RECURSO DE APELACIÓN - Requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción El 6 de abril de 2016, el actor, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, pretendiendo la nulidad del acto administrativo que le reconoció su pensión; sin embargo, en el plenario no se evidencia que se hubiese efectuado requerimiento en ese sentido a la entidad demandada.
(…)Ley 1437 de 2011 consagró como requisito de procedibilidad que la parte demandante acreditara que frente al acto que demanda, esto es, la Resolución GNR 351278 de 11 de diciembre de 2013, se hubiese presentado el recurso de apelación, por cuanto el artículo 76 de la misma codificación, en relación con la obligatoriedad de presentar este recurso en el procedimiento administrativo dispone que: “(…) el recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción (…)”.
Entonces, la interposición de la apelación resulta forzosa para acudir a la vía judicial FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 76 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 76001-23-33-000-2016-00755-01(3121-17) Actor: MIGUEL ÁNGEL MELÉNDEZ LOZANO Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES |Radicado |: 76001-23-33-000-2016-00755-01 | |No. Interno |: 3121-2017 | |Demandante |: Miguel Ángel Meléndez Lozano | |Demandado |: Administradora Colombiana de Pensiones – | | |COLPENSIONES. | | |: Nulidad y Restablecimiento del derecho Ley 1437 | | |de 2011 | | | | | | | |Tema |: Apelación auto - Rechaza demanda. | Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandante contra el auto de 27 de febrero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se rechazó la demanda del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Miguel Ángel Meléndez Lozano pretende la anulación de la Resolución GNR 351278 de 11 de diciembre de 2013, a través de la cual se reconoció una pensión mensual vitalicia de vejez a favor del actor. A título de restablecimiento del derecho, reclama la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1996 y la sentencia de unificación de factores salariales de 4 de agosto de 2010 1.
Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 27 de febrero de 2017[1], dispuso rechazar la demanda, al considerar que: “(…) se encuentra demostrado que efectivamente la parte actora no interpuso ningún recurso en contra de la Resolución No. GNR 351278 del 11 de diciembre de 2013, y que tampoco le ha solicitado a la entidad demandada la reliquidación de la pensión concedida mediante el referido acto administrativo, o por lo menos no se acreditó en el expediente.
(…) De esta forma, la Sala considera que en el presente caso el requisito de agotamiento del recurso de apelación contenido en los artículos 76 y 161 del CPACA, no pugna con los derechos de las personas de la tercera edad, de modo que las aludidas disposiciones se deben inaplicar en virtud de la excepción de inconstitucionalidad. Ciertamente, el acto administrativo demandado es el de reconocimiento pensional, frente al cual en su momento la parte actora no manifestó inconformidad porque no interpuso ningún recurso.
Ahora, mediante demanda dos años después de la notificación del acto administrativo de reconocimiento, el actor pretende una reliquidación pensional sin haber efectuado solicitud previamente a la entidad demandada para que la estudie y se pronuncie en sede administrativa sobre el particular. De modo que, la parte demandante incoa una demanda con una pretensión sin haber iniciado el respectivo procedimiento administrativo, para obtener la exteriorización de la voluntad de la administración. En este punto, la Sala debe reiterar como ya se dijo, que sin perjuicio de que los actos administrativos que reconozcan o nieguen prestaciones periódicas se puedan demandar en cualquier tiempo, cuando proceda el recurso de apelación se debe interponer obligatoriamente para que el acto administrativo pueda ser sometido a control de legalidad del juez contencioso.
Finalmente, se anota que esta es la instancia procesal para advertir la falta de agotamiento del recurso de apelación de conformidad con las normas procesales, motivo por el cual, de acuerdo a lo discurrido en esta providencia, la Sala procederá a rechazar la demanda por la falta de ese requisito previo para demandar”. 2. Del recurso de apelación El apoderado judicial del demandante interpuso recurso de apelación[2] contra la anterior decisión, precisando que se pretende desconocer el artículo 87 del CPACA, pues al rechazarse la demanda por no haberse presentado recurso de apelación, se olvida que con la firmeza del acto administrativo se permite acudir a la justicia administrativa.
Además, asegura que el demandante es una persona de la tercera edad y que por esa condición no “resulta válido el rechazo de la demanda por falta del requisito de interposición del recurso obligatorio, por resultar contrario al goce efectivo del derecho al acceso a la Administración de Justicia” II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 243 (numeral 1°) y 244 (numeral 2°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandante. 2.
Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de el 27 de febrero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia. 3. Caso concreto En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Miguel Ángel Meléndez Lozano pretende la anulación de la Resolución GNR 351278 de 11 de diciembre de 2013, a través de la cual se le reconoció una pensión mensual vitalicia de vejez.
A título de restablecimiento del derecho, reclama la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1996 y la aplicación de la sentencia de unificación respecto de factores salariales de 4 de agosto de 2010. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda por considerar que el actor no interpuso ningún recurso contra la Resolución GNR 351278 de 11 de diciembre de 2013, así como tampoco, solicitó a la entidad la reliquidación de su pensión. Para resolver, esta Sala evidencia que la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, a través de la Resolución GNR 351278 de 11 de diciembre de 2013[3], reconoció una pensión de vejez al señor Miguel Ángel Meléndez Lozano, decisión notificada el 7 de enero de 2014[4] y contra la cual procedían los recursos de reposición y apelación, según el artículo 6º del referido acto administrativo.
El 6 de abril de 2016, el actor, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, pretendiendo la nulidad del acto administrativo que le reconoció su pensión; sin embargo, en el plenario no se evidencia que se hubiese efectuado requerimiento en ese sentido a la entidad demandada.
Lo expuesto impide al juez contencioso realizar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto, toda vez que esta Sección ha precisado que la entidad goza del privilegio de la decisión previa o «decisión préalable», según la cual, la administración no puede ser llevada a juicio contencioso administrativo sino se le somete dicha pretensión previamente: “(…) De esta manera, es preciso señalar que en casos como que el que ahora ocupa la atención de la Sala, ante la ausencia de pronunciamiento de la entidad administrativa, se impone el respeto por el privilegio de la decisión previa, según el cual, por regla general, la administración pública, a diferencia de los particulares, no puede ser llevada a juicio contencioso si previamente no se le ha solicitado por el administrado un pronunciamiento sobre la pretensión que se propone someter al juez.
Así, la reclamación previa, que se opone al derecho de citación directa que tienen los demandantes en los procesos civiles, constituye un privilegio por cuanto le permite a la autoridad reconsiderar la decisión que se impugna o resiste; cuestión que también puede resultar ventajosa para el administrado, ya que es posible que mediante su gestión convenza a la administración y evite así un pleito.
(…)[5]”[6]. Adicionalmente, “(…) En su amplia jurisprudencia la Sección Segunda de esta Institución ha manifestado que, en tratándose de la acción subjetiva de nulidad consagrada en el artículo 85 del C.C.A., la administración pública no puede ser llevada a juicio contencioso si previamente no se solicita una decisión a ella sobre la pretensión que se desea ventilar ante el Juez administrativo, que la doctrina autorizada ha denominado “decisión préalable” o decisión previa.
Por ello la vía gubernativa constituye dentro de nuestro ordenamiento jurídico, requisito indispensable para poder demandar ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto, y obtener el respectivo restablecimiento del derecho, tal y como se desprende del artículo 135 ibidem.
La vía gubernativa se torna así en el instrumento de comunicación e interacción entre la Administración Pública y los administrados, cuando media un conflicto de intereses, edificándose no sólo como una forzosa antesala que debe transitar quien pretende resolver judicialmente un asunto de carácter particular y concreto, sino en un mecanismo de control previo al actuar de la Administración, cuyo beneficio es de doble vía, pues, constituye tanto la posibilidad de obtener en vía administrativa la satisfacción de una pretensión subjetiva, como la oportunidad de ejercer un control de legalidad sobre las decisiones administrativas, a fin de que se tenga la oportunidad de revisar los puntos de hecho y de derecho frente a un asunto que, posteriormente, se ventilará dentro de un proceso jurisdiccional.
Igualmente ha anotado esta Corporación que el agotamiento efectivo de la vía gubernativa, no solamente lo compone la interposición de los recursos de ley, sino el fiel contenido de la misma de acuerdo a la finalidad de su previsión legal, lo que implica la reclamación ante la administración de las pretensiones que posteriormente se ventilaran en sede judicial.
(…) [7]” [8]. (Negrillas de la Sala). Ahora bien, frente al argumento del apelante relacionado con que no es necesario agotar el recurso de apelación como requisito de procedibilidad, se recuerda que el artículo 161 del CPACA lo prevé como obligatorio para presentar la demanda, así: “Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral (…)” (Subraya fuera de texto) Así, la Ley 1437 de 2011 consagró como requisito de procedibilidad que la parte demandante acreditara que frente al acto que demanda, esto es, la Resolución GNR 351278 de 11 de diciembre de 2013, se hubiese presentado el recurso de apelación, por cuanto el artículo 76 de la misma codificación, en relación con la obligatoriedad de presentar este recurso en el procedimiento administrativo dispone que: “(…) el recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción (…)”.
Entonces, la interposición de la apelación resulta forzosa para acudir a la vía judicial[9]. Sobre el presupuesto procesal de interposición de los recursos en sede administrativa, esta subsección ha enfatizado[10]: “(…) Así las cosas, la exigencia en comento, tiene como propósito satisfacer la necesidad de usar los recursos legales obligatorios para impugnar los actos administrativos, de manera que la Administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el objeto de revocarlas, modificarlas o aclararlas antes de que el juez, con ocasión de la puesta en marcha del aparato judicial, estudie su legalidad.
Ahora bien, una vez resueltos de fondo los recursos interpuestos contra un acto administrativo se puede acudir a la jurisdicción para someterlos a análisis de legalidad, caso en el que se debe demandar la decisión que definió la situación jurídica particular y aquellas que resolvieron de fondo los medios de ataque incoados (…)”. En consecuencia, como presupuestos necesarios para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe existir: i) una decisión de la administración sobre el derecho que posteriormente se debatirá ante la jurisdicción, es decir, el acto administrativo que creó, modificó o extinguió ese derecho, que se generó como consecuencia de la formulación de una petición por parte del interesado, que no se evidencia en el presente asunto, como se explicó en precedencia y; ii) sí frente a esa decisión procede el recurso de apelación, este será entonces obligatorio y la parte demandante deberá acreditar, además, que se interpuso ese medio de impugnación antes de acudir a la vía judicial, al estar configurado por el legislador como un requisito de procedibilidad, hecho que tampoco se probó. Las anteriores razones son suficientes para desvirtuar los argumentos del apelante, debiendo confirmarse el auto apelado que rechazó la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 27 de febrero de 2017, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 92-94 [2] Folios 95-98 [3] Folios 3-6 [4] Folio 7 [5] BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, Quinta edición, Medellín, 2000, página 170. [6] radicación No: 76001-23-31-000-2011-01754-01, Sentencia de tutela de 23 de febrero de 2012.
C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [7] Al respecto se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias: Sentencia del 15 de septiembre de 2011, Sección Segunda, Subsección “A”, radicación interna 0097-10. CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia del 1º de marzo de 2012, Sección Segunda, Subsección B, radicado interno 0996-1, CP Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
Sentencia del 17 de mayo de 2012, Sección Segunda, Subsección “A”, radicado interno 0103-10, CP Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 9 de febrero de 2015, radicación N.ª: 25000232500020040024701 (N.I. 1886-2012). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Esta posición fue reiterada por la Subsección “A” de esta Sección en sentencia de 19 de octubre de 2017, radicación: 110010325000201100696 00 (N.I. 2668-2011. [9] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A".
Providencia de 13 de abril de 2020 proferida dentro del radicado 23001-23-33-000-2016-00483-01(2792-18) con ponencia del Dr. William Hernández Gómez. Actor: Gabriel Alonso Restrepo Mosquera, Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social - UGPP [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 26/04/2018, Rad.: 20001-23-39-000-2015-00127-01 (1041-16).