ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 3° de la Ley 1395 de 2010, el valor de la suma de las pretensiones supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 / LEY 1395 DE 2010 - ARTÍCULO 3 / LEY 1107 DE 2006 - ARTICULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FUENTE DEL DAÑO / PRODUCCIÓN DEL DAÑO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 17 de junio de 1993; Exp. 7303; C.P. Carlos Betancur Jaramillo, del 8 de marzo de 2007; Exp. 16421; C.P. Ruth Stella Correa Palacio, del 27 de abril de 2011; Exp. 19846; C.P. Ruth Stella Correa Palacio y auto del 2 de junio de 1994;

Exp. 9589. APLICACIÓN DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CARACTERÍSTICAS DE LA REVOCATORIA DIRECTA / CAUSALES DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NORMA DE ORDEN PÚBLICO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RENUNCIABILIDAD DE DERECHOS CREDITICIOS El artículo 71 CCA establece que la revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo y el artículo 72 prevé que la petición de revocación de un acto y la decisión que sobre ella recaiga no revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.

Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). El término previsto en el artículo 136 CCA es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes. Si un acto administrativo de adjudicación de baldíos causa un daño, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, aunque la administración lo revoque, el término de 2 años para formular la demanda inicia a partir del día siguiente al de su publicación o ejecutoria, pues la revocatoria directa no revive ese término. Si el interesado no formula su demanda oportunamente, renuncia al restablecimiento de su derecho crediticio.

Además, como la fuente del daño es el acto administrativo revocado, la acción de reparación directa es improcedente. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 15 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 71 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 72 ACCIÓN PROCEDENTE / APLICACIÓN DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / IMPOSIBILIDAD DE SACAR PROVECHO DE SU PROPIA NEGLIGENCIA / INCODER / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos / DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO - El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley La Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio sobre la acción procedente contra un acto administrativo de contenido particular y concreto que generó un daño, y que fue revocado directamente por la administración por razones de ilegalidad, después de la expiración del plazo que tenía el afectado para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

A juicio de la Sala, el afectado no puede ejercer la acción de reparación directa para obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que fue revocado, porque lo único que podría inferirse de su actitud omisiva es que pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia. La parte demandante formuló demanda de reparación directa para reclamar los perjuicios sufridos con la expedición de las Resoluciones nº. 542 del 28 de octubre de 1999 y nº. 497 del 30 de noviembre de 2000 que adjudicaron a terceros terrenos de su propiedad.

Afirmó que como estos actos administrativos fueron revocados directamente por el Incoder en julio de 2008, la acción procedente era la reparación directa. Como las Resoluciones nº. 542 del 28 de octubre de 1999 y nº. 497 del 30 de noviembre de 2000 son la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener los perjuicios era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 13 de mayo de 2009; Exp. 27422; C.P. Ramiro Saavedra Becerra y del 13 de mayo de 2009; Exp.15652; C.P. Ruth Stella Correa Palacio. CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INCODER / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / SOLICITUD DE AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL – Inoportuna / FALLO INHIBITORIO El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.

Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Incora (Incoder al momento de los hechos), de conformidad con el numeral 4 del artículo 136 del CCA, es de 2 años contados a partir del día siguiente al de su publicación, cuando ella fuera necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.

Como no obra prueba de la publicación de las Resoluciones nº. 542 del 28 de octubre de 1999 y nº. 497 del 30 de noviembre de 2000 ni se demostró que contra ellos se interpusieron recursos, el término de 2 años para formular la demanda se contará a partir del día siguiente a su notificación, esto es, desde el 8 de diciembre de 1999 y el 6 de abril de 2001 y vencía el 8 de diciembre de 2001 y 6 de abril de 2003, respectivamente.

Como la solicitud de conciliación se presentó el 6 de julio de 2010 y la demanda el 7 de octubre siguiente, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se confirmará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 73001-23-31-000-2010-00604-01(42197) Actor: LUCIANO RUBIO BELTRÁN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE AGRICULTURA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA REVOCATORIA DIRECTA-La acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo revocado.

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Adjudicación de baldíos, 2 años a partir del día siguiente al de la publicación, cuando fuere necesaria, o desde su ejecutoria.

DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley. La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de agosto de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró probada la excepción caducidad.

SÍNTESIS DEL CASO La demandada declaró baldíos y adjudicó unos terrenos de propiedad del demandante y posteriormente el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) revocó directamente los actos administrativos de adjudicación. Los demandantes aducen falla en el servicio al proferir las resoluciones de adjudicación de los predios.

ANTECEDENTES El 7 de octubre de 2010, Luciano Rubio Beltrán y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Agricultura y otro, para que se les declarara patrimonialmente responsables de los perjuicios sufridos por adjudicar como baldíos unos terrenos de su propiedad. Solicitaron 1.000 SMLMV por perjuicios morales y $8.530.000.000 por perjuicios materiales.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que la demandada declaró baldíos y adjudicó unos terrenos de propiedad del demandante y posteriormente el Incoder revocó directamente sus actos administrativos. El 2 de noviembre de 2010 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el Incoder formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y de caducidad, pues no era la entidad llamada a responder por los actos del Incora y los terrenos se adjudicaron en los años 1999 y 2000.

La Nación- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural señaló que hubo indebida escogencia de la acción, porque el daño se originó en un acto administrativo y propuso la excepción de caducidad. El 6 de julio de 2011 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes reiteraron lo expuesto.

El Ministerio Público guardó silencio. El 25 de agosto de 2011, el Tribunal Administrativo del Tolima en la sentencia declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del INCODER y declaró la caducidad del término para formular la acción de reparación directa, porque los terrenos se adjudicaron en los años 1999 y 2000. La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 20 de septiembre de 2011 y admitido el 28 de noviembre siguiente.

Esgrimió que el término de caducidad debía contarse desde el 3 y el 18 de julio de 2008, pues en estas fechas se revocaron los actos administrativos de adjudicación. El 19 de mayo de 2011 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público conceptuó que el medio de control procedente era el de reparación directa, porque el acto administrativo de adjudicación fue revocado y que la caducidad debía contarse a partir de la revocación de los actos administrativos.

Agregó que la demandante no probó la responsabilidad de las entidades. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 3° de la Ley 1395 de 2010, el valor de la suma de las pretensiones supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $254.500.000[1].

Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es la idónea para reclamar los perjuicios ocasionados por unos actos administrativos que posteriormente fueron revocados directamente por la entidad demandada y si operó la caducidad.

III. Análisis de la Sala 2. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general[2], la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa[3].

El artículo 71 CCA establece que la revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo y el artículo 72 prevé que la petición de revocación de un acto y la decisión que sobre ella recaiga no revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.

Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). El término previsto en el artículo 136 CCA es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes. Si un acto administrativo de adjudicación de baldíos causa un daño, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, aunque la administración lo revoque, el término de 2 años para formular la demanda inicia a partir del día siguiente al de su publicación o ejecutoria, pues la revocatoria directa no revive ese término. Si el interesado no formula su demanda oportunamente, renuncia al restablecimiento de su derecho crediticio.

Además, como la fuente del daño es el acto administrativo revocado, la acción de reparación directa es improcedente. La Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio sobre la acción procedente contra un acto administrativo de contenido particular y concreto que generó un daño, y que fue revocado directamente por la administración por razones de ilegalidad, después de la expiración del plazo que tenía el afectado para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

A juicio de la Sala, el afectado no puede ejercer la acción de reparación directa para obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que fue revocado, porque lo único que podría inferirse de su actitud omisiva es que pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia[4]. La parte demandante formuló demanda de reparación directa para reclamar los perjuicios sufridos con la expedición de las Resoluciones nº. 542 del 28 de octubre de 1999 y nº. 497 del 30 de noviembre de 2000 que adjudicaron a terceros terrenos de su propiedad.

Afirmó que como estos actos administrativos fueron revocados directamente por el Incoder en julio de 2008, la acción procedente era la reparación directa. Como las Resoluciones nº. 542 del 28 de octubre de 1999 y nº. 497 del 30 de noviembre de 2000 son la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener los perjuicios era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. 3.

El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.

El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Incora (Incoder al momento de los hechos), de conformidad con el numeral 4 del artículo 136 del CCA, es de 2 años contados a partir del día siguiente al de su publicación, cuando ella fuera necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.

Como no obra prueba de la publicación de las Resoluciones nº. 542 del 28 de octubre de 1999 y nº. 497 del 30 de noviembre de 2000 ni se demostró que contra ellos se interpusieron recursos, el término de 2 años para formular la demanda se contará a partir del día siguiente a su notificación, esto es, desde el 8 de diciembre de 1999 y el 6 de abril de 2001 (f. 27 y 49 c. 1) y vencía el 8 de diciembre de 2001 y 6 de abril de 2003, respectivamente.

Como la solicitud de conciliación se presentó el 6 de julio de 2010 y la demanda el 7 de octubre siguiente, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se confirmará la sentencia apelada. 4. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 25 de agosto de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES JFB/OAO/MAR ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2010, $515.000, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 27.422 [fundamento jurídico 2] y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 15.652 [fundamento jurídico II], S.V. Ruth Stella Correa Palacio.