ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas pertinentes / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / INTERESES MORATORIOS CON OCASIÓN AL PAGO TARDÍO DE LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL – No se causaron [L]a Sala considera que la determinación de que el señor [G.J.R.O.] no tenía derecho al reconocimiento de intereses moratorios derivados de la homologación y nivelación salarial realizado en el Departamento de Risaralda obedeció a la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la materia.
(…) Cabe señalar que el hecho de que la autoridad judicial accionada no interprete las disposiciones legales como lo pretende el accionante, no implica la configuración de un defecto sustantivo, pues como lo ha establecido la Corte Constitucional, ese defecto se configura, entre otras cosas, cuando la aplicación de una norma “no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable”, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio.
(…) Tampoco implica la configuración de un defecto fáctico, dado que sí se valoraron las pruebas que según el accionante daban cuenta de que los valores de los años 2007 a 2009 se pagaron en el 2014. (…) Otra cosa es que, en ejercicio de la autonomía funcional que caracteriza la actividad del juez, se considerara que no había derecho al reconocimiento de intereses moratorios en el pago de tales sumas, porque se reconocieron en diciembre de 2012 y se pagaron al mes siguiente, lo que constituye un plazo prudente y oportuno y, además, que para el reconocimiento de tales intereses se requería su consagración legal, lo que no autoriza la intervención del juez de tutela, pues, como se indicó, para ello se hace necesario que se evidencie la configuración de una grosera e irrazonable interpretación. (…) Lo anterior se convalidó por la Sección Segunda de la Corporación, al pronunciarse precisamente como juez de tutela en un caso similar al que aquí se analiza, consideraciones que son acogidas en esta providencia, porque: i) guardan consonancia con lo que expuso anteriormente acerca de la validez de los argumentos expuestos respecto de la improcedencia del reconocimiento y pago de intereses moratorios con ocasión de la homologación y nivelación salarial de personal administrativo; ii) provienen de la Sección que conoce de los temas laborales administrativos y, por ende, es la autorizada para decidir sobre los mismos y iii) se trata de supuestos iguales, en los que, por vía de acción de tutela, se controvirtió el mismo punto.
(…) Cabe destacar que esta Sección ya se ha pronunciado en asuntos similares, como ocurrió en providencias de 30 de enero, 12 de marzo y 11 de junio de 2020; acciones de tutela que tenían los mismos supuestos fácticos y jurídicos que el presente asunto. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03584-01(AC) Actor: GILDARDO DE JESÚS RAMÍREZ OTÁLVARO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 14 de septiembre de 2020, proferida por la Sección Tercera -Subsección “C”- del Consejo de Estado[1], que declaró improcedente el amparo en relación con el defecto procedimental y negó el amparo solicitado respecto de los demás defectos alegados.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor GILDARDO DE JESÚS RAMÍREZ OTÁLVARO, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda[2], debido a que, a su juicio, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y al principio de favorabilidad laboral, al haber proferido la sentencia de 11 de mayo de 2020, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 66001-33-33-003- 2016-00371-01.
I.2.- Hechos Señaló que prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, en calidad de personal administrativo. Indicó que mediante Oficio núm. 000401-5486 del 31 de marzo de 2016 y Resolución 230 del 27 de junio de ese año, expedidos por la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, le negaron el reconocimiento de los intereses moratorios solicitados con ocasión del pago tardío del retroactivo resultante del proceso de homologación y nivelación salarial que solicitó por haber laborado como funcionaria administrativo de esa entidad.
Relató que instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 66001-33-33-003- 2016-00371-00, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos mencionados en precedencia y, a título de restablecimiento del derecho, se condenara a la parte allí demandada a pagar tales intereses.
Anotó que la anterior demanda le correspondió en primera instancia al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira[3] que, mediante providencia de 12 de octubre de 2018, negó las pretensiones de la demanda, aduciendo que acogía el análisis efectuado por el Consejo de Estado en la sentencia del 28 de septiembre de 2017, en la que se determinó que no había existido dilación injustificada en el proceso de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda.
Manifestó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal mediante providencia de 11 de mayo de 2020, en la que confirmó por otras razones la sentencia de primer grado, pero bajo el argumento de que el pago que le fue reconocido al actor había sido debidamente indexado, por lo que no correspondía reconocerle intereses moratorios, debido a que ambas figuras son incompatibles, en tanto que la finalidad de ambas es compensar la devaluación del dinero.
I.3.- Fundamentos de la solicitud La parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo y en defecto fáctico tanto en su dimensión positiva como negativa. Manifestó que la autoridad judicial accionada realizó una valoración defectuosa del recaudo de pruebas allegado al expediente, por lo que incurrió en defecto fáctico en su dimensión negativa, pues concluyó de manera injustificada que no existió mora en el pago de las referidas acreencias laborales; y, además omitió tener en cuenta los actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial, las resoluciones que reconocieron el pago del retroactivo generado, el certificado de los valores generados anualmente, la fecha de pago y los oficios de certificación de la deuda, entre otros.
Refirió que también incurrió en defecto fáctico en su dimensión positiva en la medida en que tuvo como probado, sin el sustento necesario, que el Estado no incurrió en mora en el pago de las acreencias laborales; además, que no existía normativa que facultara el pago de intereses moratorios en casos de homologación salarial; y además, omitió analizar que el trámite de nivelación salarial debía surtirse antes de la incorporación de los funcionarios a la planta de personal de la entidad territorial.
Adujo que la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo, por cuanto, profirió una decisión arbitraria que no tiene soporte normativo y que desborda el poder discrecional de interpretación que la Constitución le ha otorgado al juzgador, debido a que no tuvo en cuenta que la Ley 60 de 12 de agosto de 1993[4] estableció que el trámite de homologación salarial debía surtirse en 4 años; que si bien era cierto que, el pago se realizó de forma oportuna en el mes siguiente a la expedición de la resolución que lo ordenó, no era menos cierto que, el proceso debió comenzar en 1996; y además, estimó equivocadamente que la indexación y los intereses moratorios eran incompatibles entre sí porque ambos buscaban mitigar la devaluación del dinero.
I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó la protección de sus derechos al debido proceso, al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y al principio de favorabilidad laboral, presuntamente vulnerados por la autoridad judicial accionada y, como consecuencia de lo anterior: “[…] 2. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Risaralda, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 11 de mayo del 2020, para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados. […]”. I.4.- Defensa I.4.1.- El Tribunal solicitó que se declarara improcedente o en su defecto, se negara el amparo solicitado. Manifestó que en la providencia objeto de estudio se confrontaron las posiciones asumidas por el Consejo de Estado, referentes al reconocimiento de los intereses moratorios por falta de pago oportuno de la nivelación y homologación salarial solicitadas al Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio -FOMAG-, así como la seguridad jurídica para los asociados y la administración. Agregó que al resolver el caso concreto, para la Sala fue claro que el reconocimiento y pago del retroactivo se realizó para el período comprendido entre 1996 y 2009, valores que fueron reconocidos mediante Resolución núm. 1858 del 31 de diciembre de 2012 y cancelados efectivamente en el mes de enero de 2013, tal como lo certificó el ente territorial demandado a través de su Secretaría de Educación. Resaltó que aunque los pagos fueron realizados de manera posterior, ello no significaba per se la configuración de la mora, aunado al hecho de que los pagos fueron indexados y, dada la incompatibilidad que se causa con la concurrencia de ambas figuras, en tanto que, la finalidad de ambas es resarcir el retardo en el pago de una obligación. Alegó que bajo el entendido de que la indexación es una carga adicional que debe soportar quien no cumplió con una obligación oportunamente, sopesando el menor valor y la depreciación de la moneda comercial, dicha exigencia riñe con el eventual reconocimiento de intereses moratorios, cuya liquidación lleva implícita la actualización de la condena.
Manifestó que se encontraba probado que como resultado del reconocimiento y pago de la deuda causada se generaron valores por concepto de indexación, los cuales fueron cancelados –hecho que no fue discutido-, ya que la resolución núm. 1858 de 2012, reconoció la indexación sobre el retroactivo reconocido y pagado, decisión que se encuentra en firme y se conserva incólume, sin que en sede administrativa se haya controvertido el tema de los intereses moratorios que habría generado el proceso de homologación y nivelación salarial.
Aseveró que encontró ajustada a derecho la actuación de la entidad allí demandada, por cuanto reconoció y pagó el retroactivo por el proceso de homologación y nivelación salarial de manera indexada previniendo la devaluación y negando el reconocimiento de intereses moratorios por ese mismo concepto, pues ya estaba involucrado el componente inflacionario que afecta el poder adquisitivo del dinero, por lo cual, no fue posible desvirtuar la legalidad de la actuación administrativa demandada, circunstancia frente a la cual no quedaba un camino diferente que negar las súplicas de la demanda.
I.5.- Interviniente I.5.1.- El Ministerio de Educación manifestó que dicha cartera es ajena a los hechos que suscitan la presente acción de tutela, pues lo relatado en ella recae sobre el ámbito de las competencias del operador judicial, en virtud de la autonomía e independencia de la que gozan los jueces de la República en la administración de justicia. Solicitó que se le desvinculara del proceso por no ser la autoridad acusada por el tutelante.
Fundamentó su petición en el artículo 2 del Decreto Nacional 5012 de 2012 que se refiere a las funciones correspondientes al Ministerio de Educación Nacional y, en razón a ello, resaltó que realiza acciones orientadas al desarrollo equitativo de las capacidades y oportunidades educativas a nivel Nación, sin perder de vista lo regulado en cuanto a la autonomía universitaria que manejan las Instituciones de Educación Superior, competencias u objetivos que, bajo ningún aspecto, refieren una vulneración a los derechos fundamentales del actor.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Tercera, mediante sentencia de 14 de septiembre de 2020, declaró improcedente el amparo deprecado por el actor en relación con el defecto procedimental que, a su juicio, se desprendía de la aseveración del Tribunal de que el pago fue oportuno en tanto se efectuó un mes después de la expedición de la resolución que lo ordenó y denegó el amparo solicitado por el accionante frente a los demás defectos alegados en el escrito de tutela.
Precisó que el Tribunal en la sentencia cuestionada hizo un recuento de la normativa desarrollada a través de los años para regular el proceso de homologación y nivelación salarial; citó diferentes sentencias del Consejo de Estado frente al particular y adelantó la valoración de los documentos que dieron cuenta del pago retroactivo adeudado al señor RAMÍREZ OTÁLVARO, teniendo en cuenta los períodos respecto de los que debía reconocerse y la fecha de pago.
También resaltó que para adoptar tal decisión comenzó por precisar el alcance de las inconformidades del accionante con el fallo de segunda instancia objeto de tutela, y las concretó en lo concerniente a la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y a la aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral, al incurrir en defecto fáctico y sustantivo por indebida interpretación de las normas que reglamentaron el proceso de homologación y nivelación salarial en el Departamento de Risaralda.
Específicamente resaltó que, en criterio del tutelante, el fallo de nulidad y restablecimiento del derecho debió concluir que la parte allí demandada sí incurrió en mora injustificada en el pago de sus obligaciones laborales, por cuanto la homologación del empleo y la nivelación del salario debía adelantarse antes de la incorporación del personal a la planta de la entidad territorial receptora.
Sin embargo, tal proceso se adelantó varios años después de su causación, generándose el derecho al resarcimiento o indemnización económica por los perjuicios causados. Destacó que el actor argumentó que en materia de reconocimiento y pago de intereses de mora por el pago tardío de la homologación, debieron aplicarse las disposiciones que se refieren al tema, particularmente la Ley 60 de 1993 que prevé que el traslado y la incorporación del personal debía surtirse en 4 años a partir de su entrada en vigencia. Frente a tales inconformidades del actor, la Sección Tercera realizó un recuento del criterio pacífico y reiterado de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en relación con el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el no pago oportuno de lo correspondiente a la homologación por nivelación salarial, conforme al cual se ha concluido que no hay lugar a reconocer los mismos, puesto que en virtud de su carácter sancionatorio deben estar previstos en una norma que los autorice de manera expresa o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos que no se evidenciaban en esta controversia.
Manifestó que, en el caso concreto, en virtud del estudio normativo y jurisprudencial, no era procedente el reconocimiento de intereses moratorios, en el entendido que en la Resolución 1858 de 2012, a través de la cual el Departamento de Risaralda reconoció y ordenó el pago del retroactivo de la homologación al señor RAMÍREZ OTÁLVARO, no se dispuso la causación de los mismos; y entre la fecha de expedición del acto administrativo de reconocimiento de la prestación económica y la del pago transcurrió un mes, plazo que consideró prudencial.
Por lo anterior, concluyó que en el presente caso no existió defecto en la declaración realizada por la autoridad judicial accionada respecto a la ausencia de retardo injustificado por parte del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda en el trámite de homologación y nivelación salarial, por lo cual no habría lugar al estudio de los demás defectos, pues las alegaciones restantes estaban dirigidas a que se estudiara la normativa aplicable para el pago de intereses moratorios, pero del retardo injustificado, el cual no se presentó en el caso sub examine, presupuesto necesario para la procedencia de estos, tal y como lo decidió la autoridad judicial.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El señor GILDARDO DE JESÚS RAMÍREZ OTÁLVARO impugnó la decisión de primera instancia, haciendo énfasis en los argumentos del escrito de tutela. Manifestó que la autoridad judicial accionada al proferir el fallo de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de tutela, le vulneró sus derechos fundamentales e incurrió en los defectos fáctico y material o sustantivo, por cuanto negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios pretendidos como consecuencia de la cancelación tardía del retroactivo causado con ocasión de la nivelación y homologación de que fue objeto como personal administrativo de un establecimiento educativo, lo cual no se opone al reconocimiento de la indexación. Sostuvo que el Tribunal vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto no realizó una valoración acuciosa de las pruebas documentales aportadas con el escrito de la demanda, lo cual indefectiblemente condujo a una visión distorsionada de la realidad y, por tanto, a la denegación del derecho reclamado, error que debe ser subsanado por el juez constitucional.
Alegó que se configuró un defecto fáctico por omisión e indebida valoración del material probatorio obrante en el expediente, por cuanto, de un lado, no se advirtió que el derecho a la homologación y nivelación salarial surgió en el año 1996, pero el pago del retroactivo que por este se produjo se efectuó hasta el 2013, es decir, “[…] 16 años después de su causación […]”, lo que evidenciaba la mora; y, de otro, justificó el retraso en el desembolso de dicho retroactivo con el argumento de que el proceso de homologación y nivelación se surtió por etapas.
Frente al defecto sustantivo sostuvo que se configuró porque la referida decisión fue irracional, arbitraria y se apartó de los postulados normativos aplicables al asunto, en razón a que se fundamentó en “criterios infundados” tales como: i) que el proceso de homologación y nivelación se surtió por etapas; ii) que el pago del retroactivo fue oportuno porque se produjo al mes siguiente de la expedición del acto que lo reconoció; iii) que no existe norma especial que autorice el reconocimiento de interés moratorio respecto del pago de retroactivos salariales; y iv) que lo único procedente era el reconocimiento de la indexación del monto a pagar.
Arguyó que se generaron intereses moratorios por la demora en que incurrió la administración al cancelar el retroactivo ocasionado por la homologación y nivelación salarial, pues en su sentir desde el momento en que se realizó el traslado del personal administrativo (1996), como consecuencia de la descentralización de la educación, surgió la obligación para la administración departamental de realizar dicho proceso de equiparación y no 16 años después, como ocurrió, en tanto, el pago del retroactivo causado para el período 1997-2009 se efectúo hasta el 2013.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) IV.1.- Cuestión previa sobre la legitimación en la causa por pasiva de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, en el sub lite El apoderado judicial de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, solicitó la desvinculación de la entidad con respecto a la presente acción de tutela, toda vez que, a su juicio, no le asiste legitimidad en la causa por pasiva para comparecer, en tanto asegura que no es la responsable de proteger los derechos fundamentales del accionante, pues no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la presente acción de tutela.
Al respecto, teniendo en cuenta que el a quo no emitió pronunciamiento al respecto, la Sala estima que tal argumento no está llamado a prosperar, teniendo en cuenta que la citada cartera ministerial funge como parte demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 66001-33-33-003-2016-00371-01[5], el cual es objeto de controversia, por lo que su vinculación a la presente acción de tutela, como sujeto pasivo, resulta necesaria y legítima, dado el interés que le asiste en los resultados del referido proceso.
Precisado lo anterior, la Sala observa que el presente caso cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto el actor plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de Jurisprudencia (artículo 256 y ss ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable[6] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
Análisis del caso concreto La presente acción de tutela tiene como objeto que se deje sin efecto la sentencia de 11 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho del proceso identificado con el número único de radicación 66001-33-33-003-2016-00371-01, promovido por el actor con el propósito de que se le reconociera y ordenara el pago de los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de homologación y nivelación salarial del personal administrativo al servicio de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda.
El actor le atribuye a la autoridad judicial accionada la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y al principio de favorabilidad laboral, toda vez que, a su juicio, incurrió en los defectos sustantivo y fáctico. Sostuvo que el Tribunal incurrió en defecto fáctico y sustantivo por declarar que la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda y el Ministerio de Educación Nacional no incurrieron en un retardo injustificado en el pago retroactivo de la homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos del ente territorial, realizando una valoración “defectuosa” del recaudo de pruebas allegado al expediente, omitiendo algunas de ellas y desconociendo que la Ley 60 de 1993 determinó que el traslado y la incorporación del personal debía surtirse en 4 años a partir de su entrada en vigencia. Alegó que la decisión controvertida está afectada del defecto sustantivo por desconocimiento e inaplicación de las disposiciones legales por sostener que la indexación y los intereses moratorios son incompatibles, contrariando lo establecido por el artículo 90 de la Constitución, el artículo 33 de la Ley 734 de 2002, los artículos 1608 y 1613-1617 del Código Civil, el artículo 8° de la Ley 153 de 1987, el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, los artículos 177 y 16 de la Ley 446 de 1998, que prevén la existencia de una sanción cuando se incumple una obligación. Igualmente, aseveró que la accionada desconoció el principio de favorabilidad laboral con la interpretación que realizó de las disposiciones que regularon el proceso de descentralización de la educación. La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la Sección Tercera que, mediante sentencia de 14 de septiembre de 2020, declaró improcedente el amparo deprecado por el actor en relación con el defecto procedimental que, a su juicio, se desprendía de la aseveración del Tribunal de que el pago fue oportuno en tanto se efectuó un mes después de la expedición de la resolución que lo ordenó y denegó el amparo solicitado por el accionante frente a los demás defectos alegados en el escrito de tutela.
El actor impugnó la anterior decisión, haciendo énfasis en los argumentos del escrito de tutela, afirmando en esencia, que los intereses moratorios se causaron por la demora en que incurrió la administración al cancelar el retroactivo ocasionado por la homologación y nivelación salarial, pues en su sentir desde el momento en que se realizó el traslado del personal administrativo (1996), como consecuencia de la descentralización de la educación, surgió la obligación para la administración departamental de realizar dicho proceso de equiparación y no 16 años después, como ocurrió, en tanto, el pago del retroactivo causado para el período 1997-2009 se efectúo hasta el año 2013.
De acuerdo a lo anterior, la Sala circunscribirá su estudió únicamente a los argumentos de la impugnación, esto es, determinar si el Tribunal accionado incurrió en los defectos fáctico y sustantivo al negar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios que presuntamente se causaron cuando fue pagado el retroactivo indexado de dicha homologación tiempo después. Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos; ii) los intereses que se deben pagar en el momento de satisfacer la obligación contraída, para luego; iii) referirse a los defectos invocados y resolver el caso concreto.. - El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos[7] En concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia del magistrado Flavio Augusto Rodríguez Arce, precisó las etapas que surgieron en el manejo del servicio educativo en Colombia por parte de los entes territoriales, en virtud de la expedición de las leyes 43 de 1975, 60 de 1993 y 715 de 2001.
El aludido concepto también precisó que, con la expedición de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó el servicio de educación primaria y secundaria, que venían prestando los departamentos, municipios, intendencias, comisarías, y distritos; proceso que se llevó a cabo desde el 1 de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Asimismo, indicó que a través de la Ley 60 de 1993, se ordenó la descentralización del servicio educativo, desmontando la nacionalización ordenada por la ley anterior.
En desarrollo de tal decisión se dispuso la entrega, por parte de la Nación, de los bienes y de los establecimientos educativos, a los departamentos y distritos, por lo que quedó establecido que el personal administrativo del sector educativo que venía prestando sus servicios a la Nación, por mandato legal, debía entregarse al respectivo departamento o distrito, cumplido lo cual, tales docentes entraban a formar parte de las plantas de personal de carácter departamental o distrital, respectivamente.
Expuso que el traspaso o la entrega de tales servidores, conforme al régimen de administración del personal, debía producirse a través de un proceso de incorporación, «[…] que para su perfeccionamiento requería de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc., previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial […]».
Con posterioridad, mediante la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001[8], se pretendió municipalizar el servicio educativo que había quedado departamentalizado previamente, con lo que se dispuso que los departamentos certificaran a los municipios que cumplieran determinados requisitos, de manera que la asunción de la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones –artículos 5 y 6-, aparejaba la obligación de recibir el respectivo personal entregado por los departamentos, sujetándose a las plantas de cargos adoptadas de conformidad con la ley.
Las consecuencias del referido proceso fueron explicadas por la Sala de Consulta y Servicio Civil de la siguiente forma: «[…] Como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo, las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos, y establecerles un límite máximo salarial, dentro del cual las entidades pudieran ejercer sus competencias según su situación fiscal.
La incorporación suponía de un lado, que los departamentos debían reajustar, atendiendo sus necesidades, su estructura orgánica y funcional para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión en la nueva planta debía tomar en cuenta no sólo el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado, sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio, con sujeción a los manuales específicos respectivos, para de esta manera determinar la remuneración, lo cual debió cumplirse dentro del proceso de homologación. Según se analizó, las condiciones de incorporación no estaban sometidas a la discrecionalidad de las autoridades departamentales sino a las resultas de un estudio técnico concertado que permitiera ubicar los servidores en el grado de remuneración que correspondiera a las funciones que debían cumplir, a los requisitos exigidos para el cargo que conforme a las necesidades del servicio debían desempeñar y a los demás elementos estructurales del empleo, dentro de los límites establecidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992.
El personal administrativo tenía una connotación muy particular, en tanto si bien, sus salarios debían ser cubiertos con el situado fiscal, cuando el salario en la entidad territorial fuera superior al que devengaba en la Nación, esa diferencia debía asumirla ésta última, pues se imponía la nivelación en las condiciones ya expuestas; pero los recursos propios se comprometían si la incorporación desconoció los parámetros legales analizados o el límite reglamentario de incremento salarial dispuesto por el Gobierno. En el evento de existir mayores costos con ocasión del proceso de homologación en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, si el proceso se cumplió conforme a derecho y existía disponibilidad, debía asumirlos el SGP; si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios […]».
De conformidad con lo expuesto se concluyó que, como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo, las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo previsto en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento previsto para la incorporación de cargos..- Los intereses que se deben pagar para satisfacer las obligaciones.
Frente a la previsión normativa expresa respecto de los intereses moratorios que faculte su cobro para los casos de pagos de retroactivos por homologación y nivelación, o la inclusión de tal previsión en el documento que reconoce el derecho, la Sección Segunda, Subsección A, en sentencia de 10 de octubre de 2019[9], precisó lo siguiente: «[…] El interés legal es aquel que se tasa en virtud de la ley, a falta de estipulación concreta de las partes involucradas.
El Código Civil dispone en su artículo 1617, frente a esta clase de interés lo siguiente: «ARTICULO 1617. INDEMNIZACION POR MORA EN OBLIGACIONES DE DINERO. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.
El interés legal se fija en seis por ciento anual. (Subrayado fuera de texto). […]». Por su parte, el interés corriente bancario es la tasa efectiva anual de referencia que en promedio cobran las entidades financieras sobre los nuevos créditos y que fue regulado por el Código de Comercio en los siguientes términos: «ARTÍCULO 884. LIMITE DE INTERESES Y SANCIÓN POR EXCESO.
Modificado por el Art. 111, Ley 510 de 1999. Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72, Ley 45 de 1990.
Se probará el interés bancario corriente con certificado expedido por la Superintendencia Bancaria.» Finalmente, los intereses moratorios son los que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora y que cesan sólo en el momento de cancelar la obligación contraída. Los mismos serán fijados por las partes, pero en caso contrario, el artículo 884 ibídem especificó que: «[…] si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente […]».
Este tipo de intereses son aquellos que se pagan para el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida. La mora genera que se hagan correr en contra del deudor los daños y perjuicios llamados moratorios que representan el perjuicio causado al acreedor por el retraso en la ejecución de la obligación[10].
Ahora bien, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[11] reguló en sus artículos 192 y 195, lo referente a los pagos derivados del cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Se destaca así lo pertinente: «Artículo 192. Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas.
Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento. Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada.
Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código. (Subrayado fuera de texto). […] Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud.
(Subrayado fuera de texto). […]». «Artículo 195. Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: 1. Ejecutoriada la providencia que imponga una condena o apruebe una conciliación cuya contingencia haya sido provisionada en el Fondo de Contingencias, la entidad obligada, en un plazo máximo de diez (10) días, requerirá al Fondo el giro de los recursos para el respectivo pago. 2.
El Fondo adelantará los trámites correspondientes para girar los recursos a la entidad obligada en el menor tiempo posible, respetando el orden de radicación de los requerimientos a que se refiere el numeral anterior. 3. La entidad obligada deberá realizar el pago efectivo de la condena al beneficiario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de los recursos.
Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante, una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial. [ ]».
En conclusión, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente y que faculte su cobro para los casos de pagos de retroactivos por homologación y nivelación, o estar incluidos en el documento que reconoce el derecho, dado su carácter sancionatorio […]». (Negrillas y subrayas por fuera del texto original) En el mismo sentido se ha pronunciado la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, entre otras, en sentencia 66001-23-33-000- 2016-00423-01[12], al concluir lo siguiente: «[…] Conforme con lo anterior, para la Sala no hay lugar a reconocer los intereses moratorios solicitados en la demanda, toda vez que del contenido de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, no se estableció nada al respecto, como tampoco existe perceptiva normativa que así lo disponga, por lo que mal haría en reconocer intereses moratorios que no se pactaron […]».
Del defecto sustantivo La Corte Constitucional[13] ha precisado que el defecto sustantivo se presenta cuando “[…] la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica […]”. En ese orden de ideas, respecto de los eventos que dan lugar a conceder el amparo a los derechos fundamentales que resulten vulnerados por la configuración del defecto sustantivo, en sentencia T-949 de 2009[14], la Corte Constitucional señaló los siguientes: “[…] (i) cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial […]” De igual forma, la Corte Constitucional[15] ha dicho que al examinar estos eventos, el Juez de tutela se debe limitar a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, pues su decisión “[…]no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el Juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional […]”.
Conforme con lo anterior y debido a que el accionante considera que la autoridad judicial accionada al proferir el fallo de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de tutela, le vulneró sus derechos fundamentales e incurrió en los defectos fáctico y material o sustantivo, la Sala habrá de referirse a lo planteado en dicha providencia. En la sentencia de 11 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal, se estableció que mediante Resolución 1858 de 2012, expedida por la Secretaría de Educación de Risaralda, se reconoció y ordenó el pago de la deuda del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Risaralda, por el período comprendido entre 1997 y 2009, en favor del accionante; sin embargo, posteriormente, con ocasión de solicitudes presentadas por los funcionarios administrativos, se modificó el referido acto administrativo mediante Resolución 1384 de 5 de septiembre de 2013, « […] procedió al reconocimiento y pago del retroactivo que solicitaron los servidores, entre ellos la parte demandante, efectuando el mismo debidamente indexado, motivo por el cual la entidad territorial en la actuación administrativa enjuiciada niega el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, advirtiendo que tal reconocimiento se torna inviable dada la incompatibilidad de dichos beneficio […] ».
Al accionante se le liquidaron los valores siguientes: por el año 2007 la suma de $2.574.794.oo; por el año de 2008 la suma de $ 2.879.252.oo; por el año de 2009 la suma de $ 291.149.oo; Respecto de ellos, solicitó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por el pago tardío, lo cual le fue negado bajo el argumento consistente en que no resulta razonable tal exigencia toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador pues tal acreencia se pagó dentro del mes siguiente a su reconocimiento, e igualmente se señaló que el reconocimiento y pago de la homologación y la nivelación salarial se efectuó con la debida indexación. Igualmente, la Corporación afirmó que debía tenerse en cuenta que el lapso que trascurrió entre la fecha de expedición del acto que reconoció el derecho a la nivelación salarial –diciembre de 2012– y su pago –enero de 2013–, fue prudente y proporcional.
La Sala advierte que la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada se fundamentó en la postura que ha venido aplicando, en sus dos Subsecciones, la Sección Segunda del Consejo de Estado –especializada en asuntos laborales–, al pronunciarse respecto del reconocimiento de intereses moratorios en casos como el presente, en los que ha considerado que “por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”[16].
Así las cosas, la Sala considera que la determinación de que el señor GILDARDO DE JESÚS RAMÍREZ OTÁLVARO no tenía derecho al reconocimiento de intereses moratorios derivados de la homologación y nivelación salarial realizado en el Departamento de Risaralda obedeció a la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la materia.
Cabe señalar que el hecho de que la autoridad judicial accionada no interprete las disposiciones legales como lo pretende el accionante, no implica la configuración de un defecto sustantivo, pues como lo ha establecido la Corte Constitucional, ese defecto se configura, entre otras cosas, cuando la aplicación de una norma “no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable”[17], lo que no se evidencia en el caso bajo estudio.
Tampoco implica la configuración de un defecto fáctico, dado que sí se valoraron las pruebas que según el accionante daban cuenta de que los valores de los años 2007 a 2009 se pagaron en el 2014. Otra cosa es que, en ejercicio de la autonomía funcional que caracteriza la actividad del juez, se considerara que no había derecho al reconocimiento de intereses moratorios en el pago de tales sumas, porque se reconocieron en diciembre de 2012 y se pagaron al mes siguiente, lo que constituye un plazo prudente y oportuno y, además, que para el reconocimiento de tales intereses se requería su consagración legal, lo que no autoriza la intervención del juez de tutela, pues, como se indicó, para ello se hace necesario que se evidencie la configuración de una grosera e irrazonable interpretación. Lo anterior se convalidó por la Sección Segunda de la Corporación, al pronunciarse precisamente como juez de tutela en un caso similar al que aquí se analiza, consideraciones que son acogidas en esta providencia, porque: i) guardan consonancia con lo que expuso anteriormente acerca de la validez de los argumentos expuestos respecto de la improcedencia del reconocimiento y pago de intereses moratorios con ocasión de la homologación y nivelación salarial de personal administrativo; ii) provienen de la Sección que conoce de los temas laborales administrativos y, por ende, es la autorizada para decidir sobre los mismos y iii) se trata de supuestos iguales, en los que, por vía de acción de tutela, se controvirtió el mismo punto.
Así se pronunció la Sección Segunda del Consejo de Estado: “[…] En suma, la autoridad judicial cuestionada, después de analizar detalladamente el proceso de homologación y nivelación salarial realizado en el departamento de Risaralda, concluyó que las entidades demandadas no incurrieron en una dilación en el pago, toda vez que surtieron todas las etapas necesarias para efectuar el desembolso de la suma reconocida, procedimiento que naturalmente requirió de varios ajustes y modificaciones, sumado a las reclamaciones que presentaron los funcionarios destinatarios de la medida de nivelación salarial.
“Por lo anterior, teniendo en cuenta la complejidad del proceso de homologación, concluyó que el pago del retroactivo se realizó en un plazo razonable, por lo que no encontró demostrado el incumplimiento de la obligación, como elemento indispensable para la causación de los intereses moratorios reclamados por la demandante. “Dichas consideraciones, en criterio de la Sala, no constituyen desde ningún punto de vista un error sustantivo en la interpretación de las normas legales aplicables al caso, y menos aún una errónea valoración del material probatorio aportado al proceso, toda vez que fue a partir de la resolución misma que reconoció la suma por concepto de retroactivo a la demandante y la fecha de pago, que estableció que la demora que fue aproximadamente de un mes, no constituía un incumplimiento de la obligación, dada la complejidad que implicaba el proceso de nivelación salarial.
“Igualmente, verificó que dicha suma de dinero sí fue indexada, por lo que, a la luz de la jurisprudencia vigente de esta Corporación, precisó que no era dable reconocer los intereses moratorios, en tanto ya se había corregido la devaluación de la suma adeudada. “Además, dicha decisión está acorde con la posición jurídica que ha sido decantada por la Sección Segunda de esta Corporación, como puede verse del siguiente pronunciamiento: ‘De lo expuesto se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación o el departamento del Tolima incurrieron en una dilación injustificada del pago, puesto que al tenor de lo analizado, se surtieron las múltiples etapas necesarias para efectuar el pago reconocido al actor, en un monto de $43.192.861 en fecha 26 de diciembre de 2012. ‘Por ende, no se accederá al reconocimiento de intereses causados entre el 1º de enero de 2010 y el 20 de noviembre de 2012. ‘Ahora bien, frente al reconocimiento efectuado por el tribunal de instancia respecto de los intereses generados entre el 20 de noviembre y el 26 de diciembre de 2012, esta Sala de Subsección se permite precisar que no le asiste razón al a quo, debido a lo anteriormente ilustrado y en consideración a que transcurrió tan solo un mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso [de] homologación y nivelación salarial. ‘En efecto, ninguna de las entidades accionadas incurrió en mora, puesto que no existe como tal la causación de unas sumas que por lo demás nunca se adeudaron. ‘Ahora bien, la pérdida del poder adquisitivo de la moneda de la que se queja el actor, obedece a un criterio mínimo de equidad según el cual quien no cumplió con una obligación oportunamente, no puede beneficiarse cumpliéndola en menor valor o depreciada, pero resulta que en el presente asunto, ni siquiera se ha incurrido en un retraso o incumplimiento, porque tal como se expuso, al actor se le canceló su nivelación y homologación salarial en tiempo’[18].
“Así las cosas, es claro que lo planteado en esta sede constitucional se limita a una diferencia de criterios frente a la interpretación de una norma, que desde ningún punto de vista puede ser considerada como violatoria de los derechos fundamentales de la accionante, en tanto, como quedó visto, la Sala de Subsección demandada adoptó dicha postura bajo argumentos plausibles y razonables, y ajustados al criterio jurisprudencial decantado y reiterado por esta Sala de Sección”.
“De este modo se insiste que en principio, la acción de tutela no procede para resolver divergencias interpretativas de la ley, pues el criterio del juez de conocimiento prevalece frente a la opinión del juez constitucional, no sólo porque es el juez natural del asunto, sino también porque este se encuentra amparado por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada […]”[19].
Cabe destacar que esta Sección ya se ha pronunciado en asuntos similares, como ocurrió en providencias de 30 de enero[20], 12 de marzo[21] y 11 de junio de 2020[22]; acciones de tutela que tenían los mismos supuestos fácticos y jurídicos que el presente asunto. Por lo expuesto, se confirmará la decisión de primera instancia por las razones expuestas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NotifICAR a las partes en la forma más expedita.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de noviembre de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante la Sección Tercera [2] En adelante el Tribunal [3] En adelante el Juzgado [4] "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". [5] Demandante: Gildardo de Jesús Ramírez Otalvaro.
Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda, Secretaría de Educación. [6] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [7] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 10 de octubre de 2019.
C.P. Gabriel Valbuena Hernández, rad. núm. 73001-23-33-000- 2014-00231-01. [8] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. [9] Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández;
Radicado núm.: 73001-23- 33-000-2014-00231-01 [10] Sentencia C-604 de 2012. [11] Ley 1437 de 2011. [12] C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez [13] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [14] M.P Mauricio González Cuervo. [15] Sentencia T-310 de 2009, M.P Luis Ernesto Vargas Silva. [16] Ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1º de marzo de 2018, radicado No.: 73001-23-33-000-2014-00265-01(3484-15), Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de octubre de 2019, radicado No.: 66001-23-33-000-2016-00489-01(3611-18), Bogotá, D. C., Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre 2019, radicado No.: 66001-23-33-000-2016-00367-01(3339- 18), Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de enero de 2020, radicado número: 66001-23-33-000-2016-00567-01(3446-18). [17] Sentencia T-321 de 2017. [18] Original de la cita: “Sentencia de 22 de febrero de 2018, radicado Nº 73001-23-33-000-2014-00404-01 (2475-2015), accionante: Florencio Arias Galindo, demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otros.
Magistrado Ponente: Gabriel Valbuena Hernández. También pueden verse las sentencias del 1º de marzo de 2018, Rad. 73001-23-33-000-2014-00221-01(1914- 15) y 73001-23-33-000-2014-00265-01(3484-15). M.P. William Hernández Gómez; del 8 de marzo de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00558-01(3219-15). M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; del 3 de mayo de 2018.
Rad. 73001-23-33-000- 2014-00250-01(1670-15). M.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 10 de mayo de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00185-01(3180-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 21 de junio de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00218-01(1372- 15), 73001-23-33-000-2014-00232-01(0593-15), 73001-23-33-000-2014-00251- 01(2121-15) y 73001-23-33-000-2014-00251-01(2121-15).
C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 29 de agosto de 2018. Rad. 23001-23-33-000-2014-00289- 01(0704-17). [19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P.: Gabriel Valbuena Hernández, sentencia del 6 de febrero de 2020, radicación número: 11001-03-15-000-2019-05196-00(AC). [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de enero de 2020, Exp.
No. 11001-03-15-000-2019- 05178-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de marzo de 2020, Exp. No. 11001-03-15-000-2019- 05229-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de junio de 2020, Exp.
No. 11001-03-15-000-2020- 00900-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.