CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL POLÍTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS – Competencia del Congreso de la República / CONTROL POLÍTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS – Objeto Es al Congreso de la República a quien compete examinar, por razones de conveniencia y oportunidad, los “decretos declarativos”, es decir, los que expida el Gobierno Nacional para declarar o establecer el Estado de Emergencia. El propósito de este control es deducir la responsabilidad política del Presidente de la República y de los ministros, por la declaratoria de los Estados de Emergencia sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 CONTROL AUTOMÁTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS / COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL – Se extiende a los decretos declaratorios / DECRETO DECLARATORIO – Noción La Corte Constitucional es la competente para revisar, enjuiciar o controlar, los “Decretos Legislativos” que expida el Gobierno Nacional en desarrollo de un “Estado de Emergencia”.
Sin embargo, a partir de la sentencia C-004 de 1992, la Corte Constitucional también ha venido asumiendo el control, tanto formal como material, no solo de los “Decretos Legislativos” que se dictan al abrigo de las facultades extraordinarias atribuidas al Ejecutivo en los Estados de Excepción, sino que también, de los “decretos declaratorios”, que son los que declaran la situación de emergencia.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia de la Corte constitucional para examinar la constitucionalidad de los decretos declaratorios, ver: Corte constitucional, sentencia C-004 de 1992, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 55 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Competencia El Consejo de Estado es el competente para revisar, enjuiciar o controlar, en forma inmediata, «las medidas de carácter general que sean dictadas [por las autoridades del orden nacional] en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción»; mientras que los actos administrativos de naturaleza general proferidos por las autoridades territoriales en desarrollo de los «Decretos Legislativos» durante los regímenes de excepción, serán revisados, enjuiciados o controlados, de manera inmediata, por el tribunal administrativo con jurisdicción en la entidad territorial que los expida.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las características del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de diciembre de 2009, radicación: 2009-0732- 00, C.P.: Enrique Gil Botero. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / ACTOS DE CONTENIDO GENERAL Para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, la Sala recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta», como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla».
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Noción La Sala entiende que de manera general la “función administrativa” es toda aquella actividad que -desde el punto de vista orgánico y funcional- no es ni judicial ni legislativa, y que es ejercida por las autoridades públicas para la realización de los fines, misión y funciones que les han sido asignadas por la Constitución, la Ley y/o el reglamento.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DESARROLLE DECRETO LEGISLATIVO – Alcance Lo significativo, a la hora de establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo -cuando se está estudiando la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad- es consultar si las motivaciones, si las consideraciones, si la propia decisión administrativa, se relaciona de manera directa e íntima con las materias que constituyen la causa de la declaratoria del Estado de Excepción, y por supuesto, con las temáticas reguladas en los Decretos Legislativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN SOBREVINIENTE DE LA IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL – Procedencia El magistrado sustanciador, luego de haber iniciado el proceso, puede declarar la improcedencia de dicho trámite procesal, en caso de advertir que el acto administrativo cuya legalidad se analiza no reúne los tres elementos señalados, esto, en cumplimiento de la obligación de ejercer un control de legalidad o saneamiento por no resultar viable proferir decisión de fondo.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la facultad judicial de declarar la improcedencia ulterior del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sección Segunda, auto de 14 de junio de 2016, radicación: 2268-13, C.P.: Sandra Ibarra Vélez.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 207 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO SUSCEPTIBLE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL FORMAL – Alcance / CONTROL MATERIAL – Alcance Considera esta Sala de decisión que, para el correcto ejercicio del control inmediato de legalidad, se deberá: i) analizar los aspectos formales del acto administrativo, esto es, la competencia, motivación, objeto, finalidad y las formalidades propiamente dichas; y ii) realizar un juicio de los aspectos materiales esto es: 1) la conexidad y 2) la proporcionalidad, etapa en la que además se verificará la idoneidad, y la necesidad.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al ámbito de competencia judicial para determinar si el acto que se estudia en virtud del medio de control inmediato de legalidad se encuentra ajustado a la Ley, ver: C. de E., Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, radicación: 2010-00369-00, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA / LEVANTA MEDIDAS DE SUSPENSIÓN DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS / RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – Expedida en desarrollo del Decreto que declaró Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica Concluye esta Colegiatura que por medio de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020, el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, al levantar la suspensión de las actuaciones antes mencionadas, cuyo trámite compete a la referida entidad, actuó en virtud de la autorización para suspender y reanudar los términos procesales de las distintas actuaciones administrativas o jurisdiccionales adelantadas en sede administrativa, prevista en el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, es decir, que el acto administrativo objeto de examen, desarrolla materialmente la mencionada disposición de naturaleza especial proferida durante un Estado de Excepción, contrario a lo expuesto por el Ministerio Público, motivo por el cual, es claro que en el presente caso se encuentra acreditado el tercero de los presupuestos procesales del medio de control inmediato de legalidad.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO 593 DE 2020 CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL – Naturaleza jurídica / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL – Objeto Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, dotados de autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio, cuya principal finalidad es administrar dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente, los recursos naturales renovables y propender por el desarrollo sostenible de éstos, ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como aplicar las normas sobre administración, su manejo y aprovechamiento.
FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 24 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA / CONTROL FORMAL – Acto expedido por la autoridad competente El acto administrativo escrutado fue suscrito por el señor Julio César Isaza Rodríguez, quien fue nombrado y posesionado como Director General encargado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda mediante el Acuerdo N° 002 de 3 de febrero de 2020 y el Acta de Posesión N° 092 de la misma fecha, respectivamente, en consecuencia, se encontraba investido de las facultades legales requeridas para dictar las medidas antes referenciadas.
Así las cosas, en cuanto a la competencia del funcionario que intervino en la expedición de la Resolución estudiada, no se observan vicios o irregularidades que puedan generar anulación. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA / CONTROL MATERIAL / CONEXIDAD DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR LA RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 Y LAS DISPUESTAS POR EL DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – Configuración Al confrontar las medidas mencionadas, previstas en los artículos 1°, 2°, 6° y 7° de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020 con el contenido del artículo 6° de Decreto Legislativo 491 de 2020, se observa de manera palmaria y sin que resulte necesario la realizar un juicio más exhaustivo, la correlación o coordinación directa entre las medidas implementadas mediante el acto objeto de control de legalidad y el decreto de naturaleza extraordinaria en que aquellas se encuentran fundamentadas, pues, mientras que este y autorizó a las entidades estatales a suspender y reanudar los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, aquél adoptó medidas concretas para la ejecución de dichos mandatos al reanudar la expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea, de los determinantes ambientales y de los procesos de concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial y de los instrumentos de planificación intermedia.
Así las cosas, se colige que, en cuanto al primer grupo de medidas previstas mediante los actos analizados, se encuentra debidamente acreditada la conexidad como presupuesto material. (…). Esta corporación colige que el segundo grupo de medidas adoptadas por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- por medio de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020, a efectos de impartir las directrices necesarias para garantizar la expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL) cumple con el factor conexidad exigido en el marco del control inmediato de legalidad.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA / LEVANTA MEDIDAS DE SUSPENSIÓN DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS – Medida idónea, necesaria y proporcional / LEVANTA MEDIDAS DE SUSPENSIÓN DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS – Ajustada a derecho Por medio de los artículos 1°, 2°, 6° y 7° de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020, el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda ordenó reanudar viarios trámites administrativos a cargo de esta entidad, que habían sido suspendidos de manera transitoria por medio de las Resoluciones 259 y 266 de 2020 con ocasión de la propagación del COVID-19 en el territorio nacional; medidas que a juicio de esta Sala, superan el análisis de proporcionalidad, en virtud de las consideraciones que a continuación de desarrollan.
(…). La medida analizada pretende garantizar el ejercicio de algunas funciones otorgadas a CARDER, como autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, que permite el funcionamiento de los sectores de la economía como la construcción y transformación de madera, necesario para afrontar la grave situación social y económica generada por el COVID-19.
Por consiguiente, las disposiciones materia de análisis resultan adecuadas para superar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional con ocasión de la pandemia declarada por la OMS el 11 de marzo de 2020. (…). Se concluye que, las medidas analizadas no vulneran principios o derechos fundamentales, contrario a ello, garantizan la continuidad de manera efectiva e ininterrumpida de los servicios en cabeza de la CARDER, y la protección del interés general, por tanto, resultan proporcionales a las circunstancias excepcionales generadas por la propagación del COVID-19 en todo el territorio nacional.
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 1 / RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 2 / RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 6 / RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 7 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA / EXPEDICIÓN DEL SALVOCONDUCTO ÚNICO NACIONAL EN LÍNEA (SUNL) – Medida idónea, necesaria y proporcional / EXPEDICIÓN DEL SALVOCONDUCTO ÚNICO NACIONAL EN LÍNEA (SUNL) – Ajustada a derecho La norma analizada, Resolución número 277 de 2020 de la Corporación autónoma regional de Risaralda, en sus artículos 3°, 4°, 5° y 8° estableció reglas para garantizar la expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL) durante la emergencia sanitaria, las cuales se concretan en: i) permitir el acceso a las sedes de la entidad a los usuarios que acrediten la necesidad de tramitar el citado salvoconducto, y a un funcionario de la dependencias que deben intervenir en dicho procedimiento; ii) implementar los protocolos de bioseguridad señalados en la Resolución 666 de 24 de abril de 2020; iii) determinar formas de pago de la liquidación del SUNL y; iv) ordenar al área de comunicaciones de la Secretaría General, informar a los usuarios por los medios de comunicación institucionales sobre la reanudación del trámite del SUNL.
Las citadas medidas resultan idóneas, pues además de hacer posible el levantamiento de la suspensión del mencionado procedimiento, se avienen a las directrices de distanciamiento social y aislamiento preventivo obligatorio y sus excepciones establecidas por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 593 de 24 de abril de 2020, además, al implementar los protocolos de bioseguridad, resultan efectivas para proteger los derechos a la vida y salud de los funcionarios públicos, contratistas, colaboradores y usuarios de la entidad que deben intervenir en la expedición del SUNL, y de esta manera, contener la transmisión del COVID-19 y superar la emergencia sanitaria generada por el señalado virus.
En ese orden, se estima además que ante la ausencia de medidas farmacológicas autorizadas por las autoridades sanitarias nacionales y por la Organización Mundial de la Salud, para controlar la propagación del COVID-19, resulta necesaria la adopción de protocolos estrictos de bioseguridad y distanciamiento social como las consagradas en la Resolución 277 de 27 de abril de 2020, para proteger la integridad, vida y salud de las personas involucradas en la expedición del SUNL, mientras perdure la emergencia sanitaria decretada por el Ministro de Salud y Protección Social.
Así mismo, es claro para esta Corporación que la norma objeto de este proceso no vulnera o desconoce garantías o derechos constitucionales, en consecuencia, se encuentra superado en este caso el juicio proporcionalidad. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 3 / RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 4 / RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 5 / RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 8 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA / VIGENCIA DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR LA RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 – Ajustada a derecho Estima la Sala que los artículos 9°, 10°, 11° y 12° de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020, relacionados con las condiciones de vigencia de las medidas adoptadas, ejecución y aplicación de la norma en el tiempo y de oponibilidad, se encuentran acorde con el resto del articulado de los citados actos administrativos, y los plazos establecidos en los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020, por lo que, sin mayores elucubraciones se declararán ajustados a derecho.
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 9 / RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 10 / RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 11 / RESOLUCIÓN NÚMERO 277 DE 2020 PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 12 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DECIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 1001-03-15-000-2020-01874-00(CA) Actor: DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA -CARDER- Demandado: RESOLUCIÓN 277 DE 27 DE ABRIL DE 2020 Medio de control: Control inmediato de legalidad Norma que se revisa: Resolución 277 de 27 de abril de 2020 «Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones» proferida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- Decisión: Declarar que la norma analizada está ajustadas a derecho 1.
El Consejo de Estado, a través de su Sala Especial de Decisión Nro. 10 procede a emitir sentencia en la presente causa judicial. I.
ANTECEDENTES 2. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS-, calificó el coronavirus COVID-19 como una pandemia debido a la velocidad de su propagación en más de 114 países, por lo que recomendó a los estados adoptar medidas preventivas para detener la transmisión del virus. En virtud de dicha circunstancia, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones contenidas en los artículos 2 del Decreto Ley 4107 de 2011[1], 69 de la Ley 1753 de 2015[2] y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[3], expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, mediante la cual declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020».
La mencionada Resolución ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, entre otras, adoptar las medidas de prevención y control necesarias para evitar la propagación del COVID-19, tales como la «prestación del servicio a través del teletrabajo». 3. Con el fin de controlar la situación repentina e inesperada generada por transmisión del COVID-19 en Colombia[4], que ha afectado de manera grave el orden económico y social, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución, y señaló, que por medio de Decretos Legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, dirigidas a fortalecer las acciones para conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19[5].
Entre las motivaciones del Gobierno Nacional para declarar el Estado de Excepción, están las siguientes: «Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la vida y la salud de los colombianos».
(…) «Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales».
(Subrayas fuera de texto). 4. Por otro lado, el Presidente de la República en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 189 numeral 4, 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016[6] profirió el Decreto Ordinario 457 de 22 de marzo de 2020[7], a través del cual ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020, como medida efectiva para preservar la vida y salud de las personas y disminuir el riesgo de transmisión del coronavirus COVID-19, que además ha sido recomendada por la Organización Mundial de la Salud ante la ausencia de medidas farmacológicas para combatir el mencionado virus.
La medida en mención fue extendida hasta el 30 de agosto de 2020, con algunas excepciones a la restricción de circulación, por medio de los Decretos Ordinarios 531 de 8 de abril de 2020[8], 593 de 24 de abril de 2020[9], 636 de 6 de mayo de 2020[10], 749 de 28 de mayo de 2020[11], 878 de 25 de junio de 2020[12], 990 de 9 de julio de 2020[13] y 1076 de 28 de julio de 2020[14]. 5.
En ese contexto, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios en las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», motivado, entre otras, por las siguientes consideraciones: «Que así las cosas en el marco de la Emergencia Sanitaria por causa de la enfermedad por coronavirus COVID-19 el Gobierno nacional ha adoptado medidas de orden público que implican el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, exceptuando de dicha medida, entre otros, a aquellos servidores públicos y contratistas cuyas actividades sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del coronavirus y para garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado.
Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.
Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.
(…) Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales.» (Subrayas fuera de texto) 6. Dentro de las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[15], pertinentes para el presente asunto, se destacan las siguientes: «(…) Artículo 1.
Ámbito de aplicación. El presente Decreto aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
Artículo 2. Objeto. El presente Decreto, en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, tiene por objeto que las autoridades cumplan con la finalidad de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.
Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.
No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.
Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial. (…) Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.
Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.
(…)» (Subrayas fuera de texto) 7. En desarrollo de los Decretos Legislativos mencionados, así como del Decreto 465 de 23 de marzo dictado por el Gobierno Nacional[16], el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- expidió la Resolución A-0259 del 2 de abril de 2020 «por medio de la cual se adoptaron medidas transitorias en materia de otorgamientos ambientales en la Corporación Autónoma Regional de Risaralda- CARDER, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa del coronavirus COVID-19 y se dictan otras disposiciones», a través de la cual, entre otras disposiciones ordenó suspender: (i) la expedición de salvoconductos a cargo de la Subdirección de Gestión Ambiental;
(ii) los procesos de concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial, y (iii) la expedición de determinantes ambientales, y el proceso de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia. Al respecto, la norma en cuestión dispuso lo siguiente: «Artículo décimo cuarto: Ordenar a la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial, suspender la expedición de salvoconductos, hasta el 13 de abril de 2020.
Parágrafo: Esta medida se entenderá modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19, relacionada con el aislamiento preventivo obligatorio. Artículo décimo séptimo: Suspender los procesos de concentración del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT, PBOT, EOT), hasta el 13 de abril de 2020.
Parágrafo: Esta medida se entenderá modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19. Artículo décimo octavo: Suspender la expedición de determinantes ambientales, y el proceso de concentración del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia tales como: planes parciales, macroproyectos, unidades de planificación intermedia, actuaciones urbanas integrales, y demás instrumentos; hasta el 13 de abril de 2020.
Parágrafo: Esta medida se entenderá modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19.». 8. El 24 de abril de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 666, por la cual adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19 en distintas actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública.
En ese orden, el Presidente de la República expidió el Decreto 593 de 24 de abril de 2020[17], a través del cual extendió el aislamiento preventivo obligatorio hasta el 11 de mayo de 2020, sin embargo, exceptuó de dicha medida las actividades referidas a la construcción de obras y edificaciones, el suministro de insumos y materiales destinados a aquellas, además, permitió la reactivación de la cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, reparación mantenimiento, transporte, comercialización y distribución de manufacturas de transformación de madera, fabricación de papel, cartón y productos derivados. 9.
Así, en virtud de los nuevos protocolos de bioseguridad y medidas de reactivación progresivas de sectores de la economía como la construcción y manufacturas de transformación de madera adoptadas por el Gobierno Nacional, el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- expidió la Resolución 0277 de 27 de abril de 2020, por la cual ordenó levantar la suspensión de la expedición de salvoconductos a cargo de la Subdirección de Gestión Ambiental, de los procesos de concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial, y la expedición de determinantes ambientales, y el proceso de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia decretada a través de la Resolución A-0259 del 2 de abril de 2020[18]. 10.
Debido a que los efectos generados por el COVID-19 desde el punto de vista de salud pública y en el aspecto económico resultaron ser más gravosos de lo que inicialmente podía preverse, las medidas extraordinarias adoptadas en virtud del Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020[19] resultaron insuficientes, en consecuencia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020[20], por el cual extendió el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por el término de 30 días calendario, con el fin de tomar medidas extraordinarias adicionales, necesarias para conjurar la crisis ocasionada por la pandemia mencionada. 11.
La Corte Constitucional, a través de sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020[21], declaró exequible el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 declaratorio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, al considerar que la magnitud de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos económicos y sociales, así como el efecto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales, revelan la necesidad de usar las potestades constitucionales extraordinarias, las cuales fueron ejercidas por el Presidente de la República dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución, sin incurrir en valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto. 12.
Por otra parte, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C- 242 de 9 de julio de 2020[22], declaró exequible el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[23], en cuanto autoriza a las autoridades a suspender los términos previstos en la ley para el trámite de actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, en el entendido que: «(i) La suspensión de términos se puede declarar durante el término de vigencia de la emergencia sanitaria y debe realizarse mediante acto administrativo debidamente motivado, previa evaluación de la necesidad de la medida por razones del servicio relacionadas con la emergencia sanitaria.
(ii) Los términos suspendidos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. (iii) Durante la suspensión de términos no correrán los tiempos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley.[24]» 13. El Decreto 637 de 6 de mayo de 2020[25], fue igualmente declarado ajustado al ordenamiento jurídico por parte de la Corte Constitucional mediante la sentencia C-307 de 12 de agosto de 2020[26], al estimar que, los hechos que dieron lugar a la declaratoria del primer Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica no solo se han mantenido, sino que se han agravado, razón por la cual, superan la situación existente al declararse el primer estado de emergencia, por tanto, la valoración realizada por el Gobierno Nacional no es arbitraria ni obedece a un error manifiesto de apreciación. Así, es necesario adoptar nuevas medidas para hacer frente a los efectos no previsibles generados por la crisis debido a que los medios ordinarios no resultan idóneos.
Además, la norma analizada no desconoce las prohibiciones constitucionales, no suspende derechos humanos y libertades fundamentales y se ajusta a los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación. 14. La emergencia sanitaria inicialmente decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social hasta el 30 de mayo de 2020 - a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 -, fue prorrogada hasta el 30 de noviembre de 2020, por orden de la Resolución 1462 de 25 de agosto de 2020[27], expedida por el referido ministerio.
II. TEXTO DEL ACTO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD 15. La Resolución 0277 de 27 de abril de 2020 «Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones» expedida por el Director General de CARDER, dispone lo siguiente: «Resolución No. A0277 (27 de abril de 2020) POR LA CUAL SE LEVANTA LA SUSPENCIÓN DECRETADA MEDIANTE LOS ARTÍCULOS DÉCIMO CUARTO, DÉCIMO SÉPTIMO Y DÉCIMO OCTAVO DE LA RESOLUCION A-0259 DEL 02 DE ABRIL DE 2020 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES EL DIRECTOR GENERAL ENCARGADO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA CARDER, en uso de sus atribuciones, en especial las conferidas en la Ley 99 de 1993, el Decreto 1042 de 1978 y sus Decretos reglamentarios según consta en el Acuerdo No. 002 del 03 de febrero de 2020, Acta de Posesión No. 092 del 03 de febrero de 2020, en usos de sus funciones legales y estatutarias y CONSIDERANDO I. Que la Organización Mundial de la Salud –OMS, el 11 de marzo de 2020, declaró el brote del Coronavirus COVID-19 como pandemia por la velocidad de su propagación, instando a los Estado a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y su tratamiento en aras de mitigar el contagio.
II. Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, y con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, adoptó entre otras, las siguientes medidas sanitarias: “Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales público y privados, las medidas de prevención control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.
Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través de teletrabajo. Ordenar a los destinatarios de las circulares que han expedido los diferentes ministerios para la prevención del contagio del COVID-19, cumplir, con carácter vinculante, las recomendaciones y directrices allí impartidas. Ordenar a todas las autoridades del país y particulares, de acuerdo con su naturaleza y en el ámbito de su competencia, cumplir, en lo que corresponde, con el plan de contingencia que expida este Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia.” III.
Que el Presidente de la República de Colombia mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por término de 30 días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta el país por causa del COVID- 19. IV. Que el Presidente de la República de Colombia mediante el Decreto Legislativo No. 457 del 22 de marzo de 2020, impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19 y el mantenimiento del orden público, disponiendo de la siguiente medida en su artículo 1°: “Aislamiento.
Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. Para efectos de lograr el efectivo asilamiento preventivo obligatorio se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con las excepciones previstas en el artículo 3 del presente Decreto”.
V. Que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, expidió el Decreto No. 465 del 23 de marzo de 2020, por el cual “se adicionó al Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional a causa de la Pandemia COVID-19” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.
VI. Que en sesión del Comité de Gestión y Desempeño de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, que se llevó a cabo el día 24 de marzo de 2020 de la cual se levantó el Acta No.12, se dispuso una serie de medidas como consecuencia de la declaratoria de emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional por el COVID-19, entre ellas la suspensión de los trámites de salvoconductos, permisos de aprovechamiento forestal y se restringió el transporte de maderas, guaduas y carbón. VII.
Que en sesión del Comité de Gestión y Desempeño de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, adelantada el 27 de marzo de 2020, de la cual se extendió el Acta No. 13, se determinó la expedición de los correspondientes actos administrativos por cada proceso o subproceso de la Entidad, que materialicen las determinaciones transitorias adoptadas en tal reunión y las correspondientes a la sesión del 24 de marzo de 2020, en el marco de los Decretos Legislativos proferidos en virtud de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
VIII. Que el Presidente de la República de Colombia mediante Decreto Legislativo No 491 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, señaló: “(…) Artículo 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años.
La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
(…)”. IX. Que bajo el panorama anteriormente expuesto, es deber de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, como primera autoridad ambiental en el territorio de su jurisdicción, adoptar las medidas transitorias hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social que garanticen el cumplimiento de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y la no afectación de los intereses institucionales, del ambiente, los recursos naturales y de los usuarios en su actividad misional, resultando necesario adecuar todas las actuaciones que adelanta la Corporación, en especial las relacionadas con el procedimiento de otorgamientos ambientales frente a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa del COVID-19.
X. Que en virtud de la experiencia por parte del Gobierno Nacional del Decreto No. 465 del 23 de marzo de 2020 mencionado en el punto IV de este Acápite de Consideraciones del presente acto administrativo, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER profirió la Resolución N° A 0259 de 02 Abril de 2020 “Por medio de la cual se adoptan unas medidas transitorias en materia de otorgamientos ambiental en la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER, en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica por causa del Coronavirus COVID-19 y se dictan otras disposiciones”, prorrogadas mediante Resolución administrativa CARDER A-0266 del 13 de abril de 2020.
XI. Que en el Artículo Décimo Cuarto del Resuelve del Acto Administrativo señalado en el Párrafo anterior, la Corporación resolvió: “Ordenar a la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial, suspender los trámites de salvoconductos, hasta el 13 de abril de 2020”. Igualmente en el Parágrafo de este artículo se dispuso que: “Esta medida se entenderá modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19, relacionada con el aislamiento preventivo obligatorio.” XII.
Que el Artículo Décimo Séptimo de la Resolución N° A0259 del 02 de Abril de 2020, la Corporación resolvió “Suspender los procesos de concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT, PBOT, EOT), hasta el 13 de abril de 2020”. Igualmente en el Parágrafo de este Artículo se dispuso que: “Esta medida se entenderá modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia sanitaria ocasionado por el COVID-19, relacionada con el aislamiento preventivo obligatorio”.
XIII. Que en el Artículo Décimo Octavo de la Resolución N° 0259 del 02 de Abril de 2020, la Corporación resolvió “Suspender la expedición de determinantes ambientales, y el proceso de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia tales como: planes parciales, macroproyectos, unidades de planificación intermedia, actuaciones urbanas integrales, y demás instrumentos; hasta el 13 de abril de 2020”.
Igualmente en el Parágrafo de este Artículo se dispuso qué: “Esta medida se entenderá modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia sanitaria ocasionado por el COVID-19, relacionada con el aislamiento preventivo obligatorio”. XIV. Que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, mediante la Resolución administrativa CARDER A-0266 del 13 de abril de 2020 prorrogó unas medidas transitorias en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica por causa del coronavirus COVID-19, hasta el 27 de abril de 2020.
DEL TRÁMITE DEL SALVOCONDUCTO ÚNICO NACIONAL EN LÍNEA (SUNL) I. Que el ministerio de Medio Ambiente profirió la Resolución No.1909 de 2017, modificada por la Resolución No. 081 de 2018, en la cual se estableció el Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL), para la movilización dentro del territorio nacional de especímenes de la diversidad biológica; así como para su removilización y renovación, el cual será expedido exclusivamente en la plataforma de la Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea (VITAL).
II. Que la Resolución 081 de 2018, modificó el artículo 2 de la Resolución 1909 de 2017, estableciendo el ámbito de aplicación “…la presente resolución será aplicada por las autoridades ambientales competentes y todo aquel que esté interesado en transportar por el territorio nacional, especímenes de la diversidad biológica de flora en primer grado de transformación e individuos, especímenes o productos de la fauna silvestre, cuya obtención éste amparada por acto administrativo otorgado por la autoridad ambiental competente.” III.
Que a raíz de estas normatividades del Gobierno Nacional, La Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER adoptó mediante el Procedimiento PR-1806 del Proceso de Gestión Ambiental Sectorial, el trámite de expedición del Salvoconducto único Nacional en Línea (SUNL) para la movilización dentro del territorio nacional de productos maderables, Guadua y especies afines, así como para su removilización y renovación el cual será expedido exclusivamente en la plataforma de la Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea (VITAL).
IV. Que el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución No. 000666 del 24 de Abril de 2020, en el cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sector de la administración pública, que está orientado a minimizar los factores que pueden generar la transmisión de la enfermedad, el cual debe ser implementado por las entidades públicas en el ámbito de sus competencias.
V. Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 593 del 24 de Abril de 2020 “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público.”, en el cual en su Artículo 1° se ordenó prorrogar el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 am) del día 27de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria causada por el Coronavirus COVID-19.
VI. Que igualmente el Decreto en mención en su Artículo 3° estableció sobre “las garantías para la medida de aislamiento”, en la cual se permite el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades. “(…) 19. La ejecución de obras de construcción de edificaciones y actividades de garantía legal sobre la misma construcción, así como el suministro de materiales e insumos exclusivamente destinados a la ejecución de las mismas. 20.
La intervención de obras civiles y de construcción, las cuales, por su estado de avance de obra o de sus características, presentan riesgos de estabilidad técnica, amenaza de colapso o requieran acciones de reforzamiento estructural. (…)”. 36. La cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, reparación, mantenimiento, transporte, comercialización y distribución de las manufacturas de productos textiles, de cuero y prendas de vestir, de transformación de madera; de fabricación de papel, cartón y sus productos derivados; y fabricación de productos químicos, metales, eléctricos, maquinaria y equipos.
Todos los anteriores productos deberán comercializarse mediante plataformas de comercio electrónico o para entrega a domicilio. (…)”. XV. Que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER, en aras de garantizar el cumplimiento de lo ordenado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto No.593 del 24 de Abril de 2020, en el cual se reactivaron algunos sectores de actividades económicas tales como el de construcción y transformación de madera bajo unas condiciones y parámetros establecidos en la norma mencionada, obrando dentro del ámbito de sus competencias, estimó necesario levantar la suspensión dispuesta en los Artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución N° A0259 del 02 de Abril de 2020, prorrogada mediante la Resolución administrativa CARDER A-0266 del 13 de abril de 2020, y reanudar la expedición del Salvoconducto Único en Línea (SUNL), para la movilización dentro del territorio nacional de productos maderables, Guadua y especies afines, así como para su removilización y renovación que deben ser expedidos en la plataforma de la Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea (VITAL), el cual se encuentra regulado por el Procedimiento Interno PR- 18-06 del Proceso de Gestión Ambiental Sectorial de esta Corporación y a su vez reanudar los procesos de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia tales como: planes parciales macroproyectos, unidades de planificación intermedia, actuaciones urbanas integrales, y demás instrumentos, lo anterior con la finalidad de dinamizar el sector de la construcción. XVI.
La reanudación de la expedición de Salvoconductos, concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT, PBOT, EOT), la expedición de determinantes ambientales y el proceso de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia, aplica de manera temporal, para las personas que lo requieran con ocasión al ejercicio de la actividad económica de construcción y transformación de madera, de acuerdo con las disposiciones consignadas en el Decreto 593 del 2020.
Que en mérito de lo anteriormente expuesto, el Director General Encargado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Levantar la suspensión decretada en el Artículo Décimo Cuarto de la Resolución N° A 0259 del 02 de Abril de 2020, por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER resolvió: “Ordenar a la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial, suspender los trámites de salvoconductos, hasta el 13 de abril de 2020”, prorrogada mediante la Resolución administrativa CARDER A-0266 del 13 de abril de 2020, de acuerdo con lo establecido en la parte motiva del presente acto administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO: Que en consecuencia de lo resuelto en el Artículo anterior, ordenar a la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial de la Corporación, reanudar el trámite de expedición del Salvoconducto único Nacional en Línea (SUNL), para la movilización dentro del territorio nacional de productos maderables, Guadua y especies afines, así como para su removilización y renovación que deben ser expedidos en la plataforma de Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea (VITAL), el cual se debe ceñir a lo establecido en la Resolución No. 1909 de 2017, modificada por la Resolución No. 081 de 2018, y en lo regulado en el Procedimiento Interno PR – 18-06 del Proceso de Gestión Ambiental Sectorial.
PARÁGRAFO PRIMERO: La anterior reanudación de la expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL), aplica solamente para los interesados en transportar por el territorio nacional, para la movilización dentro del territorio nacional de productos maderables, Guadua y especies afines, cuya obtención esté amparada por acto administrativo otorgado por la CARDER, se requiera para el ejercicio de la actividad económica de construcción y transformación de madera, de conformidad con lo establecido en el Decreto No. 593 de 2020.
PARÁGRAFO SEGUNDO: La limitación referida en el Parágrafo Primero se encontrará vigente, hasta tanto el Gobierno Nacional emita un pronunciamiento oficial, relacionado con la declaratoria de emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19.
ARTÍCULO TERCERO: Que para garantizar el trámite de expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL), se permitirá el acceso a las instalaciones de la corporación solamente a los usuarios que acrediten la necesidad de tramitar su salvoconducto en los casos mencionados en el Parágrafo Primero del Artículo Segundo de la presente Resolución, para lo cual la CARDER dispondrá un horario de Lunes a Viernes de 8 de la mañana (A.M.) hasta las 12 del mediodía (P.M), el cual iniciará a partir del día siguiente de la expedición del presente acto administrativo, hasta el día 11 de Mayo de 2020, de acuerdo con lo establecido en el Decreto No. 593 del 24 de abril de 2020.
PARÁGRAFO PRIMERO: Que en consecuencia de lo anterior, ordenar a la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial designar a un (1) funcionario de esta dependencia, para que realice el trámite de expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL) siguiendo con lo regulado en el Procedimiento Interno PR -18-06 del Proceso de Gestión Ambiental Sectorial, el cual deberá permanecer en el horario fijado temporalmente por la Corporación en el presente Artículo.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Ordénese a la Secretaría General de la Corporación, designar a un (1) funcionario para que reciba en la Ventanilla de Tesorería de la entidad, los pagos de la liquidación para la expedición del Salvoconducto único Nacional en Línea (SUNL), el cual deberá permanecer en el horario fijado temporalmente por la Corporación en el presente Artículo.
PARÁGRAFO TERCERO: Esta medida se entenderá modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19, relacionada con el aislamiento preventivo obligatorio.
ARTÍCULO CUARTO: Que para la atención a los usuarios que se requieren el trámite de expedición del Salvoconducto único Nacional en Línea (SUNL) de acuerdo con lo establecido en el Artículo anterior, se deberá implementar por parte de la Corporación los protocolos de bioseguridad señalados en la Resolución No. 000666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, el cual está orientado a minimizar los factores que pueden generar la trasmisión de la enfermedad del COVID-19, mientras dure la declaratoria de emergencia decretada por el Gobierno Nacional.
ARTÍCULO QUINTO: Que los usuarios realizaran el pago de la liquidación del Salvoconducto único Nacional en Línea (SUNL), mediante una consignación bancaria a la Cuenta de Ahorros N° 127200132687 del Banco Davivienda a nombre de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER, o a través del botón de pago que se habilitará en la página web de la Corporación siguiendo las instrucciones allí dadas y en las instalaciones de la Entidad con tarjeta débito o en efectivo; una vez se acredite este pago la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial emitirá el respectivo Salvoconducto.
Lo anterior aplica durante el tiempo que dure la declaratoria de emergencia sanitaria por el COVID- 19 decretada por el Gobierno Nacional.
ARTÍCULO SEXTO: Levantar la suspensión decretada en el Artículo Décimo Séptimo de la Resolución N° A 0259 del 02 de Abril de 2020, por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER resolvió: “Suspender los procesos de concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT, PBOT, EOCT), hasta el 13 de abril de 2020”, prorrogada mediante la Resolución administrativa CARDER A-0266 del 13 de abril de 2020, de acuerdo con lo establecido en el Decreto No. 593 del 24 de Abril de 2020.
ARTÍCULO SÉPTIMO: Levantar la suspensión decretada en el Artículo Décimo Octavo de la Resolución N° A 0259 del 02 de Abril de 2020, por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER resolvió: “Suspender la expedición de determinantes ambientales, y el proceso de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia tales como: planes parciales, macroproyectos, unidades de planificación intermedia, actuaciones urbanas integrales y demás instrumentos; hasta el 13 de abril de 2020”, prorrogada mediante la Resolución administrativa CARDER A-0266 del 13 de abril de 2020, de acuerdo con lo establecido en el Decreto No. 593 del 24 de Abril de 2020.
ARTÍCULO OCTAVO: Ordenar al Área de Comunicaciones de Secretaría General de la Corporación, que informen por los medios de comunicación institucionales disponibles a los usuarios sobre la reanudación del trámite de Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL), con la limitación establecida en el Parágrafo Primero del Artículo Segundo del presente Resuelve, y las formas de pago del mismo.
ARTÍCULO NOVENO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación.
ARTÍCULO DÉCIMO: Publicar la presente Resolución en el Diario Oficial y en la Página Web de la Entidad.
ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO: Remitir copia del presente acto administrativo al Consejo de Estado, para el control inmediato de legalidad conforme lo definió el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, al correo electrónico: secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co, según se señala en la circular 004 del 22 de marzo de 2020 expedida por la Presidencia del Consejo de Estado.
ARTÍCULO DÉCIMO SEGUNDO: Contra la presente resolución no procede recurso alguno por tratarse de un acto administrativo de carácter general, de conformidad con lo previsto en el artículo 75 de la Ley 1434 de 2011. PUBLÍQUESE Y CUMPLASE Dada en Pereira, a los 27 de abril de 2020 JULIO CESAR ISAZA RODRIGUEZ DIRECTOR GENERAL (E)» III.
INTERVENCIÓN DE LA CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DE RISARALDA –CARDER- 19. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, solicitó declarar que la Resolución 0277 de 27 de abril de 2020[28] está ajustada a derecho. Como fundamento de dicha petición expuso los siguientes argumentos: i) El acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad fue expedido por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- en ejercicio de las facultades legales y estatutarias previstas en la Ley 99 de 1993, el Decreto 1042 de 1978 y sus Decretos reglamentarios. ii) Las medidas ordenadas a través de la norma analizada, referidas a la reanudación de los trámites de salvoconductos a cargo de la Subdirección de Gestión Ambiental, de los procesos de concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial -POT, PBOT, EOT-, así como de la expedición de determinantes ambientales y el proceso de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia, como planes parciales, macroproyectos, unidades de planificación intermedia, actuaciones urbanas integrales, entre otros, fueron debidamente motivadas, con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el Gobierno Nacional a través del Decreto 593 de 24 de abril de 2020, en cuanto ordenó la reactivación de los sectores de construcción y transformación de madera, por cuanto, dichas actuaciones resultan necesarias para la debida operación de tales actividades económicas. iii) La Resolución 277 de 27 de abril de 2020 fue expedida en cumplimiento de los parámetros legales, por lo que goza de validez jurídica, además, fue debidamente publicada en el Diario Oficial en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 20. La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado[29], en representación del Ministerio Público solicitó declarar improcedente el medio de control inmediato de legalidad para realizar el correspondiente juicio de legalidad de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020[30]. Al respecto expuso los motivos que a continuación se referencian: i) La norma analizada tiene por objeto levantar la suspensión ordenada a través de actos administrativos anteriores, sobre los trámites de salvoconducto, procesos de concertación del componente ambiental dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial -POT, PBOT, EOT-, y los procesos de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia, es decir, que su objeto es retomar la normalidad administrativa al interior de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda en cuanto a los mencionados aspectos puntuales, decisión que se relaciona directamente con la labor misional habitual de dicha entidad, prevista en disposiciones legales y reglamentarias, por tanto, no buscan desarrollar las facultades excepcionales propias de un estado de excepción. Entonces, en la práctica los mandatos previstos en los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020 no fueron tenidos en cuenta para efectos de expedir la resolución objeto de este proceso. ii) Si bien, en la motivación de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020[31],se hizo alusión a los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020, dicho acto administrativo no los desarrolla materialmente, ya que la decisión de levantar la suspensión de términos en actuaciones administrativas puntuales obedece a lo previsto en el Decreto 593 de 24 de abril de 2020, norma de naturaleza ordinaria mediante la cual, el Gobierno Nacional extendió la vigencia de la medida de aislamiento preventivo obligatorio a partir del 27 de abril de 2020 hasta el 11 de mayo de 2020, exceptuando de dicha medida, entre otras, las actividades económicas relacionadas con la construcción y la transformación de madera, para cuya ejecución resulta necesario el transporte de dicha materia prima.
Así, la sola invocación de Decretos Legislativos no determina «ipso facto» la procedencia del control inmediato de legalidad respecto de un acto administrativo, esto, de acuerdo con lo expuesto en providencia de 28 de julio de 2020, proferido por la Sala Especial de Decisión Nro. 10 del Consejo de Estado. V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA 21. 22. 23. 24. 25. 21.
Por tratarse del control inmediato de legalidad de un acto administrativo general, expedido por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[32], el Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión[33], es competente para conocer de este proceso, con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia- y, 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-.
2. OBJETO DE ESTE PROCESO 22. Corresponde a la Sala Especial de Decisión Nro. 10 del Consejo de Estado definir si la Resolución 277 del 27 de abril de 2020[34], expedida por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER-, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, de conformidad con los criterios formales y materiales establecidos por esta Corporación para la aplicación del control inmediato de legalidad. 23.
Previo a efectuar el correspondiente control de legalidad respecto de las medidas previstas por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- mediante la norma objeto del presente asunto, la Sala estima pertinente, para otorgar la mayor claridad posible a esta providencia, hacer referencia concreta de los siguientes aspectos puntuales: (i) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en la Constitución de 1991;
(ii) la facultad excepcional del Ejecutivo para expedir decretos ley con fuerza material de ley, en los Estados de Excepción; (iii) el desarrollo que de los Decretos Legislativos hacen las diferentes autoridades públicas; (iv) el control a los poderes excepcionales del Ejecutivo (y de la administración en general) en los Estados de Emergencia;
(v) el control político; (vi) el control constitucional automático y sus parámetros de aplicación; y (vii) el control inmediato de legalidad y sus parámetros de aplicación o desarrollo.
3. ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA 24. El Constituyente de 1991 reguló de manera detallada y minuciosa las facultades adicionales y extraordinarias que el Presidente de la República puede asumir en momentos de crisis[35], esto con el fin de evitar su ejercicio desmedido[36], como ocurría en vigencia de la Constitución Nacional de 1886[37].
En virtud de ello, el texto superior consagró de manera expresa tres Estados de Excepción: el de «Guerra Exterior» -art 212-, el de «Conmoción Interna» -art 213- y el de «Emergencia» -art 215-; así mismo, creó rigurosos y excepcionales o extraordinarios mecanismos de escrutinio políticos y jurídicos a dichos instrumentos, para garantizar su sujeción al imperio de la Constitución y de la ley[38]. 25.
El artículo 215 de la Constitución regula el «Estado de Emergencia» de la siguiente manera: «Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.
El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.
El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo.
Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento».
(Subraya la Sala). 26. En resumen, de acuerdo con el artículo 215 constitucional, cuando sobrevengan hechos distintos a los constitutivos de «guerra exterior» y de «conmoción interior», a los aluden los artículos 212 y 213 del texto superior, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá ser declarado el Estado de Emergencia por el Presidente de la República, por períodos de hasta 30 días que pueden ser prorrogados 2 veces más y que sumados no podrán exceder de 90 días en el año.
4. FACULTAD EXCEPCIONAL DEL EJECUTIVO PARA EXPEDIR DECRETOS LEGISLATIVOS CON FUERZA MATERIAL DE LEY 27. Desde el punto de vista normativo, quizá el rasgo más significativo de los Estados de Excepción, incluido el de Emergencia Económica, Social y Ecológica, es la facultad que se le atribuye al señor Presidente de la República para «dictar decretos con fuerza de ley».
En el caso específico del Estado de Emergencia, el artículo 215 superior señala, que además del «decreto declarativo»[39], que es el que declara o establece la situación de emergencia, el Gobierno Nacional puede dictar decretos con fuerza de ley, denominados «decretos legislativos», destinados exclusivamente a conjurar, remediar, o solucionar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
5. EL DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS POR LAS DIFERENTES AUTORIDADES PÚBLICAS 28. Naturalmente, el Gobierno Nacional, bien sea a través del señor Presidente de la República, o por medio de otra autoridad subordinada a él, como por ejemplo, sus ministros de despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los directores de agencias estatales, etc., así como los diferentes órganos autónomos e independientes y, las autoridades territoriales, podrán reglamentar y/o desarrollar, en el ámbito de sus jurisdicciones, lo dispuesto en los «Decretos Legislativos» expedidos para conjurar el «Estado de Emergencia».
Para ello, en uso de la tradicional facultad reglamentaria establecida en el artículo 189.11 de la Constitución, y de las competencias reguladoras e instructivas[40] de cada uno de estos órganos o entidades, podrán expedir los correspondientes actos administrativos generales, los cuales pueden adoptar las diferentes formas jurídicas establecidas en el ordenamiento jurídico, tales como, reglamentos, decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, directivas, ordenes de gerencia, circulares, etc., para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes tendientes a superar las circunstancias que provocaron el Estado de Excepción[41].
6. EL CONTROL A LOS PODERES EXCEPCIONALES DEL EJECUTIVO EN LOS ESTADOS DE EMERGENCIA 29. Como se destacó en el acápite precedente, la Constitución Política de 1991 estableció un sistema robusto de controles, tanto políticos como jurídicos, sobre las medidas y decisiones extraordinarias adoptadas por el Ejecutivo y las autoridades públicas en general, durante los Estados de Emergencia, a los cuales se referirá la Sala a continuación:
7. CONTROL POLÍTICO El artículo 215 Superior señala, que en el decreto que declare el «Estado de emergencia», el Gobierno Nacional convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido. La aludida norma establece: (i) que el Congreso examinará el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre su conveniencia y oportunidad.
(ii) En caso de que no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos señalados; y, (iii) que el Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en la norma, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. En ese sentido, es al Congreso de la República a quien le compete examinar, por razones de conveniencia y oportunidad, los “decretos declarativos”, es decir, los que expida el Gobierno Nacional para declarar o establecer el Estado de Emergencia. El propósito de este control es deducir la responsabilidad política del Presidente de la República y de los ministros, por la declaratoria de los Estados de Emergencia sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
8. CONTROL CONSTITUCIONAL AUTOMÁTICO 30. El parágrafo del artículo 215 Constitucional señala que «el Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos (…), para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento».
Así mismo, el artículo 241.7 Superior establece que «a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (…). Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7.- Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución».
En esos mismos términos, el artículo 55 de la Ley 137 de 1994[42] señala, que «la Corte Constitucional ejercerá el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los Estados de Excepción de manera automática, de conformidad con el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución, dentro de los plazos establecidos en su artículo 242 y de acuerdo con las condiciones previstas en el Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991 o normas que lo modifiquen». 31.
Por lo tanto, la Corte Constitucional es la competente para revisar, enjuiciar o controlar, los «Decretos Legislativos» que expida el Gobierno Nacional en desarrollo de un “Estado de Emergencia”. Sin embargo, a partir de la sentencia C-004 de 1992[43], la Corte Constitucional también ha venido asumiendo el control, tanto formal como material, no solo de los «Decretos Legislativos» que se dictan al abrigo de las facultades extraordinarias atribuidas al Ejecutivo en los Estados de Excepción, sino que también, de los «decretos declaratorios», que son los que declaran la situación de emergencia[44].
9. EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD 32. El control inmediato de legalidad es el mecanismo procesal previsto en Ley Estatutaria 137 de 1994[45] y en la Ley 1437 de 2011[46], para examinar «las medidas de carácter general que sean dictadas» por las diferentes autoridades, tanto del orden nacional, como territorial, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar o reglamentar los Decretos Legislativos proferidos durante los Estados de Excepción. 33.
De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[47]: «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso- administrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». 34. Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011[48] señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8.
Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». 35. Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011[49], en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 1994[50], estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». 36. Finalmente, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011,[51] establece lo siguiente: «Artículo 185.
Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1.
La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.
Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale. 4.
Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días. 5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto. 6.
Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional».
(Subraya la Sala). 37. Por lo tanto, el Consejo de Estado es el competente para revisar, enjuiciar o controlar, en forma inmediata, «las medidas de carácter general que sean dictadas [por las autoridades del orden nacional] en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción»; mientras que los actos administrativos de naturaleza general proferidos por las autoridades territoriales en desarrollo de los «Decretos Legislativos» durante los regímenes de excepción, serán revisados, enjuiciados o controlados, de manera inmediata, por el tribunal administrativo con jurisdicción en la entidad territorial que los expida. 10.
NATURALEZA, FINALIDAD Y CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD 38. Esta Corporación[52] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: ← Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[53] otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para tramitar dicho mecanismo de escrutinio o revisión de las medidas de carácter general, expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción. De ahí́ que la providencia que decida el control inmediato de legalidad es una sentencia judicial. ← Es automático e inmediato, dado que, tan pronto se expide el correspondiente acto administrativo general para desarrollar los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los Estados de Excepción, la entidad de la cual emanó dicho acto, debe enviarlo a la jurisdicción contenciosa dentro de las 48 horas siguientes, para que se ejerza el control correspondiente, so pena de que la autoridad judicial competente asuma, de oficio, el conocimiento del asunto.
Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. ← Es autónomo, por cuanto, es posible que se controlen los actos administrativos generales expedidos para desarrollar los Decretos Legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los Estados de Excepción, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que lo declaró y de los Decretos Legislativos que expida el Presidente de la República para conjurarlo. ← Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Excepción y con el propio Decreto Legislativo, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del Estado de Excepción. Es de aclarar que, aunque en principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general expedido para desarrollar los Decretos Legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los Estados de Excepción se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico, hay que tener en cuenta que, debido a la complejidad y extensión de este, el control inmediato de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el proceso. ← Es compatible con las acciones públicas de nulidad[54] y nulidad por inconstitucionalidad[55], según sea el caso[56].
De modo que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de excepción puede demandarse posteriormente a través de los medios de control mencionados, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. ← Es un control participativo, pues, los ciudadanos podrán intervenir para defender o controvertir la legalidad de los actos administrativos objeto de revisión. ← La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa -artículo 189 del CPACA-.
En cuanto a dicha característica, esta Corporación ha señalado que los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto “erga omnes”, esto es, oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. Entonces, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma.
11. REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD 39. De acuerdo con las normas trascritas (artículos 20 Ley 137 de 1994[57] y 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011)[58], es posible afirmar que los presupuestos o requisitos de procedencia del medio de control excepcional e inmediato de legalidad son, en términos generales: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general;
(ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. 12. Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan «medidas» o «actos» de naturaleza y/o contenido general 40.
Según lo dispuesto en los artículos 20 Ley 137 de 1994[59] y 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011[60], anteriormente trascritos, el Legislador quiso que el control automático de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, a cargo de la Corte Constitucional, fuese complementado por un escrutinio judicial de legalidad excepcional e inmediato, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sobre las «medidas» o «actos de carácter general, dictadas por las autoridades públicas para desarrollar, materializar o aplicar los referidos Decretos Legislativos. 41.
En ese orden de ideas, el primer presupuesto o requisito para activar el control excepcional e inmediato de legalidad, es que el objeto o materia a estudiarse o revisarse, lo constituya una «medida» o «acto» de naturaleza y/o contenido general, pero ¿qué se entiende por «medida» o «acto» de las autoridades públicas? y ¿cuándo esas «medidas» o «actos» son de estirpe general? 42.
Frente al primer aspecto, la Sala resalta que en los artículos 20 de Ley 137 de 1994[61] y 136 de la Ley 1437 de 2011,[62] el Legislador utilizó la expresión «medidas», mientras que en los artículos 111.8 y 185 de la Ley 1437 de 2011,[63] escogió las fórmulas lingüísticas de «actos» y de «actos administrativos», respectivamente, por lo tanto, al usar de manera indistinta ambos vocablos, se entiende que para efectos del control inmediato de legalidad, la Ley se está refiriendo a la institución del «acto administrativo» en un sentido lato o amplio, conjugando o incluyendo sin distingo, todos los criterios ideados para su definición o conceptualización, esto es, orgánico, funcional, material y teleológico.
Por consiguiente, para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción.[64] 43.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, la Sala recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta»[65], como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla»[66]. 13.
Que el acto general a controlarse hubiese sido dictado en ejercicio de la «función administrativa» 44. Amén de las diferentes definiciones y caracterizaciones de la noción de «función administrativa» elaboradas por la jurisprudencia y por la doctrina especializada, y por ende, de las innumerables discrepancias sobre este tema, la Sala entiende que de manera general la «función administrativa» es toda aquella actividad que -desde el punto de vista orgánico y funcional- no es ni judicial ni legislativa, y que es ejercida por las autoridades públicas para la realización de los fines, misión y funciones que les han sido asignadas por la Constitución, la Ley y/o el reglamento. 14.
Que el acto general a revisarse, además de haber sido dictado en ejercicio de la función administrativa, materialmente desarrolle los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción 45. En este punto, la Sala se pregunta: ¿cuándo una medida o acto, expedido por una autoridad pública en ejercicio de la función administrativa en los Estados de Excepción, desarrolla un Decreto Legislativo? 46.
Para atender a ese interrogante, se hace necesario partir de un criterio o visión sustancial que se fundamente en el contenido del acto controlado y no solamente en la simple constatación de las normas que en él se invoquen para su expedición, de manera tal que se privilegie el estudio del contenido de su motivación -en lo fáctico y en lo jurídico- y de la decisión administrativa que adopta. 47.
Esta perspectiva interpretativa sustancial o material, trasciende y supera la visión formal, exegética o literal, según la cual, para establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo, sólo es necesario verificar que en sus considerandos se les cite o invoque de manera expresa. No se desconoce la utilidad práctica y necesaria del criterio formal, para este estudio inicial, pero en algunas ocasiones dicho esquema metodológico no es suficiente ni definitivo para establecer la procedencia del medio de control inmediato de legalidad, restándole efectividad a ese mecanismo excepcional de escrutinio judicial al actuar de la administración y, en consecuencia, es necesario revisar integralmente el acto, para efectos de determinar si cumple este requisito. 48.
Lo anterior, por cuanto lo significativo, a la hora de establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo -cuando se está estudiando la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad- es consultar si las motivaciones, si las consideraciones, si la propia decisión administrativa, se relaciona de manera directa e íntima con las materias que constituyen la causa de la declaratoria del Estado de Excepción, y por supuesto, con las temáticas reguladas en los Decretos Legislativos. 49.
El cumplimiento de los presupuestos procesales referenciados, debe ser verificado en el primer auto del proceso, con el fin de establecer si en cada caso particular, es procedente o no, ejercer el juicio de legalidad de un acto administrativo a través del medio de control previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, y en virtud de ello, mediante providencia motivada, proceder a avocar su conocimiento en el evento en que se encuentren satisfechas dichas exigencias; de lo contrario, corresponde declarar de plano la improcedencia del control inmediato de legalidad.
Pese a lo anterior, el magistrado sustanciador, luego de haber iniciado el proceso, puede declarar la improcedencia de dicho trámite procesal, en caso de advertir que el acto administrativo cuya legalidad se analiza no reúne los tres elementos señalados, esto, en cumplimiento de la obligación de ejercer un control de legalidad[67] o saneamiento[68] por no resultar viable proferir decisión de fondo.
15. METODOLOGÍA PARA DESARROLLAR EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD 50. Definida la procedencia del control inmediato de legalidad, y agotadas las etapas previstas en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011[69], el juez de lo contencioso administrativo -Consejo de Estado o Tribunales Administrativos- proferirá sentencia, en la cual declarará ajustado a derecho, o anulará total o parcialmente el acto estudiado.
Sin embargo, ni el constituyente de 1991 ni el legislador, determinaron los elementos esenciales o criterios de valoración respecto de los cuales se debe centrar el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de naturaleza general dictados en desarrollo de Decretos Legislativos[70], a diferencia de lo que ocurre con el control automático de constitucionalidad de los Decretos Legislativos, en donde la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción trae expresamente definidos los criterios a la luz de los cuales se ejerce el escrutinio excepcional de constitucionalidad, por tal motivo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, a través de distintos pronunciamientos se ha encargado de definir dichos aspectos[71]. 51.
Como primer punto para determinar el alcance del control inmediato de legalidad, esta Corporación ha estimado que, el mencionado juicio no puede guiarse por los mismos parámetros en virtud de los cuales la Corte Constitucional efectúa el control de constitucionalidad respecto de los Decretos Legislativos proferidos con ocasión de la declaratoria de Estados de Excepción, debido a la naturaleza distinta y particular de los actos objeto de control en cada procedimiento, en el entendido que, para determinar su constitucionalidad el alto tribunal constitucional debe confrontarlo con el texto superior en su integridad, circunstancia que se aleja del ámbito de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[72]. 52.
En ese orden, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha considerado en distintos pronunciamientos que, el control integral que el legislador exige para el proceso previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[73] y 136 de la Ley 1437 de 2011[74], cuya principal característica es la oficiosidad, no implica confrontar el acto administrativo respecto del ordenamiento jurídico en general[75], ni el análisis de todas las causales de nulidad[76], dada la complejidad que representaría dicho ejercicio, en ese orden, ha establecido que los parámetros para desarrollar el control automático de legalidad son de dos tipos, los formales y los materiales.
16. ASPECTOS FORMALES DEL ESTUDIO INMEDIATO DE LEGALIDAD: VERIFICACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE VALIDEZ DEL ACTO 53. De acuerdo con el contexto planteado, esta Corporación, en su calidad de máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha señalado en reiterada jurisprudencia que, el eficaz ejercicio del control inmediato de legalidad requiere desarrollar un análisis tanto de aspectos formales como materiales del acto administrativo[77].
Sobre el particular se ha considerado lo siguiente: «…el control de legalidad que ejerce esta jurisdicción sobre los actos administrativos de carácter general dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción es integral, es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.»[78] 54.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 23 de noviembre de 2010 se refirió al alcance del control inmediato de legalidad en los siguientes términos: «El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.
Asimismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional.
Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción.»[79] 55. De acuerdo con los pronunciamientos citados, se observa que, a juicio de esta Corporación el control formal de los actos administrativos que se debe efectuar en el marco del medio de control inmediato de legalidad, implica el análisis de aspectos concretos del acto tales como: i) la competencia del funcionario que lo expidió, ii) la veracidad de los motivos en que se fundó, iii) que su objeto sea lícito, iv) la legalidad de la finalidad que pretende alcanzar y v) su adecuación a las formalidades exigidas para su expedición. 56.
Al establecer de manera clara y precisa que el control inmediato de legalidad, en cuanto a los aspectos formales del acto administrativo, implica un juicio o comprobación de aspectos puntuales como la competencia, la motivación, el objeto, finalidad y los elementos formales propiamente dichos, la Sala pretende evitar posibles excesos por parte de los operadores judiciales al ejercer la oficiosidad propia del medio de control analizado, y brindar certidumbre sobre el particular a la comunidad jurídica en general, para, de esta forma propiciar el adecuado y eficaz ejercicio del proceso judicial previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[80] y 136 de la Ley 1437 de 2011[81].
17. ASPECTOS MATERIALES DEL ESTUDIO INMEDIATO DE LEGALIDAD: CONEXIDAD Y PROPORCIONALIDAD 57. En lo referido al juicio de aspectos materiales que se debe efectuar en el ejercicio del medio de control inmediato de legalidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de manera pacífica, a través de los pronunciamientos previamente citados, ha considerado que en desarrollo de dicha etapa se deben abordar dos componentes a saber: i) conexidad, y ii) proporcionalidad. 58.
Así, esta Corporación ha entendido por conexidad, la necesaria correlación o correspondencia directa y específica, que debe existir entre las disposiciones adoptadas por el Ejecutivo a través del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, y los fundamentos constitucionales invocados, el Decreto Declarativo del Estado de Excepción, y los Decretos Legislativos por medio del cual, se implementan medidas para superarlo[82]. 59.
En cuanto al análisis de la proporcionalidad de las medidas, se trae colación la definición del principio de proporcionalidad, efectuada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-720 de 2007, en la cual, señaló[83]: «Este principio parte de la base de que el Estado sólo puede restringir los derechos fundamentales – como el derecho a la libertad personal - cuando tiene razones constitucionales suficientes y públicas para justificar su decisión. En efecto, en un Estado constitucional de Derecho, el poder público no es el titular de los derechos.
Por el contrario, el Estado constitucional existe, esencialmente, para proteger y garantizar los derechos fundamentales de los cuales son titulares, en igualdad de condiciones, todas las personas. En este sentido, ningún órgano o funcionario público puede restringir los derechos fundamentales sino cuando se trata de una medida estrictamente necesaria y útil para alcanzar una finalidad constitucionalmente valiosa y cuando el beneficio en términos constitucionales es superior al costo que la restricción apareja.
Cualquier restricción que no supere este juicio carecerá de fundamento constitucional y, por lo tanto, debe ser expulsada del mundo del derecho». (subrayas fuera de texto) 60. Ahora bien, al realizar el análisis de proporcionalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la necesidad de analizar tres aspectos concretos, esto es: i) la idoneidad, ii) la necesidad y, iii) la proporcionalidad en sentido estricto.
Sobre dichos aspectos, el referido órgano judicial dispuso: «En cuanto al contenido del principio, la Corte Constitucional ha señalado que tres subprincipios o elementos dan forma a este patrón utilizado para establecer la exequibilidad de las medidas legislativas que limitan derechos fundamentales: (i) idoneidad, en cuya sede es preciso establecer la existencia de un fin constitucionalmente legítimo al cual se encuentre orientada la restricción objeto de control y, en segundo término, que el instrumento ideado –esto es, la restricción misma- resulte adecuado para la consecución de dicho propósito.
(ii) Necesidad, momento en el cual se analiza la eventual existencia de otros medios que supongan una limitación menos severa al derecho fundamental. (iii) Proporcionalidad en sentido estricto, en el cual se indaga por la relación entre los costos y los beneficios constitucionales que se obtienen con la medida enjuiciada».[84] (Subrayas fuera de texto) 61.
Así las cosas, a partir de las características y finalidad especiales del medio de control inmediato de legalidad señaladas en acápites antecedentes, y habiéndose determinado los aspectos que implica el estudio de proporcionalidad, estima la Sala que, el debido ejercicio del juicio de aspectos materiales de los actos administrativos de carácter general dictados por las distintas autoridades administrativas con ocasión de los Decretos Legislativos expedidos en los Estados de Excepción, en los términos de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[85] y 136 de la Ley 1437 de 2011[86], requiere un juicio de idoneidad, un juicio de necesidad y un juicio de proporcionalidad en estricto sentido, para lo cual, el operador judicial deberá tener en consideración los siguientes aspectos del acto enjuiciado: ← Idoneidad: corresponde determinar si las disposiciones normativas expedidas por los distintos entes administrativos en desarrollo de Decretos Legislativos se encuentran dirigidas a cumplir el propósito de tales normas dictadas en virtud de facultades extraordinarias, es decir, conjurar el estado de emergencia; además estas deben ser, adecuadas, idóneas o eficaces para tal efecto. ← Necesidad: Se deberá definir si existen otros medios idóneos para desarrollar las medidas adoptadas por medio de Decretos Legislativos para conjurar el Estado de Excepción declarado, y si los otros medios existentes, suponen una restricción menos severa de los derechos fundamentales. ← Proporcionalidad en estricto sentido: Incumbe en este punto establecer si a través del acto administrativo de carácter general materia de análisis, se crea un conflicto entre principios o derechos, y de ser así, se deberá establecer si los beneficios resultan superiores a la afectación que se genera a estos. 62.
Entonces, del recuento normativo, jurisprudencial y doctrinal desarrollado en este proveído, considera esta Sala de decisión que, para el correcto ejercicio del control inmediato de legalidad, se deberá: i) analizar los aspectos formales del acto administrativo, esto es, la competencia, motivación, objeto, finalidad y las formalidades propiamente dichas; y ii) realizar un juicio de los aspectos materiales esto es: 1) la conexidad y 2) la proporcionalidad, etapa en la que además se verificará la idoneidad, y la necesidad. 63. 64. 65.
18. EL CASO CONCRETO 63. Una vez definidas las características y elementos fundamentales del medio de control inmediato de legalidad, la Sala abordará el correspondiente juicio automático y oficioso de la Resolución 277 del 27 de abril de 2020[87], proferida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, en aplicación de la metodología expuesta en acápites antecedentes, para lo cual, se tendrán en cuenta los argumentos invocados por dicha entidad y el Ministerio público, tanto para defender su legalidad, como para solicitar la improcedencia del referido medio de control en el presente asunto. 64.
Encuentra la Sala que, si bien, a través de auto de 8 de julio de 2020, por medio del cual se avocó el conocimiento de la Resolución 277 del 27 de abril de 2020[88] para efectuar su control inmediato de legalidad, la Magistrada Sustanciadora del proceso abordó el estudio de los presupuestos procesales para tal efecto, y determinó que el citado acto administrativo es de naturaleza general, fue expedido en ejercicio de funciones administrativas y además, pretende desarrollar los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, resulta necesario en esta instancia del proceso retomar el citado análisis, a fin de analizar los argumentos expuestos por el Ministerio Público en su intervención.
19. DE LA PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD PARA EL ANÁLISIS DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 277 DE 27 DE ABRIL DE 2020 65. La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, en representación del Ministerio Público, consideró que el medio de control inmediato de legalidad no resulta procedente para efectuar el juicio de legalidad de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020 expedida por el Director General de CARDER[89], dado que, en su sentir, dicho acto administrativo no desarrolla materialmente disposiciones o medidas dictadas por el Gobierno Nacional a través de los Decretos Legislativos expedidos con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con ocasión a la propagación del COVID-19 en el territorio nacional, sino que, dicha norma fue dictada en virtud de las labores misionales habituales de dicha Corporación Autónoma Regional, en cumplimiento de lo previsto por el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades ordinarias, mediante el Decreto 593 de 24 de abril de 2020[90]. 66.
Ahora bien, de acuerdo con el recuento normativo y jurisprudencial efectuado en apartes antecedentes de esta providencia, se tiene que el control inmediato de legalidad procede respecto de aquellos actos administrativos que reúnen tres características a saber, esto es: i) que sean de naturaleza y/o contenido general, ii) que hayan sido proferidos en ejercicio de la función administrativa, y iii) que desarrollen Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción. Entonces, se concluye que el Ministerio Público cuestiona la procedencia del citado medio de control en el presente caso, al estimar que el acto administrativo objeto de análisis carece de la última de las características mencionadas, por tanto, se procederá al análisis de dicho aspecto puntual, y no se profundizará sobre el estudio de los presupuestos restantes al no hacer parte de los motivos expuestos en la citada intervención, es decir, que estos se tienen por acreditados de acuerdo con lo expuesto en el auto de 8 de julio de 2020. 67.
Así, de la lectura integral de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020[91], se evidencia que su principal propósito fue reanudar los trámites de salvoconductos, regular su procedimiento, reanudar los procesos de concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial, de expedición de determinantes ambientales y de los procesos de concertación del componente ambiental en los instrumentos de planificación intermedia, cuya suspensión había sido ordenada por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda mediante la Resolución 259 de 2 de abril de 2020, prorrogada por la Resolución 266 de 13 de abril de 2020, con fundamento en el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[92], a través del cual, el Gobierno Nacional autorizó a las entidades estatales a suspender, de manera total o parcial las diferentes actuaciones administrativas o jurisdiccionales adelantadas en sede administrativa por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia sanitaria. 68.
Se observa además que, el principal fundamento de hecho del acto administrativo «sub judice» fue la expedición del Decreto 593 de 24 de abril de 2020[93], por el cual, el Presidente de la República, en ejercicio de sus facultades ordinarias[94], prorrogó la medida de asilamiento preventivo obligatorio a partir del 27 de abril de 2020, hasta el 11 de mayo del mismo año, y autorizó la reapertura de actividades específicas, como la construcción y las relacionadas con manufacturas y trasformación de madera, motivo por el cual, resultaba necesario levantar la suspensión en la expedición de salvoconductos requeridos para el transporte de maderas, y de los procesos de concertación de los aspectos ambientales de los Planes de Ordenamiento Territorial e instrumentos de planificación intermedia, imprescindibles para la ejecución de algunas obras de infraestructura y otras actividades relacionadas con el sector económico de la construcción. 69.
De acuerdo con lo anterior, estima la Sala que, el Decreto 593 de 24 de abril de 2020[95], hace parte de la motivación o fundamentos fácticos que dieron lugar a las medidas adoptadas por el Director General de CARDER en la Resolución 277 de 27 de abril de 2020[96], referidas en términos generales, a la reanudación de actuaciones procesales que habían sido suspendidas y que son requeridas para la ejecución de actividades de construcción y transformación de maderas en el área de jurisdicción de la citada entidad, como bien lo afirmó el Ministerio Público en su intervención, sin embargo, dicha norma de naturaleza ordinaria no fue la que otorgó la facultad al citado funcionario para proferir tales disposiciones, pues, esta deriva del artículo 6° del referido Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[97], cuyo texto señala lo siguiente: «Artículo 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
(…)» 70. Pese a que la norma transcrita, dictada por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias y excepcionales derivadas de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica realizada mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, hace referencia únicamente a la facultad para suspender los términos procesales de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales adelantadas en sede administrativa, y no para reanudarlos, esta Sala considera que dicha autorización también se encuentra consagrada en el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[98], toda vez que, la mencionada medida de suspensión se encuentra sujeta al análisis que la autoridad correspondiente realice de la situación concreta, es decir, que si al efectuar la evaluación correspondiente, se determina que, no es necesario mantener suspendidos los términos procesales, resulta procedente ordenar su reanudación sin necesidad de una norma distinta que así lo autorice.
Este criterio fue expuesto en sentencia de 30 de junio de 2020, proferida por la Sala Doce Especial de Decisión del Consejo de Estado, en la cual, se expuso lo siguiente[99]: «Este enunciado normativo ordena la reanudación de términos en todas las actuaciones administrativas que adelanta la Superintendencia Financiera de Colombia, a partir del 2 de abril de 2020.
Adicionalmente, precisa que con el propósito de dar inicio o continuar con las actuaciones, las diferentes dependencias de esta Entidad utilizarán exclusivamente los mecanismos electrónicos dispuestos para tal fin. La Sala encuentra ajustada esta disposición al artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, según el cual, las autoridades administrativas cuentan con la facultad de suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria.
En ese orden, resulta claro que la suspensión de términos no es obligatoria, sino que está sujeta a la discrecionalidad de las autoridades, quienes, cuando así lo consideren, pueden ordenar la reanudación de los plazos que hubieren sido suspendidos. (…)» (Subrayas fuera de texto para destacar) 71. De acuerdo con las consideraciones expuestas, concluye esta Colegiatura que por medio de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020[100], el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, al levantar la suspensión de las actuaciones antes mencionadas, cuyo trámite compete a la referida entidad, actuó en virtud de la autorización para suspender y reanudar los términos procesales de las distintas actuaciones administrativas o jurisdiccionales adelantadas en sede administrativa, prevista en el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[101], es decir, que el acto administrativo objeto de examen, desarrolla materialmente la mencionada disposición de naturaleza especial proferida durante un Estado de Excepción, contrario a lo expuesto por el Ministerio Público, motivo por el cual, es claro que en el presente caso se encuentra acreditado el tercero de los presupuestos procesales del medio de control inmediato de legalidad. 72.
En consecuencia, la Resolución 277 de 27 de abril de 2020[102],es pasible de ser analizada a través del control inmediato de legalidad, y en ese orden, la Sala procederá a verificar los aspectos formales del citado acto administrativo, y determinar si las medidas adoptadas cumplen con los criterios de conexidad, y proporcionalidad.
20. ANÁLISIS DE LOS ASPECTOS FORMALES DE LA RESOLUCIÓN 277 DE 27 DE ABRIL DE 2020 73. Previo a determinar la posible existencia de vicios o irregularidades que afecten la validez de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020[103], observa la Sala que, esta fue expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda con el fin de implementar las siguientes medidas específicas dirigidas a conjurar el Estado de Emergencia generado por la propagación del COVID-19 en el territorio nacional: ← Reanudar el trámite de expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL) para la movilización dentro del territorio nacional de productos maderables, guaduas y especias afines, cuya obtención esté amparada por un acto administrativo expedido por CARDER, y que sean requeridos para el ejercicio de actividades económicas de construcción y transformación de maderas; y disponer medidas para ejecutar la anterior disposición y garantizar la ejecución de dicho trámite, mientras perdure la Emergencia Sanitaria declarada por el Gobierno Nacional con ocasión del COVID-19. ← Reanudar los procesos de concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT, PBOT, EOT), la expedición de determinantes ambientales y los procesos de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia.
21. COMPETENCIA DEL DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA -CARDER- PARA PROFERIR LA RESOLUCIÓN 277 DE 27 DE ABRIL DE 2020 74. Con el fin de expedir la resolución objeto de esta providencia, el Director General de CARDER invocó especialmente, las atribuciones conferidas en la Ley 99 de 1993[104]. 75. En ese orden, se observa que, el artículo 23 de la mencionada norma, establece que, desde el punto de vista orgánico, las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, dotados de autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio, cuya principal finalidad es administrar dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente, los recursos naturales renovables y propender por el desarrollo sostenible de éstos, ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como aplicar las normas sobre administración, su manejo y aprovechamiento. 76.
Por su parte, el artículo 24 ibídem, determina que la Corporaciones Autónomas Regionales tienen tres órganos de dirección y administración, esto es, la Asamblea Corporativa, el Consejo Directivo y el Director General. Este último, es el representante legal y primera autoridad ejecutiva de la entidad, encargado, entre otras de las siguientes funciones contenidas en el artículo 29 de la ley 99 de 1993: «Artículo 29. funciones del director general.
Son funciones de los Directores Generales las señaladas en las leyes, en los reglamentos y en los estatutos respectivos. En particular les corresponde: 1. Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal; (…) 5. Ordenar los gastos, dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos y convenios que se requieran para el funcionamiento de la entidad.
(…) 9. Administrar y velar por la adecuada utilización de los bienes y fondos que constituyen el patrimonio de la Corporación;(…)» (subrayas fuera de texto para resaltar) 77. De acuerdo con lo expuesto, se observa que la Resolución 277 de 27 de abril de 2020[105], por medio de la cual se adoptaron medidas puntuales para reanudar varias actuaciones administrativas propias de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, fue expedida por su Director General como encargado de proferir actos administrativos requeridos para su efectivo funcionamiento, y en ejercicio de las facultades legales que le otorgan la dirección y coordinación de las actividades de la entidad, así como, en desarrollo de las órdenes y directrices expedidas por el Gobierno Nacional para conjurar los efectos negativos generados en el escenario de anormalidad planteado, garantizar la continuidad en la prestación de los servicios a cargo de las autoridades públicas y la protección del interés general. 78.
Se evidencia, además, que el acto administrativo escrutado fue suscrito por el señor Julio César Isaza Rodríguez, quien fue nombrado y posesionado como Director General encargado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda mediante el Acuerdo N° 002 de 3 de febrero de 2020 y el Acta de Posesión N° 092 de la misma fecha, respectivamente, en consecuencia, se encontraba investido de las facultades legales requeridas para dictar las medidas antes referenciadas. 79.
Así las cosas, en cuanto a la competencia del funcionario que intervino en la expedición de la Resolución estudiada, no se observan vicios o irregularidades que puedan generar anulación. 22. OBJETO, MOTIVACIÓN Y FINALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 277 DEL 27 DE ABRIL DE 2020 80. De la lectura integral del acto administrativo «sub judice», se observa con claridad, que su objeto es reanudar algunas actuaciones administrativas a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- necesarias para la reactivación de los sectores económicos relacionados con actividades como la construcción y transformación de maderas dentro del área de su jurisdicción, durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria y las medidas de aislamiento preventivo obligatorio ordenadas por el Gobierno Nacional en virtud de la propagación del COVID-19, para conjurar los efectos negativos generados por tal circunstancia excepcional e imprevisible. 81.
La expedición de las medidas citadas obedece, especialmente, a lo previsto en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, a través del cual el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, y en el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, en el que se adoptaron medidas de urgencia para garantizar la atención a la ciudadanía y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que ejerzan funciones públicas.
Así mismo, pretende dar cumplimiento a las normas de naturaleza ordinaria, expedidas por el Gobierno Nacional para hacer frente a la mencionada situación excepcional, tales como, las que declararon la Emergencia Sanitaria, ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, recomendaron el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones para el cumplimiento de las funciones de las distintas entidades públicas, y ordenaron la reapertura gradual de algunas actividades económicas para incentivar y recuperar la economía nacional en determinados sectores, con observancia estricta de protocolos de bioseguridad para evitar en la mayor medida posible la propagación del COVID-19. 82.
En virtud de lo expuesto, concluye esta Sala de Decisión, que las medidas administrativas ordenadas por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- a través de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020[106], están respaldadas por normas vigentes de naturaleza superior, ajustadas a los derechos y principios constitucionales, es decir, que dicho acto administrativo tiene objeto lícito[107], por tanto, sobre este aspecto, no se advierten irregularidades que generen su nulidad. 83.
En lo referido a la motivación, considera esta Corporación que el acto administrativo analizado, cuenta con el adecuado respaldo fáctico y jurídico para la adopción de cada una de las medias referenciadas al inicio de este estudio, como pasa a mostrarse de manera esquemática: |Medida que se adopta |Motivación | |mediante la Resolución 0277| | |de 27 de abril de 2020 | | | | | | |(…)Que el Ministerio de Salud y | | |Protección Social profirió la Resolución| | |No. 000666 del 24 de Abril de 2020, en | |Reanudar el trámite de |el cual se adoptó el protocolo general | |expedición del |de bioseguridad para todas las | |Salvoconducto Único |actividades económicas, sociales y | |Nacional en Línea (SUNL), |sector de la administración pública, que| |requeridos para el |está orientado a minimizar los factores | |ejercicio de actividades de|que pueden generar la transmisión de la | |construcción y |enfermedad, el cual debe ser | |transformación de maderas; |implementado por las entidades públicas | |los procesos de |en el ámbito de sus competencias. | |concertación del componente|Que el Gobierno Nacional expidió el | |ambiental de los Planes de |Decreto No. 593 del 24 de Abril de 2020 | |Ordenamiento Territorial |“por el cual se imparten instrucciones | |(POT, PBOT, EOT), la |en virtud de la emergencia sanitaria | |expedición de determinantes|generada por la pandemia del | |ambientales y los procesos |Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento| |de concertación del |del orden público.”, en el cual en su | |componente ambiental de los|Artículo 1° se ordenó prorrogar el | |instrumentos de |aislamiento preventivo obligatorio de | |planificación intermedia. |todos los habitantes de la República de | |(artículos 1°, 2°,6° y 7°) |Colombia, a partir de las cero horas | | |(00:00 am) del día 27de abril de 2020, | | |hasta las cero horas (00:00 a.m.) del | | |día 11 de mayo de 2020, en el marco de | | |la emergencia sanitaria causada por el | | |Coronavirus COVID-19. | | |Que igualmente el Decreto en mención en | | |su Artículo 3° estableció sobre “las | | |garantías para la medida de | |Disponer medidas |aislamiento”, en la cual se permite el | |administrativas especiales |derecho de circulación de las personas | |y transitorias para |en los siguientes casos o actividades. | |garantizar la expedición |“(…) | |del Salvoconducto Único |Que la Corporación Autónoma Regional de| |Nacional en Línea mientras |Risaralda –CARDER, en aras de garantizar| |perdure la Emergencia |el cumplimiento de lo ordenado por el | |Sanitaria.
(artículos 3°, |Gobierno Nacional mediante el Decreto | |4°, 5°, y 8°) |No.593 del 24 de Abril de 2020, en el | | |cual se reactivaron algunos sectores de | | |actividades económicas tales como el de | | |construcción y transformación de madera | | |bajo unas condiciones y parámetros | | |establecidos en la norma mencionada, | | |obrando dentro del ámbito de sus | | |competencias, estimó necesario levantar | | |la suspensión dispuesta en los Artículos| | |Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo | | |Octavo de la Resolución N° A0259 del 02 | | |de Abril de 2020, prorrogada mediante la| | |Resolución administrativa CARDER A-0266 | | |del 13 de abril de 2020, y reanudar la | | |expedición del Salvoconducto Único en | | |Línea (SUNL), para la movilización | | |dentro del territorio nacional de | | |productos maderables, Guadua y especies | | |afines, así como para su removilización | | |y renovación que deben ser expedidos en | | |la plataforma de la Ventanilla Integral | | |de Trámites Ambientales en Línea | | |(VITAL), el cual se encuentra regulado | | |por el Procedimiento Interno PR- 18-06 | | |del Proceso de Gestión Ambiental | | |Sectorial de esta Corporación y a su vez| | |reanudar los procesos de concertación | | |del componente ambiental de los | | |instrumentos de planificación intermedia| | |tales como: planes parciales | | |macroproyectos, unidades de | | |planificación intermedia, actuaciones | | |urbanas integrales, y demás | | |instrumentos, lo anterior con la | | |finalidad de dinamizar el sector de la | | |construcción. | | |La reanudación de la expedición de | | |Salvoconductos, concertación del | | |componente ambiental de los Planes de | | |Ordenamiento Territorial (POT, PBOT, | | |EOT), la expedición de determinantes | | |ambientales y el proceso de concertación| | |del componente ambiental de los | | |instrumentos de planificación | | |intermedia, aplica de manera temporal, | | |para las personas que lo requieran con | | |ocasión al ejercicio de la actividad | | |económica de construcción y | | |transformación de madera, de acuerdo con| | |las disposiciones consignadas en el | | |Decreto 593 del 2020. | 84.
En cuanto a la finalidad de las medidas generales impartidas por medio del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, estima la Sala, que estas se encuentran dirigidas a garantizar la prestación efectiva e ininterrumpida de los servicios a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda en el marco de la Emergencia Sanitaria generada por el COVID-19,en cumplimiento de su actividad misional de administrar y proteger los recursos naturales, además, busca adecuar su capacidad institucional para el ejercicio de los trámites administrativos necesarios para la reactivación de los sectores de la construcción y transformación de madera ordenado por el Gobierno Nacional, en armonía con las medidas de distanciamiento social, aseo personal y otras disposiciones previstas en los protocolos de bioseguridad, adoptados con el objeto de garantizar los derechos fundamentales de la vida y salud de los funcionarios, contratistas y demás colaboradores de la entidad encargados de cumplir con la funciones mencionadas, así como de los usuarios de dichos servicios.
Entonces la norma en cuestión pretende la efectividad de los fines esenciales del Estado[108] y garantizar intereses constitucionalmente legítimos, por lo cual no se evidencia beneficio o provecho oculto e ilegitimo por parte de la funcionaria que intervino en su expedición.
23. VERIFICACIÓN DE LOS DEMÁS REQUISITOS FORMALES 85. Del análisis de la Resolución 277 del 27 de abril de 2020[109], encuentra la Sala que para su expedición se dio cumplimiento al procedimiento establecido para tal fin, en el sentido de que, fue dictado en el marco de las directrices y potestades establecidas por los Decretos Legislativos proferidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en el Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020[110].
Adicionalmente, se evidencia que el citado acto administrativo, fue publicado en el Diario Oficial N°. 51.299 del 28 de abril de 2020, en los términos del artículo 119 de la Ley 489 de 1998[111] y el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011[112], respectivamente, es decir, que cumplió a cabalidad con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. 86.
Aunado a lo anterior se tiene que, la norma objeto del presente asunto cumple con los demás elementos formales de todo acto administrativo identificado por la doctrina especializada, tales como: el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[113]. 87.
Así las cosas, efectuado el análisis del acto administrativo «sub judice», no se advierten vicios o irregularidades de forma o en el procedimiento de expedición que pueda generar su exclusión del ordenamiento jurídico, en ese orden se entiende que, en cuanto a los aspectos formales, la Resolución 277 del 27 de abril de 2020[114], se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico.
24. ESTUDIO DE LOS ASPECTOS MATERIALES DE LA RESOLUCIÓN 277 DEL 27 DE ABRIL DE 2020 88. De acuerdo con la metodología expuesta por la Sala en apartes antecedentes, una vez verificada la inexistencia de vicios que afecten la validez de alguno de los elementos formales del acto administrativo, corresponderá al juez de control inmediato de legalidad, analizar los aspectos materiales determinados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, esto es, conexidad y proporcionalidad.
25. ESTUDIO DE CONEXIDAD DE LA RESOLUCIÓN 277 DEL 27 DE ABRIL DE 2020 89. Compete a esta Sala de Decisión definir la existencia de correlación o correspondencia directa entre las medidas adoptadas mediante la norma objeto del presente análisis, con las causas que dieron lugar a la declaratoria de Estado de Excepción y el Decreto de Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[115], en los que se encuentra sustentado. 90.
Se aclara que, si bien la Resolución 277 de 27 de abril de 2020 fue motivada además, en normas de naturaleza ordinaria como la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020[116], el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020[117], el Decreto 465 de 23 de marzo de 2020[118], la Resolución 666 de 24 de abril de 2020[119], y el Decreto 593 de 24 de abril de 2020[120], el presente estudio de conexidad no tendrá en cuenta dichas disposiciones, por cuanto, no desarrollan facultades extraordinarias conferidas a las autoridades administrativas con ocasión de la declaratoria de Estado de Excepción y, en ese sentido, escapa a la naturaleza o finalidad del medio de control inmediato de legalidad. 91.
Ahora bien, para los efectos del presente acápite, se considera pertinente agrupar las medidas implementadas a través de la norma analizada en conjuntos configurados por su finalidad, así: ← Medidas de reanudación de tramites a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- como, la expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL), los procesos de concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT, PBOT, EOT), de los instrumentos de planificación intermedia y la expedición de determinantes ambientales.
(artículos 1°, 2°, 5° y 6° de la Resolución 0277 de 27 de abril de 2020) ← Medidas administrativas para garantizar la expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL), mientras perdure la emergencia sanitaria. 92. Se resalta en este punto que, con la expedición del Decreto Legislativo 491 de 29 de marzo de 2020[121], el Gobierno Nacional pretende proteger los derechos a la vida y la salud de servidores públicos, contratistas, particulares que ejercen funciones públicas y usuarios de los servicios prestados por las entidades estatales, ante los riesgos generados por la propagación del coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional, al implementar mecanismos de aislamiento social, trabajo en casa y atención al público a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones, y autorizar la suspensión de términos procesales en actuaciones administrativas y jurisdiccionales durante la vigencia del estado de emergencia sanitaria declarado por el Ministerio de Salud y la Protección Social, así como, garantizar la continuidad de los servicios y funciones asignadas a las entidades públicas y la efectividad de las libertades ciudadanas, la primacía del interés general y los derechos fundamentales de las personas. 93.
Ahora bien, al abordar el análisis del primero de los grupos de medidas señalados, referido a la reanudación de algunas actuaciones o procedimientos administrativos a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, encuentra la Sala que, estas tienen por objeto garantizar la continuidad en la prestación de los servicios por parte de la mencionada autoridad ambiental, las cuales son imprescindibles para la reactivación de sectores de la economía relacionados con las actividades de la construcción y transformación de madera, medida que a su vez, pretende contribuir a la reactivación gradual de la economía de acuerdo con los lineamientos impartidos por el Gobierno Nacional y así, mitigar los efectos adversos generados por la propagación del COVID-19 en la vida económica y social de país. En relación con lo indicado, se tiene que el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 2020[122], autoriza a las autoridades administrativas a suspender de manera total o parcial las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, de acuerdo con el análisis que sobre las actividades y procesos realice cada entidad con observancia de su situación concreta, así, dicha disposición también autoriza la reanudación o levantamiento de los términos suspendidos, si esta se considera innecesaria o inconveniente una vez efectuada la evaluación correspondiente.
Es decir, que el alcance real del artículo 6° ibídem es autorizar a las diferentes autoridades a suspender y reanudar los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales a su cargo, de acuerdo con las circunstancias especiales y particulares de cada entidad. 94. En ese orden, al confrontar las medidas mencionadas, previstas en los artículos 1°, 2°, 6° y 7° de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020[123] con el contenido del artículo 6° de Decreto Legislativo 491 de 2020[124], se observa de manera palmaria y sin que resulte necesario la realizar un juicio más exhaustivo, la correlación o coordinación directa entre las medidas implementadas mediante el acto objeto de control de legalidad y el decreto de naturaleza extraordinaria en que aquellas se encuentran fundamentadas, pues, mientras que este y autorizó a las entidades estatales a suspender y reanudar los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, aquél adoptó medidas concretas para la ejecución de dichos mandatos al reanudar la expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea, de los determinantes ambientales y de los procesos de concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial y de los instrumentos de planificación intermedia.
Así las cosas, se colige que, en cuanto al primer grupo de medidas previstas mediante los actos analizados, se encuentra debidamente acreditada la conexidad como presupuesto material. 95. En lo relativo al segundo grupo de medidas antes señaladas, a través de la cuales, el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, estableció reglas o disposiciones transitorias para garantizar la expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL) durante la emergencia sanitaria declarada por el Ministro de Salud y Protección Social, se advierte que, dentro de estas se encuentra: i) permitir el acceso a las sedes de la entidad a los usuarios que acrediten la necesidad de tramitar el citado salvoconducto, durante los horarios que se establezcan para ello, y a un (1) funcionario de la Subdirección de Gestión Ambiental y uno (1) de la Ventanilla de Tesorería para la atención de trámites y recepción de pagos a que haya lugar(artículo 3°); ii) implementar los protocolos de bioseguridad señalados en la Resolución 666 de 24 de abril de 2020, para la atención de los usuarios que requieren el tramite de expedición del SUNL, para minimizar factores de riesgo de transmisión del COVID-19 (artículo 4°); iii) determinar formas de pago de la liquidación del SUNL (artículo 5°) y; iv) ordenar al área de comunicaciones de la Secretaría General, informar a los usuarios por los medios de comunicación institucionales sobre la reanudación del trámite SUNL (artículo 8°). 96.
De lo anterior se evidencia que, por medio de las medidas referenciadas, el Director General de CARDER, reanudó la prestación presencial del servicio en cuanto al trámite de expedición del Salvoconducto Única Nacional en Línea, requerido para el transporte de madera, guadua y materiales afines necesarios para la construcción y transformación de madera, y dispuso informar al respecto a los usuarios de la entidad por los medios de comunicación institucionales.
Encuentra la Sala que tales normas desarrollan de manera precisa lo estatuido en el artículo 3° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo 2020[125], en cuanto señala que «Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio» y además, que «En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.
No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial.» 97. Por los motivos expuestos, esta corporación colige que el segundo grupo de medidas adoptadas por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- por medio de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020, a efectos de impartir las directrices necesarias para garantizar la expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL) cumple con el factor conexidad exigido en el marco del control inmediato de legalidad.
26. ESTUDIO DE PROPORCIONALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 277 DE 27 DE ABRIL DE 2020 98. Procede la Sala a realizar el análisis de proporcionalidad de las normas objeto del presente asunto, por tanto, se efectuarán los juicios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en estricto sentido. Para efectos del estudio anunciado, se seguirá la metodología planteada en el acápite antecedente, consistente en agrupar las normas revisadas en conjuntos de medidas integrados de acuerdo con su finalidad.
27. ESTUDIO DE PROPORCIONALIDAD DE LAS MEDIDAS DE REANUDACIÓN DE ALGUNOS TRÁMITES ADMINISTRATIVOS A CARGO DE CARDER 99. Según lo antes expuesto, por medio de los artículos 1°, 2°, 6° y 7° de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020[126], el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda ordenó reanudar viarios trámites administrativos a cargo de esta entidad, que habían sido suspendidos de manera transitoria por medio de las Resoluciones 259 y 266 de 2020 con ocasión de la propagación del COVID-19 en el territorio nacional; medidas que a juicio de esta Sala, superan el análisis de proporcionalidad, en virtud de las consideraciones que a continuación de desarrollan. 100.
Se reitera, que el estudio de idoneidad evalúa la efectividad o eficacia de las normas objeto del proceso, para superar el Estado de Excepción. En ese orden, se evidencia que el acto administrativo materia del proceso, al reanudar la expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL)[127], de determinantes ambientales, y los procesos de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia, y de los Planes de Ordenamiento Territorial, garantiza la continuidad en la prestación efectiva de los servicios de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, y su misión institucional que es, en términos generales la administración de recursos naturales, cuyo cumplimiento es necesario en el marco de la reactivación económica, especialmente, de los sectores de la construcción y transformación de madera, reapertura autorizada por el Gobierno Nacional por medio del Decreto 593 de 24 de abril de 2020, dado que,los documentos generados de las actuaciones administrativas en mención, son los que autorizan por ministerio de la ley, la realización de actividades relacionadas con los sectores de la economía antes señalados y la cadena de suministro para su funcionamiento. 101.
Así, la medida analizada pretende garantizar el ejercicio de algunas funciones otorgadas a CARDER, como autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, que permite el funcionamiento de los sectores de la economía como la construcción y transformación de madera, necesario para afrontar la grave situación social y económica generada por el COVID-19.
Por consiguiente, las disposiciones materia de análisis resultan adecuadas para superar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional con ocasión de la pandemia declarada por la OMS el 11 de marzo de 2020. 102. Ahora, el estudio de necesidad pretende determinar la existencia de otros medios efectivos para lograr la misma finalidad que busca alcanzar la norma objeto de análisis, y si éstos, suponen restricciones menos lesivas a derechos fundamentales.
Al respecto, encuentra la Sala que, el ordenamiento jurídico estableció una serie de autorizaciones a cargo de las autoridades ambientales para permitir el desarrollo de actividades económicas como el transporte de madera y la construcción, con el fin de administrar en debida forma los recursos naturales, controlar su exploración y salvaguardar el principio constitucional de desarrollo sostenible, motivo por el cual, la reanudación de dichas actuaciones administrativas es necesaria para la reapertura de los citados sectores de la economía, en ese orden, se considera que las normas analizadas se ajustan al criterio de necesidad. 103.
Finalmente, se concluye que, las medidas analizadas no vulneran principios o derechos fundamentales, contrario a ello, garantizan la continuidad de manera efectiva e ininterrumpida de los servicios en cabeza de la CARDER, y la protección del interés general, por tanto, resultan proporcionales a las circunstancias excepcionales generadas por la propagación del COVID-19 en todo el territorio nacional. 104.
Por los motivos expuestos, la Sala concluye que las medidas de reanudación la expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL), de determinantes ambientales, y los procesos de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia, y de los Planes de Ordenamiento Territorial, por parte de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, se ajustan a derecho.
28. ESTUDIO DE PROPORCIONALIDAD DE LAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS PARA GARANTIZAR LA EXPEDICIÓN DEL -SUNL- 105. La norma analizada, en sus artículos 3°, 4°, 5° y 8° estableció reglas para garantizar la expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL) durante la emergencia sanitaria, las cuales se concretan en: i) permitir el acceso a las sedes de la entidad a los usuarios que acrediten la necesidad de tramitar el citado salvoconducto, y a un funcionario de la dependencias que deben intervenir en dicho procedimiento; ii) implementar los protocolos de bioseguridad señalados en la Resolución 666 de 24 de abril de 2020; iii) determinar formas de pago de la liquidación del SUNL y; iv) ordenar al área de comunicaciones de la Secretaría General, informar a los usuarios por los medios de comunicación institucionales sobre la reanudación del trámite del SUNL. 106.
Las citadas medidas resultan idóneas, pues además de hacer posible el levantamiento de la suspensión del mencionado procedimiento, se avienen a las directrices de distanciamiento social y aislamiento preventivo obligatorio y sus excepciones establecidas por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 593 de 24 de abril de 2020, además, al implementar los protocolos de bioseguridad, resultan efectivas para proteger los derechos a la vida y salud de los funcionarios públicos, contratistas, colaboradores y usuarios de la entidad que deben intervenir en la expedición del SUNL, y de esta manera, contener la transmisión del COVID-19 y superar la emergencia sanitaria generada por el señalado virus. 107.
En ese orden, se estima además que ante la ausencia de medidas farmacológicas autorizadas por las autoridades sanitarias nacionales y por la Organización Mundial de la Salud, para controlar la propagación del COVID-19, resulta necesaria la adopción de protocolos estrictos de bioseguridad y distanciamiento social como las consagradas en la Resolución 277 de 27 de abril de 2020[128], para proteger la integridad, vida y salud de las personas involucradas en la expedición del SUNL, mientras perdure la emergencia sanitaria decretada por el Ministro de Salud y Protección Social.
Así mismo, es claro para esta Corporación que la norma objeto de este proceso no vulnera o desconoce garantías o derechos constitucionales, en consecuencia, se encuentra superado en este caso el juicio proporcionalidad. 108. En virtud de las anteriores consideraciones, la Sala concluye que las medidas para garantizar el trámite la expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL), a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- se están ajustadas a derecho. 109.
Finalmente, estima la Sala que los artículos 9°, 10°, 11° y 12° de la Resolución 277 de 27 de abril de 2020[129], relacionados con las condiciones de vigencia de las medidas adoptadas, ejecución y aplicación de la norma en el tiempo y de oponibilidad, se encuentran acorde con el resto del articulado de los citados actos administrativos, y los plazos establecidos en los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020, por lo que, sin mayores elucubraciones se declararán ajustados a derecho. 110.
Aclara la Sala que, como lo ha reiterado esta Corporación en su jurisprudencia[130], «si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico», por lo cual los efectos de esta sentencia tienen la autoridad de cosa juzgada relativa (artículo 189 del CPACA), es decir, sólo frente a los aspectos analizados y decididos en ella.
En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Especial de Decisión Nro. 10, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, V.
RESUELVE
PRIMERO. - DECLARAR que la Resolución 0277 de 27 de abril de 2020[131], proferida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- se encuentra ajustadas a derecho. SEGUNDO.- Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión Nro. 10, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, en sesión de la fecha, por los consejeros: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ(E) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Salvamento de voto LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. [2] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país». [3] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [4] El 11 de marzo de 2020, la OMS calificó el COVID-19 como una pandemia, debido a la velocidad de su propagación y/o transmisión en más de 114 países [5] Se destaca que, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por el cual amplió el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por 30 días, debido a la necesidad de proferir medidas legislativas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis y mitigar sus efectos negativos en la economía, mediante la protección de los empleos, las empresas y garantizar la prestación de distintos servicios en todo el territorio nacional. [6] Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. [7] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [8] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [9] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [10] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [11] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [12] Por el cual se modifica y prorroga la vigencia del Decreto 749 de 28 de mayo de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, modificado por el Decreto 847 de 14 de junio de 2020”. [13] Por el cual se modifica y prorroga la vigencia del Decreto 749 de 28 de mayo de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, modificado por el Decreto847 de 14 de junio de 2020”. [14] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [15] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios en las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [16] Por el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional a causa de la Pandemia COVID- 19. [17] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [18] por medio de la cual se adoptaron medidas transitorias en materia de otorgamientos ambientales en la Corporación Autónoma Regional de Risaralda- CARDER, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa del coronavirus COVID-19 y se dictan otras disposiciones. [19] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo en territorio nacional. [20] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo en territorio nacional. [21] Corte Constitucional, sentencia de 20 de mayo de 2020, Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [22] Magistrado Ponente Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez – Dra. Cristina Pardo Schelesinger. [23] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios en las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [24]Adicionalmente, determinó que el parágrafo 1° del artículo 6° del citado Decreto Legislativo, que habilita a las autoridades para suspender los términos establecidos para el pago de sentencias judiciales durante la emergencia sanitaria es inexequible, dado que constituye una limitación injustificada al derecho a la tutela judicial efectiva por las siguientes razones: «(i) No es claro de qué manera se encamina a conjurar la causa del estado de emergencia causado por el coronavirus COVID-19 o sus efectos en la administración pública;
(ii) No fue motivada de manera suficiente por el Gobierno Nacional, quien omitió señalar la razón por la cual se había necesario adoptar esta medida a pesar de sus consecuencias para los ciudadanos afectados; y (iii) Resulta desproporcionada, pues le impone una carga adicional y desmesurada a quien ya tuvo que someterse a un proceso judicial para defender sus intereses, máxime cuando el acto normativo en control, en otras disposiciones, garantía la continuidad de la actividad estatal a través del uso de las tecnologías, por lo que no se vislumbra una explicación válida y razonable que justifique el cese temporal de estos pagos.» Finalmente, estableció que el parágrafo 2° del artículo 6° del Decreto Legislativo mencionado, por medio del cual se autoriza la suspensión de los trámites adelantados para la atención de solicitudes de prestaciones a cargo de fondos cuenta sin personería jurídica, es exequible en el entendido que «cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere tal medida.» [25] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo en territorio nacional. [26]Corte Constitucional, sentencia C-307 de 12 de agosto de 2020, Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. [27] Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la Covid-19, se modifican las Resoluciones 385 y 844 de 2020 y se dictan otras disposiciones. [28] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [29] Dra. María Isabel Posada Corpas. [30] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [31] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [32] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [33] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión virtual N°. 10 de 1 de abril de 2020, atribuyó a las Salas Especiales de Decisión previstas en el inciso 4° del artículo 107 de la Ley 1437 de 2011, y reguladas por los artículos 28 y 29 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, -por medio del cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado-, la competencia para decidir los procesos referidos al control inmediato de legalidad asignados a ésta. [34] “Por el cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones”, se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, de conformidad con los criterios formales y materiales establecidos por ésta Corporación para la aplicación del control inmediato de legalidad. [35] C-802 de 2002. [36] El estado de sitio fue ampliamente utilizado por todos los presidentes de la República a lo largo del Siglo XX; aunque de manera desmedida, primero, porque su uso generalmente conllevaba restricciones exageradas a los derechos y garantías constitucionales, y segundo, porque de ser un mecanismo excepcional, se convirtió en la regla general, ya que se volvió usual que unas semanas después de llegar al cargo, los presidentes declaraban el “Estado de Sitio” y solo lo levantaban unas semanas antes de finalizar sus mandatos.
Gacetas Asamblea Constituyente de 1991 números 4, 5, 7, 8, 9, 10, 20, 22, 26A, 34, 51, 55, 60, 63, 66, 67, 68, 71, 76, 103, 104, 105 y 107. [37] La Constitución de 1886, consagró la figura denominada “estados de sitio” respecto de los cuales, el tratadista colombiano Jacobo Pérez Escobar, «en cuanto al origen remoto del estado de sitio, se han señalado las facultades extraordinarias que se daban a los dictadores romanos en la época de la República, como una excepción justificada dentro de cierto tiempo, para salvar la ciudad de cualquier peligro que pudiera amenazarla.
Pero fue la Convención Francesa de 1791 la que empleó por primera vez la expresión ‘estado de sitio’, que luego han utilizado la mayor parte de las Constituciones de los siglos XIX y XX. Dicha Convención declaró el estado de sitio como una medida puramente militar, al llevarse a cabo la invasión de fuerzas extranjeras, con el solo objeto de organizar la defensa».
Derecho constitucional colombiano. Editorial Temis. 1997. Bogotá D.C. [38] CIFUENTES MUÑOZ, Eduardo. Los Estados de Excepción Constitucional en Colombia. El Nuevo Derecho Constitucional Latinoamericano, Volumen II, pp. 975-1000. [39] Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-670 de 2015, señaló que estos son actos jurídicos de gran trascendencia constitucional, pues a través de ellos “se altera transitoriamente el reparto ordinario de las funciones del Estado entre las tres ramas del poder público, y se faculta extraordinariamente al Poder Ejecutivo para conjurar, mediante medidas igualmente extraordinarias, las causas de la crisis a la que haya que responder»; por lo cual, en particular aquellos por los que se declaran los estados de emergencia económica, social o ecológica, «están sujetos al control automático e integral de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional”. [40] La administración, en virtud del artículo 41 de la Ley 489 de 1998, también ejerce la potestad instructiva, actos de carácter informal (directivas, circulares, instructivos, etc.) que ayudan a desarrollar de manera alternativa la función administrativa y cuyos efectos se proyectan únicamente en el ámbito interno de la administración con el objetivo de orientar, instruir o informar a los ciudadanos sobre el principio de legalidad; no obstante, dichos actos pueden impactar de igual forma en el bloque de legalidad, por lo que en estos eventos resulta procedente el control inmediato. [41] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2010-00200-00(CA), sentencia de 5 de marzo de 2012, C.P. Alberto Yepes Barreiro. [42] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia [43] M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz [44] Sostuvo textualmente la Corte: «…el ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes constituidos asegura la primacía de la Constitución como Norma de Normas que manda la regla 4ª del Estatuto Máximo y la misión confiada a su guardiana de preservar su "supremacía e integridad" por el constituyente en el artículo 215 superior.
Si el gobierno decreta la emergencia sin que existan hechos sobrevinientes, graves o inminentes que perturben el orden económico, social o ecológico o amenacen perturbarlo, no está acaso violando la integridad de la Constitución. Un decreto con esas características sería abiertamente inconstitucional y no tendría razón de ser que ello no pudiera establecerse por el órgano creado para tal fin, esto es, la Corte Constitucional.
Si así no se hiciere, se estaría violando la integridad de la Constitución por la misma entidad a la cual le fue confiada su guarda. Dicho de otro modo, si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente de la República en esta materia serían supraconstitucionales.
Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Supremo». A partir de entonces ésta sería la línea jurisprudencial mayoritaria, seguida entre otras, en las sentencias C-300 de 1994, C-366 de 1994, C-466 de 1995, C-027 de 1996 y C-122 de 1997 y reiterada por unanimidad en la sentencia C-802 de 2002. [45] Ibídem. [46] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [47] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [48] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [49] Ídem. [50] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [51] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [52] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M. P. Tarsicio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M. P. Enrique Gil Botero. [53] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [54] Artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. [55] Artículo 135 de la Ley 1437 de 2011. [56] De acuerdo con lo expuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en reiterada jurisprudencia, ver, entre otras, las siguientes sentencias: (i) Del 7 de febrero de 2000;
Expediente: CA-033. Magistrado Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. (ii) Del 20 de octubre de 2009, M. P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente N° 2009-00549. (iii) Del 9 de diciembre de 2009, M. P. Enrique Gil Botero, expediente N° 2009-00732. [57] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [58] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [59] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [60] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [61] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [62] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [63] Ibídem. [64] Sobre los criterios de definición o conceptualización del «acto administrativo», puede consultarse a los siguientes autores: (i) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.
Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. // Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. [65] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo.
Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. Páginas 161 a 164. [66] Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. [67] Dispone el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, que: “Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes”.
Igualmente, la Ley 1564 de 2012, también hace alusión al saneamiento procesal, pero señalando de manera precisa que se trata de un deber del juez. Al respecto, el canon 42 de la citada ley establece: “Artículo 42. Deberes del juez. Son deberes del juez. (…)5. Adoptar las medidas autorizadas en este Código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto.
Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia”. [68] En auto de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra, de 23 de abril de 2015 (exp. 4791-203), la Corporación explicó, que: “… el saneamiento procesal, llamado también como principio de expurgación, es a su vez una materialización de los principios procesales de eficiencia, efectiva tutela judicial, congruencia y economía procesal, y podría definirse como el acto jurídico procesal propio del Juez, en el que se verifica que todos los elementos jurídicos procesales de la litis estén presentes, reexaminándose la relación jurídico procesal, para comprobar entre otras cosas, que los presupuestos procesales de la acción estén presentes, y que el Juez sustanciador sea el competente.” Y en auto de 14 de junio de 2016, la citada Consejera (exp. 2268-2013), se señaló que “El saneamiento procesal tiene como propósito, que en el transcurso o desarrollo del sumario, los aspectos formales o procesales como por ejemplo una indebida escogencia del mecanismo judicial, no retrasen ni impidan la decisión sobre el fondo, es decir, se busca con esta institución jurídica procesal, librar la causa de errores, defectos, omisiones, vicios, nulidades por efectos formales, o resoluciones judiciales mal dictadas o notificaciones mal diligenciadas, etc.” [69] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo. [70] Sentencia de 17 de septiembre de 1996, Consejero Ponente Dr. Mario Alario Méndez, radicación CA-001. [71] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 3 de mayo de 1999, Consejero Ponente Dr. Ricardo Hoyos Duque, Radicación N°.
CA-011. Sentencia de 21 de junio de 1999. Consejero Ponente Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. Radicación N°. CA-026. Sentencia de 24 de septiembre de 2002. Consejero Ponente Dr. Alberto Arango Mantilla, Radicación N°. 11001-03-15-000-2002-0697-01(CA- 003). Sentencia de 16 de junio de 2009, Consejero Ponente Dr. Enrique Gil Botero., Radicación N° 11001-03-15-000-2009-00305-00.
Sentencia de 22 de febrero de 2011, Consejero Ponente Dr. Mauricio Torres Cuervo. Radicación N° 11001-03-15-000-2010-00452-00. Sentencia de 29 de octubre de 2013, Consejero Ponente Dr. Mauricio Fajardo Gómez, Radicación N°. 11001-03-15- 000-2011-0074-00. [72] Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado con ponencia de la entonces Consejera Dra. Ruth Stella Correa Palacio en sentencia de 23 de noviembre de 2010 (Exp.
N°. 11001-03-15-000-2010-00196-00) señaló los siguiente: “La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).
Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.
No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad.” [73] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [74] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo. [75]Sobre este aspecto, esta Corporación en sentencia de 5 de marzo de 2012 con ponencia del Consejero de Estado Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas (Exp.
N°. 11001-03-15-000-2010-00369-00) “En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico. Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137.” [76] En los términos del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, la nulidad de los actos administrativos de carácter general procede cuando “hayan sido expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia o defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien las profirió”. [77] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de noviembre de 1999, Consejero Ponente Dr. Carlos Arturo Orjuela Góngora, radicación N°.
CA-011. [78] Sentencia de 3 de mayo de 1999, exp. CA- 011, Consejero ponente doctor Ricardo Hoyos Duque. [79] Consejera Ponente Dra. Ruth Stella Correa Palacio, radicación N°. 11001-03-15-000-2010-00196-00. [80] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [81] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo. [82] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2015-02578-00(CA), sentencia de 24 de mayo de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N°. 10, Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 11 de mayo de 2020. Radicación N° 11001-03-15-2020-00944-00. [83] Corte Constitucional, sentencia C-720 de 11 de septiembre de 2007. Magistrada Ponente Dra. Catalina Botero Mariño. [84] Corte Constitucional, Magistrado Ponente Dr. Humberto Antonio Sierra Porto.
Sentencia C-857 de 3 de septiembre de 2008. [85] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [86] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo. [87] Por el cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [88] Ibídem. [89] Ibídem. [90] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público. [91] Por el cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [92] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [93] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público. [94] Especialmente las contenidas en el numeral 4 del artículo 189, artículos 203 y 315 de la Constitución Política, y el artículo 199 de la Ley 188 de 2016. [95] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público. [96] Por el cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [97] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público. [98] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público. [99] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Doce Especial de Decisión, Consejero Ponente Dr. Ramiro Pazos Guerrero.
Sentencia de 30 de junio de 2020. Radicación 11001031500020200129000. [100] Por el cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [101] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público. [102] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [103] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [104] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. [105] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [106] Por el cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [107] Berrocal Guerrero Luis Enrique.
Manual del Acto Administrativo, Séptima Edición, Librería Ediciones del Profesional LTDA. Bogotá, Colombia, 2016. Págs. 97 y 98. [108] Artículo 2º. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. [109] Ibídem. [110] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. [111] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
“Artículo 119. Publicación en el diario oficial. A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial: a) Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta; b) Las leyes y los proyectos de ley objetados por el Gobierno; c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas Ramas del Poder Público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado.
Parágrafo. Únicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad.” [112] Código de lo Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [113] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad 1001-03-15-000-2010-00390-00(CA), sentencia de 15 octubre de 2013, C.P. Marco Antonio Velilla. [114] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [115] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [116] Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus. [117] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [118] Por el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional a causa de la Pandemia COVID- 19. [119] Por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19. [120] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de Coronavirus COVID-19. [121] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [122] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [123] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [124] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [125] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [126] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [127] La Resolución 1909 de 2017 «Por la cual se establece el Salvoconducto Único Nacional en Línea para la movilización de especímenes de diversidad biológica» expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible dispuso lo siguiente: Artículo 1.
Objeto. Establecer el Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL) para la movilización dentro del territorio nacional de especímenes de la diversidad biológica; así como para su removilización y renovación, el cual será expedido exclusivamente en la plataforma de la Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea (VITAL) Artículo 2.
Ámbito de aplicación. La presente resolución será aplicada por las autoridades ambientales competentes y todo aquel que esté interesado en transportar por el territorio nacional, especímenes de diversidad biológica en primer grado de transformación, cuya obtención esté amparada por acto administrativo otorgado por la autoridad ambiental competente.
(…) Artículo 4. Definiciones. Para la correcta interpretación de la presente resolución, se adoptan las siguientes definiciones: Espécimen: todo organismo de la diversidad biológica vivo o muerto, o cualquiera de sus productos, partes o derivados identificables, conforme al acto administrativo que autoriza su obtención. Se incluyen los productos forestales primarios maderables y no maderables provenientes del aprovechamiento de bosque natural y de plantaciones forestales o arreglos silvícolas de carácter protector y protector – productor, otorgado por la autoridad ambiental competente.
(…) Salvoconducto Único Nacional en Línea para la movilización de especímenes de la diversidad biológica (SUNL): documento que ampara la movilización, removilizacíón, y renovación en el territorio nacional de especímenes de la diversidad biológica, emitido por la autoridad ambiental competente, a través de la Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea (VITAL). [128] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [129] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones. [130] Sobre este aspecto consultar: sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00(CA);
Sentencia de 23 de noviembre de 2010, exp. 11001-03-15-000-2010-00196-00(CA); sentencia de 18 de enero de 2011, exp. 11001-03-15-000-2010-00165-00(CA); sentencia de 12 de abril de 2011, exp. 11001-03-15-000-2010-00170-00(CA) [131]µÒÔã; á 3 J • 7 N × ï % 7 þ ^_}~ìÚËìÚìÚ·Ú·Ú·Ú·ÚŸ‰ÚìÚzbM(h1Vd5?CJOJ[132]QJ[133]\?^J[134]aJmHsH.h3\½h1Vd5? CJOJ[135]QJ[136]\?^J[137]aJmHsHh3\½CJOJ[138]QJ[139]\?^J[140]aJ+hŠF“hŠF“CJOJ[141] QJ[142]\?^J[143]aJmH sH.hŠF“hŠF“5?CJOJ[144]QJ[145]\?^J[146]aJmH sH &hŠF“hŠF“6?CJOJ[147]QJ[148]\?^J[149]aJ Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones.