ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN EJECUTIVA / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas pertinentes / MODIFICACIÓN DE LA LIQUIDACIÓN DEL CRÉDITO / MANDAMIENTO DE PAGO – No es inmodificable En el caso sub examine, se tiene que en la providencia se explicaron con suficiencia y claridad las razones por las que el Tribunal Administrativo del Huila consideró que el juez de primera instancia aplicó de manera correcta el artículo 446 del Código General del Proceso con miras a modificar la liquidación del crédito en el caso concreto.
La autoridad judicial explicó que el mandamiento de pago tiene carácter provisional y que la liquidación del crédito debe ser aprobada o modificada por el juez, según lo que aparezca probado en el proceso; por lo que concluyó que el hecho de que el mandamiento de pago haya sido proferido por el superior no significa que sea inmodificable por el juez, dado que corresponde a este ajustar la liquidación a lo verdaderamente pretendido.
(…) En lo que atañe a la exclusión de la indemnización de vacaciones de la liquidación del crédito, se tiene que la misma está debidamente fundamentada en la norma aplicable y en las particularidades del caso, sin que se evidencie que tal determinación implique la vulneración de los derechos de la ejecutante ni una decisión arbitraria, incoherente o ligera del juez de la causa.
(…) Visto lo anterior, se concluye que en el caso concreto, la decisión del juez de la causa derivó del análisis de las pruebas del proceso de cara con el marco normativo aplicable, de manera que, la decisión no se observa arbitraria ni caprichosa. Se estima pertinente recordar que, no corresponde al juez constitucional imponer al juez natural de la causa su criterio de interpretación normativa con miras a dar solución a un caso concreto en determinado sentido, pues los principios de autonomía e independencia judicial, sólo ceden en escenarios de vulneración de derechos fundamentales, pero tal escenario no se evidencia configurado en el caso concreto.
(…) Lo dicho hasta aquí da cuenta de que las razones que fueron expuestas por la autoridad judicial accionada para soportar su decisión, tienen el debido respaldo en la valoración de las pruebas del proceso y la aplicación del marco jurídico para resolver el caso concreto. Adicional a lo anterior, es claro que los fundamentos de la decisión fueron consignados de forma íntegra, clara y razonable en el texto de la providencia, conforme lo exige el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 446 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 187. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03239-01(AC) Actor: MARÍA DEL CARMEN VEGA RUÍZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Y JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE NEIVA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 10 de septiembre de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado que, en el trámite de la acción de tutela de la referencia, resolvió: “PRIMERO: Negar la acción de tutela que presenta la señora María del Carmen Vega Ruiz conforme a la parte considerativa que antecede.”[1]
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 16 de julio 2020[2], la señora María del Carmen Vega Ruíz, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y los principios de confianza legítima, seguridad jurídica, favorabilidad e in dubio pro operario.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Sírvase Señor Juez, ordenar al tribunal administrtivo (sic) del Huila y al juzgado sexto administrativo de oralidad de Neiva, cesar la violación de los referidos derechos fundamentales. 2. conforme a lo anterior ordenar al tribunal administrtivo (sic) del Huila y al juzgado sexto administrativo de oralidad de Neiva, que se cumpla con lo ordenado en el auto interlocutorio ejecutoriado proferido por el tribunal administrativo de Huila en fecha 28 de febrero del año 2018.” 2.
Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En el año 2016, María del Carmen Vega Ruíz interpuso demanda ejecutiva contra el Municipio de Campoalegre (Huila), para lograr el cumplimiento de la sentencia proferida en el curso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 410012331000200500075- 01. 2.2.
Del asunto conoció el Juzgado 6° Administrativo del Circuito Judicial de Neiva que, el 29 de septiembre de 2016, libró mandamiento de pago por la obligación de hacer (reintegro al puesto de trabajo). Posteriormente, el 25 de abril de 2017, se declaró la imposibilidad jurídica de concretar el reintegro, por lo que se ordenó liquidar la obligación de dar. 2.3.
La parte ejecutante apeló la anterior decisión. El Tribunal Administrativo del Huila, en providencia del 28 de febrero de 2018, modificó la decisión para librar mandamiento de pago por la obligación de hacer, aclarando que debía “entenderse que la orden de REINTEGRO está dirigida al Municipio de Campoalegre, Huila, con cargo al presupuesto de la Personería Municipal”.
Igualmente, libró mandamiento por la obligación de dar de acuerdo con las siguientes sumas: i) $ 265.573.836 por salarios y demás factores dejados de percibir liquidados al 31 de diciembre de 2017; ii) $ 64.279.620 correspondientes al saldo de intereses moratorios causados desde la ejecutoria de la sentencia hasta el 31 de diciembre de 2017; y iii) los intereses moratorios sobre el capital adeudado, desde el 1.º de enero de 2018 hasta cuando se realizara el pago en su totalidad. 2.4.
El 31 de octubre de 2018, el Juzgado 6 administrativo de Neiva ordenó continuar con la acción ejecutiva y no condenar en costas al Municipio de Campoalegre (Huila). Esta última determinación fue recurrida en reposición por la parte ejecutante, quien además, reiteró la solicitud de entrega de títulos judiciales. El despacho sustanciador confirmó la decisión recurrida. 2.5.
La parte ejecutante presentó incidente de nulidad por vulneración del derecho al debido proceso y principio de imparcialidad y objetividad. Este mecanismo tampoco prosperó, el despacho ponente lo rechazó por improcedente en providencia del 21 de enero de 2019. 2.6. El 24 de enero de 2019, la ejecutante presentó liquidación del crédito. Posteriormente, el 28 de febrero de 2019, el Juzgado profirió auto en el que modificó la liquidación del crédito de la parte ejecutante, aprobó la que elaboró el despacho, declaró satisfecha la obligación y ordenó la terminación del proceso por pago total.
Dijo que aunque le correspondía seguir la providencia del Tribunal al liquidar y librar mandamiento de pago, también le correspondía acatar la Constitución. En consecuencia, el reconocimiento de factores que no son constitucionales ni legales no podía ampararse en una decisión judicial. En esa línea expuso que el tribunal en el mandamiento de pago incluyó un factor que no es una prestación social como la indemnización por vacaciones.
Además que se debía hacer las correspondiente modificaciones y deducciones por variación del IPC, aportes al sistema de seguridad social del trabajador y la indemnización que recibió la demandante. Asimismo, informó que la orden de reintegro se cumplió el 9 de mayo de 2018, por lo cual era hasta esa fecha que debían liquidarse los salarios posteriores a la ejecutoria de la sentencia. 2.7.
La ejecutante apeló la anterior decisión ante el Tribunal Administrativo del Huila. Esa Corporación confirmó la decisión de primera instancia, en providencia del 31 de enero de 2020. 3. Fundamentos de la acción El apoderado de la actora estima que las autoridades judiciales accionadas, al proferir y confirmar la decisión de modificar la liquidación del crédito y dar por terminado el proceso ejecutivo nro. 41001-33-33-006-2016-00358- 02, incurrieron en los siguientes yerros: 3.1.
“Primera vulneración”. Las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto procedimental absoluto porque modificaron el mandamiento de pago y liquidación del crédito en múltiples ocasiones, amparándose en la provisionalidad de estas figuras. Las decisiones de los jueces de conocimiento han estado desprovistas de lógica, coherencia e imparcialidad.
Destacó que la decisión de no condenar en costas a la ejecutada carece de sustento jurídico. Además dijo que, en auto del 28 de febrero de 2019, se modificó de manera arbitraria la liquidación del crédito que ya había sido definida por el Tribunal Administrativo del Huila. Es por ello por lo que fue apelada la decisión, pero el superior confirmó la decisión del juzgado a partir de un examen ligero del recurso de apelación. Esta última providencia careció de coherencia y lógica jurídica, dado que el ad quem se apartó de sus propias decisiones. 3.2.
“Segunda vulneración”. El alegado control de legalidad que aplicó el Juzgado Sexto Administrativo del Huila desconoce el artículo 53 de la Constitución relativo al derecho laboral y los principios que lo cimientan como favorabilidad, indubio pro operario y condición más beneficiosa. Expuso que las providencias accionadas desconocen los factores salariales reconocidos por el Concejo Municipal de Campoalegre y de los cuales gozan los empleados del municipio, así como la indemnización por vacaciones a la que tenía derecho la accionante. 3.3.
Tercera vulneración. Manifestó que en un acto de evidente parcialidad y falta de objetividad, avalada por su superior funcional, el Juzgado Sexto Administrativo del Huila decidió no condenar en costas a la ejecutada. Indicó que esta decisión desconoce los artículos 361 y 365 del Código General del Proceso, y se aleja de una valoración probatoria conforme a la sana crítica. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 28 de julio de 2020, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes y vinculó, en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso, al municipio de Campo Alegre (Huila), quien intervino en calidad de ejecutada en el proceso ejecutivo nro. 41001- 33-33-006-2016-00358-00. 4.2.
Las autoridades accionadas y terceros con interés no dieron respuesta a la acción de tutela. 5. Providencia impugnada En sentencia del 10 de septiembre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A negó las pretensiones de la acción de tutela. El a quo relacionó los apartes pertinentes de la providencia y concluyó que el tribunal accionado aplicó en debida forma el artículo 446 del Código General proceso con miras a modificar válidamente la liquidación del crédito.
De manera que la decisión no comporta la ligereza y falta de coherencia y lógica que acusa la actora. En lo que atañe al defecto fáctico frente a la decisión de negar la condena en costas, expuso que el tribunal de conocimiento de manera plausible indicó que es un asunto que corresponde resolver al juez de acuerdo con las particularidades del caso concreto.
Aclaró que no corresponde al juez de tutela tomar posición en juicios de interpretación, ello es competencia del juez natural de la causa. Entonces, lo que se exige del juez de tutela es revisar que la decisión acusada en efecto sea arbitraria y desproporcionada; escenario que no se concreta en el caso estudiado, dado que el tribunal expresó con claridad y detalle las razones por las que consideró apropiado confirmar la decisión de instancia. 6.
Impugnación 6.1. La accionante presentó impugnación contra la decisión de primera instancia. Dijo que la autoridad accionada incurrió en vulneración de sus derechos fundamentales, porque, en virtud de lo establecido en el artículo 302 del CGP (ejecutoria de las providencias), el auto del 28 de febrero de 2018 no se podía modificar. Agregó que la provisionalidad de los autos ejecutivos no justifica las decisiones que posteriormente modificaron la mencionada providencia, porque ya había operado la ejecutoria y debía cumplirse en los estrictos términos allí expuestos.
Reiteró que: “definitivamente, fue al desconocerse la ejecutoria del auto proferido el 28 de febrero de 2018, que se violentaron los derechos al debido proceso en el presente caso. Y no existe norma que permita la revocatoria de los autos interlocutorios ejecutoriados (…)”. 6.2. En lo que respecta a las agencias en derecho –refiriéndose indistintamente a las costas procesales–, reiteró que la decisión desconoce el contenido de los artículos 361, 365 y 366 del Código General del Proceso, así como las sentencias el Consejo de Estado con radicación interna 3869 y 21873, y la sentencia C-089 de 2002, proferida por la Corte Constitucional.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991[3], fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[4] y especiales[5] que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción. Es por lo anterior, que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
En consecuencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional[6] ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor so pena de desconocer la autonomía judicial y los principios de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso. 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, la Sala precisa que el análisis de la acción de tutela se limitará a los cargos contra la providencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Huila. Se restringe el análisis en este sentido, porque en el auto del 31 de enero de 2020, se resolvió de manera definitiva la controversia relativa a la modificación del crédito que realizó el juez del ejecutivo en primera instancia. En consecuencia, el problema jurídico en este caso, se concreta a determinar si le asistió razón al a quo al negar las pretensiones de la acción de tutela, por considerar que la providencia del 31 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila dentro del proceso ejecutivo con radicación nro. 410013333006201600358-01, no adolece de defecto fáctico, defecto sustantivo ni defecto procedimental absoluto 4.
Alcance de los defectos alegados 4.1. El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En este sentido, se ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona.
En otras palabras, que el apoyo probatorio en que se basó el juez para resolver determinado asunto resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto[7]. Porque si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración probatoria fundada en los principios científicos de la sana crítica[8], dicho poder no puede ejercerse de manera arbitraria.
Para analizar si el juez natural pudo incurrir en este defecto, corresponde al juez de tutela establecer si aquel adoptó criterios objetivos, racionales y rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas. Refiriéndose al defecto fáctico, la Corte Constitucional[9] reconoce dos dimensiones: La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso[10];(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo[11].
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión[12]; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia[13].
El análisis del defecto fáctico debe ser en extremo cauteloso, en procura de no afectar los principios de autonomía e independencia judicial que adquieren significado en actos propios e intrínsecos del juez de la causa, como la valoración de la prueba. Es por ello que la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en indicar que, será viable la acción de tutela por defecto fáctico cuando el error en el juicio valorativo del juez de la causa sea “ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”[14] Por esto, la Corte ha hecho énfasis en que las discrepancias respecto de la valoración de las evidencias, no amerita por sí misma, la revocación por vía de tutela de la providencia impugnada, pues ello sería tanto como admitir la superioridad del criterio de valoración del juez de tutela respecto del juez natural, en directo menoscabo del principio de autonomía judicial.
No pueden reputarse como defecto fáctico, las diferencias en la valoración y apreciación de la prueba, ya que la competencia del juez de tutela está fijada en clave de violación de derechos fundamentales, no de diferencias de juicio o de opinión. 4.2. De otra parte, el defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.
Según la jurisprudencia constitucional[15], el defecto sustantivo se presenta, entre otras razones, cuando: (i) la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente, b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador; ii) pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable o la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial.
De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado este defecto se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión[16]. Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.
En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. En atención a lo anterior, si bien el juez ordinario goza de autonomía e independencia para interpretar y aplicar las disposiciones del ordenamiento jurídico, el ejercicio de estas potestades no puede ser caprichoso. 4.3.
Finalmente, refiriéndose al defecto procedimental, la Corte Constitucional ha señalado que se incurre en este defecto “cuando el funcionario judicial encargado de adoptar la decisión, no actúa ciñéndose a los postulados procesales aplicables al caso y, a contrario sensu, desconoce de manera evidente los supuestos legales, lo cual finalmente deriva en una decisión manifiestamente arbitraria que, [de manera directa], vulnera derechos fundamentales”[17].
Igualmente, la Corte ha reconocido dos modalidades de este defecto: 1) absoluto, que se configura cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y 2) por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales. 5.
Análisis de los defectos alegados contra la providencia del 31 de enero de 2020 5.1. En primer lugar, la Sala se pronunciará frente a los defectos sustantivo y fáctico alegados, por el no reconocimiento de las costas del proceso en favor de la parte ejecutante. Al respecto el accionante indicó que esta decisión desconoce los artículos 361 y 365 del Código General del Proceso, y se aleja de una valoración probatoria conforme a la sana crítica.
Al respecto, conviene precisar que el Tribunal Administrativo del Huila al decidir el recurso de apelación contra el auto del 28 de febrero de 2019 proferido por el Juzgado Sexto Administrativo de Neiva[18], descartó el análisis de las inconformidades relativas a las costas del proceso, porque no fue un asunto tratado en el auto objeto de apelación. En esa línea, recordó que la decisión de las costas corresponde al juez de primera instancia, quien en auto del 31 de octubre de 2018 negó su reconocimiento.
Esta decisión fue recurrida y confirmada en auto del 6 de diciembre de 2018. Adicional a lo anterior, la ejecutante presentó incidente de nulidad que fue rechazado por improcedente en auto del 21 de enero 2019. En la decisión, precisó el Tribunal: […] “Por lo tanto, en la medida que la competencia de esta Corporación se circunscribe a los puntos sometidos a debate en el escrito de apelación y dado que en el auto censurado el a quo no hizo pronunciamiento alguno respecto a la negativa de la condena en costas; no es posible resolver sobre este punto que hace parte de los argumentos expuestos en el escrito de apelación. “Entiende la Sala que lo pretendido por la apoderada actora es la condena en costas en primera instancia a la parte demandada raíz de la presente demanda, lo cual resulta improcedente, pues en primera medida tal decisión la tiene el juez de primera instancia quien en auto del 31 de octubre de 2018 resolvió seguir adelante con la ejecución y negar la condena en costas, decisión que fue recurrida y negada con providencia del 6 de diciembre de 2018; adicionalmente, en (sic) con igual pretensión, adelantó incidente de nulidad, el cual fue rechazado por improcedente con auto del 21 de enero de 2019 y según se desprende del cuaderno de copias del mismo, según constancia secretaria (sic) del 5 de febrero de 2019, se encontraba pendiente de resolver el recurso de reposición que interpusiera…”[19].
De acuerdo con lo expuesto, esta Sala estima razonable la decisión del tribunal accionado de abstraer de la decisión del recurso el debate en relación con las costas del proceso, pues tal asunto no fue objeto de pronunciamiento en la decisión que se recurre, por lo que sería contrario al principio de congruencia y de equilibrio procesal, que la autoridad procediera con su análisis.
Como lo expuso la accionada, el debate sobre las costas del proceso fue desplegado y zanjado en su oportunidad, y no era dable proponerlo en la apelación relativa a la modificación de la liquidación del crédito ni en esta oportunidad ante el juez de tutela. Por lo anterior, la Sala confirma la decisión de negar las pretensiones de la acción de tutela frente a la “tercera vulneración”, alegada en la demanda constitucional. 5.2.
De otra parte la accionante indicó que la decisión de modificar la liquidación del crédito adoptada en el auto del 28 de febrero de 2019 por el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Neiva, y confirmada por el Tribunal Administrativo del Huila el 31 de enero de 2020, desconoció el artículo 302 del Código General del Proceso, relativo a la ejecutoria de las decisiones judiciales y el artículo 53 constitucional en lo que respecta a los principios de favorabilidad, in dubio pro operario y condición más beneficiosa.
Como sustento de este cargo, expuso que la liquidación del crédito ya había sido definida por el Tribunal Administrativo del Huila en el auto del 28 de febrero de 2018, providencia que quedó ejecutoriada, por lo que no es susceptible de modificación por el inferior jerárquico. En ese orden, consideró que la providencia del 28 de febrero de 2019 que modificó la liquidación del crédito y la del 31 enero de 2020, que confirmó tal determinación, están viciadas de defecto procedimental absoluto.
En relación con la decisión de segunda instancia, dijo que el tribunal había estudiado el recurso con ligereza y al margen de criterios de coherencia y lógica jurídica. Agregó que los autos vulneran su derecho al debido proceso, porque excluyen de la liquidación la indemnización por vacaciones no disfrutadas y los factores salariales que el Concejo Municipal de Campoalegre ha reconocido mediante Acuerdo a sus trabajadores y de los que estaría gozando María del Carmen si no se hubiera materializado el acto ilegal que hoy se indemniza. 5.2.1.
En lo que respecta a la posibilidad del a quo de modificar la liquidación del crédito aunque el mandamiento lo haya proferido el Superior en sede de apelación, en la providencia se expuso que corresponde al juez aprobar o modificar liquidación del crédito de conformidad con lo que aparezca probado en el proceso, así como definir las objeciones contra la liquidación oportunamente propuesta por alguna de las partes, razón por lo que esta providencia es objeto de recurso de apelación; de acuerdo con lo anterior, concluyó que, de conformidad con las particularidades del caso, es posible que el juez modifique el mandamiento de pago y la liquidación del crédito.
En palabras del Tribunal: “Lo antedicho no nos lleva a que se desfigure la naturaleza del mandamiento de pago, el cual en todo caso es de carácter provisional[…] y puede ser atacado por el ejecutante cuanto (sic) es negado total o parcialmente -art. 438 CGP -como por el ejecutado – recurso de reposición para atacar la ausencia de requisitos de forma -art. 430 inc. 2º CGP -, sin perjuicio que durante el trámite del proceso se acredite la configuración de alguna de las excepciones contempladas en el numeral 2º del artículo 442 del CGP referidas al fondo del título de recaudo cuando está contenida en una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, o se demuestre que el valor de la acreencia es diferente al identificado en la orden de cumplir.
En todo caso, de librarse la orden de pago en la forma pedida en la demanda, que en el presente caso no fue liquidada sino que se pidió en los términos de la sentencia de condena, liquidación que debió efectuar la Corporación al surtirse el recurso de apelación del auto que negó el mandamiento de pago, indefectiblemente en la providencia de seguir adelante la ejecución deberá efectuarse un verdadero análisis para confirmar la legalidad del mismo, lo que significa que de ningún modo la simple afirmación del ejecutante acerca del valor adeudado o cuando la condena es liquidada por el juez, lo ata incluso hasta el momento de definir de fondo el asunto; quedando eso sí, de no precisarse el monto de la obligación en esta etapa procesal, la correspondiente a la facultad que tiene el juez para modificar la liquidación del crédito presentada por las partes, independientemente de que haya sido objetada o no. La liquidación del crédito se practica una vez en firme la providencia que ordena seguir adelante con la ejecución, de conformidad con el procedimiento dispuesto en el artículo 446 de la Ley 1564 de 2012 (CGP).
Es un acto encaminado a precisar y concretar el valor de la ejecución con la realización de las diferentes operaciones matemáticas que se requieran incluyendo los distintos ítems o componentes del mandamiento de pago y auto que dispuso seguir adelante con la ejecución dejando en claro que no es posible incluir nuevos conceptos no reconocidos previamente en la petición de pago.
Lo anterior, tiene su sustento legal en el numeral 1º del artículo 446 del C.G.P. […] Por lo tanto, la liquidación del crédito incluirá todo aquello reconocido en el mandamiento de pago, dejando en claro eso sí, que al operador judicial le es permitido concretar dichos valores, pues la liquidación del crédito apunta que finalmente se ajuste a lo dispuesto en la sentencia objeto de ejecución. Adicionalmente, la liquidación del crédito requiere aprobación judicial […] sí disponerlo el numeral 3º del artículo 446 del CGP., una vez agotados el traslado previsto en el numeral 2º de la citada norma.
También en la liquidación del crédito se tendrá en cuenta cualquier abono o pago parcial que haya efectuado el deudor luego de notificado del mandamiento de pago. En conclusión, la liquidación del crédito debe ser aprobada por el juez, quien podrá aprobarla o modificarla, según lo que aparezca probado en el proceso y allí mismo, resolverá cualquier objeción que se haya presentado oportunamente contra la propuesta de liquidación que se haya presentado por alguna de las partes, lo que conduce a que tal aprobación sea apelable en el efecto diferido -numeral 3º del artículo 446 del C.G.P. – y la posible entrega de los dineros que no sean objeto de apelación. Significando ello, que, independientemente que el mandamiento de pago lo hubiera proferido la Corporación, no significa que resultara inmodificable por el juez, pues como lo dijera la jurisprudencia, este tiene un carácter provisional, permitiendo que sea controvertido en el trámite procesal; además, e (sic) aceptarse esta teoría se estaría restringiendo la facultad que tiene el juez de ajustar la liquidación del crédito a lo verdaderamente pretendido, que en este caso, es a la condena impuesta en sentencia del 26 de noviembre de 2014”. […] 5.2.2.
En lo que respecta a la exclusión de la “indemnización de vacaciones” de la liquidación del crédito, el tribunal le halló la razón al juez de primera instancia[20], debido a que, en efecto, tal concepto no corresponde a una prestación social, sino que el Decreto 1045 de 1978 lo reconoce como una compensación ante el no disfrute en caso de retiro, pero tal escenario fáctico no se concretó en el caso debido a que la sentencia crea una ficción de continuidad en el servicio sin interrupción. Es por ello que en la liquidación se incluyó, la prima de vacaciones que es a la que tiene derecho.
En la providencia atacada, se lee: “v) Exclusión del factor “Indemnización de Vacaciones. Le asiste razón al a quo, al haber excluido de la liquidación del crédito efectuada por la Corporación al librar el mandamiento de pago, el factor “Indemnización de Vacaciones”, pues efectivamente no corresponde a una prestación social. No es posible incluir la indemnización de vacaciones toda vez que las vacaciones no son salario ni prestación, sino que corresponden a un descanso remunerado para el trabajador, por lo cual, no es posible computarlas para el caso de reintegro, pues en la liquidación efectuada se incluyó la “Prima de Vacaciones”, que es a la que tiene derecho.” En este punto, resulta relevante citar precedente de esta Sección, sobre un asunto de similares contornos, en los que se refirió a la competencia del juez en los procesos de ejecución[21]: “…Como se sabe, las decisiones adoptadas en providencias judiciales ejecutoriadas hacen tránsito a cosa juzgada y se hacen ejecutables, esto es, constituyen título ejecutivo y deben cumplirse, aún contra la voluntad de la parte vencida en el respectivo proceso judicial.
La sentencia proferida por los jueces administrativos, una vez ejecutoriada, constituye por sí sola el título ejecutivo idóneo para solicitar la ejecución. Al respecto, en la sentencia T-799 de 2011, la Corte Constitucional indicó que «la sentencia de condena es el título ejecutivo por excelencia, toda vez que constituye la voluntad de la autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales que, después de un proceso declarativo en el que se debate una obligación incierta e insatisfecha, precisa la existencia de una obligación cierta, clara y por ende, exigible».
En el mismo sentido, en sentencia del 18 de febrero de 2016, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sostuvo que «la sentencia es la providencia que decide sobre las pretensiones de la demanda y las excepciones de mérito. Por tanto, es una integralidad jurídica autónoma y suficiente con fuerza de cosa juzgada, provista de ejecutividad y ejecutoriedad para que sea debida y oportunamente cumplida».
Justamente, el principio de cosa juzgada limita el estudio que compete al juez del proceso ejecutivo. Sin embargo, la sentencia objeto de ejecución no puede entenderse como un acto aislado del resto del ordenamiento jurídico, pues lo cierto es que existen principios fundamentales que deben tenerse en cuenta al momento de la ejecución. Por ejemplo, no sería procedente ejecutar una condena en contravía del propio interés general o con desconocimiento de elementos básicos como la proporcionalidad y la razonabilidad.
Si bien el proceso ejecutivo está previsto exclusivamente para obtener el cumplimiento de la condena judicialmente impuesta y de ninguna manera constituye una herramienta o mecanismo para reabrir los debates agotados en el respectivo proceso declarativo, lo cierto es que el juez del proceso ejecutivo debe armonizar la orden con los límites previstos a nivel constitucional, legal y jurisprudencial.
En ese sentido, el Consejo de Estado ha señalado que el mandamiento de pago no se convierte en una situación inamovible para el juez, pues es posible liquidar el monto de las sumas adeudadas, justamente, con el fin de adoptar una decisión que se ajuste a la realidad procesal y que observe los límites previstos en el ordenamiento jurídico.
“… En efecto, en sentencia del 28 de noviembre de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, señaló que «el Consejo de Estado en diversas oportunidades ha analizado la anterior disposición [artículo 446 del Código General del Proceso], en consonancia con el artículo 430 del Código General del Proceso y la facultad de saneamiento prevista en el artículo 42 ibídem, concluyendo que el mandamiento de pago no se convierte en una situación inamovible para el juez, pues con posterioridad a la expedición de esta providencia es posible variar el monto de las sumas adeudadas con el fin de adoptar una decisión que se ajuste a la realidad procesal de cara al título ejecutivo, así como a los demás elementos de juicio que obren en el expediente».
Conviene precisar que esta decisión fue dictada en un proceso ejecutivo promovido para obtener el cumplimiento de una condena judicial. “…Además, no puede perderse de vista que «el papel del juez ordinario en el Estado Social de Derecho es el del funcionario activo, vigilante y garante de los derechos materiales que consulta la realidad subyacente de cada caso para lograr la aplicación del derecho sustancial, la búsqueda de la verdad y, por ende, la justicia material, por lo que al advertir un error debe proceder a subsanarlo para no seguir incurriendo en el mismo, más aún, cuando pueden estar comprometidos recursos públicos». […] “Como se vio en el acápite anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que es posible liquidar el monto de las sumas adeudadas, con el fin de adoptar una decisión que se ajuste a la realidad procesal y que observe los límites previstos en el ordenamiento jurídico, tal y como ocurrió en este caso.
En el mismo sentido, la Corte Constitucional, en sentencia T-392 de 2010, al revisar una tutela interpuesta contra una providencia dictada en un proceso ejecutivo laboral (que se abstuvo de ordenar la entrega de un título judicial por la suma de $361’232.236, por considerar que fue dictado con manifiesto error de derecho), sostuvo que «la decisión objeto de tutela emanada por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Barranquilla, antes de constituirse en una actuación que configure una causal de vía de hecho, estuvo encaminada desde el primer momento a prevenir una defraudación de los dineros del erario.
Más aún, estimó de manera acertada que si bien su facultad no podía llegar hasta el punto de revocar una providencia dictada por un funcionario judicial de su misma categoría, tampoco podía pasar desapercibida la constatación de que la entrega del título judicial solicitado, correspondiera efectivamente al monto real de la obligación que para ese momento adeudaba el Seguro Social, así la condena impuesta por el Juzgado Adjunto hubiera sido mayor». […] 5.3.
En el caso sub examine, se tiene que en la providencia se explicaron con suficiencia y claridad las razones por las que el Tribunal Administrativo del Huila consideró que el juez de primera instancia aplicó de manera correcta el artículo 446 del Código General del Proceso con miras a modificar la liquidación del crédito en el caso concreto.
La autoridad judicial explicó que el mandamiento de pago tiene carácter provisional y que la liquidación del crédito debe ser aprobada o modificada por el juez, según lo que aparezca probado en el proceso; por lo que concluyó que el hecho de que el mandamiento de pago haya sido proferido por el superior no significa que sea inmodificable por el juez, dado que corresponde a este ajustar la liquidación a lo verdaderamente pretendido.
En lo que atañe a la exclusión de la indemnización de vacaciones de la liquidación del crédito, se tiene que la misma está debidamente fundamentada en la norma aplicable y en las particularidades del caso, sin que se evidencie que tal determinación implique la vulneración de los derechos de la ejecutante ni una decisión arbitraria, incoherente o ligera del juez de la causa. 5.4.
Visto lo anterior, se concluye que en el caso concreto, la decisión del juez de la causa derivó del análisis de las pruebas del proceso de cara con el marco normativo aplicable, de manera que, la decisión no se observa arbitraria ni caprichosa. Se estima pertinente recordar que, no corresponde al juez constitucional imponer al juez natural de la causa su criterio de interpretación normativa con miras a dar solución a un caso concreto en determinado sentido, pues los principios de autonomía e independencia judicial, sólo ceden en escenarios de vulneración de derechos fundamentales, pero tal escenario no se evidencia configurado en el caso concreto.
Lo dicho hasta aquí da cuenta de que las razones que fueron expuestas por la autoridad judicial accionada para soportar su decisión, tienen el debido respaldo en la valoración de las pruebas del proceso y la aplicación del marco jurídico para resolver el caso concreto. Adicional a lo anterior, es claro que los fundamentos de la decisión fueron consignados de forma íntegra, clara y razonable en el texto de la providencia, conforme lo exige el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 5.5.
De acuerdo con los argumentos expuestos, esta Sección confirmará la sentencia de tutela de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la decisión impugnada, proferida el 10 de septiembre de 2020, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.
Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] Página 17 de la sentencia de tutela de primera instancia. Expediente digital. [2] La acción de tutela fue radicada a través de la plataforma tutela en línea de la Rama Judicial.
El trámite quedó registrado el 16 de julio de 2020 y la plataforma le asignó el siguiente número de radicación: 14270. [3] Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. [4] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. [5] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [6] Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15- 000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. [7] Sobre la descripción genérica del defecto fáctico como vicio de una sentencia judicial que la convierte en una vía de hecho, pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-231 de 1994 y T-567 de 1998. [8] Sentencia T-442 de 1994. [9] Cfr. Sentencia SU-159 de 2002. [10] Cfr. Sentencia C-590 de 2005. [11] Cfr. Sentencia T-417 de 2008. [12] Ibídem.
Óp. Cit. 10. [13] Cfr. Sentencia SU-226 de 2013. [14] Corte Constitucional. Sentencia SU 949 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa. [15] Ver entre otras sentencias SU-448 de 2011 y SU-573 de 2017. [16] Sentencia SU-159 de 2002 proferida por la Corte Constitucional. [17] Sentencia T-388 de 2015. En similar sentido se pueden consultar las sentencias T-096 de 2014;
T-160, T-444, T-620 y T-674 de 2013, entre otras. [18] Por el que modificó la liquidación del crédito de la parte ejecutante, aprobó la que elaboró el despacho, declaró satisfecha la obligación y ordenó la terminación del proceso por pago total. [19] Expediente digital. [20] En la providencia del 28 de febrero de 2019, el Juzgado Sexto Administrativo de Neiva, indicó lo siguiente frente a la indemnización de vacaciones: “En este caso, al librarse el mandamiento de pago el Tribunal se apoyó en la liquidación aportada por el ejecutado y que obra a folios 95 a 107, dando primacía a la afirmación de la entidad, pero se encuentra que se incluyó un factor que no es prestación social, la indemnización por vacaciones, pues el decreto 1045 de 1978 lo reconoce como una compensación ante el no disfrute en caso de retiro, condición fáctica y jurídica que no se cumple en este caso, pues la sentencia crea la ficción jurídica de continuidad del servicio sin interrupción alguna.” [21] Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Sentencia de tutela del 23 de abril de 2020. MP. Julio Roberto Piza Rodríguez. Exp1001-03-15-000-2019-05062-01. Actor: Dinora del Socorro Vanegas Zapata. Contra: Tribunal Administrativo de Antioquia.