ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / CONTRATO DE COMPRAVENTA – Obligaciones ajenas a la naturaleza del contrato no son propia de las controversias contractuales / OBJETO DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / BIEN DE DESTINACIÓN A UTILIDAD PÚBLICA / DESTINACIÓN DEL BIEN INMUEBLE La Sala confirmará el fallo de primera instancia, por cuanto los demandantes presentaron la demanda después del término de caducidad de 2 años contenido en el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (…) La Sala pone de presente que los demandantes solicitaron la declaratoria de incumplimiento del contrato con el argumento de que el municipio no destinó el bien para los fines incluidos en la declaratoria de utilidad pública.
Para la Sala es claro que dicha obligación no es de la naturaleza del contrato de compraventa, y que por lo tanto, no debería ser propia del análisis de la acción de controversias contractuales. No obstante, aun si en gracia de discusión se aceptase el argumento de los demandantes, el municipio contaba con 5 años para destinar el bien a los motivos de utilidad pública, de acuerdo con el artículo 33 de la Ley 9 de 1989.
En ese caso, el término de caducidad de dos años habría empezado a correr el 28 de marzo de 2001 y finalizado el 28 de marzo de 2003. La demanda fue presentada el 28 de agosto de 2007, razón por la cual la acción de controversias contractuales estaba caducada. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NÚMERO 10 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 33 INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / CONTRATO DE COMPRAVENTA – Obligaciones ajenas a la naturaleza del contrato no son propia de las controversias contractuales / OBJETO DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / BIEN DE DESTINACIÓN A UTILIDAD PÚBLICA / DESTINACIÓN DEL BIEN INMUEBLE / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN EJECUTIVA / LEY 9 DE 1989 Como la destinación del bien para sedes administrativas del municipio de Medellín no era una obligación de la naturaleza del contrato de compraventa, la acción que debieron iniciar los demandantes era la contenida en el artículo 34 de la Ley 9 de 1989, la cual les otorgaba un derecho de preferencia para la readquisición del inmueble.
No obstante, como lo explicó el tribunal, los antiguos propietarios no la ejercieron, y según las pretensiones de la demanda formulada, tampoco tuvieron ánimo de recomprar el inmueble enajenado al municipio. FUENTE FORMAL: LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 34 IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / BIEN DE DESTINACIÓN A UTILIDAD PÚBLICA / DESTINACIÓN DEL BIEN INMUEBLE / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN EJECUTIVA / LEY 9 DE 1989 / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EJECUTIVA En todo caso, la acción ejecutiva del artículo 34 de la Ley 9 de 1989 también estaba caducada para la fecha de presentación de la demanda.
La ley imponía un término de 2 meses posteriores a los 5 años con los que contaba la entidad para destinar el inmueble para los fines previstos en los actos administrativos de declaratoria de interés público. En el caso analizado, el plazo expiraba el 28 de mayo de 2001, y la demanda fue presentada el 28 de agosto de 2007. BIEN DE DESTINACIÓN A UTILIDAD PÚBLICA / DESTINACIÓN DEL BIEN INMUEBLE / ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD / ACCIÓN DE NULIDAD / FALSA MOTIVACIÓN / ELEMENTOS DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA – Debían discutirse en la demanda y a través de la acción procedente [S]i los accionantes consideraban que los actos administrativos que contenían los motivos de declaratoria de utilidad pública del inmueble adolecían de falsa motivación, debieron iniciar una acción de nulidad simple contra dichos actos administrativos.
La Sala reitera que la acción de controversias contractuales es procedente para analizar el cumplimiento de aspectos propios del negocio de compraventa (cosa y precio), los cuales no fueron objeto de discusión en la demanda. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-12-33-1000-2007-02658-01 (54764) Actor: LUIS GUILLERMO GARCÍA Y LOGAR LTDA Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Tema: La Sala confirma la sentencia de primera instancia por caducidad de la acción. SENTENCIA______________________________________________________ Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por Luis Guillermo García y Logar Ltda. contra la sentencia del 20 de febrero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que se inhibió para fallar de fondo el asunto, pues encontró que la acción estaba caducada.
La Sala es competente para resolver el recurso de apelación de acuerdo con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, norma que señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales. A su vez, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo prescribe que esta jurisdicción es competente para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de dichas entidades, y el artículo 129 le otorga la competencia para conocer de este proceso en segunda instancia. I.
ANTECEDENTES A. Posición de la parte demandante 1.- El 28 de agosto de 2007, Luis García y la sociedad Logar Ltda. presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia contra el Municipio de Medellín[1]. 2.- Los demandantes solicitaron declarar que el Municipio de Medellín había incumplido el contrato de compraventa y el pago de perjuicios.
En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: << 1. Que se declare que el municipio de Medellín incumplió el contrato de compraventa contenido en la escritura pública No. 1050 del 22 de marzo de 1996 de la Notaría Veinte de Medellín, por medio del cual el municipio de Medellín, dentro de un trámite de enajenación voluntaria con miras a una posible expropiación, compró a Luis Guillermo García Correa y a la sociedad Logar Ltda. [un] inmueble (…) incumplimiento que se generó al no darle al inmueble la destinación que había sido determinada en el parágrafo primero de la cláusula segunda de la citada escritura pública en la cual se dijo que el municipio de Medellín adquiere este inmueble para el funcionamiento de sus sedes administrativas de acuerdo a la declaratoria de utilidad pública que del sector se hiciera mediante el Decreto 380 de 1978 y la Resolución 123 de 1991 de la Dirección de Planeación Metropolitana. 2.
Que como consecuencia de la anterior declaratoria de incumplimiento, se condene al Municipio de Medellín a pagar a favor de Luis Guillermo García y Logar Ltda. los perjuicios ocasionados por el incumplimiento, los cuales estimamos en la suma de $26.478.456.501 que equivalen a $7.492.760.195 por daño emergente y $18.985.696.306 por concepto de lucro cesante, perjuicios derivados del hecho de que se le hubiere impedido a sus propietarios continuar con la explotación económica del inmueble y por no habrese podido beneficiar de la valorización del inmueble>>. 3.- Los accionantes fundamentaron sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Los demandantes eran propietarios del inmueble Edificio Vásquez, ubicado en Medellín, cuyos locales eran alquilados a comerciantes. 3.2.- Mediante el Decreto 380 del 30 de junio de 1978, la Junta Municipal de Planeación de Medellín declaró de utilidad pública el área en la que se encontraba ubicado el bien.
A su vez, la Resolución 1593 del 16 de septiembre de 1994 de la Alcaldía de Medellín declaró de utilidad pública la adquisición del Edificio Vásquez y ordenó su expropiación. 3.3.- En un trámite de enajenación voluntaria, el Municipio de Medellín compró el Edificio Vásquez mediante la escritura pública No. 1050 del 22 de marzo de 1996. El parágrafo primero de la cláusula segunda de la escritura pública establecía que el municipio adquiría el inmueble para el funcionamiento de sus sedes administrativas, así: <<El municipio de Medellín adquiere el inmueble para el funcionamiento de sus sedes administrativas de acuerdo a la declaratoria de utilidad pública que del sector hiciera mediante el Decreto 300 del 30 de junio de 1978 y la resolución 123 de octubre de 1991 de la Dirección de Planeación Metropolitana.>> 3.4.- El Edificio Vásquez permaneció abandonado durante varios años. 3.5.- El 3 de febrero de 2006, los demandantes se enteraron, a través de una publicación en un periódico, que el municipio no había destinado el Edificio Vásquez para sus sedes administrativas, y que estaba siendo “ocupado por la entidad privada COMFAMA y por otros particulares”. 3.6.- Los accionantes señalaron que el municipio incumplió el contrato de compraventa porque, en lugar de destinarlo para oficinas públicas, lo arrendó a un particular.
Explicaron que “se vieron burlados los derechos de los anteriores propietarios a quienes se les forzó a vender el inmueble (recuérdese que frente a la oferta de compra presentada dentro de un trámite de enajenación voluntaria sólo existe la opción de vender o de someterse a un proceso de expropiación), bajo el supuesto de que el Municipio de Medellín requería el inmueble para destinarlo a oficinas públicas”.
B.- Posición de la parte demandada 4.1.- La Alcaldía de Medellín contestó la demanda y solicitó negar las pretensiones.[2] 4.2.- Presentó la excepción de inexistencia de obligación contractual, toda vez que la cláusula segunda de la escritura pública no surgió como resultado de la voluntad de las partes, sino que transcribía el artículo 33 de la Ley 9 de 1989, que indica: <<Artículo 33.- Todas las entidades públicas que hayan adquirido inmuebles a cualquier título o que los adquieran en lo sucesivo, también a cualquier título, deberán aplicarlos a los fines para los cuales fueron adquiridos.
En el acto de adquisición se incluirá en forma expresa el fin para el cual fueron adquiridos los inmuebles. Las entidades públicas dispondrán de un término máximo de cinco (5) años contados desde la fecha de publicación de esta Ley o a partir de la fecha de la adquisición del bien, según el caso, para cumplir con esta obligación. Si así no lo hicieren, deberán enajenarlos a más tardar a la fecha de vencimiento del término anterior.>> 4.3.- Presentó las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad.
Indicó que los demandantes debieron adelantar el proceso ejecutivo del artículo 34 de la Ley 9 de 1989, que establece que los propietarios anteriores tienen el derecho a adquirir los inmuebles enajenados a la entidad si al cabo de 5 años no se han destinado al fin para el cual fueron comprados, así: <<Artículo 34.- En el evento de la venta, los propietarios anteriores tendrán un derecho preferencial irrenunciable a adquirir los inmuebles, por el avalúo administrativo especial que fije el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" o la entidad que cumpla sus funciones, de conformidad con el procedimiento señalado en la presente Ley y en los mismos plazos en que pagó la entidad adquirente.
El avalúo administrativo especial no incluirá las valorizaciones que en su momento no fueron tenidas en cuenta, en los términos del artículo 18. La entidad pública notificará al propietario anterior o a sus causahabientes de su intención de vender y éstos dispondrán de un plazo de dos (2) meses para aceptar o rechazar la oferta. Si éstos no tuvieran interés en adquirirlos o guardaren silencio sobre la oferta durante el término previsto, o la rechazaren, dichos bienes serán vendidos.
Será absolutamente nula la venta que se efectúe con pretermisión de lo dispuesto en el presente inciso. La obligación de las entidades públicas de vender preferencialmente a los propietarios anteriores o sus causahabientes será exigible judicialmente por la vía ejecutiva”. 4.4.- Propuso la excepción de caducidad. Explicó que el artículo 34 de la Ley 9ª de 1989 establece que la acción ejecutiva “caducará dos (2) meses después del vencimiento del término de cinco (5) años previsto en el artículo anterior”.
El contrato fue firmado el 22 de marzo de 1996 y la demanda presentada el 28 de agosto de 2007, razón por la cual la acción estaba caducada. 4.5.- Adicionalmente, explicó que si se aceptara que la acción presentada fue la adecuada, también estaría caducada. Señaló que el Código Contencioso Administrativo imponía un plazo de 2 años para presentar la demanda en los contratos de ejecución instantánea, como es el caso del contrato de compraventa. 4.6.- Manifestó que el contrato había sido cumplido, toda vez que las partes habían entregado la cosa y pagado el precio. 4.7.- Explicó que el contrato había sido celebrado legalmente y que las partes no habían probado ningún vicio del consentimiento.
Indicó que la venta fue voluntaria y que los demandantes, en su momento, tuvieron la opción de acudir al proceso de expropiación, pero no lo hicieron. C. La sentencia recurrida 5.- Mediante sentencia del 20 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Antioquia encontró probada la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales, y por lo tanto, se inhibió para decidir el fondo del asunto[3]. 5.1.- Desestimó la excepción de indebida escogencia de la acción. Argumentó que la acción ejecutiva del artículo 34 de la Ley 9 de 1989 no era procedente, toda vez que los demandantes no pretendían la recompra del inmueble, sino el pago de perjuicios por un presunto incumplimiento del contrato de compraventa. 5.2.- Declaró probada la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales regulada en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Explicó que el contrato de compraventa se perfeccionó el 27 de marzo de 1996. Al ser de ejecución instantánea, los demandantes debieron presentar la acción a más tardar el 27 de marzo de 1998. 5.3.- Añadió que, aun si se contara el término de caducidad desde el momento en que la entidad debía cumplir el contrato, la acción también estaría caducada.
Explicó que el artículo 33 de la Ley 9 de 1989 otorgaba un plazo de 5 años para que el municipio destinara el inmueble a los fines incluidos en el contrato de compraventa. De esta manera, los demandantes debieron presentar la demanda antes del 27 de marzo de 2001, pero tampoco lo hicieron. 5.4.- Desestimó el argumento según el cual los demandantes solo se enteraron de que el inmueble había sido destinado a un uso distinto al contemplado en los actos administrativos de declaratoria de utilidad pública.
Dijo que “el bien se encontraba a la vista pública (…) por lo cual no se encuentra sentido de que los anteriores propietarios no tuvieran conocimiento de ello, cuando se encontraban interesados en el bien, incluso adujeron que estuvo abandonado por algún tiempo, por lo cual no se comprende por qué no acudieron ante la jurisdicción en su debido momento”.
D. Recurso de apelación de la sociedad demandante 6.- Los accionantes apelaron la sentencia de primera instancia, solicitaron a la Sala revocarla y conceder las pretensiones de la demanda[4]. 6.1.- Indicaron que el término de caducidad de 2 años del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo no podía contarse a partir de la suscripción del contrato de compraventa, sino desde el momento en que las partes se enteraron de que el municipio había incumplido su obligación contractual de destinar el inmueble para oficinas de la entidad, así: <<La caducidad de la acción contractual para buscar la declaratoria de incumplimiento del contrato por haberse violado la cláusula contractual a través de la cual el municipio asumió el compromiso de destinar el inmueble a oficinas públicas, sólo puede comenzar a correr a partir de momento en el cual efectivamente se le dio una destinación diferente a la que estaba prevista en el contrato.
Este incumplimiento sólo se materializó en el momento en el cual el inmueble fue destinado a actividades comerciales (…) En todo caso, mal podría afirmarse que la caducidad comenzaría a correr con anterioridad al momento en el cual la intención del municipio de Medellín se hizo pública, pues antes de ese momento resultaba imposible que los antiguos propietarios se percataran de la intención del municipio de incurrir en un incumplimiento del contrato.>> II.
CONSIDERACIONES E. Las razones por las que la Sala confirmará la sentencia de primera instancia 7.- La Sala confirmará el fallo de primera instancia, por cuanto los demandantes presentaron la demanda después del término de caducidad de 2 años contenido en el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, que preceptúa: “Artículo 136.
Caducidad de las acciones (…) 10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. 8.- La Sala pone de presente que los demandantes solicitaron la declaratoria de incumplimiento del contrato con el argumento de que el municipio no destinó el bien para los fines incluidos en la declaratoria de utilidad pública.
Para la Sala es claro que dicha obligación no es de la naturaleza del contrato de compraventa, y que por lo tanto, no debería ser propia del análisis de la acción de controversias contractuales. No obstante, aun si en gracia de discusión se aceptase el argumento de los demandantes, el municipio contaba con 5 años para destinar el bien a los motivos de utilidad pública, de acuerdo con el artículo 33 de la Ley 9 de 1989.
En ese caso, el término de caducidad de dos años habría empezado a correr el 28 de marzo de 2001 y finalizado el 28 de marzo de 2003. La demanda fue presentada el 28 de agosto de 2007, razón por la cual la acción de controversias contractuales estaba caducada. 9.- Como la destinación del bien para sedes administrativas del municipio de Medellín no era una obligación de la naturaleza del contrato de compraventa, la acción que debieron iniciar los demandantes era la contenida en el artículo 34 de la Ley 9 de 1989, la cual les otorgaba un derecho de preferencia para la readquisición del inmueble.
No obstante, como lo explicó el tribunal, los antiguos propietarios no la ejercieron, y según las pretensiones de la demanda formulada, tampoco tuvieron ánimo de recomprar el inmueble enajenado al municipio. En todo caso, la acción ejecutiva del artículo 34 de la Ley 9 de 1989 también estaba caducada para la fecha de presentación de la demanda.
La ley imponía un término de 2 meses posteriores a los 5 años con los que contaba la entidad para destinar el inmueble para los fines previstos en los actos administrativos de declaratoria de interés público. En el caso analizado, el plazo expiraba el 28 de mayo de 2001, y la demanda fue presentada el 28 de agosto de 2007. La norma dice: “La obligación de las entidades públicas de vender preferencialmente a los propietarios anteriores o sus causahabientes será exigible judicialmente por la vía ejecutiva.
Esta acción caducará dos (2) meses después del vencimiento del término de cinco (5) años previstos en el artículo anterior. Caducada la acción, cualquier persona interesada podrá exigir que dichos inmuebles se enajenen mediante licitación pública. Cuando un municipio o área metropolitana no hayan previsto la licitación pública para la venta de inmuebles, cualquier persona podrá demandar su venta en pública subasta, por la vía ejecutiva”. 10.- Finalmente, si los accionantes consideraban que los actos administrativos que contenían los motivos de declaratoria de utilidad pública del inmueble adolecían de falsa motivación, debieron iniciar una acción de nulidad simple contra dichos actos administrativos.
La Sala reitera que la acción de controversias contractuales es procedente para analizar el cumplimiento de aspectos propios del negocio de compraventa (cosa y precio), los cuales no fueron objeto de discusión en la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFÍRMESE la decisión del 20 de febrero de 2015 del Tribunal Administrativo de Antioquia. SEGUNDO.- No se CONDENA en costas. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] Cuaderno 1, Folios 69 – 83. [2].Cuaderno 1, Folios 94 - 115. [3] Cuaderno 2, Folios 394 – 398. [4] Cuaderno 2, Folios 400 – 402.