reajuste del auxilio de cesantías definitivas y admitió el libelo introductorio frente a las demás pretensiones. 2.

Recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con fundamento en los siguientes argumentos:[2] i) Mientras el servidor público se encuentre en servicio activo no puede predicarse la prescripción de las cesantías y, por lo tanto, en cualquier tiempo puede solicitar el reconocimiento de dicha prestación, siempre y cuando mantenga su vinculación al momento de elevar las solicitudes. ii) La Resolución 1287 de 29 de diciembre de 2015 reconoció las cesantías parciales de la actora con destino a la compra de vivienda, es decir, que no se trató de un pago definitivo, pues ella continuaba vinculada como docente y así ha permanecido hasta la fecha de presentación de la demanda. iii) La vigencia del vínculo laboral de la interesada le permitía reclamar el pago de las cesantías adeudadas y la sanción moratoria derivada de la omisión en su consignación. 1.

Consideraciones 1. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si operó el fenómeno de la caducidad frente a la pretensión encaminada al pago del auxilio de cesantías, en razón a que no se demandó dentro de la oportunidad legal el acto administrativo que reconoció dicha prestación. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) naturaleza del auxilio de cesantías; y iii) solución al caso concreto. 2.

Caducidad del medio de control Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura la caducidad. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial.[3] En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello.

Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.[4] Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar los que a continuación se trascriben, por estar directamente relacionados con el asunto objeto de la controversia, así: Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […].

De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses, contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.

De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del cpaca, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras, en las siguientes situaciones: a) cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) cuando se enjuicien actos producto del silencio administrativo. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende, por una sola vez, el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero».[5] 3.

De la naturaleza del auxilio de cesantías Las cesantías corresponden a una prestación social a cargo del empleador y su creación estuvo encaminada a que constituyeran un auxilio para el trabajador que quedara cesante. En el ordenamiento jurídico colombiano existen dos regímenes para la liquidación y pago de las cesantías, a saber: a) el retroactivo y b) el anualizado.

En el primer caso, el valor del auxilio se encuentra en poder del empleador durante la vigencia de la relación laboral y se paga con base al último salario devengado, de conformidad con las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947. Por su parte, el régimen anualizado fue regulado inicialmente por el Decreto 3118 de 1968 y más adelante por la Ley 50 de 1990, disponiendo que las cesantías se liquidan anualmente y deben consignarse a la Administradora del Fondo de Cesantías, a más tardar, el 14 de febrero de cada año, salvo lo previsto para el caso del Fondo Nacional del Ahorro.

Ahora bien, para efectos de determinar el carácter unitario o periódico del auxilio de cesantías, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido como criterio la culminación o vigencia del vínculo laboral. En tal sentido, esta corporación ha precisado que mientras el vínculo laboral del servidor público se encuentre vigente se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, pero la pierden una vez ocurre la desvinculación, pues a partir de ese momento se expide un acto administrativo que define el derecho y, por lo tanto, debe demandarse dentro de la oportunidad prevista por el legislador.

Al respecto, ha indicado:[6] En lo que respecta al argumento de que se trata de una reclamación de prestaciones periódicas, la Sala debe precisar que, en efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que no opera el fenómeno de la caducidad para demandar los actos que reconozcan o nieguen las mismas; sin embargo, al producirse la desvinculación del servicio, se hace un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las prestaciones o reconocimientos salariales que periódicamente se reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente, dejan de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha expedido un acto de reconocimiento definitivo, al momento de finiquitar la relación laboral.

(Se resalta). En este orden de ideas, mientras subsista el vínculo laboral, el auxilio de cesantías tiene la connotación de periódico pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo; igualmente, tales actuaciones no son definitivas pues solo adquieren este carácter cuando termina la relación laboral, momento en el cual se efectúa la liquidación final y el pago de la totalidad de la prestación. Así las cosas, mientras subsista el vínculo laboral, la prestación social de las cesantías es periódica; sin embargo, «no sucede lo propio cuando se reclaman prestaciones económicas con posterioridad al retiro, pues en ese caso ya no se pueden considerar periódicas, sino por el contrario se trata de un pago que debió hacerse luego de que finalizara la relación laboral».[7] 4.

Solución al caso concreto Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de los documentos obrantes en el expediente: - A través de la Resolución 1287 de 29 de diciembre de 2015, la Secretaría de Educación del departamento del Magdalena le reconoció a la accionante las cesantías parciales para compra de vivienda.[8] - El 30 de julio de 2018, la demandante elevó petición ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio encaminada a obtener el reconocimiento del auxilio de cesantías anualizadas causadas en los años 1996 a 1999, así como el pago de la sanción moratoria por la omisión en la consignación de la referida prestación.[9] En el expediente no obra prueba de la respuesta que la administración hubiera otorgado a esa solicitud. - El 9 de abril de 2019, mediante «formato único para la expedición certificado de historia», la Secretaría de Educación del Magdalena y Fonpremag hicieron constar que, desde el 5 de febrero de 1996, la actora ha trabajado como docente en la referida entidad territorial y se encontraba en servicio activo para el momento de suscribirse dicho documento.[10] Teniendo en cuenta el anterior contexto fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en los acápites anteriores, el despacho revocará el proveído impugnado por las siguientes razones: i) Por regla general, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento; sin embargo, puede presentarse en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. ii) El auxilio de cesantías se clasifica como prestación unitaria cuando ha culminado el vínculo laboral del servidor público con la administración. iii) La prestación en comento se cataloga como una prestación periódica mientras se encuentre vigente el vínculo laboral del servidor público. iv) Las manifestaciones de la accionante y los documentos aportados al plenario permiten concluir que para la fecha de interponerse la demanda de la referencia[11] la actora se encontraba vinculada al servicio oficial.

Es pertinente aclarar que esta premisa es pasible de ser desvirtuada por la entidad accionada, una vez se trabe la litis y aporte las pruebas tendientes a demostrar un supuesto fáctico diferente. Entonces, conforme a los elementos de juicio que obran en esta etapa preliminar del proceso, el despacho concluye que la relación laboral no había culminado para la fecha de radicación del libelo introductorio y, por lo tanto, la interesada podía discutir el monto, contenido y alcance del derecho al auxilio de cesantías tanto en sede administrativa como judicial. v) Contrario a lo indicado por el a quo, en el presente caso no es posible argumentar que la Resolución 1287 de 29 de diciembre de 2015 reconoció el auxilio de cesantías definitivas, pues dicho acto precisó que se trataba de un reconocimiento parcial para compra de vivienda y la actora se encontraba trabajando como docente del departamento del Magdalena.

En consecuencia, en el sub lite no es factible hacer el conteo de la caducidad a partir de la notificación de dicho acto, pues la vigencia del vínculo laboral de la demandante confería el carácter de prestación periódica al auxilio de cesantías reclamado,[12] lo cual tiene las siguientes implicaciones: a) la interesada podía provocar el pronunciamiento de la administración con el fin de obtener el pago de la prestación; b) las entidades demandadas tenían el deber de emitir una respuesta oportuna, de fondo y congruente con lo solicitado; y c) a esta actuación debía otorgársele el mérito suficiente para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en aras de solicitar la nulidad del acto expreso o presunto que emitiera la autoridad competente y el consecuente restablecimiento del derecho.

Valga aclarar que en casos de contornos similares al presente, al estudiar el fenómeno de la caducidad del medio de control, esta corporación ha concluido que el criterio antes expuesto resulta aplicable sin importar si se encuentra en discusión el régimen bajo el cual se debe estudiar el auxilio de cesantías o aspectos directamente relacionados con la prestación como lo serían los factores base de liquidación, reconocimiento de intereses o la sanción moratoria, entre otros.[13] Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala encuentra que en el sub lite no se configuró la causal de rechazo de la demanda, fundada en que operó la caducidad del medio de control, ya que la vigencia del vínculo laboral de la actora con la administración le confería la connotación de periódica a la prestación sobre la cual versó su reclamación laboral, razón por la que resultaba acertado demandar el acto administrativo ficto que resolvió esta petición. Así las cosas, se revocará el auto de 13 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena y, en su lugar, se ordenará proveer sobre la admisión de la demanda respecto de la pretensión encaminada a obtener el pago del auxilio de cesantías.

En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Primero. Revocar el auto de 13 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual rechazó parcialmente la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, Segundo. Devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que provea sobre la admisión de la demanda respecto de la pretensión encaminada a obtener el pago del auxilio de cesantías.

Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente cgg constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 55 a 58 del expediente. [2] Folios 61 a 68 del expediente. [3] Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. [4] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.

Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». [5] Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, consejero ponente: Dr. Enrique Gil Botero, 25 de noviembre de 2009, radicado: 05000 12 31 000 2009 00858 01 (37555), actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros, demandado: Nación, Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de febrero de 2014, Expediente: 1174-2012, consejero ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. [7] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 21 de marzo de 2019, radicado: 13001-23-31- 000-2010-00335-01(5019-14). [8] Folios 39 a 40 del expediente. [9] Folios 34 a 37 del expediente. [10] Folios 69 a 75 del expediente. [11] La presente demanda se radicó el 21 de febrero de 2019 (folios 30 y 53 del expediente). [12] Un caso con contornos similares al presente fue analizado en la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. William Hernández Gómez, auto de 16 de julio de 2020, radicado: 47001-23-33-000-2019-00103-01 (4204-2019). [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 13 de diciembre de 2017, Expediente 05001-23-31-000-2010-01920- 01(3295-14), actor: Adriana Muñoz Ángel.

De igual manera, la Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia de 26 de julio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2017-03640-01(2323-18), actor: Bernardo Antonio Guevara Orjuela, sostuvo que la discusión sobre el cambio de régimen del auxilio de cesantías puede presentarse mientras subsista el vínculo legal y reglamentario del servidor público con la administración, en los siguientes términos: 24.

Conforme lo anterior, habrá de precisar la Sala, que dada la circunstancia que el accionante mantiene vigente su vínculo laboral y en esa medida subsiste la obligación del empleador de realizar el respectivo aporte para el auxilio de cesantías, resulta procedente que reclame a la administración la aplicación del régimen que aduce le corresponde, como sería, en el caso concreto, el retroactivo y no el anualizado, sin que sea necesario que en la petición que dio lugar al acto acusable haya solicitado de manera concreta el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, por cuanto, para el caso específico, lo debatido se encamina a la rectificación del régimen de cesantías que la administración le ha venido aplicando.