15001-23-33-000-2014-00538-01 — Consejo de Estado

15001-23-33-000-2014-00538-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2020-10-15

Ponente: Milton Chaves García

Actor: La Previsora S.A. Compañia De Seguros·Demandado: Instituto Colombiano De Bienestar Familiar

De qué trata

Síntesis: El procedimiento establecido en el Estatuto Tributario se profirió con carácter de norma especial, solamente para asuntos tributarios. Sin embargo, el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 previó lo siguiente: “Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario” La citada ley se reglamentó con el Decreto 4473 de 15 de diciembre de 2006, que en su artículo 5 dispuso que “Las entidades objeto de la Ley 1066 de 2006 aplicarán en su integridad, para ejercer el cobro coactivo, el procedimiento establecido por el Estatuto Tributario Nacional o el de las normas a que este Estatuto remita”. De modo que, a partir de la Ley 1066 de 2006, todas las entidades públicas dotadas de jurisdicción coactiva, para el cobro de los créditos a su favor deben aplicar el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Título VIII del Estatuto Tributario (artículo 823 y siguientes), o el de las normas a las que este remita, aun cuando la fuente de la obligación, objeto de cobro, no sea de naturaleza tributaria. Así lo ha precisado la Sala, al señalar que “en virtud de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, las normas del Estatuto Tributario que regulan el cobro coactivo son aplicables no solo para hacer efectivas las obligaciones fiscales, sino también todo tipo de obligaciones a favor de las entidades públicas (…)” que consten en un título que preste mérito ejecutivo. Precisado lo anterior, la Sala considera necesario anotar que la ley delimitó el debate que puede darse frente al cobro coactivo, al disponer de manera taxativa las excepciones que pueden presentarse contra el mandamiento de pago que sirve de fundamento a la ejecución8. En efecto, el artículo 831 E.T dispone lo siguiente: “Art. 831. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1. El pago efectivo. 2. La existencia de acuerdo de pago. 3. La de falta de ejecutoria del título. 4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6. La prescripción de la acción de cobro, y 7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió. PARÁGRAFO. Contra el mandamiento de pago que vincule los deudores solidarios procederán además, las siguientes excepciones: 1. La calidad de deudor solidario. 2. La indebida tasación del monto de la deuda.”PROCESO EJECUTIVO - Finalidad / OBLIGACIÓN EXPRESA - Definición / OBLIGACIÓN CLARA - Definición / OBLIGACIÓN EXIGIBLE - Definición / TÍTULO EJECUTIVO SINGULAR - Definición / TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO - Definición / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO CUANDO LA BASE DE LA EJECUCIÓN ES UN CONTRATO ESTATAL - Reiteración de jurisprudencia / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO CUANDO LA BASE DE LA EJECUCIÓN ES UNA PÓLIZA DE SEGURO - Reiteración de jurisprudencia / TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO CUANDO LA BASE DE LA EJECUCIÓN ES UNA PÓLIZA DE SEGURO - Alcance. El título ejecutivo se encuentra debidamente integrado, pues se aportaron el contrato, la póliza y el acto administrativo mediante el cual se declaró la existencia del siniestro / EXCEPCIÓN DE FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO PROPUESTA CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO - No prosperidad[E]s necesario precisar que el proceso ejecutivo busca la efectividad del derecho que tiene el demandante de reclamar al ejecutado el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible (artículo 422 del Código General del Proceso). La obligación es expresa porque se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer. Es clara cuando sus elementos están determinados o pueden inferirse de una simple revisión del título ejecutivo y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición. Además, el título ejecutivo en el cual consta la obligación puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento y complejo, es decir, cuando está integrado por un conjunto de documentos. Ejemplo de título complejo es el previsto en los ordinales 3 y 4 del artículo 99 del CPACA, que, en su orden, señalan, entre los documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado, los siguientes: “ARTÍCULO 99. DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO A FAVOR DEL ESTADO. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: […] 3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual. 4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.” (…) Ahora bien, para abordar el estudio de la excepción de falta de título ejecutivo es necesario resaltar que respecto a los requisitos del título ejecutivo complejo, cuando la base de la ejecución es un contrato estatal, la Sección Tercera ha precisado lo siguiente: “En este sentido, cabe advertir que cuando se presenta como título de recaudo el contrato estatal, el título ejecutivo es complejo en la medida en que está conformado no solo por el contrato, en el cual consta el compromiso de pago, sino por otros documentos -normalmente actas y facturas- elaborados por la Administración y el contratista, en los cuales conste el cumplimiento de la obligación a cargo de este último y de los que se pueda deducir de manera clara y expresa el contenido de la obligación y la exigibilidad de la misma a favor de una parte y en contra de la otra. Sólo cuando los documentos allegados como recaudo ejecutivo no dejan duda, en el juez de la ejecución, sobre la existencia de la obligación dada su claridad y su condición de expresa, además de su exigibilidad por ser una obligación pura y simple o porque siendo modal ya se cumplió el plazo o la condición, será procedente librar el mandamiento de pago.” (Se destaca) Así mismo, la Sección Tercera de esta Corporación, en providencia del 6 de junio de 2007, reiterada en fallo del 26 de mayo de 2016, señaló: “... específicamente respecto del cobro ejecutivo de las pólizas de seguro tomadas por los contratistas de la Administración para garantizar el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato estatal, es decir, en aquellos eventos en los que la Administración reclama judicialmente el pago de la indemnización contenida en esa póliza de seguro, se observa que ésta, constituye apenas, uno de los componentes del título ejecutivo complejo que en estos eventos de cobro ejecutivo de obligaciones contractuales a favor de la Administración, se debe conformar, y que comprende, no sólo la respectiva póliza -en la que consta el traslado del riesgo que el contratista de la Administración le hizo a la aseguradora, respecto de su deber de indemnizar a la entidad estatal por los perjuicios surgidos de su incumplimiento contractual-, sino también, el contrato estatal y el acto administrativo mediante el cual se declaró la existencia del siniestro” ( Se destaca) De ahí que, para el cobro ejecutivo de las pólizas de seguro tomadas por los contratistas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas con ocasión del contrato estatal, es necesario integrarlas como título complejo con el contrato estatal y el acto administrativo que declara la ocurrencia del siniestro amparado en el respectivo contrato de seguro. Precisado lo anterior y del recuento probatorio se advierte que está demostrado que el título ejecutivo complejo está integrado por: i) El Contrato de Aporte No. 15-26-2011-01. ii) La póliza de cumplimiento No. 3000109 iii) La Resolución No. 1247 de 2011, mediante la cual el ICBF declaró el incumplimiento parcial del contrato de aporte; dio por terminado el contrato de forma unilateral; hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria equivalente al 10% del valor del contrato ejecutado a la fecha de declaratoria de terminación, y declaró el siniestro del contrato. Y sus confirmatorias, las Resoluciones 1253 y 1254 de 2011. iv) La Resolución 2117 de 2011, por medio de la cual el ICBF estableció el valor de la cláusula penal pecuniaria por incumplimiento parcial del contrato por un valor de $878.440.499. Por ello, contrario a lo expuesto por la demandante y teniendo en cuenta la jurisprudencia citada, el título ejecutivo se encuentra debidamente integrado, pues se aportaron el contrato, la póliza y el acto administrativo mediante el cual se declaró la existencia del siniestro. De otro lado, considera la Sala que la obligación es expresa, puesto que mediante la Resolución No. 2117 de 2011, el ICBF determinó que el valor adeudado por concepto de cláusula penal pecuniaria era de $878.440.499, correspondiente al 10% del valor ejecutado del contrato, de conformidad con el acta de liquidación de dicho contrato. Sobre este punto, se advierte que en la Resolución 2117 de 2011 se expresó la existencia del acta de liquidación del contrato y que el cálculo de la cláusula penal pecuniaria se efectuó con fundamento en dicha acta. Cabe resaltar que lo expresado en ese acto administrativo se encuentra cobijado por el principio de presunción de legalidad. Aunado a lo anterior, el ICBF envío a La Previsora S.A. como anexo del oficio de 4 de junio de 2012, copia del acta de liquidación del contrato. Por ello, está demostrado que el contrato fue liquidado, que esa liquidación fue tenida en cuenta para tasar la cláusula penal pecuniaria y que la demandante conoció la existencia del acta de liquidación. Así mismo, la obligación es clara porque está determinada en el título y se entiende en un solo sentido. Sobre este punto se resalta que, de la lectura de los documentos que integran el título ejecutivo y de los que fueron proferidos en el proceso de cobro coactivo, es claro que el riesgo asegurado y del cual se exige el cubrimiento es el de incumplimiento del contrato. De igual forma, la obligación es exigible porque no está sujeta a plazo o condición. En consecuencia, no prosperan los argumentos expuestos por la demandante respecto a este cargo, pues el título ejecutivo fue debidamente integrado y la obligación contenida en este es clara, expresa y exigible.EVENTOS EN LOS CUALES LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SIRVEN DE FUNDAMENTO AL COBRO COACTIVO SE ENTIENDEN EJECUTORIADOS - Enunciación normativa / EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Alcance. Se parte del entendido de que dicho acto se notificó en debida forma al interesado y, por ende, se dio la oportunidad para que ejerciera el derecho de defensa y de contradicción interponiendo los recursos procedentes o los medios de control ante esta jurisdicción para debatir su legalidad / FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Alcance. La ejecutoria del acto administrativo depende de la firmeza del mismo, la que se adquiere en la medida en que la decisión de la administración le resulta oponible al administrado, esto es, cuando sea conocido por este a través de los mecanismos de notificación previstos en la ley o cuando se dé por notificado por conducta concluyente / EXCEPCIÓN DE FALTA DE EJECUTORIA DEL TÍTULO - No prosperidadDe acuerdo con el artículo 829 del ET, los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados en los siguientes eventos: “1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos. 4. Cuando los recursos interpuestos en vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso». La Sala ha precisado que para que se pueda predicar la ejecutoria de un acto administrativo, necesariamente se parte del entendido de que dicho acto se notificó en debida forma al interesado y, por ende, se dio la oportunidad para que ejerciera el derecho de defensa y de contradicción interponiendo los recursos procedentes o los medios de control ante esta jurisdicción para debatir su legalidad. Para que se pueda iniciar el proceso de cobro coactivo con el fin de hacer efectiva la obligación, es indispensable que esta conste en un título ejecutivo que se encuentre debidamente ejecutoriado. La ejecutoria del acto administrativo depende de la firmeza del mismo, la que se adquiere en la medida en que la decisión de la administración le resulta oponible al administrado, esto es, cuando sea conocido por este a través de los mecanismos de notificación previstos en la ley o cuando se dé por notificado por conducta concluyente. (…) [L]a Sala encuentra que los documentos que componen el título administrativo complejo se encuentran en firme y están ejecutoriados. Por ende, se desestiman los argumentos presentados respecto a este cargo.LÍMITE DE RESPONSABILIDAD DE LA ASEGURADORA EN CASO DE INCUMPLIMIENTO DE CONTRATO - Alcance. El asegurador no estará obligado a responder sino hasta la concurrencia de la suma asegurada / EXCEPCIÓN DE PAGO EFECTIVO - Declara probada[E]s necesario tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 1079 del Código de Comercio, que prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 1079. . El asegurador no estará obligado a responder si no hasta concurrencia de la suma asegurada, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 1074.” De ahí que, en cuanto a la responsabilidad de las compañías de seguros, el artículo 1079 del Código de Comercio dispone que el asegurador no está obligado a responder sino hasta concurrencia de la suma asegurada. (…) En cuanto a la responsabilidad de las Compañías de Seguros, el artículo 1079 del mismo estatuto prevé que el asegurador no estará obligado a responder sino hasta la concurrencia de la suma asegurada.” (Se destaca) En el presente asunto está probado que la póliza No. 3000109, proferida por La Previsora S.A., cuyo beneficiario era el ICBF, se aseguró un valor de $454.746.955,00 por incumplimiento del contrato. Así mismo, consta que el ICBF, mediante la Resolución 2117 de 2011, estableció el valor de la cláusula penal pecuniaria por $878.440.499. Por ello, el 23 de julio de 2013, la demandada libró mandamiento de pago por ese valor y por los intereses moratorios que se liquidaron desde el 3 de febrero de 2013 hasta que se verifique el pago de la obligación. De lo anterior se desprende que el mandamiento de pago se libró por $878.440.499, esto es, una suma mayor a la asegurada por el incumplimiento contractual cubierto por la póliza proferida por La Previsora S.A. ($454.746.955). Por ello, existe desconocimiento en lo previsto en el artículo 1079 del Código de Comercio, pues la actora solo está obligada a responder por el límite del valor asegurado en la póliza, es decir, $454.746.955. (…) [R]especto a la existencia de saldos que se encuentren a favor del contratista y que pudieran ser compensados a la Aseguradora, encuentra la Sala que los actos administrativos que negaron las excepciones explicaron que dichos recursos fueron cedidos a los proveedores en cumplimiento de una orden judicial proferida en el proceso ejecutivo 2011.244, por lo que no es posible acceder a la compensación solicitada. Siendo así, se advierte, que después de haberse dictado los actos demandados, la actora pagó al ICBF la totalidad de la obligación a su cargo, según el valor asegurado. Este hecho debe ser reconocido en esta oportunidad procesal con fundamento en los artículos 281 del Código General del Proceso y 187 del CPACA, citados con anterioridad. Por lo que se impone declarar probada la excepción de pago y terminado el proceso de cobro, como lo prevé el artículo 833 del E.T.CONDENA EN COSTAS - Integración / CONDENA EN COSTAS - Improcedencia. Por falta de prueba de su causaciónDe conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Sujeto activo / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Procedimiento aplicable / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Reiteración de jurisprudencia / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Alcance. Las normas del Estatuto Tributario que regulan el cobro coactivo son aplicables no solo para hacer efectivas las obligaciones fiscales, sino también todo tipo de obligaciones a favor de las entidades públicas (…)” que consten en un título que preste mérito ejecutivo / EXCEPCIONES QUE PUEDEN PRESENTARSE CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Enunciación El procedimiento establecido en el Estatuto Tributario se profirió con carácter de norma especial, solamente para asuntos tributarios.

Sin embargo, el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 previó lo siguiente: “Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario” La citada ley se reglamentó con el Decreto 4473 de 15 de diciembre de 2006, que en su artículo 5 dispuso que “Las entidades objeto de la Ley 1066 de 2006 aplicarán en su integridad, para ejercer el cobro coactivo, el procedimiento establecido por el Estatuto Tributario Nacional o el de las normas a que este Estatuto remita”.

De modo que, a partir de la Ley 1066 de 2006, todas las entidades públicas dotadas de jurisdicción coactiva, para el cobro de los créditos a su favor deben aplicar el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Título VIII del Estatuto Tributario (artículo 823 y siguientes), o el de las normas a las que este remita, aun cuando la fuente de la obligación, objeto de cobro, no sea de naturaleza tributaria.

Así lo ha precisado la Sala, al señalar que “en virtud de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, las normas del Estatuto Tributario que regulan el cobro coactivo son aplicables no solo para hacer efectivas las obligaciones fiscales, sino también todo tipo de obligaciones a favor de las entidades públicas (…)” que consten en un título que preste mérito ejecutivo.

Precisado lo anterior, la Sala considera necesario anotar que la ley delimitó el debate que puede darse frente al cobro coactivo, al disponer de manera taxativa las excepciones que pueden presentarse contra el mandamiento de pago que sirve de fundamento a la ejecución8. En efecto, el artículo 831 E.T dispone lo siguiente: “Art. 831. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1.

El pago efectivo. 2. La existencia de acuerdo de pago. 3. La de falta de ejecutoria del título. 4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6.

La prescripción de la acción de cobro, y 7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió.

PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 84 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Contra el mandamiento de pago que vincule los deudores solidarios procederán además, las siguientes excepciones: 1. La calidad de deudor solidario. 2. La indebida tasación del monto de la deuda.” FUENTE FORMAL: LEY 1066 DE 2006 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 4473 DE 2006 – ARTÍCULO 5 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 823 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 831 / LEY 6 DE 1992 – ARTÍCULO 84 PROCESO EJECUTIVO – Finalidad / OBLIGACIÓN EXPRESA – Definición / OBLIGACIÓN CLARA – Definición / OBLIGACIÓN EXIGIBLE – Definición / TÍTULO EJECUTIVO SINGULAR – Definición / TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO – Definición / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO CUANDO LA BASE DE LA EJECUCIÓN ES UN CONTRATO ESTATAL – Reiteración de jurisprudencia / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO CUANDO LA BASE DE LA EJECUCIÓN ES UNA PÓLIZA DE SEGURO – Reiteración de jurisprudencia / TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO CUANDO LA BASE DE LA EJECUCIÓN ES UNA PÓLIZA DE SEGURO – Alcance.

El título ejecutivo se encuentra debidamente integrado, pues se aportaron el contrato, la póliza y el acto administrativo mediante el cual se declaró la existencia del siniestro / EXCEPCIÓN DE FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO PROPUESTA CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO – No prosperidad [E]s necesario precisar que el proceso ejecutivo busca la efectividad del derecho que tiene el demandante de reclamar al ejecutado el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible (artículo 422 del Código General del Proceso).

La obligación es expresa porque se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer. Es clara cuando sus elementos están determinados o pueden inferirse de una simple revisión del título ejecutivo y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición. Además, el título ejecutivo en el cual consta la obligación puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento y complejo, es decir, cuando está integrado por un conjunto de documentos.

Ejemplo de título complejo es el previsto en los ordinales 3 y 4 del artículo 99 del CPACA, que, en su orden, señalan, entre los documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado, los siguientes: “ARTÍCULO

99. DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO A FAVOR DEL ESTADO. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: […] 3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad.

Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual. 4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.” (…) Ahora bien, para abordar el estudio de la excepción de falta de título ejecutivo es necesario resaltar que respecto a los requisitos del título ejecutivo complejo, cuando la base de la ejecución es un contrato estatal, la Sección Tercera ha precisado lo siguiente: “En este sentido, cabe advertir que cuando se presenta como título de recaudo el contrato estatal, el título ejecutivo es complejo en la medida en que está conformado no solo por el contrato, en el cual consta el compromiso de pago, sino por otros documentos -normalmente actas y facturas- elaborados por la Administración y el contratista, en los cuales conste el cumplimiento de la obligación a cargo de este último y de los que se pueda deducir de manera clara y expresa el contenido de la obligación y la exigibilidad de la misma a favor de una parte y en contra de la otra.

Sólo cuando los documentos allegados como recaudo ejecutivo no dejan duda, en el juez de la ejecución, sobre la existencia de la obligación dada su claridad y su condición de expresa, además de su exigibilidad por ser una obligación pura y simple o porque siendo modal ya se cumplió el plazo o la condición, será procedente librar el mandamiento de pago.” (Se destaca) Así mismo, la Sección Tercera de esta Corporación, en providencia del 6 de junio de 2007, reiterada en fallo del 26 de mayo de 2016, señaló: “ específicamente respecto del cobro ejecutivo de las pólizas de seguro tomadas por los contratistas de la Administración para garantizar el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato estatal, es decir, en aquellos eventos en los que la Administración reclama judicialmente el pago de la indemnización contenida en esa póliza de seguro, se observa que ésta, constituye apenas, uno de los componentes del título ejecutivo complejo que en estos eventos de cobro ejecutivo de obligaciones contractuales a favor de la Administración, se debe conformar, y que comprende, no sólo la respectiva póliza -en la que consta el traslado del riesgo que el contratista de la Administración le hizo a la aseguradora, respecto de su deber de indemnizar a la entidad estatal por los perjuicios surgidos de su incumplimiento contractual-, sino también, el contrato estatal y el acto administrativo mediante el cual se declaró la existencia del siniestro” ( Se destaca) De ahí que, para el cobro ejecutivo de las pólizas de seguro tomadas por los contratistas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas con ocasión del contrato estatal, es necesario integrarlas como título complejo con el contrato estatal y el acto administrativo que declara la ocurrencia del siniestro amparado en el respectivo contrato de seguro.

Precisado lo anterior y del recuento probatorio se advierte que está demostrado que el título ejecutivo complejo está integrado por: i) El Contrato de Aporte No. 15-26-2011-01. ii) La póliza de cumplimiento No. 3000109 iii) La Resolución No. 1247 de 2011, mediante la cual el ICBF declaró el incumplimiento parcial del contrato de aporte; dio por terminado el contrato de forma unilateral; hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria equivalente al 10% del valor del contrato ejecutado a la fecha de declaratoria de terminación, y declaró el siniestro del contrato.

Y sus confirmatorias, las Resoluciones 1253 y 1254 de 2011. iv) La Resolución 2117 de 2011, por medio de la cual el ICBF estableció el valor de la cláusula penal pecuniaria por incumplimiento parcial del contrato por un valor de $878.440.499. Por ello, contrario a lo expuesto por la demandante y teniendo en cuenta la jurisprudencia citada, el título ejecutivo se encuentra debidamente integrado, pues se aportaron el contrato, la póliza y el acto administrativo mediante el cual se declaró la existencia del siniestro.

De otro lado, considera la Sala que la obligación es expresa, puesto que mediante la Resolución No. 2117 de 2011, el ICBF determinó que el valor adeudado por concepto de cláusula penal pecuniaria era de $878.440.499, correspondiente al 10% del valor ejecutado del contrato, de conformidad con el acta de liquidación de dicho contrato. Sobre este punto, se advierte que en la Resolución 2117 de 2011 se expresó la existencia del acta de liquidación del contrato y que el cálculo de la cláusula penal pecuniaria se efectuó con fundamento en dicha acta.

Cabe resaltar que lo expresado en ese acto administrativo se encuentra cobijado por el principio de presunción de legalidad. Aunado a lo anterior, el ICBF envío a La Previsora S.A. como anexo del oficio de 4 de junio de 2012, copia del acta de liquidación del contrato. Por ello, está demostrado que el contrato fue liquidado, que esa liquidación fue tenida en cuenta para tasar la cláusula penal pecuniaria y que la demandante conoció la existencia del acta de liquidación. Así mismo, la obligación es clara porque está determinada en el título y se entiende en un solo sentido.

Sobre este punto se resalta que, de la lectura de los documentos que integran el título ejecutivo y de los que fueron proferidos en el proceso de cobro coactivo, es claro que el riesgo asegurado y del cual se exige el cubrimiento es el de incumplimiento del contrato. De igual forma, la obligación es exigible porque no está sujeta a plazo o condición. En consecuencia, no prosperan los argumentos expuestos por la demandante respecto a este cargo, pues el título ejecutivo fue debidamente integrado y la obligación contenida en este es clara, expresa y exigible.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 422 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 99 ORDINAL 3 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 99 ORDINAL 4 EVENTOS EN LOS CUALES LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SIRVEN DE FUNDAMENTO AL COBRO COACTIVO SE ENTIENDEN EJECUTORIADOS - Enunciación normativa / EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Alcance.

Se parte del entendido de que dicho acto se notificó en debida forma al interesado y, por ende, se dio la oportunidad para que ejerciera el derecho de defensa y de contradicción interponiendo los recursos procedentes o los medios de control ante esta jurisdicción para debatir su legalidad / FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Alcance. La ejecutoria del acto administrativo depende de la firmeza del mismo, la que se adquiere en la medida en que la decisión de la administración le resulta oponible al administrado, esto es, cuando sea conocido por este a través de los mecanismos de notificación previstos en la ley o cuando se dé por notificado por conducta concluyente / EXCEPCIÓN DE FALTA DE EJECUTORIA DEL TÍTULO – No prosperidad De acuerdo con el artículo 829 del ET, los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados en los siguientes eventos: “1.

Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos. 4. Cuando los recursos interpuestos en vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso».

La Sala ha precisado que para que se pueda predicar la ejecutoria de un acto administrativo, necesariamente se parte del entendido de que dicho acto se notificó en debida forma al interesado y, por ende, se dio la oportunidad para que ejerciera el derecho de defensa y de contradicción interponiendo los recursos procedentes o los medios de control ante esta jurisdicción para debatir su legalidad.

Para que se pueda iniciar el proceso de cobro coactivo con el fin de hacer efectiva la obligación, es indispensable que esta conste en un título ejecutivo que se encuentre debidamente ejecutoriado. La ejecutoria del acto administrativo depende de la firmeza del mismo, la que se adquiere en la medida en que la decisión de la administración le resulta oponible al administrado, esto es, cuando sea conocido por este a través de los mecanismos de notificación previstos en la ley o cuando se dé por notificado por conducta concluyente.

(…) [L]a Sala encuentra que los documentos que componen el título administrativo complejo se encuentran en firme y están ejecutoriados. Por ende, se desestiman los argumentos presentados respecto a este cargo. FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829 LÍMITE DE RESPONSABILIDAD DE LA ASEGURADORA EN CASO DE INCUMPLIMIENTO DE CONTRATO – Alcance.

El asegurador no estará obligado a responder sino hasta la concurrencia de la suma asegurada / EXCEPCIÓN DE PAGO EFECTIVO – Declara probada [E]s necesario tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 1079 del Código de Comercio, que prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 1079. <RESPONSABILIDAD HASTA LA CONCURRENCIA DE LA SUMA ASEGURADA>. El asegurador no estará obligado a responder si no hasta concurrencia de la suma asegurada, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 1074.” De ahí que, en cuanto a la responsabilidad de las compañías de seguros, el artículo 1079 del Código de Comercio dispone que el asegurador no está obligado a responder sino hasta concurrencia de la suma asegurada.

(…) En cuanto a la responsabilidad de las Compañías de Seguros, el artículo 1079 del mismo estatuto prevé que el asegurador no estará obligado a responder sino hasta la concurrencia de la suma asegurada.” (Se destaca) En el presente asunto está probado que la póliza No. 3000109, proferida por La Previsora S.A., cuyo beneficiario era el ICBF, se aseguró un valor de $454.746.955,00 por incumplimiento del contrato.

Así mismo, consta que el ICBF, mediante la Resolución 2117 de 2011, estableció el valor de la cláusula penal pecuniaria por $878.440.499. Por ello, el 23 de julio de 2013, la demandada libró mandamiento de pago por ese valor y por los intereses moratorios que se liquidaron desde el 3 de febrero de 2013 hasta que se verifique el pago de la obligación. De lo anterior se desprende que el mandamiento de pago se libró por $878.440.499, esto es, una suma mayor a la asegurada por el incumplimiento contractual cubierto por la póliza proferida por La Previsora S.A. ($454.746.955).

Por ello, existe desconocimiento en lo previsto en el artículo 1079 del Código de Comercio, pues la actora solo está obligada a responder por el límite del valor asegurado en la póliza, es decir, $454.746.955. (…) [R]especto a la existencia de saldos que se encuentren a favor del contratista y que pudieran ser compensados a la Aseguradora, encuentra la Sala que los actos administrativos que negaron las excepciones explicaron que dichos recursos fueron cedidos a los proveedores en cumplimiento de una orden judicial proferida en el proceso ejecutivo 2011.244, por lo que no es posible acceder a la compensación solicitada.

Siendo así, se advierte, que después de haberse dictado los actos demandados, la actora pagó al ICBF la totalidad de la obligación a su cargo, según el valor asegurado. Este hecho debe ser reconocido en esta oportunidad procesal con fundamento en los artículos 281 del Código General del Proceso y 187 del CPACA, citados con anterioridad. Por lo que se impone declarar probada la excepción de pago y terminado el proceso de cobro, como lo prevé el artículo 833 del E.T. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1079 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1074 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 281 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 187 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 833 CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-33-000-2014-00538-01 (24765) Actor: LA PREVISORA S.A. COMPAÑIA DE SEGUROS Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por La Previsora S.A. Compañía de Seguros (en adelante La Previsora S.A), contra la sentencia de 29 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la actora.

ANTECEDENTES El 10 de agosto de 2011, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF), profirió la Resolución No. 1247 de 2011, mediante la cual declaró el incumplimiento parcial del contrato de aporte 15/26/2011/01 suscrito con el Consorcio Alimentar por Boyacá. Por ello, ordenó la terminación del contrato, declaró el siniestro e hizo efectiva la póliza de cumplimiento No. 3000109, expedida por La Previsora S.A. Compañía de Seguros.

El 10 de octubre de 2011, el ICBF profirió la Resolución No. 1253, mediante la que resolvió el recurso de reposición contra la Resolución No. 1247 de 2011. Confirmó el acto recurrido y ordenó liquidar la cláusula penal pecuniaria. El 22 de diciembre de 2011, el ICBF suscribió acta de liquidación del contrato 15/26/2011/01. El 30 de diciembre de 2011, por Resolución No. 2117, el ICBF liquidó la cláusula penal pecuniaria por $878.440.499.

El 23 de julio de 2013, mediante Resolución No. 393, el ICBF libró mandamiento de pago contra La Previsora S.A. por $878.440.499. La Previsora S.A. interpuso excepciones contra el mandamiento de pago, que denominó: i) inexistencia de título ejecutivo; ii) el título ejecutivo como negocio causal viciado de nulidad, y; iii) violación del debido proceso.

El 6 de septiembre de 2013, el ICBF profirió la Resolución No. 401, mediante la que negó las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución. La Previsora S.A. interpuso recurso de reposición contra ese acto, que fue resuelto por Resolución No. 410 de 25 de marzo de 2014, en el sentido de no reponer la decisión. El 18 de septiembre de 2014, la Aseguradora realizó una consignación en el Banco Agrario a favor del ICBF por $696.375.387, de los cuales $454.756.955 corresponden a capital y lo restante, a los intereses moratorios calculados hasta el 17 de septiembre de 2014.

El 19 de septiembre de 2014, la actora presentó la demanda contra los actos que resolvieron excepciones. DEMANDA La demandante, en ejercicio del medio de control establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones1: "1. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 401 de 06 de septiembre de 2013, por la cual se resuelven excepciones y se ordena seguir adelante con la ejecución. 2.

Que se declare la nulidad de la Resolución No. 410 de 25 de marzo de 2014, por la cual se resuelven los recursos contra la Resolución 401 de 6 de septiembre de 2013, la cual fue notificada a La Previsora S.A. Compañía de Seguros el día 21 de mayo de 2014 a través de correo electrónico previamente autorizado. 3. Que como consecuencia de las anteriores nulidades y como restablecimiento del derecho se ordene a la Nación Contraloría General de la República, el reintegro de la sumas de dinero que haya pagado La Previsora S.A. Compañía de Seguros, con cargo al coactivo No. 2013- 028, la suma debe ser indexada conforme lo dispone la Ley 1437 de 2011.

O en su defecto, se delimite la responsabilidad de la Aseguradora al valor asegurado por el amparo de cumplimiento a la suma de $454.756.955. 4. Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al presente proceso, en la forma y términos señalados en los artículos 189, 192, 195 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes.” Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículos 6 y 29 de la Constitución Política. • Artículos 99 y 101 de la Ley 1437 de 2011. • Artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. 1 Fl. 7 del cuaderno principal No.1. • Artículo 1079 del Código de Comercio. • Artículo 422 del Código General del Proceso.

Como concepto de la violación expuso lo siguiente: Inexistencia de la obligación por falta de título ejecutivo El ICBF libró mandamiento de pago sin contar con un título ejecutivo debidamente integrado, como lo dispone el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 1437 de 2011. En el presente asunto, se trata de un título ejecutivo complejo, compuesto por el acto administrativo que declara el siniestro, el acto que liquida el contrato, la póliza de cumplimiento y el acto de aprobación de la misma.

Sin embargo, la entidad demandada profirió el mandamiento de pago sin determinar cuál amparo de la póliza se iba a afectar, ni la cuantía del mismo. De igual forma, la actuación del ICBF desconoció lo previsto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, que establece que para el perfeccionamiento del contrato es necesario impartir la aprobación de la garantía. Además, el ICBF tampoco expidió el acto que liquidó el contrato de aporte.

Al respecto, se advierte que la omisión de liquidar el contrato conduce a que no sea posible establecer una obligación clara, expresa y exigible a cargo del garante, pues es necesario efectuar “razonamientos lógico jurídicos”, para determinar la cuantía de la obligación a cargo de La Previsora S.A. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha previsto que en los casos en que un título ejecutivo lo constituya un contrato estatal, el documento idóneo que contiene las obligaciones derivadas del contrato es el acta de liquidación del contrato2.

Otro de los requisitos para la existencia del título es “allegar la constancia de ejecutoria de los actos administrativos” que lo integran, pues estos deben encontrarse debidamente ejecutoriados. No obstante, en el presente asunto, tampoco se cumplió este requisito. Pago de la totalidad de la obligación a cargo de la Aseguradora por incumplimiento del contrato La Aseguradora efectuó consignación en el Banco Agrario -Sucursal Tunja por la suma de $696.375.387, de los cuales $454.756.955 corresponden a capital y lo restante, a intereses moratorios calculados hasta el 17 de septiembre de 2014.

De ahí que se encuentre cumplida la obligación dentro de las condiciones de la cobertura del cumplimiento. 2 Auto de 30 de enero de 2008, Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. 2006-01611-01, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. Cobro en exceso del límite del valor asegurado La demandada desconoció que la cobertura de cumplimiento que amparaba la cláusula penal pecuniaria tiene como límite el valor asegurado, que en este caso es de $454.756.955.

Por ello, el ICBF desconoció el artículo 1079 del Código de Comercio, que establece que las aseguradoras solamente están llamadas a responder dentro del límite de la suma asegurada. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El ICBF propuso las excepciones previas de inepta demanda y de caducidad por las siguientes razones: Se configura la excepción de “inepta demanda” porque a la fecha de presentación de la demanda “23 de septiembre de 2014” (sic) y admisión de la misma (7 de octubre de 2014), no se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación que trata el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.

Igualmente, se encuentra demostrada la caducidad del medio de control porque la Resolución 410 de 2014, que resolvió el recurso de reposición contra el acto que negó las excepciones, se notificó por correo electrónico el 21 de mayo de 2014, por lo que los cuatro meses que tenía la actora para demandar vencían el 22 de septiembre de 2014.

No obstante, la demanda fue presentada el 23 de septiembre de ese año (sic), es decir, por fuera del término. Además, se opuso a las pretensiones de la demanda, de la siguiente forma: Está probado que La Previsora S.A. tuvo pleno conocimiento de la actuación surtida en la terminación del contrato, imposición de la multa y cobro de la cláusula penal pecuniaria.

Por ello, no existe fundamento fáctico para alegar la configuración de la excepción de inexistencia de la obligación por falta de los elementos que constituyen el título ejecutivo, máxime si se tiene en cuenta que en la declaratoria del incumplimiento del contrato y en el proceso de cobro coactivo se garantizó el derecho de defensa y contradicción de la demandante, pues contó con la posibilidad de interponer los recursos de ley.

El contrato 15/26/2011/01 fue liquidado mediante acta proferida el 22 de diciembre de 2011. De modo que, contrario a lo afirmado por la demandante, para la fecha en que se estableció el valor de la cláusula penal, mediante Resolución 2117 de 30 de diciembre de 2011, el contrato se encontraba liquidado. Aunado a lo anterior, el título ejecutivo compuesto por el que se adelantó el proceso de cobro se encuentra debidamente integrado, porque se aportó copia auténtica de los actos administrativos mediante los cuales el ICBF terminó el contrato, la resolución que estableció el valor de la cláusula penal por $878.449.499, las constancias de ejecutoria de este último acto, el contrato 15/26/2011/01 y los originales de las pólizas expedidas por La Previsora S.A. De ahí que la obligación a cargo de la demandante sea clara, expresa y exigible.

Así mismo, debe tenerse en cuenta que no existe norma que contemple la obligación de anexar al mandamiento de pago los documentos previstos en el numeral tercero del artículo 297 del CPACA. Debe advertirse que en el proceso de cobro coactivo solamente puede cuestionarse el mandamiento de pago, mediante las excepciones previstas en la norma y no decisiones administrativas proferidas en otra clase de asuntos que debieron ser objeto de los recursos pertinentes.

De otro lado, debe tenerse en cuenta que La Previsora S.A. no alegó en la vía administrativa ni dentro del proceso de cobro coactivo argumentos dirigidos a cuestionar el valor que figura en el mandamiento de pago, que fue el fijado en la resolución que estableció el valor de la cláusula penal pecuniaria. De modo que no es posible revivir la discusión de la legalidad de ese acto.

Además, la cláusula penal pecuniaria suscrita en el contrato 15/26/2011/01, amparada mediante póliza No. 300109, proferida por La Previsora S.A, se encuentra ajustada a lo dispuesto en la Ley 1150 de 2007. Por lo que, acorde con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, el ICBF está facultado para efectuar la declaratoria de incumplimiento del contrato y realizar el proceso de cobro coactivo.

La validez de lo estipulado por las partes en el contrato se fundamenta en los principios de autonomía de la voluntad y buena fe contractual. En consecuencia, debe primar la verdadera intención de las partes, que decidieron establecer una garantía o valoración de perjuicios. De ese modo, se realiza la interpretación contractual, que también es aplicable a las compañías de seguros, pues se obligan en las mismas condiciones que el contratista amparado, máxime si se tiene en cuenta que conocen el contenido del contrato y las consecuencias que se derivan del incumplimiento del contratista.

Por tanto, es procedente el cobro total del valor de la cláusula penal pecuniaria a la Aseguradora. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA En audiencia inicial, celebrada el 11 de diciembre de 2014, el magistrado ponente declaró no probadas las excepciones de falta del requisito de conciliación y caducidad del medio de control propuestas por la demandada.

Advirtió que si bien con la demanda solamente se aportó la solicitud de conciliación, la audiencia de conciliación fue celebrada después de la presentación de la demanda y la constancia de conciliación fue allegada después de haberse admitido la demanda. Que, no obstante, no se configura la excepción de falta de agotamiento de requisito de procedibilidad, pues dicha omisión fue subsanada cuando se allegó la referida constancia, porque “las partes tuvieron oportunidad para llegar a un acuerdo conciliatorio el cual resultó fallido, lo que habilitaba a la parte demandante para activar el medio de control ante esta jurisdicción”.

De ahí que debía darse prevalencia a lo sustancial sobre lo formal y al derecho de acceso a la administración de justicia. Lo anterior, en consideración del criterio previsto por el Consejo de Estado3. 3 Consejo de Estado, Sección primera, providencia del 28 de septiembre de 2017, exp. 2013-02534-01, Consejero Ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. Por otro lado, afirmó que no se configuró la excepción de la caducidad, porque la Resolución 410 de 2014 fue notificada el 21 de mayo de 2014, por lo que desde esa fecha inició el conteo del término. Además, debe tenerse en cuenta que la demandante presentó solicitud de conciliación el 14 de agosto de 2014, por lo que se interrumpió el término para presentar la demanda, hasta por tres meses.

Por consiguiente, como la demanda se presentó el 19 de septiembre de 2014, fue oportunamente presentada. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda, con base en lo siguiente: Anotó que el proceso de cobro coactivo No. 2013-028 adelantado por el ICBF tuvo origen en el título administrativo complejo conformado por: i) la Resolución No. 1247 de 2011; ii) la Resolución 1253 de 2011; iii) la Resolución No. 1254 de 2011; iv) la Resolución No. 2117 de 2011 y; v) la póliza de cumplimiento 3000109.

Señaló que el título complejo base de ejecución contiene una obligación clara y expresa, pues en la Resolución No. 2117 de 30 de diciembre de 2011 se señaló que La Previsora S.A. adeuda la suma de $878.440.499 por concepto de cláusula penal pecuniaria. Además, esa obligación era exigible, por no estar sujeta a plazo o condición. En cuanto a la ausencia de constancia de ejecutoria, manifestó que en el mandamiento de pago quedó señalado que la Resolución No 1247 de 2011, que declaró el incumplimiento del contrato, cobró ejecutoria el 11 de agosto de 2011.

Además, consta que la Resolución No 2117 de 2011, que liquidó la cláusula penal pecuniaria, quedó ejecutoriada el 2 de febrero de 2012. Advirtió que los numerales 3 y 4 del artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 establecen que las pólizas de seguro prestan mérito ejecutivo junto con el acto que declara el incumplimiento de la obligación. De ahí que no sea posible exigir documentos adicionales a los señalados en dicha norma.

Además, aclaró que si bien el acta de liquidación del contrato presta mérito ejecutivo, ello no conlleva que sea un documento necesario para integrar el título, porque, los procesos de cobro coactivo, como en el presente caso, pueden tener como base de ejecución otros documentos, como la garantía y el acto administrativo que declaró el incumplimiento.

Por otro lado, el Tribunal se abstuvo de estudiar los argumentos atinentes a la cobertura de la póliza, puesto que en vía administrativa la demandante no efectuó ningún cuestionamiento sobre ese tema. Finalmente, condenó en costas a la parte demandada porque resultó vencida en el proceso y porque en el expediente se acreditó que se causaron.

RECURSO DE APELACIÓN La demandante interpuso recurso de apelación en el que reiteró que no existe título ejecutivo, con fundamento en que entre los documentos que integran el título ejecutivo complejo no se allegaron: i) la aprobación de la garantía, requisito de perfeccionamiento del contrato, conforme lo previsto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993; ii) el acto administrativo de liquidación del contrato, máxime si se tiene en cuenta que en la Resolución 1247 de 2011 se ordenó la liquidación del contrato y iii) el acto que declara el incumplimiento y declara el siniestro.

Citó el auto proferido el 30 de enero de 20084, la Sección Tercera de esta Corporación y con fundamento en él, afirmó que el título ejecutivo está indebidamente integrado, puesto que ante la ausencia del acta de liquidación no es posible determinar de forma clara y expresa la obligación a su cargo. Agregó que para adelantar el proceso de cobro es requisito que los actos administrativos que componen el título ejecutivo complejo se encuentren debidamente ejecutoriados.

No obstante, no se allegó constancia de ejecutoria del acta de liquidación del contrato, por lo que el título no es encuentra debidamente integrado. Insistió, además, en que existió un cobro en exceso del límite del valor asegurado dentro de la cobertura de cumplimiento, pues, al declarar el incumplimiento y determinar los perjuicios, el ICBF estableció que ascendían a $878.444.499, desconociendo que la póliza 3000109 tenía una cobertura de $454.756.955 por incumplimiento del contrato.

Aunado a lo anterior, afirmó que el 18 de septiembre de 2014, pagó a favor del ICBF la suma de $696.375.387, valor compuesto por la suma asegurada por concepto de la cobertura de cumplimiento de la póliza No. 3000109 ($454.756.955) y los intereses moratorios liquidados hasta el 17 de septiembre de 2014. De modo que se efectuó un pago total del valor asegurado.

Agregó que, acorde con lo previsto en la Ley 80 de 1993, al presentarse el incumplimiento del contratista, la Aseguradora está facultada para solicitar la compensación de la obligación con los saldos que lleguen a resultar a favor del contratista. Sin embargo, en el presente asunto no se ha determinado si existen saldos a favor, pues no se ha liquidado el contrato.

Por todo lo anterior, consideró que el título ejecutivo no reúne los requisitos de ser claro, expreso y actualmente exigible. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró lo expuesto en la demanda y el recurso de apelación. La demandada insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, atinentes a que el título ejecutivo está debidamente conformado y presta mérito ejecutivo. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 30 de enero de 2008, Exp. 2006-01611-01, Consejero Ponente Enrique Gil Botero.

El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, puesto que el acta de liquidación del contrato no es un elemento indispensable para conformar el título ejecutivo, pues para tasar los perjuicios basta con determinar el incumplimiento, la terminación anticipada y el monto liquidado. Señaló que, en consecuencia, en el presente asunto existe una obligación clara, expresa y exigible a cargo de La Previsora S.A. Anotó que para afirmar que no se puede cobrar el monto liquidado porque se desconocen los saldos que pudieran existir a favor del contratista, la actora citó de forma genérica la Ley 80 de 1993.

No obstante, en el presente asunto no hay lugar a dichos descuentos, toda vez que se está cobrando el monto correspondiente a la cláusula penal, valor que fue determinado en un acto administrativo que se encuentra en firme. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo expuesto en la apelación, la Sala analiza si prosperan o no las excepciones de: (i) falta de título ejecutivo porque, según la demandante, no se integró debidamente el título ejecutivo complejo;

(ii) falta de ejecutoria del título porque para la demandante los actos que conforman el título complejo no estaban ejecutoriados y iii) si el mandamiento de pago excedió o no el valor pactado en la póliza por la cobertura de cumplimiento ($454.756.955), pues se libró por $878.440.499 y, en consecuencia, si se configura o no la excepción de pago efectivo de la obligación. La Sala anticipa que revoca la sentencia apelada.

En su lugar, accede a las pretensiones de la demanda, según el siguiente análisis: Procedimiento administrativo de cobro coactivo5 El procedimiento establecido en el Estatuto Tributario se profirió con carácter de norma especial, solamente para asuntos tributarios. Sin embargo, el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 previó lo siguiente6: “Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario” La citada ley se reglamentó con el Decreto 4473 de 15 de diciembre de 2006, que en su artículo 5 dispuso que “Las entidades objeto de la Ley 1066 de 2006 aplicarán en 5 Sentencia de 6 de agosto de 2020, exp. 24938, Consejera Ponente Stella Jeannette Carvajal Basto. 6 Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones. su integridad, para ejercer el cobro coactivo, el procedimiento establecido por el Estatuto Tributario Nacional o el de las normas a que este Estatuto remita”.

Así lo ha precisado la Sala, al señalar que “en virtud de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, las normas del Estatuto Tributario que regulan el cobro coactivo son aplicables no solo para hacer efectivas las obligaciones fiscales, sino también todo tipo de obligaciones a favor de las entidades públicas (…)”7 que consten en un título que preste mérito ejecutivo.

Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1. El pago efectivo. 2. La existencia de acuerdo de pago. 3. La de falta de ejecutoria del título. 4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6.

La prescripción de la acción de cobro, y 7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió.

Encuentra la Sala que la excepción de pago efectivo no fue alegada en el proceso de cobro coactivo por parte de La Previsora S.A. Ello, por cuanto el pago que se alegó en la demanda fue posterior a los actos demandados. 7 Sentencia del 18 de octubre de 2018, Exp. 23164, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Sentencia de 8 de marzo de 2019, Exp. 23392, C.P. Milton Chaves García No obstante, la Sala estudiará dicha excepción con fundamento en el artículo 187 del CPACA que faculta al juez de lo contencioso administrativo para decidir sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que encuentre probada9.

Además, el artículo 281 del Código General del Proceso dispone que “En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio”.

Aclarado lo anterior, estudiará las pruebas aportadas al expediente que están relacionadas con la configuración de la excepción de pago efectivo, máxime si se tiene en cuenta que, de estar probada, conllevaría la terminación del proceso de cobro coactivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 833 del E.T. Hechas las anteriores precisiones, la Sala procede a analizar cada una de las excepciones mencionadas: i) De la excepción de falta de título ejecutivo propuesta contra el mandamiento de pago La demandante sustentó la excepción de falta de título ejecutivo en la indebida integración del título ejecutivo complejo.

Al respecto, alegó que no se allegaron: i) la aprobación de la garantía, requisito de perfeccionamiento del contrato conforme lo previsto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993; ii) el acto administrativo de liquidación del contrato, máxime si se tiene en cuenta que en la Resolución 1247 de 2011 se ordenó la liquidación del contrato y iii) el acto que declara el incumplimiento y declara el siniestro.

Así mismo, señaló que el título ejecutivo está indebidamente integrado, puesto que ante la ausencia del acta de liquidación no es posible determinar de forma clara y expresa la obligación a su cargo. Para abordar el tema, es necesario precisar que el proceso ejecutivo busca la efectividad del derecho que tiene el demandante de reclamar al ejecutado el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible (artículo 422 del Código General del Proceso).

CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. 10 Sentencia de 11 de mayo de 2017, exp. 20337, Consejero Ponente Jorge Octavio Ramírez.

Además, el título ejecutivo en el cual consta la obligación puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento y complejo, es decir, cuando está integrado por un conjunto de documentos. Ejemplo de título complejo es el previsto en los ordinales 3 y 4 del artículo 99 del CPACA, que, en su orden, señalan, entre los documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado, los siguientes: “ARTÍCULO

Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual. 4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.” Una vez aclarado lo anterior, la Sala procede a analizar las pruebas allegadas por las partes que constituyen el título ejecutivo: - El 17 de enero de 2011, el ICBF y el Consorcio Alimentar por Boyacá suscribieron el contrato de aporte No. 15-26-2011-01, en el que se pactó como objeto “garantizar el servicio de alimentación escolar que brinde un complemento alimentario durante la jornada escolar a los niños, niñas y adolescentes escolarizados en las áreas rural y urbana, acorde a los lineamientos técnico administrativos y estándares para la asistencia alimentaria al escolar – Programa de Alimentación Escolar – PAE del ICBF”.

En el numeral vigésimo tercero del contrato se estableció, entre otras, la cláusula penal pecuniaria del siguiente modo: “Vigésima tercera: (…) 3) Cláusula Penal Pecuniaria: en caso de declaratoria de caducidad o incumplimiento total o parcial de las obligaciones derivadas del contrato, el operador pagará al ICBF, a título de pena pecuniaria, una suma equivalente al diez por ciento (10%) del valor total del contrato, cuando se trate de incumplimiento total del mismo; y proporcional al incumplimiento parcial del contrato sin que se supere el porcentaje señalado; y sin que ello impida que el ICBF pueda solicitar al operador la totalidad del valor de los perjuicios causados en lo que exceda del valor de la cláusula penal pecuniaria.” Además, en la cláusula vigésima sexta, referente a las causales de terminación del contrato, se estableció que: “En el evento que se presente un incumplimiento grave total o parcial del contrato por parte del operador, el ICBF podrá de manera unilateral dar por terminado el contrato, sin que sea necesario previa declaración judicial o de cumplimiento de cualquier otro requisito o formalidad diferente a la comunicación de la decisión del ICBF al operador.

Junto con la decisión de dar por terminado el contrato de manera unilateral, el ICBF podrá hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y la garantía de cumplimiento otorgada por el operador, así como obtener y perseguir la totalidad de perjuicios que el operador le haya causado al ICBF.” - Para la ejecución de dicho contrato, el Consorcio Alimentar por Boyacá fue tomador de la póliza de cumplimiento No. 3000109, cuyo beneficiario fue el ICBF, que ampara el cumplimiento del referido contrato, así: “Beneficiarios: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (…) Amparo Valor Asegurado 1.

Cumplimiento del contrato $454.756.955,00 (…) CUP-003-7 Póliza única entidades estatales Garantizar el cumplimiento, calidad del servicio y pago de salarios y prestaciones sociales derivadas del contrato de aporte No 15/26/2001/01 (sic) (…).” - El 10 de agosto de 2011, la Directora del ICBF Regional Boyacá, en audiencia, profirió la Resolución No. 1247 de 2011, en la que resolvió: “Artículo primero.- Declarar el incumplimiento parcial del contrato de aporte número 15/26/2011/01 (…) Artículo segundo.- Como consecuencia de la declaratoria de incumplimiento, dar por terminado en forma unilateral el contrato de aporte número 15/26/2011/01 (…) en aplicación de la cláusula vigésima sexta – causales de terminación del contrato (…) Artículo tercero: En aplicación a la cláusula vigésima sexta, se hace efectiva la cláusula penal pecuniaria, pactada en la cláusula vigésima cuarta del contrato de aporte No. 15/26/2011/01, e imponer como sanción por este concepto a suma equivalente al 10% del valor del contrato ejecutado a la fecha de declaratoria de terminación del mismo.

Parágrafo primero.- Para el efecto, se requerirá al supervisor del contrato y al Grupo Financiero para que reporten el valor total ejecutado por el Operador Consorcio Alimentar por Boyacá, a la fecha de terminación del contrato y mediante acto administrativo se establecerá el valor de la cláusula penal pecuniaria. Parágrafo segundo.- El monto que se señale en el acto administrativo enunciado en el parágrafo precedente debe ser objeto de pago por parte del operador Consorcio Alimentar por Boyacá, al ICBF Regional Boyacá, de manera inmediata, so pena de proceder al descuento respectivo al momento de liquidar el contrato de conformidad con el parágrafo del artículo 17 de la Ley 1150 y el Manual de Contratación del ICBF (…).

Artículo cuarto. De conformidad con la cláusula vigésima sexta, declarar el siniestro del contrato de aporte número 15/26/2011/01, (…) por el incumplimiento en las cláusulas primera y los numerales 4, 5, 13 y 30 de la cláusula sexta del aludido contrato, amparado con la póliza de cumplimiento No. 3000109, expedida por la aseguradora La Previsora.

En consecuencia, se ordena a la aseguradora La Previsora S.A hacer efectivo el pago de la garantía de cumplimiento a favor del ICBF. Artículo quinto. Ordenar la liquidación del contrato de aporte número 15/26/2011/01 (…)” - Contra esa decisión, el apoderado de La Previsora S.A. interpuso recurso de reposición, que fue resuelto mediante Resolución 1253 de 10 de agosto de 2011, que decidió no reponer dicha actuación. - El 30 de diciembre de 2011, la Directora Regional de Boyacá del ICBF profirió la Resolución 2117, por medio de la cual estableció el valor de la cláusula penal pecuniaria por incumplimiento parcial del contrato de aporte 15/26/2011/01 celebrado con el Consorcio Alimentar por Boyacá. De la citada resolución se destaca lo pertinente: “El supervisor del contrato, en correo electrónico enviado al Grupo Jurídico Regional el día 30 de diciembre de 2011, informa que el acta de liquidación del contrato de aporte No. 15/26/2011/01 corresponde a un valor de ocho mil setecientos ochenta y ocho millones cuatrocientos cuarenta mil cuatrocientos noventa y nueve pesos ($8.878.440.499) MCTE.

Teniendo en cuenta que el valor equivalente al 10% del referido en el considerando inmediatamente anterior, corresponde a ochocientos setenta y ocho millones cuatrocientos cuarenta mil cuatrocientos noventa y nueve pesos ($878.440.499) MCTE, esta cifra será el valor a establecer por concepto de cláusula penal pecuniaria a cargo del operador Consorcio Alimentar por Boyacá, al ICBF Regional Boyacá. En mérito de lo expuesto la Directora del ICBF Regional Boyacá, Resuelve Artículo primero: Establézcase la suma de ochocientos setenta y ocho millones cuatrocientos cuarenta mil cuatrocientos noventa y nueve pesos ($878.440.499) MCTE, valor de la cláusula penal pecuniaria del contrato de aporte 15/26/2011/01, correspondiente al 10% del valor ejecutado del contrato, hasta el 10 de agosto de 2011, fecha de terminación del mismo, de conformidad a la parte motiva de la presente resolución. (…) Artículo tercero: contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición, resuelto el mismo se entiende agotada la vía gubernativa”.

(Se destaca) - El 26 de enero de 2012, fue expedida constancia por la cual se desfijó edicto, mediante el que se notificó la Resolución No. 2117 de 2011. - El 2 de febrero de 2012, el ICBF expidió constancia de ejecutoria de dicha resolución, en la que se puso de presente que contra esta no se presentó ningún recurso. - Oficios Nos. 3960 de 4 de junio de 2012, 5687 de 17 de agosto de 2012 y 2142 de 02 de abril de 2013, proferidos por el ICBF y dirigidos a La Previsora S.A. En dichos oficios el ICBF presentó reclamación a La Previsora S.A. para que efectuara el pago de la cláusula penal pecuniaria impuesta a su asegurado por el incumplimiento del contrato, concepto asegurado en la póliza No. 3000109.

Se destaca que al oficio de 4 de junio de 2012 se adjuntó copia del acta de liquidación del contrato. Así mismo, al oficio 5687 de 17 de agosto de 2012, el ICBF adjuntó “fotocopia auténtica de la Resolución 2117, de fecha 30 de diciembre de 2011, notificada por edicto y ejecutoriada el 2 de febrero de 2012, por medio de la cual se establece el valor de la cláusula penal pecuniaria (…)” Con fundamento en los referidos documentos, el ICBF adelantó el proceso administrativo de cobro de la siguiente forma: - El 23 de julio de 2013, en el proceso de cobro coactivo No. 2013- 028, el ICBF libró mandamiento de pago No. 393 contra La Previsora S.A. en cuantía de $878.440,499, para lo cual precisó lo siguiente: “[…] Que mediante Resolución número 1247 de 10 de agosto de 2011, emanada de la Dirección Regional de Boyacá del ICBF se declaró el incumplimiento parcial y se ordenó la terminación del contrato de aporte No. 15/26/2011/01 celebrado con el Consorcio Alimentar por Boyacá (…) Que mediante Resolución 1253 de 10 de agosto de 2011 emanada de la Dirección Regional de Boyacá ICBF se resolvió un recurso de reposición (…) Que mediante Resolución 1254 de 10 de agosto de 2011 emanada de la Dirección Regional de Boyacá del ICBF se resolvió un recurso de reposición contra la Resolución 1253 (…) Que la Resolución 1247 de 10 de agosto de 2011 quedó ejecutoriada el 11 de agosto de 2011, y en aplicación a lo dispuesto en el artículo 4 del resuelve de la resolución mencionada y de conformidad con la cláusula vigésima sexta, se declaró el siniestro del contrato de aporte número 15/26/2011/01 (…) amparado con la póliza de cumplimiento No. 3000109, expedida por la aseguradora La Previsora, en consecuencia se ordenó a la aseguradora La Previsora S.A. hacer efectivo el pago de la garantía de cumplimiento a favor del ICBF.

Que la Resolución No. 2117 de 30 de diciembre de 2011 (…) se estableció el valor de la cláusula penal pecuniaria por incumplimiento parcial del contrato de aporte 15/26/2011/01 celebrada por el Consorcio Alimentar por Boyacá (…) por valor de ochocientos setenta y ocho millones cuarenta mil cuatrocientos noventa y nueve pesos ($878.440.449).

Que la Resolución No. 2117 de 30 de diciembre de 2011 (…) quedó ejecutoriada el 02 de febrero de 2012. Que mediante oficios de fechas 04 de junio, 17 de agosto de 2012 y 2 de abril de 2013 (…) y 002142 (…) se presentó reclamación a la aseguradora la Previsora S.A., para el pago de la cláusula penal pecuniaria establecida por valor de (…) ($878.440.499) Mcte, acorde con el contrato de seguros existente y garantizado mediante la póliza de cumplimiento No. 3000109, expedida por la aseguradora La Previsora S.A. Por lo expuesto, RESUELVE Artículo primero: Librar mandamiento de pago en contra de La Previsora S.A. Compañía de Seguros (…) en cuantía de ochocientos setenta y ocho millones cuatrocientos cuarenta mil cuatrocientos noventa y nueve pesos ($878.440.499) m/cte correspondiente al capital y adicionalmente por los intereses moratorios que se liquidarán y cobrarán a partir del día 03 de febrero de 2012 y hasta el día que se verifique el pago de la obligación acorde con lo ordenado en el numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, más los gastos y costas procesales que se ocasionen para hacer efectiva la deuda del presente proceso a favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en contra de La Previsora S.A. Compañía de Seguros, de acuerdo con la parte considerativa de la presente Resolución. Artículo segundo: Ordenar que el pago se efectúe dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia (…)” La Previsora S.A. propuso las excepciones contra el mandamiento de pago que denominó así: i) Inexistencia del título ejecutivo.

En síntesis, manifestó que el título ejecutivo se encuentra indebidamente integrado porque no se aportó “el acto que imparte la aprobación de la póliza” y el acta de liquidación del contrato. Así mismo, advirtió que los actos administrativos que componen el título deben estar debidamente ejecutoriados, sin embargo, no se aportó ejecutoria del acta de liquidación del contrato; ii) Título ejecutivo como negocio causal viciado de nulidad, porque a causa de la omisión de integrar el acta de liquidación del contrato, no es posible determinar si hay sumas a favor del contratista, y en el evento de que existan, sean descontadas en la “Resolución 938 de 29 de noviembre de 2011” (sic),y; iii) Violación del debido proceso. - El 6 de septiembre de 2013, el ICBF profirió la Resolución No. 401, que negó las excepciones propuestas de la siguiente forma: “No le asiste razón al recurrente (…) referente a la necesidad de acompañar al mandamiento de pago notificado al deudor los documentos, entre otros, los mencionados por el numeral tercero del artículo 297 del C.P.A y de lo C.A, ya que no existe norma expresa que señale la obligación de allegar dichos actos administrativos.

Estos sí tiene relevancia aportarlos es frente al juez o funcionario encargado de realizar el estudio de los documentos y su valoración, y en caso de ajustarse a los requisitos preceptuados por el art. 488 del C.P.C, correspondiendo librar el mandamiento de pago, pues es a éste a quien compete verificar si realmente se cumplen, en ejercicio de la función oficiosa de control de legalidad de la ejecución de los requisitos por la ley.

(…) (…) no existieron saldos para compensar, toda vez que los recursos que quedaron en favor del contratista luego de la liquidación de contrato 15/26/2011/01, fueron devueltos a los proveedores en virtud de la cesión y además existió la intervención del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Tunja dentro del proceso ejecutivo singular 2011.244, quien ordenó el embargo de los recursos depositados en cuenta y que fueron consignadas a órdenes del juzgado.

Por lo tanto, no existió suma alguna a compensar al haber sido cedidas a los proveedores en virtud de un mandato judicial.” - Contra ese acto, La Previsora S.A. presentó recurso de reposición en el que reiteró las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago. - El 25 de marzo de 2014, el ICBF profirió la Resolución No. 410 en la que resolvió no reponer la decisión objeto de recurso.

La citada resolución se notificó a la actora el 21 de mayo de 2014, hecho que reconoce la actora en la demanda y que no discute el ICBF. - El 18 de septiembre de 2014, la Previsora S.A. pagó a favor del ICBF la suma de $696.375.388,20, correspondiente a capital e intereses, por el valor asegurado en la cobertura de cumplimiento que amparaba la cláusula penal pecuniaria.

Ahora bien, para abordar el estudio de la excepción de falta de título ejecutivo es necesario resaltar que respecto a los requisitos del título ejecutivo complejo, cuando la base de la ejecución es un contrato estatal, la Sección Tercera ha precisado lo siguiente11: “En este sentido, cabe advertir que cuando se presenta como título de recaudo el contrato estatal, el título ejecutivo es complejo en la medida en que está conformado no solo por el contrato, en el cual consta el compromiso de pago, sino por otros documentos -normalmente actas y facturas- elaborados por la Administración y el contratista, en los cuales conste el cumplimiento de la obligación a cargo de este último y de los que se pueda deducir de manera clara y expresa el contenido de la obligación y la exigibilidad de la misma a favor de una parte y en contra de la otra.

Sólo cuando los documentos allegados como recaudo ejecutivo no dejan duda, en el juez de la ejecución, sobre la existencia de la obligación dada su claridad y su condición de expresa, además de su exigibilidad por ser una obligación pura y simple o porque siendo modal ya se cumplió el plazo o la condición, será procedente librar el mandamiento de pago.” (Se destaca) Así mismo, la Sección Tercera de esta Corporación, en providencia del 6 de junio de 200712, reiterada en fallo del 26 de mayo de 201613, señaló: “ específicamente respecto del cobro ejecutivo de las pólizas de seguro tomadas por los contratistas de la Administración para garantizar el cumplimiento 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 24 de enero de 2007, Exp. 28755, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 6 de junio de 2007, Exp. 48659. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 26 de mayo de 2016, Exp. 29103, M.P. Hernán Andrade Rincón. de las obligaciones surgidas del contrato estatal, es decir, en aquellos eventos en los que la Administración reclama judicialmente el pago de la indemnización contenida en esa póliza de seguro, se observa que ésta, constituye apenas, uno de los componentes del título ejecutivo complejo que en estos eventos de cobro ejecutivo de obligaciones contractuales a favor de la Administración, se debe conformar, y que comprende, no sólo la respectiva póliza -en la que consta el traslado del riesgo que el contratista de la Administración le hizo a la aseguradora, respecto de su deber de indemnizar a la entidad estatal por los perjuicios surgidos de su incumplimiento contractual-, sino también, el contrato estatal y el acto administrativo mediante el cual se declaró la existencia del siniestro” ( Se destaca) De ahí que, para el cobro ejecutivo de las pólizas de seguro tomadas por los contratistas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas con ocasión del contrato estatal, es necesario integrarlas como título complejo con el contrato estatal y el acto administrativo que declara la ocurrencia del siniestro amparado en el respectivo contrato de seguro14.

Por ello, está demostrado que el contrato fue liquidado, que esa liquidación fue tenida en cuenta para tasar la cláusula penal pecuniaria y que la demandante conoció la existencia del acta de liquidación. Así mismo, la obligación es clara porque está determinada en el título y se entiende en un solo sentido. Sobre este punto se resalta que, de la lectura de los documentos que integran el título ejecutivo y de los que fueron proferidos en el proceso de cobro coactivo, es claro que el riesgo asegurado y del cual se exige el cubrimiento es el de incumplimiento del contrato.

De igual forma, la obligación es exigible porque no está sujeta a plazo o condición. En consecuencia, no prosperan los argumentos expuestos por la demandante respecto a este cargo, pues el título ejecutivo fue debidamente integrado y la obligación contenida en este es clara, expresa y exigible. Excepción de falta de ejecutoria del título.

Reiteración jurisprudencial15 De acuerdo con el artículo 829 del ET, los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados en los siguientes eventos: “1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3.

Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos. 4. Cuando los recursos interpuestos en vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso». La Sala ha precisado que para que se pueda predicar la ejecutoria de un acto administrativo, necesariamente se parte del entendido de que dicho acto se notificó en debida forma al interesado y, por ende, se dio la oportunidad para que ejerciera el derecho de defensa y de contradicción interponiendo los recursos procedentes o los medios de control ante esta jurisdicción para debatir su legalidad16.

En el caso concreto, está probado que contra la Resolución No. 1247 de 2011, que declaró el incumplimiento parcial y ordenó la terminación del contrato de aporte No. 15/26/2011/01, la actora interpuso recurso de reposición, que fue resuelto mediante 15 Sentencia del 12 de diciembre de 2018, exp. 23288, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, reiterada en la sentencia del 29 de abril de 2020, exp. 24036, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 16 Sentencia del 30 de agosto de 2016, Exp. 20541, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Resolución No. 1253 de 2011, cuya conocimiento no cuestiona la actora. Así mismo, que contra la Resolución 2117 de 2011, que liquidó la cláusula penal pecuniaria por $878.440.499 no se interpusieron recursos, por lo que esa decisión quedó en firme. La actora tampoco cuestionó que conoció el acto que liquidó la cláusula penal pecuniaria.

Además, las fechas de ejecutoria de los referidos actos administrativos fueron relacionadas en la parte considerativa del mandamiento de pago No. 393 de 23 de julio de 2013. Así las cosas, la Sala encuentra que los documentos que componen el título administrativo complejo se encuentran en firme y están ejecutoriados. Por ende, se desestiman los argumentos presentados respecto a este cargo.

De la excepción de pago efectivo Para el estudio de la configuración o no de esta excepción, en primer lugar, es necesario tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 1079 del Código de Comercio, que prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 1079. <RESPONSABILIDAD HASTA LA CONCURRENCIA DE LA SUMA ASEGURADA>. El asegurador no estará obligado a responder si no hasta concurrencia de la suma asegurada, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 1074.” De ahí que, en cuanto a la responsabilidad de las compañías de seguros, el artículo 1079 del Código de Comercio dispone que el asegurador no está obligado a responder sino hasta concurrencia de la suma asegurada.

Sobre este aspecto, la Sala ha precisado lo siguiente17: “Con base en lo aducido, no es cierto que a través de la resolución sanción la DIAN cuantificó a la aseguradora el valor con el que debía responder solidariamente, en calidad de garante de la obligación, en los términos del artículo 860 del Estatuto Tributario. Lo que se establece en los actos demandados es una sanción a cargo de […] determinada según el artículo 670 del Estatuto Tributario y la consecuente orden de cumplimiento de cobertura de la póliza de garantía. Ahora bien, como lo precisó la Sección en la sentencia de 29 de noviembre de 2017, Exp. 22236, los artículos 1036 y 1037 del Código de Comercio disponen que el contrato de seguro es un contrato consensual, bilateral, oneroso, aleatorio y de ejecución sucesiva.

Se determinan las partes del contrato de seguro; y por su lado, el artículo 1047 dispone que la póliza debe contener, entre otros aspectos, los nombres del asegurado y del beneficiario o la forma de identificarlos, si fueren distintos del tomador; la suma aseguradora o el modo de precisarla; los riesgos que el asegurador toma a su cargo y las demás condiciones particulares que acuerden los contratantes.

En cuanto a la responsabilidad de las Compañías de Seguros, el artículo 1079 del mismo estatuto prevé que el asegurador no estará obligado a responder sino hasta la concurrencia de la suma asegurada.” (Se destaca) 17 Sentencia de 22 de febrero de 2018, expediente 22678, Consejera Ponente Stella Jeannette Carvajal Basto. En el presente asunto está probado que la póliza No. 3000109, proferida por La Previsora S.A., cuyo beneficiario era el ICBF, se aseguró un valor de $454.746.955,00 por incumplimiento del contrato.

Por ello, existe desconocimiento en lo previsto en el artículo 1079 del Código de Comercio, pues la actora solo está obligada a responder por el límite del valor asegurado en la póliza, es decir, $454.746.955. En el caso en estudio está demostrado que el 18 de septiembre de 2014, esto es, después de haberse notificado a la actora la decisión que resolvió el recurso de reposición contra el acto que negó las excepciones contra el mandamiento de pago (21 de mayo de 2014), La Previsora S.A pagó al ICBF $696.375.388,20, así: $454.756.955, por concepto de la cobertura del incumplimiento contractual garantizado en la póliza y $241.618.433,2 por intereses moratorios calculados hasta el 17 de septiembre de 201418.

Así mismo, respecto a la existencia de saldos que se encuentren a favor del contratista y que pudieran ser compensados a la Aseguradora, encuentra la Sala que los actos administrativos que negaron las excepciones explicaron que dichos recursos fueron cedidos a los proveedores en cumplimiento de una orden judicial proferida en el proceso ejecutivo 2011.244, por lo que no es posible acceder a la compensación solicitada.

Por lo que se impone declarar probada la excepción de pago y terminado el proceso de cobro, como lo prevé el artículo 833 del E.T. En consecuencia, se revoca la sentencia de primera instancia. En su lugar, se declara la nulidad de la Resolución No. 401 de 6 de septiembre de 2013 y su confirmatoria, la Resolución 410 de 25 de marzo de 2014, por las cuales el ICBF negó las excepciones que propuso la actora contra el mandamiento de pago.

Y, a título de restablecimiento del derecho, se declara que prospera la excepción de pago efectivo y se ordena la terminación del proceso de cobro (artículo 833 del E.T). 18 Folios 248 a 251. Costas De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia. En su lugar dispone: 1. DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 401 de 6 de septiembre de 2013 y su confirmatoria, la Resolución 410 de 25 de marzo de 2014, por las cuales el ICBF resolvió las excepciones propuestas por la actora contra el mandamiento de pago librado en su contra por la demandada. 2.

A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR probada la excepción de pago efectivo y ORDENAR la terminación del proceso de cobro iniciado contra la actora.

SEGUNDO: Reconocer personería al abogado Giovanny Alberto García Flórez, en los términos del poder que está en el folio 463, para que actúe en representación del ICBF.

TERCERO: NO CONDENAR en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La presente providencia se aprobó en sesión de la fecha. (Con firma electrónica) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador