GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA – Confirma la sanción / INCIDENTE DE DESACATO / INCUMPLIMIENTO DEL FALLO DE TUTELA – Omisión de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional en la activación de los servicios médicos del tutelante En el caso concreto, observa la Sala que los directores de Sanidad del Ejército Nacional que han ejercido el cargo desde que fue proferido el fallo de tutela, esto es, el 27 de abril de 2017, incluido el brigadier general [J.A.S.P.], además de haber sido notificados y vinculados en debida forma a los diversos incidentes de desacato que ha presentado el señor [C.Q.], fueron requeridos en numerosas ocasiones por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que informaran sobre el cumplimiento total del fallo de tutela y, en especial, la activación del incidentante en los servicios de salud.
(…) Sin embargo, en esta oportunidad no se aportó ningún memorial ni informe, en los que el director de Sanidad del Ejército Nacional diera cuenta de los trámites respectivos, para determinar si los servicios de salud del señor [C.Q.] se encuentran activos o si se le realizó o no la Junta Médico Laboral de retiro al incidentante. ( ) Tal ausencia de respuesta debe considerarse como demostración del desacato, de conformidad con la presunción de veracidad, consagrada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, aplicable igualmente al incidente de desacato, tal como lo han establecido esta Corporación y la Corte Constitucional: (…) Así las cosas, como en el expediente no obra prueba de que el director de Sanidad del Ejército Nacional hubiera cumplido a cabalidad la orden impartida en el fallo de tutela del 27 de abril de 2017, atinente a la activación de los servicios de salud en el subsistema de salud de las Fuerzas Militares hasta que no se realizara la Junta Médico Laboral de retiro al señor [C.H.C.Q.], la Sala considera que la sanción impuesta en la providencia objeto de consulta, se aviene al ordenamiento jurídico vigente y refleja la omisión del referido funcionario en acatar una decisión judicial encaminada a proteger derechos fundamentales.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 – ARTÍCULO
20. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 41001-23-33-000-2017-00164-03(AC) Actor: CÉSAR HERNÁN CHITO QUINAYAS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente a la providencia del 13 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que dispuso (fls. 1 a 23, expediente digital -29.):
PRIMERO: DECLARAR que el Brigadier General John Arturo Sánchez Peña, en su calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional, incurrió en desacato de la orden emitida por esta Sala de Decisión, en el fallo de primera instancia proferido el 27 de abril de 2017, dentro de la acción de tutela de la referencia.
SEGUNDO: IMPONER al Brigadier General John Arturo Sánchez Peña, en su calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional, sanción de multa equivalente a dos (2) salarios mínimos, como consecuencia del desacato del fallo de tutela mencionado en el ordinal anterior, suma que deberá ser depositada dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que quede en firme esta decisión, a órdenes del Consejo Superior de la Judicatura, en la cuenta DTM MULTAS y CAUCIONES EFECTIVAS No. 3-0070- 000030-04 del Banco Agrario.
TERCERO: ORDENAR al Brigadier General John Arturo Sánchez Peña en su calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional que de inmediato, proceda dar cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela al que se hizo alusión en el ordinal PRIMERO de esta providencia.
CUARTO: ABSTENERSE de imponer sanción por desacato Teniente Coronel Beatriz Silva Miranda, Directora del dispensario médico del Batallón de Infantería No. 8 "Batalla de Pichincha" Cali — Valle del Cauca, de conformidad con las razones previamente expuestas.
QUINTO: REQUERIR al Comandante del Ejército Nacional, Eduardo Enrique Zapateiro Altamiranda, en su condición de superior del incidentado, para que le haga cumplir el fallo y de ser el caso, de inicio al correspondiente proceso disciplinario, de conformidad con lo previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 […]. I. A N T E C E D E N T E S 1.
Hechos 1. El señor César Hernán Chito Quinayas instauró acción de tutela contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional – Dirección de Sanidad, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la salud y de petición. 2. Mediante providencia del 27 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo del Huila amparó los derechos fundamentales invocados y resolvió lo siguiente (fls. 5 a 24, expediente digital -21.): TERCERA: ORDENAR a la Dirección de Sanidad Militar – Ejército Nacional, si aún no lo ha hecho, que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas, contados a partir de la fecha de notificación de esta decisión, proceda a informar al señor César Hernán Chito Quinayas el resultado de la calificación realizada el 31 de enero de 2017 y la sugerencia de los exámenes realizada por el médico evaluador de la misma.
CUARTO: ORDENAR a la Dirección de Sanidad Militar – Ejército Nacional, que a la mayor brevedad posible y sin exceder el término de cuarenta y ocho (48) horas, incluya al señor César Hernán Chito Quinayas en el subsistema de sanidad de las Fuerzas Militares, hasta tanto no se resuelva su situación médico laboral de retiro […]. 3. El 15 de mayo de 2017, el señor Jeahn Bryann Cifuentes Merchán, como agente oficioso del señor César Hernán Chito Quinayas, promovió un incidente de desacato, para lo cual manifestó que, a esa fecha, el señor Chito Quinayas no había sido vinculado ni activado al sistema de salud de las fuerzas militares.
Sin embargo, mediante providencia del 11 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo del Huila señaló que no se había incurrido en desacato. 4. El 19 de noviembre de 2018, el señor César Hernán Chito Quinayas promovió un nuevo incidente de desacato, para lo cual manifestó que se había dirigido al dispensario médico de Popayán, Cauca, pero que no lo atendieron por encontrarse inactivo en el sistema de salud, con lo cual, a su juicio, se está incumpliendo el fallo de tutela del 27 de abril de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila. 5.
Mediante providencia del 12 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Huila declaró configurado el desacato respecto de las órdenes impartidas en la sentencia de tutela del 27 de abril de 2017 y, como consecuencia, sancionó al brigadier general Germán López Guerrero, en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, con una multa equivalente a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Esta Sala conoció del asunto en grado jurisdiccional de consulta y, a través de providencia del 14 de marzo de 2019, confirmó la decisión del 12 de febrero de la misma anualidad. 6. En escrito radicado el 15 de marzo de 2019, el señor César Hernán Chito Quinayas, en nombre propio, manifestó que aún no habían sido activados todos los servicios médicos y que se encontraba muy enfermo, razón por la cual requería que se ordenara el cumplimiento total del fallo de tutela. 7.
Una vez realizado el respectivo trámite, mediante providencia del 12 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo del Huila declaró configurado el desacato a las órdenes impartidas en la sentencia de tutela del 27 de abril de 2017 y, como consecuencia, sancionó al brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, en su calidad de director de sanidad del Ejército Nacional, con una multa equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente. 8.
La anterior decisión fue revocada por esta Sala en providencia del 12 de agosto de 2019, teniendo en cuenta la solicitud de desistimiento presentada por el actor el 5 de agosto de 2019 y que se había logrado demostrar que «el accionado adelantó las gestiones pertinentes para que se ordenara la activación del señor Chito Quinayas en el Sistema de Afiliados y Beneficiarios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y pudiera ser atendido en las especialidades de psiquiatría y otorrinolaringología». 9.
Sin embargo, en una nueva oportunidad, mediante escrito del 26 de agosto de la presente anualidad (fls. 2 y 3, expediente digital -21.), el señor Cesar Hernán Chito Quinayas manifestó que se había dirigido al dispensario médico del Batallón Pichincha de Cali, en donde le informaron que se encontraba inactivo de los servicios médicos, por lo que considera que, una vez más, la entidad accionada está incumpliendo las órdenes del fallo de tutela del 27 de abril de 2017.
De igual forma, se aportó pantallazo (fl. 6, expediente digital -22.) en el que consta que el incidentante se encuentra en estado activo en el subsistema de salud de las Fuerzas Militares, pero con la siguiente observación: En cumplimiento de la sentencia de tutela 12/02/2018 proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila Rad. 2017- 00164-00, por el término de 120 días por los conceptos de NEUROLOGÍA DX Dolor de cabeza.
ORTOPEDIA: Dx Dolor hombro izquierdo/ dolor plantar/ dolor rodillas/ dolor espalda y OFTALMOLOGÍA: Dx Dolor ocular/ trastorno visual. PSIQUIATRIA y OTORRINO para continuar con el trámite de calificación de Junta Médico Laboral de Retiro, de acuerdo a solicitud N° 20193393171493 de 02/08/2019 DISAN EJC. 2. Trámite e informes rendidos Mediante providencia del 2 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo del Huila requirió al brigadier general John Arturo Sánchez Peña, director de Sanidad del Ejército Nacional, con el fin de que informara sobre el cumplimiento del fallo de tutela.
Dado que guardó silencio, a través de auto del 14 de septiembre de 2020 (fls. 1 a 7, expediente digital -28.), inició el trámite incidental por incumplimiento del fallo de tutela del 27 de abril de 2017. 3. La decisión objeto de consulta y actuaciones posteriores 3.1. Mediante auto del 13 de octubre del año en curso (fls. 1 a 23, expediente digital -29.), el Tribunal Administrativo del Huila declaró configurado el desacato frente a las órdenes impartidas en la sentencia de tutela del 27 de abril de 2017 y, como consecuencia, sancionó al brigadier general John Arturo Sánchez Peña, en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, con una multa equivalente a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
La decisión se fundamentó en que no fueron contestados los requerimientos por parte de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, por lo que no se acreditó que se hubiera dado cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela proferido el 27 de abril de 2017. Se aseveró que no se había informado «acerca de la situación médica del accionante y el estado de la prestación de los servicios de salud requeridos para la definición de su situación médico-laboral de retiro como se ordenó en la sentencia; y, de otra parte, tampoco se demostró que se le hubiese informado el resultado de la calificación médica realizada el 31 de enero de 2017 y, los exámenes ordenados por el médico evaluador de su ficha médica».
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la consulta de la providencia por medio de la cual se sancionó al brigadier general John Arturo Sánchez Peña, en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 2. Generalidades del grado jurisdiccional de consulta El artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, consagra la acción de tutela como un procedimiento preferente y sumario de protección inmediata de los derechos fundamentales de todas las personas, cuando estos resulten vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o «contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión».
Una vez protegido un derecho fundamental que resultare vulnerado, el juez constitucional debe velar por el inmediato y juicioso cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela. Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 establecen lo siguiente: Artículo. 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.
Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
Artículo. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. Así las cosas, resulta claro que el juez de tutela debe adoptar todas las medidas que estime necesarias para obtener el cumplimiento del fallo, bajo el entendido de que con ello se busca el restablecimiento del derecho fundamental violado.
Inclusive, si lo considera del caso, el juez está facultado para imponer sanción por desacato. Cabe señalar que la sanción por desacato es solo una consecuencia posible del incumplimiento del fallo de tutela. De ahí que el citado artículo 27 establezca que el juez «podrá» sancionar por desacato al responsable y al superior que no cumplieren con la tutela.
En todo caso, dicho poder sancionatorio es diferente de la facultad para hacer cumplir el fallo de tutela, aunque los dos pueden ejercerse sin que sean excluyentes. Ahora bien, tanto el incumplimiento del fallo como el desacato se refieren al tema de la responsabilidad, pero mientras que el simple incumplimiento de la sentencia trata de una responsabilidad de tipo objetivo, el desacato implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva.
En efecto, para la verificación del incumplimiento de una sentencia de tutela basta con que el juez encuentre demostrado que la orden impartida no se ha materializado y que, por tanto, el derecho permanece violado o bajo amenaza. Esto es, que el responsable se ha sustraído de la obligación de cumplir con las órdenes dictadas en el fallo de tutela.
En estos casos, no interesa indagar sobre el grado de culpa o negligencia de la autoridad o del funcionario encargado de cumplir, pues de lo que se trata es de tomar medidas para que el amparo de los derechos fundamentales sea finalmente cumplido en los plazos otorgados. En cambio, como lo han sostenido la Corte Constitucional y esta Corporación, en el desacato se busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela.
Ahí sí juegan un papel importante todos los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y la modalidad de culpa o negligencia con que hubiere actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera[1]. De otro lado, el segundo inciso del artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991 prevé que las sanciones impuestas por el juez de tutela, en el trámite incidental de desacato, deben ser consultadas al superior jerárquico, quien dispone de tres días para resolver si la sanción impuesta debe revocarse o, en su defecto, decida si debe ser confirmada.
Ello obliga al juez que va a decidir la consulta a verificar si se ha presentado una violación de la Constitución o de la ley y asegurar que la sanción sea la adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, en aras de garantizar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez de la consulta encuentre que no se ha incurrido en incumplimiento, deberá revocar la sanción por ser improcedente. 3.
Caso concreto De conformidad con los hechos expuestos en la presente providencia y el documento 22 obrante a folio 6 del expediente digital, se tiene que al señor César Hernán Chito Quinayas se le activaron limitadamente los servicios médicos, esto es, únicamente para las especialidades de neurología, ortopedia y oftalmología, a pesar de que, en fallo de tutela del 27 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo del Huila ordenó que se incluyera al incidentante «en el subsistema de sanidad de las Fuerzas Militares, hasta tanto no se resuelva su situación médico laboral de retiro», sin ninguna restricción, vulnerando así su derecho fundamental a la salud, pues, tal como lo expresó, requiere con urgencia ser valorado por diferentes especialidades médicas.
Luego del trámite de rigor, el mismo Tribunal sancionó al brigadier general John Arturo Sánchez Peña, en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, con dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por considerar que no se habían realizado las actuaciones pertinentes para mantener al señor Chito Quinayas en el subsistema de salud de las Fuerzas Militares.
En el caso concreto, observa la Sala que los directores de Sanidad del Ejército Nacional que han ejercido el cargo desde que fue proferido el fallo de tutela, esto es, el 27 de abril de 2017, incluido el brigadier general John Arturo Sánchez Peña, además de haber sido notificados y vinculados en debida forma a los diversos incidentes de desacato que ha presentado el señor Chito Quinayas, fueron requeridos en numerosas ocasiones por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que informaran sobre el cumplimiento total del fallo de tutela y, en especial, la activación del incidentante en los servicios de salud.
Sin embargo, en esta oportunidad no se aportó ningún memorial ni informe, en los que el director de Sanidad del Ejército Nacional diera cuenta de los trámites respectivos, para determinar si los servicios de salud del señor Chito Quinayas se encuentran activos o si se le realizó o no la Junta Médico Laboral de retiro al incidentante. Tal ausencia de respuesta debe considerarse como demostración del desacato, de conformidad con la presunción de veracidad, consagrada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, aplicable igualmente al incidente de desacato, tal como lo han establecido esta Corporación[2] y la Corte Constitucional[3]: La presunción contemplada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 conforme a la cual se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano la solicitud de amparo en aquellos eventos en los que el juez constitucional requiere informaciones de los demandados sin que éstos las proporcionen en el término procesal o informen sobre las razones que tengan para no hacerlo es una forma de evitar que la incuria o desidia de las autoridades públicas o los particulares contra quienes se ha impetrado el amparo, entorpezca la celeridad y especialidad propias de la tutela como mecanismo de protección eficaz de los derechos fundamentales.
En este sentido la Corte Constitucional ha señalado que “La presunción de veracidad consagrada en esta norma [Art. 20 Dec-ley 2591/91] encuentra sustento en la necesidad de resolver con prontitud sobre las acciones de tutela, dado que están de por medio derechos fundamentales, y en la obligatoriedad de las providencias judiciales, que no se pueden desatender sin consecuencias, bien que se dirijan a particulares, ya que deban cumplirlas servidores o entidades públicas”.
Así las cosas, como en el expediente no obra prueba de que el director de Sanidad del Ejército Nacional hubiera cumplido a cabalidad la orden impartida en el fallo de tutela del 27 de abril de 2017, atinente a la activación de los servicios de salud en el subsistema de salud de las Fuerzas Militares hasta que no se realizara la Junta Médico Laboral de retiro al señor César Hernán Chito Quinaya, la Sala considera que la sanción impuesta en la providencia objeto de consulta, se aviene al ordenamiento jurídico vigente y refleja la omisión del referido funcionario en acatar una decisión judicial encaminada a proteger derechos fundamentales.
En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, RESUELVE:
PRIMERO. Confirmar la providencia consultada, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 13 de octubre de 2020, por medio de la cual se impuso sanción por desacato al brigadier general John Arturo Sánchez Peña, en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. Notifíquese esta decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al despacho de origen.
CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] Sobre la diferencia entre el trámite de cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato, se pueden consultar, entre otras providencias, la sentencia T-280 de 2017 de la Corte Constitucional, M.P. (e) José Antonio Cepeda Amarís, y el auto del 24 de agosto de 2017, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, M.P. (e) Stella Jeannette Carvajal Basto. [2] Ver providencia del 21 de enero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, expediente 11001-03-15-000-2014-03570-02. [3] Corte Constitucional.
Sentencia T-631 de 2008. M.P. Mauricio González Cuervo.