PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Definición / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Evento de vinculación de la compañía de seguro / FALLO EN FIRME QUE DECLARA LA RESPONSABILIDAD FISCAL – Efectos / DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO – Enunciación / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Naturaleza jurídica / ACTO DEFINITIVO QUE SE PROFIERE EN CURSO DE UN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Alcance.
Una vez en firme, constituye acto jurídico susceptible de ejecución, salvo que pierdan su fuerza ejecutoria / OBLIGACIONES CONTENIDAS EN LOS TÍTULOS RELACIONADOS EN EL ARTÍCULO 92 DE LA LEY 42 de 1993 – Forma de hacerlas efectivas / FORMA DE HACER EFECTIVAS LAS OBLIGACIONES CONTENIDAS EN LOS TÍTULOS RELACIONADOS EN EL ARTÍCULO 92 DE LA LEY 42 de 1993 – Alcance.
Entre otras, las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal, la citada ley dispuso que se debía seguir el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el CPC, excepto en los aspectos especiales (art. 90) / EXCEPCIONES PROCEDENTES CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO – Regulación / EXCEPCIONES DE MÉRITO PROCEDENTES CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO – Normativa aplicable / EXCEPCIONES PROCEDENTES CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO – Enunciación / TÍTULO EJECUTIVO QUE ESTÁ CONFORMADO POR UN ACTO ADMINISTRATIVO – Excepciones procedentes / TÍTULO EJECUTIVO QUE ESTÁ CONFORMADO POR UN ACTO ADMINISTRATIVO – Reiteración de jurisprudencia / EJECUCIONES POR JURISDICCIÓN COACTIVA – Alcance.
No podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa Conforme con el artículo 1 de la Ley 610 de 2000, el proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.
El artículo 44 de la citada ley dispone que cuando el presunto responsable, o el bien o el contrato sobre el cual recaiga el objeto del proceso fiscal, se encuentren amparados por una póliza, se vinculará al proceso a la compañía de seguros, en calidad de tercero civilmente responsable, en cuya virtud tendrá los mismos derechos y facultades del principal implicado.
Por lo tanto, el garante podrá oponerse tanto a los argumentos o fundamentos del asegurado, como a las decisiones de la autoridad fiscal. El artículo 58 de la mencionada ley prevé que una vez en firme el fallo con responsabilidad fiscal, prestará mérito ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes, el cual se hará efectivo a través de la jurisdicción coactiva de las contralorías.
A su vez, la Ley 42 de 1993, en el artículo 92, norma vigente para la época de los hechos, señalaba que prestaban mérito ejecutivo: (i) los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas, (ii) las resoluciones ejecutoriadas expedidas por las contralorías, que impongan multas una vez transcurrido el término concedido en ellas para su pago y (iii) las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal.
En el caso concreto es claro y, no es objeto de discusión, que el proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa, de ahí que, el acto definitivo que se profiera en el curso de dicho trámite, una vez en firme, constituye acto jurídico susceptible de ejecución. Así se previó en los artículos 64 y 68 (numeral 1) del CCA, salvo que pierdan su fuerza ejecutoria (art 66 Ib.).
Ahora bien, para hacer efectivas las obligaciones contenidas en los títulos relacionados en el artículo 92 de la Ley 42 de 1993, entre otras, las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal, la citada ley dispuso que se debía seguir el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el CPC, excepto en los aspectos especiales (art. 90).
El artículo 93 de la Ley 42 de 1993 reguló lo referente al trámite de las excepciones contra el mandamiento de pago, esto es, el plazo para decidirlas, la práctica de pruebas y la actuación a seguir en caso de prosperar alguna excepción de forma total o parcial, entre otros aspectos. Sin embargo, no se ocupó de señalar cuáles serían las excepciones de mérito que podrían proponerse en dicho procedimiento, razón por la cual, en cumplimiento del artículo 90 de la mencionada ley, se debía acudir a lo dispuesto sobre el particular en el CPC.
Al respecto, el numeral 2 del artículo 509 del citado código, vigente para la época de los hechos, establecía que cuando el título ejecutivo consista en: (i) una sentencia, (ii) un laudo de condena o (iii) en otra providencia que conlleve ejecución, solo podrán alegarse las excepciones de: pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la nulidad en los casos que contemplan los numerales 7 y 9 del artículo 140 y, la pérdida de la cosa debida.
Es oportuno mencionar que en la sentencia proferida por esta Corporación el 27 de junio de 2005, se precisó que cuando el título ejecutivo está conformado por un acto administrativo, no proceden excepciones diferentes a las taxativamente señaladas en el numeral 2 del artículo 509 del CPC. En lo pertinente, se expuso lo siguiente: “Sea lo primero señalar que en esta oportunidad procede la Sala a recoger la tesis que permite la posibilidad de discutir la legalidad del acto administrativo dentro del proceso ejecutivo, cuando éste es el título ejecutivo; para en cambio asumir como tesis, la de la imposibilidad de proponer, en esos eventos, excepciones diferentes a aquellas señaladas en el inciso 2 del artículo 509 del C. P. Civil.
(…) En cuanto a la limitación que para la proposición de excepciones trae el artículo 509 del C. P. Civil, se entendió en la tesis que ahora se recoge, que no era aplicable para cuando el título de recaudo ejecutivo estaba representado en un acto administrativo. Se señaló en lo pertinente: “ Por eso es que cuando el título ejecutivo es de origen judicial sólo admite como excepciones los hechos posteriores mencionados, o que lo enerven parcial o totalmente, o “la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7 y 9 del artículo 140, y de la pérdida de la cosa debida” (art. 509).
Además, otros artículos del C.P.C señalan que respecto a títulos ejecutivos no judiciales caben otras excepciones, entre los cuales se destacan los números 510 y 511 que aluden a la excepción de beneficio de inventario y beneficio de excusión. “Las anteriores referencias legales, jurisprudenciales y doctrinarias son orientadoras para concluir que las excepciones de fondo pueden ser otras distintas a las previstas en el artículo 509 del C.P.C salvo que se trate de título ejecutivo judicial (sentencia o laudo de condena u otra judicial) y 4) que las excepciones de nulidad del acto o contrato pueden proponerse en los juicios ejecutivos, en los términos legales ya vistos, explicados doctrinaria y jurisprudencialmente (…)”.
(…) La Sala recoge esta tesis, para en cambio señalar mayoritariamente, que dentro de los procesos ejecutivos en los cuales el título de recaudo ejecutivo esté constituido por un acto administrativo, sólo es posible proponer como excepciones, las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal forma de personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la modificación que al inciso 2° del artículo 509 del C. P. Civil, introdujo la Ley 794 de 2003”.
Esa tesis se refuerza con lo previsto en el inciso final del artículo 561 del CPC, conforme con el cual, en las ejecuciones por jurisdicción coactiva “no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa”. Por lo expuesto, se concluye que, cuando el título ejecutivo lo constituye un acto administrativo, solo es posible proponer como excepciones de mérito contra el mandamiento de pago las señaladas en el numeral 2 del artículo 509 del CPC, sin que sea admisible cuestionar aspectos que debieron ser objeto de recursos en la vía gubernativa.
Ahora bien, si el acto administrativo corresponde a un fallo con responsabilidad fiscal al que se integran las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas, también le resulta aplicable el numeral 2 del artículo 509 del CPC. (…) [L]a Sala advierte que le asiste razón a la Contraloría General de la República al afirmar que contra el Mandamiento de Pago No. 0324 de 5 de diciembre de 2001, solo procedía invocar las excepciones señaladas en el numeral 2 del artículo 509 del CPC, motivo por el cual, lo procedente es revocar la sentencia apelada y resolver los cargos de nulidad propuestos en la demanda, que el tribunal se abstuvo de decidir.
FUENTE FORMAL: LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 1 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 44 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 58 / LEY 42 DE 1993 – ARTÍCULO 92 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 64 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 68 NUMERAL 1 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 66 / LEY 42 DE 1993 – ARTÍCULO 90 / LEY 42 DE 1993 – ARTÍCULO 93 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 509 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 140 NUMERAL 7 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO NUMERAL 9 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 509 INCISO 2 / LEY 794 DE 2003 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 561 EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN – No prosperidad / EXCEPCIÓN DE TRANSACCIÓN – No prosperidad / INEXISTENCIA DE TÍTULO EJECUTIVO CONFORMADO POR PÓLIZA GLOBAL DE MANEJO – No prosperidad En relación con la excepción de prescripción, la Sala advierte que está taxativamente señalada en el numeral 2 del artículo 509 del CPC, razón por la cual, le corresponde a la Sala analizar su procedencia. Para sustentar la excepción de prescripción contra el mandamiento de pago, la aseguradora afirmó lo siguiente: “(…) Deberá estarse a lo dispuesto en el artículo 1081 del Código de Comercio que trata el tema de la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro así: (…) De lo anterior podemos concluir que en el evento en que transcurran más de dos (2) años desde que los interesados hayan tenido o debido tener conocimiento del siniestro sin que se exija a la aseguradora el pago de la indemnización ya sea directamente o mediante un proceso donde se le vincule, ese derecho prescribe para el interesado así como la obligación que tenía la aseguradora de pagar el siniestro”.
Es decir, lo pretendido por la parte demandante con la excepción de prescripción es cuestionar la legalidad del fallo con responsabilidad fiscal, con fundamento en el hecho que se profirió por fuera del plazo previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio, norma que regula la prescripción ordinaria de las acciones derivadas del contrato de seguro, asunto ajeno al proceso de cobro coactivo, razón por la cual, no prospera este cargo.
(…) Respecto de la excepción de transacción, la entidad demandada advirtió que, a pesar de que está prevista en el numeral 2 del artículo 509 del CPC, no se cumplió la condición señalada en la misma norma, para que procediera, porque el fallo con responsabilidad fiscal se profirió el 19 de enero de 2001 y el contrato de transacción, propuesto como excepción, es anterior, pues data del 24 de noviembre de 1999, argumento cuya legalidad no se desvirtuó en esta oportunidad.
Nótese que, en definitiva, lo que pretende la compañía de seguros es cuestionar la integración de la Póliza Global de Manejo No. 025 al fallo con responsabilidad fiscal, cuestión que se debió controvertir en su momento, con los recursos procedentes contra dicha decisión e incluso acudiendo ante esta jurisdicción, pese a lo cual, no se hizo, lo que condujo a que la integración de la póliza adquiriera firmeza, la que no se puede desconocer en este proceso.
Lo anterior, resulta suficiente para que no prospere este cargo. (…) En el expediente está probado que el 19 de enero de 2001, el Grupo de Investigaciones de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República, profirió el fallo con responsabilidad fiscal No. 0583-001, por el que se declaró responsables a cuatro empleados del Banco Central Hipotecario, cada uno por la suma de $87.111.824 y, adicionalmente, se dispuso que “[e]sta responsabilidad cobija también a la Compañía Central de Seguros S.A., en su condición de garante de los responsables, hasta el monto asegurado”.
La responsabilidad de la compañía de seguros se fundamentó en que “[c]omo quiera que el Banco Central Hipotecario mediante la póliza global de manejo No. 025 (folio 1.326) expedida por la Compañía Central de Seguros y vigente al momento de los hechos, amparó el manejo de dichos fondos, es menester hacer responsable de estos hechos a dicha compañía de seguros en su condición de garante de los responsables fiscales, dicha responsabilidad llega hasta el monto asegurado”.
Como se observa, el título ejecutivo está conformado por la Póliza Global de Manejo No. 025, que se integró al fallo con responsabilidad fiscal No. 0583-001 de 19 de enero de 2001, conforme con lo previsto en el artículo 92 de la Ley 42 de 1993. Decisión que se encuentra en firme. En dicho fallo se estableció que el daño al patrimonio del ISS, actualizado, ascendió a $348.447.298, con lo que a cada responsable fiscal le correspondía asumir la suma de $87.111.824 y a la compañía de seguros la totalidad del monto, por ser la garante.
De manera que, no cabe lugar a duda sobre la cuantía de la obligación a cargo de la Compañía Central de Seguros S.A, que estaba amparada con la Póliza de Seguro Global Bancario No. 025, tomada por el Banco Central Hipotecario, que se integró a dicho fallo, en la que consta que, por “infidelidad” de los empleados, el valor asegurado asciende a $30.000.000.000 con un deducible de $50.000.000, razón por la cual, este cargo de ilegalidad no prospera.
(…) [L]a Sala advierte que los argumentos que los sustentan están dirigidos a debatir si a esa compañía se le podía llamar como tercero civilmente responsable en el proceso de responsabilidad fiscal en el que se profirió el fallo No. 0583- 001 de 19 de enero de 2001, cuestión que debía ser debatida en dicho trámite y en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que conforman el título ejecutivo en el que se fundamentó el mandamiento de pago, razón por la cual, no pueden ser objeto de pronunciamiento en este proceso, porque de hacerlo, se desconocería el artículo 561 del CPC.
En este orden de ideas, la discusión planteada por la parte demandante es ajena tanto al proceso de cobro coactivo como al trámite judicial en el que se controvierte la legalidad de la actuación administrativa que negó las excepciones, razón por la cual, tampoco proceden esos cargos. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 509 NUMERAL 2 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1081 / LEY 42 DE 1993 – ARTÍCULO 92 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 561 INSUFICIENCIA DE MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DEMANDADOS – No prosperidad La parte actora afirmó que en el mandamiento de pago se indicó como título ejecutivo el acto administrativo contentivo del fallo con responsabilidad fiscal, pero, no se hizo mención expresa a la póliza de seguros expedida por la Compañía Central de Seguros S.A, circunstancia que conduce a que la motivación del acto administrativo sea insuficiente.
Al respecto, se advierte que dicho argumento no está dirigido a controvertir la legalidad de los actos administrativos demandados en este proceso, relacionados con las excepciones propuestas por la ejecutada contra el mandamiento de pago librado en su contra, razón por la cual, no prospera. INEXISTENCIA DEL DEDUCIBLE PACTADO EN LA PÓLIZA PARA EFECTOS DE LIBRAR EL MANDAMIENTO DE PAGO Y LIQUIDAR EL CRÉDITO – No prosperidad [A]dvierte la Sala es que en el fallo con responsabilidad fiscal no se hizo referencia al deducible pactado en la póliza No. 025, razón por la cual, si la compañía de seguros consideraba que este debía ser tenido en cuenta para efectos de cuantificar el monto de la obligación a su cargo, como garante, debió interponer los recursos procedentes a fin de debatir esa cuestión. Ahora bien, es cierto que en el mandamiento de pago no se hizo mención al deducible, lo que encuentra explicación en lo expuesto en el párrafo anterior, porque la orden de pago que expide el funcionario ejecutor está dirigida a que el ejecutado, en este caso, la compañía de seguros, cumpla con su obligación, conforme con lo dispuesto en el título ejecutivo.
Finalmente, la Sala advierte que el deducible fue objeto de análisis en la etapa de liquidación del crédito, cuyos actos administrativos no están sometidos a control de legalidad en este caso, razón por la cual, tampoco prospera este cargo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-31-000-2003-02044-01 (22597) Actor: QBE CENTRAL DE SEGUROS S.A. Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA FALLO La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 30 de octubre de 2015, por el Tribunal Administrativo con sede en Barranquilla – Sala Itinerante Administrativa de Descongestión, mediante la cual se resolvió1: “PRIMERO.- DECLÁRASE la nulidad parcial de las Resoluciones No. 03 de 8 de mayo de 2002, proferida por la Contraloría General de la República – Gerencia Departamental del Atlántico – Grupo de Jurisdicción Coactiva, y de la Resolución proferida por la Contraloría General de la República – Gerencia Departamental del Atlántico – Grupo de Jurisdicción Coactiva el 8 de noviembre de 2002, por virtud de la cual se resolvieron los recursos de reposición, al haberse indicado que en el proceso de cobro coactivo, solo era procedente la proposición de las excepciones contempladas en el artículo 509 numeral 2º del CPC, de conformidad con lo esbozado en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO. - A título de restablecimiento del derecho, ORDÉNESE a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – GERENCIA DEPARTAMENTAL DEL ATLÁNTICO – GRUPO DE JURISDICCIÓN COACTIVA, que se pronuncie sobre todas y cada una de las excepciones que fueron propuestas por la COMPAÑÍA CENTRAL DE SEGUROS S.A. (HOY QBE SEGUROS S.A.), durante el trámite del proceso de cobro por jurisdicción coactiva; conforme a lo expuesto en las motivaciones de esta sentencia. TERCERO.- DENIEGANSE las restantes pretensiones de la demanda.
CUARTO. - SIN CONDENA en costas”. 1 Fls. 353 a 363 c.p.
ANTECEDENTES El 19 de enero de 2001, el Grupo de Investigaciones de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República, profirió el fallo con responsabilidad fiscal No. 0583-001, por el que se declaró responsables a dos cajeros y dos supervisores operativos del centro de canje del Banco Central Hipotecario2, cada uno por la suma de $87.111.824, por causar detrimento al patrimonio del ISS.
De igual forma, se dispuso que “[e]sta responsabilidad cobija también a la Compañía Central de Seguros S.A., en su condición de garante de los responsables, hasta el monto asegurado”3. Contra la anterior decisión, uno de los responsables interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. La compañía de Seguros S.A. no impugnó la decisión. Por medio del Auto No. 002 de 24 de abril de 2001, el Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República, decidió el recurso de reposición y confirmó en todas sus partes el fallo con responsabilidad fiscal No. 0583-001 de 19 de enero de 20014.
El 10 de agosto de 2001, la Dirección de Juicios Fiscales de la Contraloría General de la República decidió el recurso de apelación mediante el fallo No. 0078, confirmando la decisión impugnada5. El 5 de diciembre de 2001, el Coordinador del Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República, con fundamento en el fallo con responsabilidad fiscal No. 0583-001 de 19 de enero de 2001, el Auto No. 002 de 24 de abril de 2001 y el fallo No. 0078 de 10 de agosto del mismo año, libró el Mandamiento de Pago No. 0324, en contra de los cuatro (4) responsables fiscales y la Compañía Central de Seguros S.A, en su calidad de garante.
“Los primeros deberán cancelar además intereses del 12% anual desde el momento que se hizo exigible el fallo fiscal hasta el momento de su pago, la compañía de seguros deberá cancelar intereses moratorios equivalentes al interés corriente bancario aumentado hasta la mitad desde y hasta las mismas fechas de los primeros”6. El 24 de enero de 2002, la compañía de seguros interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el mandamiento de pago, con fundamento en los siguientes argumentos: (i) la póliza global bancaria no ampara las pérdidas que sufra el ISS, (ii) las supuestas pérdidas patrimoniales se encuentran excluidas del amparo de la póliza, (iii) no hay lugar a la indemnización por siniestros ocurridos entre el 14 de junio de 1998 y el 14 de junio de 1999, por aplicación del deducible, (iv) operó la 2 La Fiduciaria la Previsora S.A. giró a favor del ISS 32 cheques por concepto de aportes pensionales de los empleados del Distrito de Barranquilla, que correspondían a una cuenta que dicha fiduciaria tenía en el Banco Ganadero.
Los cheques supuestamente se consignaban en la cuenta que el ISS tenía en el Banco Central Hipotecario BCH, pero, en realidad, el dinero ingresaba a otras cuentas. 3 Fls. 1 a 6 c.a. 1. 4 Fls. 36 a 40 c.a. 1. 5 Fls. 70 a 80 c.a. 1. 6 Fls. 109 a 110 c.a. 1. prescripción de la acción y (v) no se tuvo en cuenta el deducible aplicable a las supuestas indemnizaciones7.
El 18 de febrero de 2002, el Coordinador del Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República expidió el Auto No. 001 por el que se resolvió en forma desfavorable el recurso de reposición interpuesto por un responsable fiscal y por la compañía de seguros8.
El 12 de agosto de 2002, el Director de Jurisdicción Coactiva de la citada entidad decidió el recurso de apelación, confirmando en todas sus partes el mandamiento de pago9. El 18 de abril de 2002, la Compañía Central de Seguros S.A. propuso excepciones contra el Mandamiento de Pago No. 0324, las que denominó: (i) la póliza Global Bancaria No. 025 no ampara las pérdidas que sufra el ISS, (ii) las supuestas pérdidas patrimoniales se encuentran excluidas del amparo de la póliza, (iii) no hay lugar a indemnización por los siniestros acaecidos entre el 14 de junio de 1998 y el 14 de junio de 1999, por aplicación del deducible, (iv) el deducible aplicable a las pérdidas y, (v) prescripción de la acción10.
Mediante la Resolución No. 003 de 8 de mayo de 2002, el Coordinador del Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República, rechazó las excepciones propuestas contra el citado mandamiento de pago, condenó en costas y ordenó seguir adelante con la ejecución11.
En esa oportunidad, se precisó que las únicas excepciones que proceden son las señaladas en el numeral 2 del artículo 509 del CPC y que en el proceso de cobro coactivo no es posible discutir asuntos que debieron ser objeto de recursos en la vía gubernativa (art. 561 Ib). La anterior decisión se confirmó con el auto de 8 de noviembre de 2002, proferido por la Coordinadora del Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General, por el que se decidió el recurso de reposición12.
Por medio del Auto No. 003 de 14 de noviembre de 2002, la citada coordinadora liquidó el crédito a cargo de la Compañía Central de Seguros S.A, por la suma total de $454.042.29513 La anterior liquidación se objetó el 24 de enero de 2003, porque: (i) el deducible no se descontó en debida forma y (ii) no procede el cobro de intereses sobre intereses14. 7 Fls. 158 a 172 c.a. 1. 8 Fls. 233 a 236 c.a. 2. 9 Fls. 286 a 294 c.a. 2. 10 Fls. 224 a 239 c.p. 11 Fls. 240 a 242 c.p. 12 Fls. 290 a 292 c.p. 13 $348.447.298 corresponden a capital, $105.474.997 a intereses y $120.000 a costas.
Eso arroja un total de $454.042.295, al que se le restó $2.270.211 “deducible”. Fls. 305 a 306 c.a. 2. 14 Fls. 319 a 321 c.a. 2. La objeción se resolvió con el Auto No. 01 de 26 de febrero de 2003, por el que la mencionada coordinadora confirmó la liquidación del crédito a cargo de la Compañía Central de Seguros S.A.15. El 14 de abril de 2003, la Compañía Central de Seguros S.A. interpuso recurso de apelación contra el acto que confirmó la liquidación del crédito16.
Mediante el Auto de 22 de diciembre de 2003, la Directora de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República decidió el recurso de apelación, en el sentido de reponer la decisión en cuanto a la aplicación del deducible establecido en el contrato de seguro y los intereses moratorios del artículo 1080 del Código de Comercio17.
El 14 de enero de 2004, la Coordinadora del Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Gerencia Departamental del Atlántico expidió el Auto No. 02, por el que se liquidó el crédito a cargo de la Compañía Central de Seguros S.A, en la suma total de $125.883.96218. Adicionalmente, se ordenó la devolución de $319.655.714, teniendo en cuenta que la ejecutada pagó $445.539.67619.
DEMANDA La Compañía Central de Seguros S.A, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), formuló las siguientes pretensiones20: “Primera: Se declare la nulidad de la Resolución No. 03 de 8 de mayo de 2002, proferida por la Contraloría General de la República – Gerencia Departamental del Atlántico – Grupo de Jurisdicción Coactiva, dentro del proceso de jurisdicción coactiva No. 0324.
Segunda: Se declare la nulidad de la Resolución proferida por la Contraloría General de la República – Gerencia Departamental del Atlántico – Grupo de Jurisdicción Coactiva el 8 de noviembre de 2002, por virtud de la cual se resolvieron los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución No. 03 de 8 de mayo de 2002. Tercera: Como consecuencia de las declaraciones anteriores, se restablezca el derecho, ordenando a la Contraloría General de la República la restitución de la suma de CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y SEIS PESOS ($132.344.286).
Cuarta: Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago de los intereses causados sobre la suma de CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y SEIS PESOS ($132.344.286), a partir del día 16 de septiembre de 2002, fecha en la que se realizó el primer pago por parte de mi representada, y hasta el momento en que se restituya dicha suma; a la tasa de interés moratorio máxima permitida por la ley.
Quinta: Se condene en costas a la parte demandada. 15 Fls. 322 a 324 c.a. 2. 16 Fls. 336 a 339 c.a. 2. 17 Fls. 378 a 385 c.a. 2. 18 De esta suma: $98.447.298 corresponde a capital, $27.316.664 a intereses y $120.000 por concepto de costas. 19 Fls. 387 a 388 c.a. 2. 20 Fl. 121 c.p. Corrección de la demanda. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS En caso de no prosperar la pretensión cuarta, antes determinada, solicito se despache favorablemente la que se señala a continuación: Cuarta subsidiaria: Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago de la actualización de la suma de CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y SEIS PESOS ($132.344.286), a partir del día 16 de septiembre de 2002, fecha en la que se realizó el primer pago por parte de mi representada, y hasta el momento en que se restituya dicha suma, teniendo en cuenta la variación del índice de precios al consumidor”.
Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículos 6 y 121 de la Constitución Política de Colombia • Artículo 1602 del Código Civil • Artículo 1056 del Código de Comercio • Artículos 68 núm. 5 y 84 del Código Contencioso Administrativo • Artículos 509 núm. 2 y 561 del Código de Procedimiento Civil • Artículo 92 de la Ley 42 de 1993 • Artículo 58 de la Ley 610 de 2000 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente21: No existe título ejecutivo en contra de la Compañía Central de Seguros S.A. Indicó que, para la Contraloría General de la República, el título ejecutivo base del proceso de cobro coactivo lo constituye el fallo con responsabilidad fiscal No. 0583- 001 de 19 de enero de 2001, en el que se indicó con exactitud el monto de la obligación a cargo de los responsables fiscales, pero, se omitió lo propio frente a la compañía de seguros, toda vez que en esa oportunidad la entidad demandada se limitó a mencionar que la aseguradora sería responsable por el valor asegurado.
Expuso que, por sí solo, el citado fallo con responsabilidad fiscal no presta mérito ejecutivo en contra de la compañía de seguros, porque del mismo no se deriva una obligación clara, expresa y exigible. Mencionó que los fallos con responsabilidad fiscal son actos administrativos que prestan mérito ejecutivo contra la garante, siempre que se integre con la póliza de seguro o documento en el que conste la garantía prestada a favor de la respectiva entidad.
Insuficiencia de motivación de los actos demandados Destacó que en el mandamiento de pago se indicó como título ejecutivo el acto administrativo contentivo del fallo con responsabilidad fiscal. No se hizo mención expresa a la póliza de seguros expedida por la Compañía Central de Seguros S.A. 21 Fl. 129 y s.s. c.p. Por tanto, en caso de haberse tenido en cuenta la póliza para expedir la orden de pago, la omisión en hacer mención expresa a la misma genera nulidad de la actuación administrativa demandada, por insuficiencia en la motivación. Violación de los artículos 1062 del Código Civil, 1056 del Código de Comercio, 6 y 21 de la Constitución Política, 58 de la Ley 610 de 2000, 68 numeral 5 del CCA y 92 numeral 3 de la Ley 42 de 1993 Indicó que, si en gracia de discusión se aceptara que se integró la póliza al fallo con responsabilidad fiscal para conformar el título ejecutivo, debió tenerse en cuenta que la obligación a cargo de la aseguradora solo es hasta el monto garantizado, previa disminución del valor del deducible, tal como lo establecen las condiciones del contrato de seguro.
Pese a lo anterior, el mandamiento de pago se libró por una cuantía superior a la garantizada, sin descontar el deducible que estaba a cargo del asegurado. La Contraloría reconoció que la pérdida patrimonial la sufrió el Instituto de Seguros Sociales y que las pérdidas cubiertas por la póliza eran las del Banco Central Hipotecario Adujo que en el fallo con responsabilidad fiscal se indicó que la razón del proceso se fundó en el detrimento patrimonial que sufrió el Instituto de Seguros Sociales y, sin embargo, se declaró a la demandante responsable civil por su condición de garante, desconociéndose que, en los términos de la póliza o contrato de seguro, la aseguradora solo garantizaba las pérdidas sufridas por el asegurado, es decir, por el Banco Central Hipotecario.
La Contraloría partió del supuesto de que el Banco Central Hipotecario sufrió una pérdida, por ser el responsable del detrimento del ISS Trajo a colación el argumento expuesto en el acto por el que se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el mandamiento de pago, conforme con el cual, en primera instancia, el patrimonio lesionado corresponde al del ISS, pero, en últimas, lo sería el del Banco Central Hipotecario, porque fueron los funcionarios de dicha entidad los que causaron detrimento al citado instituto.
Aseguró que la Contraloría General de la República asumió que existía responsabilidad del banco, competencia que está atribuida a los jueces. Adicionalmente, desconoció la cobertura de la póliza de seguros. No se tuvo en cuenta el deducible pactado en la póliza Expuso que el deducible no hace parte del monto asegurado y que, conforme con la condición número 9.3. de la Póliza de Seguros No. 025, está a cargo del asegurado.
Señaló que en la liquidación del crédito no se tuvo en cuenta la forma pactada en el contrato de seguros respecto del deducible, pues la Contraloría General de la República determinó el valor por ese concepto de forma proporcional al monto del siniestro, pese a que las partes convinieron que sería una suma fija. No se tuvo en cuenta la existencia de un contrato de transacción celebrado entre el Banco Central Hipotecario y la Compañía Central de Seguros S.A. Manifestó que durante el trámite del recurso de reposición contra el acto que negó las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, se puso de presente a la entidad demandada la existencia de un contrato de transacción celebrado entre el Banco Central Hipotecario y la Compañía Central de Seguros S.A, en virtud del cual finalizaron todas las obligaciones surgidas y que pudieren surgir con ocasión de la Póliza No. 025.
Expuso que la anterior situación trajo como consecuencia que la Póliza No. 025 no podría utilizarse como título ejecutivo, puesto que, con el contrato de transacción se extinguieron todas las obligaciones de la aseguradora en virtud de la citada póliza. Violación del numeral 2 del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil Advirtió que las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago se desestimaron por no encontrarse entre las previstas en el numeral 2 del artículo 509 del CPC, norma que no es aplicable al caso concreto, toda vez que el título ejecutivo no está conformado por una providencia judicial22.
Violación del artículo 561 del Código de Procedimiento Civil Señaló que, si bien es cierto, el artículo 561 del CPC dispone que en el proceso de cobro coactivo no pueden debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos en la vía gubernativa, en el caso concreto, al proferirse el fallo con responsabilidad fiscal, la Contraloría General de la República omitió determinar la obligación a cargo de la aseguradora, lo que condujo a que con la expedición del mandamiento de pago se realizara dicho análisis de fondo, el que solo se podía controvertir a partir de ese momento.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Contraloría General de la República se opuso a cada una de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente23: Adujo que, contrario a lo señalado por la parte demandante, en el fallo con responsabilidad fiscal sí se hizo referencia a la obligación por la que debía responder la compañía de seguros en su calidad de tercero civilmente responsable, que ascendía a $348.44.298.
Indicó que en la liquidación del crédito se tuvo en cuenta que el pago de la aseguradora debía ser hasta el monto amparado, razón por la cual, se devolvió la suma pagada en exceso. 22 Al respecto, trascribió apartes de la sentencia de la Sección Primera de esta Corporación, proferida del 18 de junio de 1998, Exp. 4526, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. 23 Fls. 202 a 210 c.p. Mencionó que el proceso de responsabilidad fiscal es diferente al de cobro coactivo que se adelanta contra la compañía de seguros, porque este último surge ante la existencia de un título ejecutivo, conformado, en este caso, por el fallo con responsabilidad fiscal que contiene una obligación clara, expresa y exigible.
Advirtió que la compañía de seguros no interpuso los recursos que procedían contra el citado fallo, por ende, no debatió su legalidad. Precisó que esta no es la oportunidad para hacerlo, porque esa decisión se encuentra en firme. En cuanto al contrato de transacción entre el Banco Central Hipotecario y la Compañía Central de Seguros S.A, afirmó que su suscripción se llevó a cabo con anterioridad a la ejecutoria del fallo con responsabilidad fiscal; por lo tanto, no reúne las condiciones del numeral 2 del artículo 509 del CPC.
Por último, propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, porque la parte actora no cumplió con la carga procesal de explicar cuáles de las causales de nulidad previstas en el CCA, se configuraron con la expedición de los actos administrativos demandados. SENTENCIA El Tribunal Administrativo con sede en Barranquilla – Sala Itinerante Administrativa de Descongestión, declaró la nulidad parcial de los actos demandados, por las razones que se exponen a continuación24: Declaró no probada la excepción de inepta de la demanda, porque la parte actora expuso que la nulidad de los actos administrativos obedecía al desconocimiento de las normas en las que debían fundarse y, sobre ese concepto, desarrolló las razones de inconformidad que sustentan la pretensión de nulidad.
Por otra parte, se abstuvo de analizar los cargos de nulidad “relacionados con la responsabilidad fiscal” de la compañía demandante, porque a su juicio, es un asunto ajeno al proceso de cobro coactivo. Precisó que en caso de inconformidad con la condena solidaria que le fue impuesta a la demandante, esta debió interponer los recursos contra el fallo con responsabilidad fiscal o, en su defecto, acudir ante esta jurisdicción para obtener la nulidad del acto correspondiente.
Destacó que en el proceso de cobro coactivo no es posible discutir la legalidad o validez del título ejecutivo25. Afirmó que los fallos con responsabilidad fiscal no tienen el carácter de providencia judicial a la que alude el numeral 2 del artículo 509 del CPC, por ende, contrario a lo señalado en los actos administrativos demandados, las excepciones previstas en esa norma no son las únicas que se pueden proponer en el juicio de jurisdicción coactiva26. 24 Fls. 353 a 363 c.p. 25 En lo pertinente, trascribió apartes de la providencia del 7 de diciembre de 2010, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, Exp. 2009-00019-02 (IJ), C.P. Enrique Gil Botero. 26 Sustentó su posición en la sentencia de la Sección Primera de esta Corporación, proferida del 18 de junio de 1998, Exp. 4526, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.
Concluyó que la aseguradora, en sede administrativa, podía alegar cualquier excepción que no versara sobre la legalidad del título ejecutivo, motivo por el cual, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, le ordenó a la entidad demandada que se pronuncie respecto de la totalidad de las excepciones propuestas por la Compañía Central de Seguros S.A. Se abstuvo de analizar los restantes cargos de ilegalidad propuestos en la demanda, en consideración a que los mismos constituyen las excepciones propuestas en el proceso de cobro coactivo, que no fueron resueltas en su oportunidad.
Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante, por cuanto su conducta procesal no constituyó abuso del derecho, tampoco puede calificarse como maliciosa o malintencionada. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, inconforme con la decisión del tribunal, interpuso recurso de apelación, argumentando lo siguiente27: Señaló que en este proceso no se discute la validez del fallo con responsabilidad fiscal.
Lo que se cuestiona es la legalidad de los actos proferidos en el proceso de cobro coactivo, en los que se tuvo como título ejecutivo autónomo el citado fallo, razón por la cual, procedía el estudio del fondo de todos los cargos de nulidad propuestos en la demanda. Expuso que se debe revocar el restablecimiento del derecho dispuesto en la sentencia de primera instancia, consistente en que la entidad demandada se pronuncie frente a las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, porque al tenor de lo previsto en el artículo 170 del CCA, es al juzgador a quien le corresponde “estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas”, conforme con las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que la sentencia es incongruente, si se tiene en cuenta que en la demanda no se solicitó como restablecimiento del derecho que el Grupo de Jurisdicción Coactiva de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República se pronunciara frente a las excepciones propuestas. Reiteró los argumentos expuesto en la demanda, en relación: (i) con la falta de título ejecutivo en contra de la compañía de seguros, (ii) insuficiencia de motivación de los actos demandados, en el evento de considerarse que en el mandamiento de pago sí se integró la póliza de seguros, (iii) la Contraloría reconoció que la pérdida patrimonial había sido sufrida por el ISS, (iv) la Contraloría aceptó que las pérdidas cubiertas por la póliza eran las sufridas por el Banco Central Hipotecario, (iv) la Contraloría partió del supuesto de que el Banco Central Hipotecario sí sufrió una pérdida, por ser el responsable del detrimento del ISS, (v) no se tuvo en cuenta la 27 Fls. 365 a 392 c.p. existencia de un contrato de transacción celebrado entre el Banco Central Hipotecario y la Compañía de Seguros S.A, (vi) el numeral 2 del artículo 509 del CPC no aplica al caso concreto, (vii) no se tuvo en cuenta el deducible de la póliza y (viii) en el fallo con responsabilidad fiscal la entidad demandada omitió determinar la obligación a cargo de la aseguradora, lo que condujo a que con la expedición del mandamiento de pago se realizara dicho análisis de fondo, el que solo se podía controvertir a partir de ese momento.
La entidad demandada apeló la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque, con fundamento en lo siguiente28: Destacó que la Compañía Central de Seguros S.A. no impugnó el fallo con responsabilidad fiscal que le sirve de sustento al mandamiento de pago librado en su contra, tampoco demandó su nulidad ante esta jurisdicción, razón por la cual, cobró firmeza y fuerza ejecutoria.
Además, está amparado por la presunción de legalidad. Reiteró que en el título ejecutivo se estableció que la aseguradora era un tercero civilmente responsable, hasta por el monto asegurado y, si bien, el mandamiento de pago se libró por un valor superior, con la liquidación del crédito se subsanó tal situación, procediéndose a la devolución del monto que excedía dicho valor.
Explicó que el proceso de cobro coactivo se inició con base en un título ejecutivo complejo, constituido por el fallo con responsabilidad fiscal que declaró civilmente responsable a la aseguradora, en conjunto con la póliza global de manejo bancario, expedida por la propia compañía, que amparaba los recursos que resultaron “desfalcados”.
Mencionó que la transacción propuesta como excepción se acordó con anterioridad a la ejecutoria del fallo con responsabilidad fiscal, por lo que no se reúnen las condiciones previstas en el numeral 2 del artículo 509 del CPC, que exige que aquellas se funden en hechos posteriores a la providencia que conlleva ejecución. Por lo expuesto, concluyó que el proceso de cobro coactivo se ajustó al ordenamiento legal y, no se configuró causal de nulidad.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante insistió en los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación29. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. 28 Fls. 393 a 396 c.p. 29 Fls. 414 a 441 c.p. CONSIDERACIONES Le corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los siguientes actos administrativos: (i) la Resolución No. 003 de 8 de mayo de 2002, por la que el Coordinador del Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República decidió las excepciones propuestas contra el Mandamiento de Pago No. 0324 de 5 de diciembre de 2001 y (ii) su confirmatorio, el auto de 8 de noviembre de 2002, por el que la citada entidad resolvió el recurso de reposición. Teniendo en cuenta que ambas partes apelaron la sentencia de primera instancia, se aplicará lo previsto en el inciso segundo del artículo 328 del CGP30 y, por ende, se resolverá sin limitaciones.
Proceso de responsabilidad fiscal. Vinculación del garante. Título ejecutivo. Excepciones procedentes contra el mandamiento de pago. Numeral 2 del artículo 509 del CPC Conforme con el artículo 1 de la Ley 610 de 200031, el proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.
El artículo 44 de la citada ley dispone que cuando el presunto responsable, o el bien o el contrato sobre el cual recaiga el objeto del proceso fiscal, se encuentren amparados por una póliza, se vinculará al proceso a la compañía de seguros, en calidad de tercero civilmente responsable, en cuya virtud tendrá los mismos derechos y facultades del principal implicado.
Por lo tanto, el garante podrá oponerse tanto a los argumentos o fundamentos del asegurado, como a las decisiones de la autoridad fiscal32. El artículo 58 de la mencionada ley prevé que una vez en firme el fallo con responsabilidad fiscal, prestará mérito ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes, el cual se hará efectivo a través de la jurisdicción coactiva de las contralorías.
A su vez, la Ley 42 de 199333, en el artículo 92, norma vigente para la época de los hechos34, señalaba que prestaban mérito ejecutivo: (i) los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas, (ii) las resoluciones ejecutoriadas expedidas por las contralorías, que impongan multas una vez transcurrido el término concedido en ellas para su pago y (iii) las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal. 30 “Cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”. 31 Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. 32 Corte Constitucional, sentencia C-648-02, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 33 Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen. 34 Derogado por el artículo 166 del Decreto Ley 403 de 2020.
En el caso concreto es claro y, no es objeto de discusión, que el proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa, de ahí que, el acto definitivo que se profiera en el curso de dicho trámite, una vez en firme, constituye acto jurídico susceptible de ejecución. Así se previó en los artículos 6435 y 68 (numeral 1)36 del CCA, salvo que pierdan su fuerza ejecutoria (art 66 Ib.)37.
Ahora bien, para hacer efectivas las obligaciones contenidas en los títulos relacionados en el artículo 92 de la Ley 42 de 1993, entre otras, las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal, la citada ley dispuso que se debía seguir el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el CPC, excepto en los aspectos especiales (art. 90).
El artículo 93 de la Ley 42 de 1993 reguló lo referente al trámite de las excepciones contra el mandamiento de pago, esto es, el plazo para decidirlas, la práctica de pruebas y la actuación a seguir en caso de prosperar alguna excepción de forma total o parcial, entre otros aspectos. Sin embargo, no se ocupó de señalar cuáles serían las excepciones de mérito que podrían proponerse en dicho procedimiento, razón por la cual, en cumplimiento del artículo 90 de la mencionada ley, se debía acudir a lo dispuesto sobre el particular en el CPC.
Al respecto, el numeral 2 del artículo 509 del citado código, vigente para la época de los hechos, establecía que cuando el título ejecutivo consista en: (i) una sentencia, (ii) un laudo de condena o (iii) en otra providencia que conlleve ejecución, solo podrán alegarse las excepciones de: pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la nulidad en los casos que contemplan los numerales 738 y 939 del artículo 140 y, la pérdida de la cosa debida.
Es oportuno mencionar que en la sentencia proferida por esta Corporación el 27 de junio de 200540, se precisó que cuando el título ejecutivo está conformado por un 35 “ARTÍCULO
64. CARÁCTER EJECUTIVO Y EJECUTORIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados”. 36 “ARTÍCULO
68. DEFINICIÓN DE LAS OBLIGACIONES A FAVOR DEL ESTADO QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible los siguientes documentos: 1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley”. 37 “ARTICULO
66. PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: 1. Por suspensión provisional. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3.
Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan su vigencia”. 38 “Cuando es indebida la representación de las partes. Tratándose de apoderados judiciales esta causal sólo se configurará por carencia total de poder para el respectivo proceso”. 39 “Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas de deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público en los casos de ley”. 40 Sección Tercera.
Exp. No. 23565, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Reiterada en las sentencias del 8 de marzo de 2007, Exp. 16228, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y del 14 de junio de 2018, Exp. 38409, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. acto administrativo, no proceden excepciones diferentes a las taxativamente señaladas en el numeral 2 del artículo 509 del CPC.
En lo pertinente, se expuso lo siguiente: “Sea lo primero señalar que en esta oportunidad procede la Sala a recoger la tesis que permite la posibilidad de discutir la legalidad del acto administrativo dentro del proceso ejecutivo, cuando éste es el título ejecutivo; para en cambio asumir como tesis, la de la imposibilidad de proponer, en esos eventos, excepciones diferentes a aquellas señaladas en el inciso 2 del artículo 509 del C. P. Civil.
(…) En cuanto a la limitación que para la proposición de excepciones trae el artículo 509 del C. P. Civil, se entendió en la tesis que ahora se recoge, que no era aplicable para cuando el título de recaudo ejecutivo estaba representado en un acto administrativo. Se señaló en lo pertinente: “ Por eso es que cuando el título ejecutivo es de origen judicial sólo admite como excepciones los hechos posteriores mencionados, o que lo enerven parcial o totalmente, o “la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7 y 9 del artículo 140, y de la pérdida de la cosa debida” (art. 509).
Además, otros artículos del C.P.C señalan que respecto a títulos ejecutivos no judiciales caben otras excepciones, entre los cuales se destacan los números 510 y 511 que aluden a la excepción de beneficio de inventario y beneficio de excusión. “Las anteriores referencias legales, jurisprudenciales y doctrinarias son orientadoras para concluir que las excepciones de fondo pueden ser otras distintas a las previstas en el artículo 509 del C.P.C salvo que se trate de título ejecutivo judicial (sentencia o laudo de condena u otra judicial) y 4) que las excepciones de nulidad del acto o contrato pueden proponerse en los juicios ejecutivos, en los términos legales ya vistos, explicados doctrinaria y jurisprudencialmente (…)”.
(…) La Sala recoge esta tesis, para en cambio señalar mayoritariamente, que dentro de los procesos ejecutivos en los cuales el título de recaudo ejecutivo esté constituido por un acto administrativo, sólo es posible proponer como excepciones, las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal forma de personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la modificación que al inciso 2° del artículo 509 del C. P. Civil, introdujo la Ley 794 de 2003”.
Esa tesis se refuerza con lo previsto en el inciso final del artículo 561 del CPC, conforme con el cual, en las ejecuciones por jurisdicción coactiva “no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa”. Por lo expuesto, se concluye que, cuando el título ejecutivo lo constituye un acto administrativo, solo es posible proponer como excepciones de mérito contra el mandamiento de pago las señaladas en el numeral 2 del artículo 509 del CPC41, sin 41 Con la expedición de la Ley 1066 de 2006, se dispuso que «[l]as entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario» (art. 5).
Norma que no aplica al caso concreto. que sea admisible cuestionar aspectos que debieron ser objeto de recursos en la vía gubernativa. Ahora bien, si el acto administrativo corresponde a un fallo con responsabilidad fiscal al que se integran las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas, también le resulta aplicable el numeral 2 del artículo 509 del CPC.
En el caso concreto está probado que, contra el Mandamiento de Pago No. 0324 de 5 de diciembre de 2001, proferido por el Coordinador del Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República, la Compañía Central de Seguros S.A, propuso las siguientes excepciones, que denominó: (i) la póliza Global Bancaria No. 025 no ampara las pérdidas que sufra el ISS, (ii) las supuestas pérdidas patrimoniales se encuentran excluidas del amparo de la póliza, (iii) no hay lugar a indemnización por los siniestros acaecidos entre el 14 de junio de 1998 y el 14 de junio de 1999, por aplicación del deducible, (iv) el deducible aplicable a las pérdidas y, (v) prescripción de la acción. Mediante la Resolución No. 003 de 8 de mayo de 2002, el citado funcionario rechazó las excepciones propuestas contra el referido mandamiento de pago, porque las únicas que proceden son las señaladas en el numeral 2 del artículo 509 del CPC y, en el proceso de cobro coactivo no es posible discutir asuntos que debieron ser objeto de recursos en la vía gubernativa (art. 561 Ib.).
Decisión que se confirmó con el Auto de 8 de noviembre de 2002, por el que se resolvió el recurso de reposición. En torno a la legalidad de los citados actos administrativos, la Sala advierte que le asiste razón a la Contraloría General de la República al afirmar que contra el Mandamiento de Pago No. 0324 de 5 de diciembre de 2001, solo procedía invocar las excepciones señaladas en el numeral 2 del artículo 509 del CPC, motivo por el cual, lo procedente es revocar la sentencia apelada y resolver los cargos de nulidad propuestos en la demanda, que el tribunal se abstuvo de decidir.
Prescripción Como se expuso con anterioridad, la compañía de seguros propuso excepciones contra el mandamiento de pago, entre otras, la de prescripción, frente a la cual, la Contraloría General de la República no se refirió en concreto en la Resolución No. 003 de 8 de mayo de 2002, por la que se resolvieron las excepciones contra el mandamiento de pago No. 0324 de 5 de diciembre de 2001, pues, en esa oportunidad, el argumento que sustentó la decisión de “[r]echazar las excepciones interpuestas”, se fundamentó en el numeral 2 del artículo 509 del CPC, cuyo análisis se abordó en esta providencia, por corresponder a uno de los cargos de la demanda.
En relación con la excepción de prescripción, la Sala advierte que está taxativamente señalada en el numeral 2 del artículo 509 del CPC, razón por la cual, le corresponde a la Sala analizar su procedencia. Para sustentar la excepción de prescripción contra el mandamiento de pago, la aseguradora afirmó lo siguiente42: 42 Fl. 237 c.p. “(…) Deberá estarse a lo dispuesto en el artículo 1081 del Código de Comercio que trata el tema de la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro así: (…) De lo anterior podemos concluir que en el evento en que transcurran más de dos (2) años desde que los interesados hayan tenido o debido tener conocimiento del siniestro sin que se exija a la aseguradora el pago de la indemnización ya sea directamente o mediante un proceso donde se le vincule, ese derecho prescribe para el interesado así como la obligación que tenía la aseguradora de pagar el siniestro”.
Es decir, lo pretendido por la parte demandante con la excepción de prescripción es cuestionar la legalidad del fallo con responsabilidad fiscal, con fundamento en el hecho que se profirió por fuera del plazo previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio, norma que regula la prescripción ordinaria de las acciones derivadas del contrato de seguro, asunto ajeno al proceso de cobro coactivo, razón por la cual, no prospera este cargo.
Transacción Mediante el auto de 8 de noviembre de 2002, la Coordinadora del Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General, decidió el recurso de reposición y confirmó el rechazo de las excepciones propuestas por la aseguradora. Respecto de la excepción de transacción, la entidad demandada advirtió que, a pesar de que está prevista en el numeral 2 del artículo 509 del CPC, no se cumplió la condición señalada en la misma norma, para que procediera43, porque el fallo con responsabilidad fiscal se profirió el 19 de enero de 2001 y el contrato de transacción, propuesto como excepción, es anterior, pues data del 24 de noviembre de 1999, argumento cuya legalidad no se desvirtuó en esta oportunidad.
Nótese que, en definitiva, lo que pretende la compañía de seguros es cuestionar la integración de la Póliza Global de Manejo No. 025 al fallo con responsabilidad fiscal, cuestión que se debió controvertir en su momento, con los recursos procedentes contra dicha decisión e incluso acudiendo ante esta jurisdicción, pese a lo cual, no se hizo, lo que condujo a que la integración de la póliza adquiriera firmeza, la que no se puede desconocer en este proceso.
Lo anterior, resulta suficiente para que no prospere este cargo. No existe título ejecutivo en contra de la Compañía Central de Seguros S.A. En el expediente está probado que el 19 de enero de 2001, el Grupo de Investigaciones de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República, profirió el fallo con responsabilidad fiscal No. 0583-001, por el que se declaró responsables a cuatro empleados del Banco Central Hipotecario, cada 43 Esa norma dispone: “[c]uando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia (…)” (Subraya de la Sala). uno por la suma de $87.111.824 y, adicionalmente, se dispuso que “[e]sta responsabilidad cobija también a la Compañía Central de Seguros S.A., en su condición de garante de los responsables, hasta el monto asegurado”.
La responsabilidad de la compañía de seguros se fundamentó en que “[c]omo quiera que el Banco Central Hipotecario mediante la póliza global de manejo No. 025 (folio 1.326) expedida por la Compañía Central de Seguros y vigente al momento de los hechos, amparó el manejo de dichos fondos, es menester hacer responsable de estos hechos a dicha compañía de seguros en su condición de garante de los responsables fiscales, dicha responsabilidad llega hasta el monto asegurado”44.
Como se observa, el título ejecutivo está conformado por la Póliza Global de Manejo No. 025, que se integró al fallo con responsabilidad fiscal No. 0583-001 de 19 de enero de 2001, conforme con lo previsto en el artículo 92 de la Ley 42 de 1993. Decisión que se encuentra en firme. En dicho fallo se estableció que el daño al patrimonio del ISS, actualizado, ascendió a $348.447.298, con lo que a cada responsable fiscal le correspondía asumir la suma de $87.111.824 y a la compañía de seguros la totalidad del monto, por ser la garante.
De manera que, no cabe lugar a duda sobre la cuantía de la obligación a cargo de la Compañía Central de Seguros S.A, que estaba amparada con la Póliza de Seguro Global Bancario No. 025, tomada por el Banco Central Hipotecario, que se integró a dicho fallo, en la que consta que, por “infidelidad” de los empleados, el valor asegurado asciende a $30.000.000.000 con un deducible de $50.000.00045, razón por la cual, este cargo de ilegalidad no prospera.
Insuficiencia de motivación de los actos demandados La parte actora afirmó que en el mandamiento de pago se indicó como título ejecutivo el acto administrativo contentivo del fallo con responsabilidad fiscal, pero, no se hizo mención expresa a la póliza de seguros expedida por la Compañía Central de Seguros S.A, circunstancia que conduce a que la motivación del acto administrativo sea insuficiente.
Al respecto, se advierte que dicho argumento no está dirigido a controvertir la legalidad de los actos administrativos demandados en este proceso, relacionados con las excepciones propuestas por la ejecutada contra el mandamiento de pago librado en su contra, razón por la cual, no prospera. No se tuvo en cuenta el deducible pactado en la póliza, para efectos de librar el mandamiento de pago y liquidar el crédito Lo primero que advierte la Sala es que en el fallo con responsabilidad fiscal no se hizo referencia al deducible pactado en la póliza No. 025, razón por la cual, si la compañía de seguros consideraba que este debía ser tenido en cuenta para efectos de cuantificar el monto de la obligación a su cargo, como garante, debió interponer los recursos procedentes a fin de debatir esa cuestión. 44 Fl. 6 c.a. 1. 45 Fl. 10 c.a. 1.
Ahora bien, es cierto que en el mandamiento de pago no se hizo mención al deducible, lo que encuentra explicación en lo expuesto en el párrafo anterior, porque la orden de pago que expide el funcionario ejecutor está dirigida a que el ejecutado, en este caso, la compañía de seguros, cumpla con su obligación, conforme con lo dispuesto en el título ejecutivo.
Finalmente, la Sala advierte que el deducible fue objeto de análisis en la etapa de liquidación del crédito, cuyos actos administrativos no están sometidos a control de legalidad en este caso46, razón por la cual, tampoco prospera este cargo. Los demás cargos de nulidad En relación con los cargos de nulidad planteados en la demanda, vale decir: (i) la Contraloría reconoció que la pérdida patrimonial había sido sufrida por el Instituto de Seguros Sociales, (ii) la demandada aceptó que las pérdidas cubiertas por la póliza eran las sufridas por el Banco Central Hipotecario y (iii) la Contraloría partió del supuesto de que el Banco Central Hipotecario sí sufrió una pérdida, pues fue el responsable del detrimento del ISS, la Sala advierte que los argumentos que los sustentan están dirigidos a debatir si a esa compañía se le podía llamar como tercero civilmente responsable en el proceso de responsabilidad fiscal en el que se profirió el fallo No. 0583-001 de 19 de enero de 2001, cuestión que debía ser debatida en dicho trámite47 y en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que conforman el título ejecutivo en el que se fundamentó el mandamiento de pago, razón por la cual, no pueden ser objeto de pronunciamiento en este proceso, porque de hacerlo, se desconocería el artículo 561 del CPC.
En este orden de ideas, la discusión planteada por la parte demandante es ajena tanto al proceso de cobro coactivo como al trámite judicial en el que se controvierte la legalidad de la actuación administrativa que negó las excepciones, razón por la cual, tampoco proceden esos cargos. En conclusión, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. REVOCAR la sentencia proferida el 30 de octubre de 2015, por el Tribunal Administrativo con sede en Barranquilla – Sala Itinerante Administrativa de Descongestión. En su lugar, se dispone: 46 Es criterio de esta Sección que, dado el carácter definitivo de algunas decisiones proferidas por la Administración en el curso del proceso de cobro coactivo, distintas a las que prevé la ley para ser demandables, y cuyo resultado afecta al ejecutado de manera directa, como ocurre, por ejemplo, con la liquidación del crédito, es posible que la legalidad de aquellas sea debatida ante esta Jurisdicción. Cfr. Sentencia del 29 de enero de 2004, Exp. 12498, C.P. Ligia López Díaz. 47 En el hecho número 13 de la demanda, de manera expresa se señaló que “[l]a Compañía Central de Seguros S.A. no interpuso recurso alguno contra el fallo de responsabilidad fiscal (…)”.
NEGAR las pretensiones de la demanda. 2. RECONOCER personería al doctor Diego Fernando Fonnegra Vélez, como apoderado de la Contraloría General de la República, de conformidad con el poder que obra en el folio 444 del expediente. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- Radicado: 08001-23-31-703-2003-02044-01 (22597) Demandante: QBE CENTRAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co