FALTA DE CERTEZA SOBRE LA PROCEDENCIA DEL RECONOCIMIENTO DE LA SANCIÓN MORATORIA POR EL NO PAGO DEL AUXILIO DE CESANTÍAS / RECLAMACIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA – Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / ACTO FICTO – Susceptible de control judicial Se concluye que cuando existe controversia frente a la causación de la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantías, los ciudadanos deben provocar un pronunciamiento de la administración en el que manifieste su voluntad de reconocerla o no y, en este último caso, deberán acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se analice la legalidad de tal determinación. En el sub lite se debate la sanción moratoria causada por el período comprendido entre 1 de diciembre de 2006 hasta el 14 de septiembre de 2012, es decir, que se trata de un período que no fue reconocido dentro del proceso ejecutivo inicialmente tramitado por la actora, ya que la última liquidación del crédito propuesta por los actores se hizo con corte al 30 de noviembre de 2006 y, posteriormente, mediante auto de 15 de enero de 2007, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté dispuso la suspensión de dicho proceso ejecutivo, en razón a que el municipio demandado suscribió un acuerdo de reestructuración de pasivos.

Bajo este contexto, el reconocimiento de la sanción moratoria se encuentra en discusión y el lapso reclamado corresponde a aquel en que el municipio de Cereté se acogió al proceso de reestructuración de pasivos y en virtud del cual la administración efectuó el pago de las prestaciones sociales adeudadas a la interesada. Por lo anterior, la actora se encontraba facultada para solicitar dicha sanción y el acto expreso o presunto derivado de tal solicitud tendría el mérito suficiente para ser demandado ante esta jurisdicción, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 103 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dos (2) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 23001-23-33-000-2018-00532-01(2955-19) Actor: HANOI MARÍA ZAPATA AMÍN Demandado: MUNICIPIO DE CERETÉ (CÓRDOBA) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación auto que rechazó demanda AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la actora contra el auto de 14 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual rechazó la demanda de la referencia, por considerar que el asunto controvertido no es susceptible de control jurisdiccional.

Antecedentes 2 Pretensiones de la demanda La señora Hanoi María Zapata Amín, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anule el acto ficto negativo originado en la falta de respuesta a la petición que elevó ante el municipio de Cereté, encaminada a obtener el pago de la sanción moratoria derivada de la consignación tardía del auxilio de cesantías definitivas.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó condenar a la entidad accionada a pagar la sanción moratoria en comento, causada desde el 1 de diciembre de 2006 hasta el 14 de septiembre de 2012, conforme lo dispone el artículo 2 de la Ley 244 de 1995. 1. Actuación procesal 1. Providencia apelada Mediante auto de 14 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Córdoba, rechazó la demanda de la referencia, con fundamento en los siguientes argumentos:[1] i) El municipio de Cereté le reconoció a la accionante el auxilio de cesantías definitivas; empero, ante la falta de pago de la prestación, la demandante promovió proceso ejecutivo, en el cual se libró mandamiento de pago por dicho concepto, así como por la sanción moratoria derivada de la tardanza en la consignación de la prestación, es decir, que la acreencia reclamada en el sub lite ya fue reconocida en otro litigio y, por lo tanto, el presente medio de control carece de objeto. ii) El referido proceso ejecutivo fue suspendido en razón a que el mencionado ente territorial se acogió a un acuerdo de reestructuración de pasivos, dentro del cual quedaron comprendidas las sumas adeudadas a la actora. iii) En caso de que la demandante se encuentre inconforme con los resultados del proceso de reestructuración de pasivos, lo procedente es continuar con el proceso ejecutivo que inició en su momento en aras de obtener el pago de las sumas que se reconocieron en el mandamiento de pago. 2.

Recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con base en los siguientes razonamientos: [2] i) La presente demanda se encamina a obtener el reconocimiento de la sanción moratoria derivada del pago tardío del auxilio de cesantías definitivas. ii) En virtud de un proceso ejecutivo promovido por la actora en anterior oportunidad, se le reconoció una parte de dicha sanción, esto es, desde el momento en que comenzó la mora y hasta el 1 de diciembre de 2006; sin embargo, la prestación solo se consignó el 14 de septiembre de 2012, es decir, que existe un período adicional en el que se siguió causando la sanción moratoria y es sobre este segundo lapso que se edificaron las pretensiones en el sub lite. iii) La demanda de la referencia cumple con todos los presupuestos para su admisión y no se encuentra incursa en ninguna de las causales previstas por el artículo 169 del cpaca para proceder a su rechazo. 1.

Consideraciones 1. Problema jurídico Consiste en determinar si en el presente caso es procedente confirmar el rechazo de la demanda de la referencia, en razón a que el asunto controvertido no es susceptible de control jurisdiccional. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) causales de rechazo de la demanda; y ii) solución al caso concreto. 2.

Causales de rechazo de la demanda El artículo 169 del cpaca prevé que el rechazo de la demanda procederá en los siguientes casos: a. cuando hubiere operado la caducidad; b. cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida; y c. cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.

Por su parte, el Consejo de Estado ha explicado que dichas causales de rechazo son taxativas, es decir, que solo bajo esos tres eventos el juez tiene permitido abstenerse de tramitar los medios de control instituidos por el legislador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[3] En similar sentido, esta corporación ha explicado que en la etapa de admisión de la demanda el operador jurídico debe abstenerse de imponer cargas excesivas que imposibiliten de forma injustificada el acceso a la administración de justicia, así como la solución de las controversias que se susciten entre el Estado y sus asociados.[4] Igualmente, se ha sostenido que los rigorismos procesales no pueden traducirse en el sacrificio de valores y bienes jurídicos establecidos en normas sustanciales.

Así se ha concluido:[5] […] el juzgador a efecto de garantizar el debido acceso a la administración de justicia debe evitar el exceso de ritual y por ende debe aplicar el principio de la prevalencia del derecho sustancial, favorabilidad e interpretación integral y coherente de la demanda, cuando la falta de técnica jurídica impida establecer de manera expresa lo pretendido por el administrado y “los elementos formalmente omitidos estén implícitos o pueden deducirse de su texto"[6].

El anterior criterio es relevante al momento de estudiar la admisión de la demanda y resulta consonante con los artículos 11 del Código General del Proceso y 103 de la Ley 1437 de 2011, los cuales preceptúan que las actuaciones del juez de lo contencioso administrativo están inspiradas en la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y las leyes, así como la preservación del ordenamiento jurídico. 3.

Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de los documentos obrantes en el expediente: - A través de la Resolución 532 de 10 de marzo de 2003, el municipio de Cereté le reconoció a la actora las prestaciones sociales causadas por la labor que desempeñó como docente en ese ente territorial, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios.[7] - La accionante instauró demanda ejecutiva laboral con el propósito de que se librara mandamiento de pago por concepto de la deuda reconocida en la resolución anterior, así como por la sanción moratoria derivada de la falta de consignación de sus cesantías.[8] - El 31 de marzo de 2004, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cerete libró mandamiento de pago a favor de la demandante y en contra del municipio demandado, por los siguientes montos: a. $4.333.844, por concepto de prestaciones sociales; y b. $22.782.66 diarios, «desde el 27 de mayo de 2003 hasta el día del pago, como sanción Ley 244 de 1995».[9] - El 3 de agosto de 2006, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté modificó la liquidación de crédito presentada por la actora y los demás involucrados en el proceso ejecutivo, determinando el valor de la deuda con corte al 31 de mayo de 2006.[10] - Mediante auto de 19 de diciembre de 2006, el referido despacho judicial modificó la liquidación del crédito, con fundamento en una solicitud radicada por los demandantes, en la cual establecieron las nuevas sumas con corte al 30 de noviembre de 2006.[11] - A través de auto de 15 de enero de 2007, el mencionado juzgado dispuso la suspensión del proceso ejecutivo adelantado por la accionante, teniendo en consideración que el municipio de Cereté suscribió un acuerdo de reestructuración de pasivos.

Además, en atención a los artículos 13, 14 y 58 de la Ley 550 de 1990, se determinó que la suspensión se verificaría «hasta cuando se celebre el acuerdo de reestructuración o se decrete el fracaso de la negociación».[12] - El 1 de octubre de 2012, la tesorera municipal de Cereté certificó los valores reconocidos a todos los accionantes del proceso ejecutivo, producto de las acreencias incluidas dentro del proceso de reestructuración de pasivos.

Al respecto, el municipio de Cereté precisó que el 16 de julio de 2012 hizo un abono y el 14 de septiembre de 2012 efectuó el pago final.[13] - El 19 de diciembre de 2012, la demandante solicitó al municipio de Cereté el reconocimiento de la sanción moratoria derivada de la tardanza en el pago de sus cesantías definitivas, por el período comprendido entre el 1 de diciembre de 2006 y el 14 de septiembre de 2012, fecha en que se hizo el desembolso de dicha prestación. En el expediente no obra prueba de la respuesta que la administración hubiera otorgado a esa petición.[14] Ahora bien, conforme a lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con los documentos aportados al plenario, la Sala concluye que el presente asunto sí es pasible de control jurisdiccional.

Esta conclusión se apoya en los siguientes razonamientos: i) En el sub lite se encuentra acusado el acto ficto que le negó a la actora el reconocimiento de la sanción moratoria derivada del pago tardío del auxilio de cesantías definitivas, es decir, que se trata de una decisión administrativa que definió la situación jurídica de la demandante en relación con el acceso a dicho pago y es pasible de ser enjuiciada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. ii) El a quo consideró que el presente asunto no podía encausarse por la vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino a través del proceso ejecutivo inicialmente tramitado por la accionante y que fue suspendido en virtud del acuerdo de reestructuración de pasivos al que se acogió el municipio de Cereté. Sin embargo, en esta instancia no es posible acompañar dicha conclusión, toda vez que resulta contradictoria con el precedente horizontal y vertical que han trazado en casos similares tanto el Tribunal Administrativo de Córdoba como el Consejo de Estado.

En efecto, ambas corporaciones judiciales han conocido de fondo las demandas interpuestas por los actores que hicieron parte del proceso ejecutivo tramitado inicialmente por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté, pero cuyas acreencias fueron incorporadas al proceso de reestructuración de pasivos, es decir, que en tales casos se ha considerado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es la vía procesal idónea para reclamar el pago de la sanción moratoria derivada del pago tardío del auxilio de cesantías.[15] iii) Las referidas decisiones son consecuentes con las directrices trazadas por esta corporación en cuanto a la posibilidad de acudir a procesos ejecutivos o a demandas de nulidad y restablecimiento del derecho para reclamar dicha sanción, lo cual depende de si existe o no controversia frente a su causación. Al respecto, se ha sostenido:[16] […] la Sala Plena estableció que la competencia para conocer el asunto relacionado con el pago de la sanción moratoria es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo salvo en el caso que el empleado haya sido notificado el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías y el que reconoce la indemnización moratoria.

En esa línea de ideas, advirtió que de no contar con el pronunciamiento de la administración sobre el reconocimiento de la sanción moratoria, el empleado deberá acudir a ésta y provocar su decisión, la cual es necesaria para tener certeza de la obligación pues la ley por sí sola no constituye título ejecutivo. Esta posición fue ratificada recientemente por la Sección Segunda, Subsección B, de esta Corporación, que a través de auto de 16 de julio de 2015, anotó que la providencia de la Sala Plena es clara en señalar que la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, cuando existe certeza del derecho y la sanción, la vía es el proceso ejecutivo porque hay título ejecutivo[17].

Conforme al anterior criterio interpretativo, se concluye que cuando existe controversia frente a la causación de la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantías, los ciudadanos deben provocar un pronunciamiento de la administración en el que manifieste su voluntad de reconocerla o no y, en este último caso, deberán acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se analice la legalidad de tal determinación. iv) En el sub lite se debate la sanción moratoria causada por el período comprendido entre 1 de diciembre de 2006 hasta el 14 de septiembre de 2012, es decir, que se trata de un período que no fue reconocido dentro del proceso ejecutivo inicialmente tramitado por la actora, ya que la última liquidación del crédito propuesta por los actores se hizo con corte al 30 de noviembre de 2006 y, posteriormente, mediante auto de 15 de enero de 2007, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté dispuso la suspensión de dicho proceso ejecutivo, en razón a que el municipio demandado suscribió un acuerdo de reestructuración de pasivos.

Bajo este contexto, el reconocimiento de la sanción moratoria se encuentra en discusión y el lapso reclamado corresponde a aquel en que el municipio de Cereté se acogió al proceso de reestructuración de pasivos y en virtud del cual la administración efectuó el pago de las prestaciones sociales adeudadas a la interesada. Por lo anterior, la actora se encontraba facultada para solicitar dicha sanción y el acto expreso o presunto derivado de tal solicitud tendría el mérito suficiente para ser demandado ante esta jurisdicción, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

De otro lado, los argumentos expuestos no impiden que la entidad accionada proponga las excepciones que estime pertinentes y, a su turno, el Tribunal Administrativo de Córdoba las resuelva conforme a las pruebas que se recauden en el plenario de cara a la forma como se tramitó el proceso ejecutivo en comento, así como los términos del acuerdo de reestructuración antes referido.

Así las cosas, el proveído impugnado será revocado, ya que el asunto controvertido es susceptible de control jurisdiccional y, por lo tanto, no se configura la causal de rechazo invocada por el a quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve: Primero. Revocar el auto de 14 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual rechazó la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, Segundo. Se ordena devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que provea sobre la admisión de la demanda.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente cgg constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 78 a 80 del expediente. [2] Folios 82 a 83 del expediente. [3] Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: - Sección Tercera, Subsección A, C.P. Dra. María Adriana Marín, auto de 14 de junio de 2019, radicado: 08001-23-33-000-2016-00691-01(61076). - Sección Cuarta, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, auto de 26 de septiembre de 2013, radicado: 08001-23-333-004-2012-00173-01 (20135). [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, auto de 24 de octubre de 2013, radicado: 08001-23-33-000-2012-00471-01(20258), actor: Sociedad Plasticron S.A. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 3 de marzo de 2016, radicado: 05001-23-33-000-2013-01457-01 (0569-2014), actora: Mariela Oliva Castaño de Cadavid. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, ponente: Alfonso Vargas Rincón, actor: José Said Arévalo Sánchez, demandado: Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, Número de Radicación 68001-23-31-000-2005-02297-01. [7] Folios 36 a 38. [8] Folios 8 a 16. [9] Folios 17 a 35. [10] Folio 55. [11] Folios 56 y 62. [12] Folio 63. [13] Folio 64. [14] Folios 67 a 69. [15] Los casos que han conocido tanto el Tribunal Administrativo de Córdoba como el Consejo de Estado, corresponden, entre otros, a los siguientes: - Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia de 30 de mayo de 2019, radicado: 23001-23-33-000-2014-00424-01 (1533-17). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 7 de marzo de 2019, radicado: 23001-23-33-000-2015-00187-01 (0777-2018). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 21 de febrero de 2019, radicado: 23001-23-33-000-2014-00042-01 (0716-2018). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 24 de enero de 2019, radicado: 23001-23-33-000-2014-00222-01 (2918-2017). [16] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, auto de 23 de febrero de 2017, radicado: 05001-23-33- 000-2014-01029-01(2944-15) [17] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 16 de julio de 2015. Expediente No. 150012333000 201300480 02 (1447-2015). Actor: Rosa María Rodríguez Obando. Demandado: Departamento de Boyacá.