ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO POR EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA /. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Medio judicial idóneo para controvertir la legalidad de actos administrativos / MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO ORDINARIO - Mecanismo de defensa provisional, idóneo y eficaz / FALTA DE PRUEBA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE – No es sujeto de especial protección constitucional o en estado de debilidad manifiesta [L]a pretensión de la actora de ordenar que el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare y la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura profieran concepto favorable respecto de la solicitud de traslado como empleada de carrera y por su estado de salud, debe analizarse por su juez natural ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, comoquiera que es el encargado de realizar el examen de legalidad de los actos expedidos por la administración, en este caso, por el Consejo Superior de la Judicatura.
( ) esta Sala precisó en oportunidades anteriores que con la expedición la Ley 1437, ya no es aceptable el argumento según el cual los medios de control ordinarios no son eficaces ni oportunos para la protección de los derechos presuntamente conculcados en casos como el estudiado. Igualmente, consideró que la mencionada normativa además de darle celeridad a los procesos al consagrar la oralidad en los mismos, contiene diferentes herramientas jurídicas que permiten solicitar, entre otras cosas, las medidas cautelares incluso de urgencia, como la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos o del procedimiento hasta tanto se defina la declaración o no de su nulidad; ordenar la adopción de una decisión administrativa; impartir órdenes o imponerle obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes, las cuales demuestran la efectividad del procedimiento ordinario cuando se advierte una situación apremiante que necesite ser remediada incluso antes de que se profiera una decisión definitiva.
Sobre este punto la Sala debe precisar que esta Sección ha señalado que aun cuando el actor considere que se le causa un perjuicio irremediable, con las medidas cautelares se puede también obtener una protección judicial oportuna. ( ) Para la Sala al revisar el expediente no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.
Nótese en primer lugar que la actora no es un sujeto de especial protección constitucional, además, no se encuentra en una situación de debilidad manifiesta. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04395-00(AC) Actor: JESSICA VIVIANA ROBLES LÓPEZ Demandado: RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – UNIDAD ADMINISTRATIVA DE CARRERA JUDICIAL Y CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA DE BOYACÁ Y CASANARE - SALA ADMINISTRATIVA Temas: Acción de tutela para controvertir actos administrativos de contenido particular/ eventos en que procede Derechos Fundamentales Invocados: i) Salud, ii) vida, iii) igualdad y iv) debido proceso Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Jessica Viviana Robles López contra la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Unidad Administrativa de Carrera Judicial y Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare - Sala Administrativa, porque, a su juicio, la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare, al expedir los Oficios núms.
CSJBOY20-1332 de 22 de mayo de 2020[1] y CSJBOY20-1335 de 22 de mayo de 2020[2] y, la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, al expedir la Resolución núm. CJR20-0177 de 2 de septiembre de 2020[3], vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra. La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderada[4], presentó solicitud de tutela contra la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Unidad Administrativa de Carrera Judicial y Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare - Sala Administrativa, porque, a su juicio, la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare, al expedir los Oficios núms.
CSJBOY20-1332 de 22 de mayo de 2020[5] y CSJBOY20-1335 de 22 de mayo de 2020[6] y, la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, al expedir la Resolución núm. CJR20-0177 de 2 de septiembre de 2020[7], vulneraron sus derechos fundamentales a la salud, a la vida, a la igualdad y al debido proceso.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. La actora informó que el 1º. de marzo de 2018 tomó posesión en propiedad del cargo de Escribiente Nominado de Juzgado Municipal en el Juzgado Segundo Penal Municipal de Chiquinquirá. 4. Afirmó que en mayo de 2020 el Consejo Seccional de la Judicatura realizó la publicación de una vacante del Centro de Servicios Judiciales para Asuntos Penales de Tunja, razón por la cual el 7 de mayo de 2020, solicitó traslado como empleada de carrera y por razones de salud a la ciudad de Tunja, dentro de la cual se adujo que en el año 2015 se le diagnosticó hernias lumbares, con difícil manejo, las cuales se tratan médicamente con los especialistas de la IPS que presta servicios a la EPS a la que se encuentra afiliada, esto es, en la Clínica Chía actual prestadora de la Nueva E.P.S y por la Clínica Medilaser, y que, debido al problema médico que padece, ha sido hospitalizada en los años 2014, 2015, 2018, y 2020, aunado a las amplias incapacidades otorgadas por este padecimiento.
Además, manifestó que actualmente y desde hace dos años, se ha visto obligada a realizar varios viajes a la ciudad de Tunja para atención médica especializada, lo cual ha agudizado su patología, ya que toda su historia clínica y tratamiento se ha adelantado en esta ciudad. Información que soportó con la historia clínica. 5. Indicó que la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare, expidió los Oficios núms.
CSJBOY20- 1332 de 22 de mayo de 2020[8] y CSJBOY20-1335 de 22 de mayo de 2020[9], mediante los cuales emitió concepto desfavorable de traslado, con fundamento en que el cargo de Escribiente de Juzgado Municipal, que actualmente ostenta la actora, esto es, Escribiente de Juzgado Municipal y el cargo de Escribiente de Centro de Servicios Judiciales de los Juzgados Penales de Tunja, para el cual pretende ser trasladada, en la actualidad no tienen los mismos requisitos, en tanto que, para el primero, se exige haber aprobado un año de estudios superiores y tener un año de experiencia relacionada, mientras que, para el segundo, se exige haber aprobado un año de estudios en derecho, sistemas o administración y tener un año de experiencia relacionada y acreditar conocimientos en sistemas. 6.
Sostuvo que la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, expidió la Resolución núm. CJR20- 0177 de 2 de septiembre de 2020[10], mediante la cual confirmó los conceptos desfavorables de traslado como servidora de carrera y por razones de salud, expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare, con fundamento en que, según lo establecido en el artículo 134 de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996[11] y en los artículos 1º. y 12º. del Acuerdo núm. PCSJA17-10754 de 2017[12], en consonancia con los principios y posiciones señaladas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-295 de 2002[13], se produce traslado cuando se provee un cargo con un funcionario o empelado de carrera que ocupa en propiedad otro de funciones afines, de la misma categoría y para el cual se exijan los mismos requisitos y que, en el caso de la actora los requisitos del cargo donde tiene la propiedad son distintos a los del cargo donde pretende trasladarse.
Además, señaló que “[…] En cuanto al argumento de la recurrente, según el cual, en su caso se deben aplicar los requisitos de la convocatoria en la que participó, no resulta admisible ya que la fecha a tener en cuenta para determinar la viabilidad legal del traslado no es la de su posesión, sino la de la solicitud de traslado, que data del 7 de mayo de 2020, fecha en la que ya se encontraban vigentes los Acuerdos PCSJA17-10779 y PCSJA17-10780 de 2017. […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 7. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] Solicito comedidamente que a título de protección del derecho a la SALUD en conexidad con el derecho fundamental a LA VIDA, DERECHO A LA IGUALDAD, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, se declare que la SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA BOYACA (sic) Y CASANARE, y la UNIDAD DE ADMINISTRACION DE CARRERA JUDICIAL DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, deben proferir concepto favorable respecto de la SOLICITUD DE TRASLADO como empleada de carrera y por su estado de salud de conformidad a la norma vigente. 1.
Tutelar a favor de mi representada, los derechos fundamentales a la SALUD en conexidad con el derecho a LA VIDA, el DERECHO AL TRABAJO, DERECHO A LA IGUALDAD, A LA FAMILIA, y DERECHO AL DEBIDO PROCESO, los cuales fueron vulnerados por las ejecutadas, SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA BOYACA (sic) Y CASANARE, UNIDAD DE ADMINISTRACION DE CARRERA JUDICIAL DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, al momento de dar respuesta y resolver recurso de apelación de la solicitud de traslado por motivos de salud y como empleada de carrera, de fecha 02 de Septiembre de 2020, y notificada el 04 de Septiembre del mismo año. 2.
Como consecuencia de los derechos tutelados, ordenar que las ejecutadas procedan a la adopción de medidas necesarias, para que se pronuncien nuevamente de manera inmediata y favorable respecto de la solicitud de traslado de mi representada, por razones de SALUD, y de EMPLEADA DE CARRERA, a fin de proteger los derechos fundamentales vulnerados por por (sic) las entidades accionadas, SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA BOYACA (sic) Y CASANARE, UNIDAD DE ADMINISTRACION DE CARRERA JUDICIAL DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, al no tomar en cuenta los argumentos esgrimidos, dentro del caso particular y concreto, pese a las pruebas aportadas. […]”. 7.1.
Señaló que la atención médica y tratamiento que requiere se presta en Tunja, teniendo en cuenta que es su ciudad de origen y en donde siempre ha vivido, y por cuanto que, dado el nivel de complejidad de su enfermedad es el lugar idóneo para su tratamiento. Afirmó que su compañero permanente con quien convive hace más de cinco años, y su familia, también están radicados en Tunja, los cuales son indispensables para el desarrollo de sus actividades, debido a que, por su enfermedad, en las crisis pierde completamente la movilidad de los miembros inferiores, obligándola a necesitar ayuda de otros para desplazarse, y realizar necesidades básicas. 7.2.
Informó que en el mes de agosto de 2018, debido a una crisis de dolor sufrida en el Juzgado, sus compañeros tuvieron que alzarla y su jefe tuvo que desplazarse en su carro desde la ciudad de Chiquinquirá, con el fin de llevarla a una clínica de la ciudad de Tunja, en donde posteriormente fue hospitalizada por seis días, e incapacitada por 15 días más. 7.3.
Indicó que, en el último año, pese a que ha seguido al pie de la letra las indicaciones de los médicos, y a que ha disminuido los viajes a lo estrictamente necesario como el tratamiento médico, se ha evidenciado que los desplazamientos entre municipios están generando crisis más fuertes, lo cual conllevó a una incapacidad casi permanente durante los meses de enero, marzo, abril “[…] y los meses siguientes […]”.
Adujo que además presenta un cuadro de infecciones urinarias, en forma reiterada, que también llevan mucho tiempo siendo tratadas, y que, pese a que se presentan desde tiempo antes de ingresar a la Rama Judicial, en la historia clínica se estableció que las mismas se acentuaron desde que reside en el Municipio de Chiquinquirá, posiblemente por la calidad del agua del lugar. 7.4.
Afirmó que su permanencia en la ciudad de Chiquinquirá obedece única y exclusivamente al desempeño de sus funciones como empleada de la Rama Judicial en el Juzgado Segundo Penal Municipal de Chiquinquirá Boyacá, toda vez que es Tunja la ciudad donde ha vivido siempre y donde reside su familia de forma que el traslado solicitado aporta a su vida estabilidad emocional y afectiva, así como la ayuda necesaria en momentos de crisis de dolor, en que requiere apoyo y acompañamiento. 7.5.
Sostuvo que las autoridades demandadas no analizaron su situación particular de salud, ni estudiaron en qué casos aplica el Acuerdo núm. PCSJA17-10779 de 25 de septiembre de 2017[14]. En ese sentido afirmó que: “[…] la fecha de solicitud en nada impide que se pueda acceder al traslado solicitado pues la convocatoria y la lista de elegibles vigente aun a este momento es la de la accionante, es decir la de la convocatoria realizada mediante acuerdo No. CSJBA13-327 de fecha 28 de noviembre de 2013 y dado el caso, es a la siguiente convocatoria realizada con posterioridad a la que ella se presentó, sobre la que le recaen las exigencias y las diferenciaciones de los acuerdos.
No a la de ella. El parágrafo dos del artículo primero del acuerdo PCSJA17- 10779 taxativamente indica que los mismos aplicarán a CONVOCATORIAS que se adelanten con posterioridad a su entrada en vigencia. […] La norma es clara al establecer que, para las convocatorias realizadas con anterioridad a la expedición del acuerdo, no se aplicaran (sic) las modificaciones allí contenidas; entonces mi mandante, POR HACER PARTE DE LA CONVOCATORIA QUE SE ENCUENTRA VIGENTE EN ESTE MOMENTO y dado que esa convocatoria se realizó con anterioridad a la expedición del acuerdo que modifica la denominación del cargo, NO LE ES APLICABLE la modificación que refieren, y para su caso la denominación del cargo al que se presentó sigue siendo ESCRIBIENTE DE JUZGADO MUNICIPAL Y/O EQUIVALENTES, razón por la cual los requisitos siguen siendo los mismos, y no hay razón legal para desconocer el derecho de traslado de mi mandante como empleada de carrera, pues su situación se ajusta completamente a las exigencias de la norma. […]”. 7.6.
Cuestionó que las autoridades demandadas no explicaran a qué se debía la diferenciación que hacían entre quienes haciendo parte de la misma convocatoria accedieron a un cargo y quienes aún no lo han hecho, permitiendo a estos últimos escoger una plaza sin diferenciación de requisitos. Actuación 8. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 22 de octubre de 2020; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a la Directora de la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y al Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare y, iii) vinculó a Omar Andrés Morales Rincón, a Luz Helena Rondón Rico, a Elrruyn Octavio Valero Rodríguez y a Diana Mayely Rodríguez Ibáñez, en calidad de terceros con interés legítimo, a quienes concedió el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de las partes demandadas y de las partes vinculadas 9. La Directora de la Unidad de Administración de Carrera Judicial solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de tutela por cuanto se dirige contra actos administrativos que, por su naturaleza, gozan de presunción de legalidad, y que el mecanismo idóneo para cuestionar su legalidad, está establecido en la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[15], dentro del cual, la actora puede solicitar medidas cautelares.
Agregó que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable por cuanto la actora actualmente se encuentra nombrada en propiedad en el cargo de escribiente del Juzgado Penal Municipal de Chiquinquirá, en el que goza de todas las acreencias laborales que su cargo le asigna y que, en el trámite y resolución de la solicitud de traslado se observó el reglamento, la garantía al debido proceso y los principios de confianza legítima y buena fe. 10.
El Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de tutela por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que la Ley 1437 estableció los mecanismos judiciales para controvertir actos administrativos, como el que es objeto de reproche.
Señaló que no se acreditó ni siquiera con prueba sumaria la existencia de un perjuicio irremediable. Afirmó que en el trámite y decisión en relación con la solicitud de traslado no se vulneró derecho fundamental alguno y sostuvo que el debido proceso no puede ligarse a que la decisión que tomen las entidades públicas, sean en beneficio de la solicitante, ni de acuerdo a su interpretación de las normas aplicable. 10.1.
Informó que esa Seccional, en cumplimiento del trámite previsto por la Ley 270 y los Acuerdos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, al observar que ninguna solicitud de traslado fue concedida, dispuso, mediante Oficio núm. CSJBOY20-2545 de 30 de septiembre de 2020 que se remitiera al nominador del cargo, la lista de elegibles conformada por el Acuerdo núm. CSJBOYA20-43 de 3 de junio de 2020, destinada a proveer el cargo vacante de Escribiente de Juzgado Municipal y/o equivalentes del Centro de Servicios para Asuntos Penales de Tunja – Boyacá. 11.
Luz Helena Rondón Rico manifestó que mediante Resolución núm. 016 de 21 de octubre de 2020 fue nombrada en el cargo de Escribiente Municipal Nominada del Centro de Servicios Judiciales para Asuntos Penales de Tunja, decisión frente a la cual presentó respuesta en la que manifestó su aceptación para ocupar el cargo, por lo que se opuso a las pretensiones de la solicitud de tutela.
Señaló que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para cuestionar las decisiones de la administración y que no se puede afirmar que se vulneran los derechos fundamentales de la actora por la decisión adoptada por las autoridades demandadas. 12. Los señores Omar Andrés Morales Rincón, Elrruyn Octavio Valero Rodríguez y Diana Mayely Rodríguez Ibáñez guardaron silencio en esta oportunidad procesal.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 13. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991[16], por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.
Generalidades de la acción de tutela 14. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas jurídicos 15. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si es procedente la acción de tutela contra las decisiones contenidas en los Oficios núms.
CSJBOY20-1332 de 22 de mayo de 2020[17] y CSJBOY20-1335 de 22 de mayo de 2020[18] y en la Resolución núm. CJR20-0177 de 2 de septiembre de 2020[19], expedidos por el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare y la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, respectivamente; y de ser así, establecer ii) si se vulneraron los derechos fundamentales de la actora a la salud, a la vida, a la igualdad y al debido proceso, al haberle sido negada la solicitud de traslado al cargo de escribiente nominado del Centro de Servicios Judiciales para Asuntos Penales Tunja. 16.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos, esta Sala analizará los siguientes temas: i) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la salud, ii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la vida, iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad, iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso, v) la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular y vi) el análisis del caso en concreto.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la salud 17. Visto el artículo 49 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y el artículo 2 de la Ley Estatutaria 1751 de 16 de febrero de 2015[20] sobre el derecho fundamental a la salud. 18. Atendiendo a que la jurisprudencia Constitucional[21], ha definido este derecho como la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser, que además debe ser garantizado bajo condiciones de oportunidad, continuidad, eficiencia y calidad, de acuerdo con el principio de integralidad.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la vida 19. Visto el preámbulo y los artículos 2 y 11 de la Constitución Política de Colombia de 1991, sobre el derecho fundamental a la vida. 20. Atendiendo a que en reiterada jurisprudencia Constitucional[22], se ha sostenido que el derecho fundamental a la vida supone la garantía de una existencia digna, que implica impedir la realización de cualquier circunstancia que lleve a la extinción de la persona como tal, que la ponga en peligro de desaparecer o que incomoden su existencia hasta el punto de hacerla insoportable.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 21. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 22. Atendiendo a que la Corte Constitucional[23] ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 23. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 24.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional[24] ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular 25. Sobre el particular, resulta importante poner de presente que, de conformidad con lo establecido por el artículo 6.° del Decreto 2591 de 1991, relativo a la subsidiaridad de la acción de tutela, esta no procede, por regla general, para controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, toda vez que el legislador previó como mecanismo de defensa judicial para desvirtuar su legalidad, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y, excepcionalmente, el medio de control de nulidad. 26.
En ese sentido, la jurisprudencia[25] de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en expresar que: “[…] En principio, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos de contenido particular y concreto, ya que para controvertir estos actos el juez natural es la jurisdicción contenciosa administrativa, instancia en la cual los afectados pueden hacer uso de dos mecanismos de defensa.
De un lado, en ejercicio del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, se puede interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, según el artículo 152, numeral 2° del mismo código, en caso de que sea manifiesta la infracción de una de las disposiciones invocadas, también se puede solicitar la suspensión provisional del acto administrativo demandado.
De otro lado, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo dispone que toda persona podrá solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos cuando quebranten las normas en que deberían fundarse, hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. […] Sobre la base de lo expuesto, la persona que estime vulnerados sus derechos por un acto administrativo puede solicitar alternativamente la nulidad y restablecimiento del derecho o, en la medida en que esta acción no se ejerza dentro del término legalmente establecido para ello, pedir la nulidad simple del acto, caso en el cual la pretensión debe ser exclusivamente el control de legalidad en abstracto de dicho acto. […]”. 27.
Sin embargo, también la jurisprudencia ha reconocido que, en algunas circunstancias especiales, procede la acción de tutela contra actos administrativos, siempre que, i) se esté ante la presencia de la vulneración de derechos fundamentales y, ii) exista peligro de la ocurrencia de un perjuicio irremediable; con lo que el amparo procedería como mecanismo transitorio.
En ese sentido, en sentencia T- 514 de 2003[26], la Corte Constitucional determinó: “[…] la Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa;
(ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […]”. 28.
Además, la Corte Constitucional ha admitido que, cuando se presenta una vía de hecho administrativa y se demuestra un perjuicio irremediable, la acción de tutela puede incluso proceder, excepcionalmente como mecanismo definitivo. Sobre este punto, en Sentencia T-912 de 2006[27], señaló: “No obstante, esta Corporación también ha admitido que en ciertos casos, cuando existe una vía de hecho en un acto administrativo y se observa la existencia de un perjuicio irremediable, la acción de tutela procederá no sólo como mecanismo transitorio, sino que excepcionalmente podrá concederse de forma definitiva.
En efecto, en la sentencia T-418 de 2003, se señaló sobre este punto lo siguiente: (…), si se trata de una decisión proferida en proceso administrativo, fiscal o disciplinario, en la que se alega la existencia de una vía de hecho en la decisión correspondiente, el examen del juez de tutela es distinto, pues, en estos casos, el afectado siempre puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
En estos eventos, cuando existe indudablemente la vía de hecho, según las circunstancias del caso concreto, y frente a un perjuicio irremediable, debidamente sustentado, el juez de tutela puede conceder la acción de tutela, como mecanismo transitorio, o, excepcionalmente, en forma definitiva.’ Así también lo señaló en la sentencia T-811 de 2003, en donde la Corte resaltó lo siguiente: ‘No obstante lo afirmado, ha de manifestarse que la acción de tutela resulta excepcionalmente procedente contra actuaciones administrativas en todos aquellos casos en los que la actuación de la autoridad respectiva carezca de fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de una actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de derechos fundamentales de la persona, incurriendo de esa manera en lo que se ha denominado como ‘vía de hecho.” (Negrillas fuera de texto original). 29.
En suma, en principio la acción de tutela resulta improcedente para controvertir la legalidad de actos administrativos, a menos de que esté en juego la vulneración de derechos fundamentales y se busque evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual, procedería el amparo de manera transitoria. Sin embargo, cuando se está frente a una vía de hecho administrativa y un perjuicio irremediable, el juez de tutela podría conceder la protección definitiva mediante la acción constitucional. 30.
Una vez aclarados los conceptos antes planteados, le corresponde a la Sala establecer si, en el caso bajo examen, se presentan las condiciones establecidas por la jurisprudencia constitucional para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos. Análisis del caso en concreto 31. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 32.
En consecuencia, la Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas por las partes en primera y segunda instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 33. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra copia en medio magnético de la solicitud de traslado por razones de salud y servidor de carrera presentada por la actora, copia en medio magnético de los Oficios núms. CSJBOY20-1332 de 22 de mayo de 2020[28] y CSJBOY20-1335 de 22 de mayo de 2020[29] y de la Resolución núm. CJR20-0177 de 2 de septiembre de 2020[30], expedidos por el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare y la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, respectivamente y los informes presentados por la actora, las autoridades demandadas y la señora Luz Helena Rondón Rico, vinculada en calidad de tercera con interés en el resultado del proceso.
Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito de subsidiariedad 34. A continuación, la Sala examinará lo referente a la utilización de los medios de defensa judicial y la existencia de un perjuicio irremediable, con el fin de establecer, como ya se advirtió, si en efecto procede la acción de tutela como mecanismo transitorio para controvertir la legalidad de los actos administrativos referidos por la actora, con los cuales en su sentir se vulneran sus derechos fundamentales a la salud, a la vida, a la igualdad y al debido proceso. 35.
En primer lugar, la Sala debe precisar que el ordenamiento jurídico colombiano establece otros mecanismos de defensa judicial para controvertir la legalidad de los actos administrativos de carácter particular y a través de ellos se puede proteger de forma oportuna e inmediata los derechos fundamentales que estima el actor le han sido vulnerados. 36.
En segundo lugar, para demandar dichos actos administrativos, esto es, los Oficios núms. CSJBOY20-1332 de 22 de mayo de 2020[31] y CSJBOY20- 1335 de 22 de mayo de 2020[32] y de la Resolución núm. CJR20-0177 de 2 de septiembre de 2020[33], expedidos por el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare y la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, respectivamente, el legislador estableció los medios de control de la Ley 1437. 37.
En efecto, en el inciso segundo del artículo 137 ibidem, se establecieron las causales de nulidad de los actos administrativos, las cuales refieren que procede cuando estos hayan sido expedidos “[…] con infracción de las normas en que deberían fundarse, sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió […]”. 38.
De acuerdo con esa normativa, la Sala considera que la pretensión de la actora de ordenar que el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare y la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura profieran concepto favorable respecto de la solicitud de traslado como empleada de carrera y por su estado de salud, debe analizarse por su juez natural ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, comoquiera que es el encargado de realizar el examen de legalidad de los actos expedidos por la administración, en este caso, por el Consejo Superior de la Judicatura. 39.
Además, esta Sala precisó en oportunidades anteriores[34] que con la expedición la Ley 1437, ya no es aceptable el argumento según el cual los medios de control ordinarios no son eficaces ni oportunos para la protección de los derechos presuntamente conculcados en casos como el estudiado. 40. Igualmente, consideró que la mencionada normativa además de darle celeridad a los procesos al consagrar la oralidad en los mismos, contiene diferentes herramientas jurídicas que permiten solicitar, entre otras cosas, las medidas cautelares incluso de urgencia[35], como la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos o del procedimiento hasta tanto se defina la declaración o no de su nulidad; ordenar la adopción de una decisión administrativa; impartir órdenes o imponerle obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes, las cuales demuestran la efectividad del procedimiento ordinario cuando se advierte una situación apremiante que necesite ser remediada incluso antes de que se profiera una decisión definitiva. 41.
Sobre este punto la Sala debe precisar que esta Sección[36] ha señalado que aun cuando el actor considere que se le causa un perjuicio irremediable, con las medidas cautelares se puede también obtener una protección judicial oportuna. 42. Se pone de presente que tampoco prospera la tutela como mecanismo transitorio toda vez que la actora afirmó encontrarse vinculada a la carrera judicial en el cargo de Escribiente Nominado de Juzgado Municipal en el Juzgado Segundo Penal Municipal de Chiquinquirá, a través del cual goza de los derechos de afiliación en salud que le permiten realizarse los tratamientos que requiere para tratar su patología, de forma que no acreditó siquiera de manera sumaria, los requisitos jurisprudenciales que se exigen para que el perjuicio irremediable se configure. 43.
Frente a la configuración del perjuicio irremediable dentro del marco de la acción de tutela ha dicho la Corte Constitucional[37]: “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.” […]” 44.
Para la Sala al revisar el expediente no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. Nótese en primer lugar que la actora no es un sujeto de especial protección constitucional[38], además, no se encuentra en una situación de debilidad manifiesta. 45. Además, resulta necesario llamar la atención acerca de que el cargo al que solicita ser trasladada ya se encuentra ocupado por quien fuera nombrado mediante Resolución núm. 016 de 21 de octubre de 2020 en virtud de la remisión de la lista de elegibles conformada por el Acuerdo núm. CSJBOYA20-43 de 3 de junio de 2020, destinada a proveer el cargo vacante de Escribiente de Juzgado Municipal y/o equivalentes del Centro de Servicios para Asuntos Penales de Tunja – Boyacá, por el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare, al observar que ninguna solicitud de traslado fue concedida.
Conclusiones de la Sala 46. Por lo anterior, la Sala procederá a declarar improcedente el amparo, toda vez que como quedó expuesto en la parte motiva de esta sentencia, i) la actora cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, como los son los medios de control previstos en la Ley 1437 y, además, ii) en el presente caso no se logró acreditar la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente el amparo como mecanismo transitorio.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por Jessica Viviana Robles López, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Por medio del cual “[…] se emite concepto DESFAVORABLE de traslado por servidora de carrera […]”, de conformidad con la “[…] solicitud de traslado por servidor de carrera / Rad.
EXTCSJBOY20-2391 […]”. [2] Por medio del cual “[…] se emite concepto DESFAVORABLE de traslado por servidora de carrera […]”, de conformidad con la “[…] solicitud de traslado por razones de salud / Rad. EXTCSJBOY20-2391 […]”. [3] “Por medio del cual se resuelve un recurso de apelación”. [4] Cfr. Folio 5 del documento denominado “ED-4-2. ESCRITO DE TUTELA.pdf”.
Archivo en medio magnético. [5] Por medio del cual “[…] se emite concepto DESFAVORABLE de traslado por servidora de carrera […]”, de conformidad con la “[…] solicitud de traslado por servidor de carrera / Rad. EXTCSJBOY20-2391 […]”. [6] Por medio del cual “[…] se emite concepto DESFAVORABLE de traslado por servidora de carrera […]”, de conformidad con la “[…] solicitud de traslado por razones de salud / Rad.
EXTCSJBOY20-2391 […]”. [7] “Por medio del cual se resuelve un recurso de apelación”. [8] Por medio del cual “[…] se emite concepto DESFAVORABLE de traslado por servidora de carrera […]”, de conformidad con la “[…] solicitud de traslado por servidor de carrera / Rad. EXTCSJBOY20-2391 […]”. [9] Por medio del cual “[…] se emite concepto DESFAVORABLE de traslado por servidora de carrera […]”, de conformidad con la “[…] solicitud de traslado por razones de salud / Rad.
EXTCSJBOY20-2391 […]”. [10] “Por medio del cual se resuelve un recurso de apelación”. [11] “Estatutaria de la Administración de Justicia” [12] “Por el cual se compilan los reglamentos de traslados de los servidores judiciales y se dictan otras disposiciones en la materia” [13] Corte Constitucional, Sentencia C-295 de 23 de abril de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. [14] “Por medio del cual se modifica la denominación y se fijan y modifican los requisitos de unos cargos de los Tribunales, Juzgados, Centros de Servicios Administrativos, Centros de Servicios Judiciales, Centros de Servicios Administrativos Jurisdiccionales, Oficinas de Servicios y de Apoyo (excepto en los Centros de Servicios Judiciales de los Juzgados Civiles y de Familia Acuerdo PSAA15-10445 de 2015)” [15] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” [16] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. [17] Por medio del cual “[…] se emite concepto DESFAVORABLE de traslado por servidora de carrera […]”, de conformidad con la “[…] solicitud de traslado por servidor de carrera / Rad.
EXTCSJBOY20-2391 […]”. [18] Por medio del cual “[…] se emite concepto DESFAVORABLE de traslado por servidora de carrera […]”, de conformidad con la “[…] solicitud de traslado por razones de salud / Rad. EXTCSJBOY20-2391 […]”. [19] “Por medio del cual se resuelve un recurso de apelación”. [20] “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. [21] Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 15 de enero de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [22] Corte Constitucional, Sentencia T-444 de 10 de junio de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [23] Corte Constitucional, Sentencia C-178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. [24] Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [25] Corte Constitucional.
Sentencia T-956 de 15 de diciembre de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [26] Corte Constitucional, Sentencia T-514 de 19 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. [27] Corte Constitucional, Sentencia T-912 de 3 de noviembre de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [28] Por medio del cual “[…] se emite concepto DESFAVORABLE de traslado por servidora de carrera […]”, de conformidad con la “[…] solicitud de traslado por servidor de carrera / Rad.
EXTCSJBOY20-2391 […]”. [29] Por medio del cual “[…] se emite concepto DESFAVORABLE de traslado por servidora de carrera […]”, de conformidad con la “[…] solicitud de traslado por razones de salud / Rad. EXTCSJBOY20-2391 […]”. [30] “Por medio del cual se resuelve un recurso de apelación”. [31] Por medio del cual “[…] se emite concepto DESFAVORABLE de traslado por servidora de carrera […]”, de conformidad con la “[…] solicitud de traslado por servidor de carrera / Rad.
EXTCSJBOY20-2391 […]”. [32] Por medio del cual “[…] se emite concepto DESFAVORABLE de traslado por servidora de carrera […]”, de conformidad con la “[…] solicitud de traslado por razones de salud / Rad. EXTCSJBOY20-2391 […]”. [33] “Por medio del cual se resuelve un recurso de apelación”. [34] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 1.° de marzo de 2018, C.P. María Elizabeth García González, acción de tutela con núm. único de radicación: 52001-23-33-000-2017-00626-01, Actor: Pio León Caicedo Bustos, demandado: Procuraduría General de la Nación. [35] Artículo 243 del CPACA, que textualmente señala: Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el juez o magistrado ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior.
Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. La media así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución señalada en el auto que así lo decrete [36] Consejo de Estado, Sección Primera, (Expediente núm. 2015-01490-01, sentencia de 29 de octubre de 2015). [37] Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. [38] Sobre los sujetos de especial protección constitucional por encontrarse en una situación de debilidad manifiesta con fundamento en el artículo 13 de la Constitución Política de 1991, ha dicho la Corte Constitucional: “La categoría de sujeto de especial protección constitucional, según ha definido esta Corporación, está constituida por aquellas personas que, debido a su condición física, psicológica o social particular merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad efectiva.
Así se ha considerado que entre los grupos de especial protección constitucional se encuentran los niños, los adolescentes, los ancianos, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en situación de extrema pobreza.” (Corte Constitucional, Sentencia T-979 de 19 de diciembre de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.)