RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / NULIDAD GENERADA EN LA SENTENCIA / CAUSALES DE NULIDAD DE LA SENTENCIA [C]ausal de revisión (…) «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». […] [C]uando la norma se refiere a la «nulidad originada en la sentencia», exige que el vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere el fallo, bien sea por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de esa actuación. Por lo tanto, no es posible alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación prevista en el artículo 134 del Código General del Proceso. […] El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1.
Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4.
Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7.
Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código. […] [A]l analizarse los fundamentos del recurrente, no encuentra esta Sala, en los elementos sustantivos que plantea, alguna evidencia de que al momento de proferirse el fallo de segunda instancia existiera algún vicio configurativo de la nulidad solicitada, pues para que haya lugar a la declaratoria de nulidad, es necesario que se invoquen las causales consagradas en el artículo 134 del Código General del Proceso, cuyo origen debe tener lugar en el momento mismo en que se promulgó la providencia, o, excepcionalmente, antes, pero probándose que la nulidad no pudo ser advertida durante el curso del proceso.
No obstante, en este caso ninguna de las anteriores circunstancias ocurrió, puesto que la presunta nulidad, basada en una aplicación indebida de las normas, habría estado presente desde la sentencia de primera instancia, en tanto en ella se resolvió el asunto bajo los mismos argumentos jurídicos que empleara el ad quem en la providencia objeto de revisión. […] [E]n el presente recurso extraordinario no se invocó con claridad ninguna de las causales establecidas por el Código General del Proceso para la nulidad de la sentencia. Lo anterior, porque si bien el fundamento central del recurrente es la indebida aplicación de una disposición normativa que le otorgaba un aumento del 50% en el factor prima de actividad de su asignación de retiro (lo que en su criterio configuró una nulidad por violación a sus derechos al debido proceso e igualdad) la naturaleza de este recurso no admite tales argumentos, pues no es una tercera instancia donde se pueda revivir la discusión saldada con el fallo del ad quem. […] [R]ealizar cuestionamientos motivados en la aplicación indebida de una disposición normativa (…) escapa del ámbito de la aludida causal, convirtiéndose en un alegato propio de las instancias. […] [D]ebe recordarse que el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para corregir errores in iudicando, pues este fue concebido para discutir y ventilar hechos procesales específicos que incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio –como es el caso de los documentos falsos o adulterados-, o no pudieron ser tenidos en cuenta y eran determinantes -como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta pierda su razón de ser – como en el caso de la causal cuarta-, o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación-.
En otras palabras, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales, se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o su indebida aplicación (error de derecho). [D]eclarar la prosperidad del presente recurso extraordinario traería consigo un nuevo análisis de la situación particular del recurrente, en lo que se refiere a la inclusión de la prima de actividad en un porcentaje equivalente a un 50% de la asignación devengada en servicio activo, circunstancia que, como se expuso en precedencia, resulta ajena a la naturaleza excepcional que el legislador le atribuyó al recurso extraordinario de revisión. CONDENA EN COSTAS De acuerdo con lo anterior, se condenará en costas a la parte recurrente, comoquiera que conforme al numeral 3 del artículo 365 del CGP, resulta vencida en esta instancia, al no haber prosperado los argumentos de la revisión y la parte demandada intervino. Las costas tendrán que ser liquidadas por el a quo.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00288-00(1638-16) Actor: ÁLVARO RINCÓN DÍAZ Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto[1] por el apoderado judicial de Álvaro Rincón Díaz contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de 26 de febrero de 2016. 1.
Antecedentes 1.1. El recurso extraordinario de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del recurso extraordinario previsto por el artículo 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, el ciudadano Álvaro Rincón Díaz, mediante apoderado, solicitó la revisión de la referida sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2014-0304-01, confirmó la del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá, de 20 de agosto de 2015, denegatoria de las pretensiones de la demanda. 1.1.2.
Hechos Los hechos que fundamentan el recurso son, en síntesis, los siguientes: i) Mediante la Resolución 3190 de 27 de junio de 1984, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (en adelante CASUR) reconoció asignación de retiro al entonces agente Álvaro Rincón Díaz, en cuantía del 70% de las partidas computables, incluido el 15% de la prima de actividad, con efectividad a partir del 27 de abril de 1984[2]. ii) El 31 de octubre de 2013, bajo el radicado 2013093597, el demandante presentó derecho de petición ante CASUR, en el cual solicitó la reliquidación, reajuste y pago de la prima de actividad dentro de su asignación de retiro, de manera indexada, según lo establecido en los decretos 2863 de 2007 y 4433 de 2004[3]. iii) Por Oficio 5767/GAG-SDP, de 23 de diciembre de 2013, CASUR contestó de manera negativa a la anterior solicitud, bajo el argumento de que la prima de actividad le había sido reconocida conforme a la normativa vigente para la época, y que dependiendo del tiempo de servicios que prestó en la institución, permitía que le fuera incluida en su asignación de retiro en un porcentaje del 20%.
Asimismo, en lo referente a la aplicación del Decreto 2863 de 2007, le informó que este no le era aplicable, puesto que dicha norma estaba dirigida únicamente a oficiales y suboficiales[4]. iv) Inconforme con lo anterior, el señor Rincón Díaz, mediante apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra CASUR, donde solicitó la nulidad del Oficio 5767/GAG-SDP, de 23 de diciembre de 2013, a través del cual se le había negado el incremento de la partida denominada prima de actividad en un 30%. v) En la primera instancia, conoció del asunto el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá, que mediante sentencia proferida en audiencia inicial el 20 de agosto de 2015, negó las pretensiones de la demanda, al señalar, por un lado, que el Decreto 2073 de 2003 había sido declarado inexequible por la sentencia C-432 de 2004 y, por tanto, que la situación del actor estaba regulada por el Decreto 1213 de 1990 que consagró en su artículo 30 la prima de actividad para los agentes en servicio activo, y en los artículos 140 y 141, los porcentajes en que debía incluirse dicha partida para la asignación de retiro; por otro lado, indicó que el Decreto 2863 de 2007 había excluido a los agentes activos y retirados de la Policía Nacional (amparados por el Decreto 1213 de 1990) de los reajustes de la prima de actividad, razón por la cual tampoco le era aplicable. vi) Presentado el correspondiente recurso de apelación por la parte demandante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, a través de sentencia de 26 de febrero de 2016, confirmó la decisión del a quo, al considerar que no era aplicable el incremento de la prima de actividad que contempla el Decreto 2863 de 2007, porque este estaba dirigido expresamente a los oficiales y suboficiales de la Fuerza Pública, y no a los agentes, como era el caso del señor Rincón Díaz. 1.1.3.
La causal de revisión invocada El apoderado del recurrente invocó la causal quinta del artículo 250 del CPACA «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», argumentando, para sustentarla, lo siguiente: Señores magistrados, el artículo 2.1 de la Ley 923/04 establece: «el respeto de los derechos adquiridos», norma legal concordante con una parte del Art. 48 de la Constitución Política que es precisa, clara y concreta al establecer que: «en materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos».
Norma constitucional y legales (sic) que el Gobierno Nacional, el Señor Juez y los Señores Magistrados de (sic) Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitieron, al desconocer el derecho del incremento del 30% de la prima de actividad de mi poderdante, puesto que la prima de Actividad ha sido formulada por los artículo 100 del Decreto 1213/90 (…).
En igual sentido, manifestó que la transgresión se produjo porque el tribunal convalidó la violación que llevó a cabo «el Gobierno Nacional [de la ley marco que es competencia del Congreso de la República según la sentencia de la Corte Constitucional 432 de 2004] al formular los artículos 2 y 4 del Decreto 2863 de 2007, al incrementar en el 50% el factor de la prima de actividad únicamente a los señores Oficiales, Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, violando el artículo 13 de la Constitución [derecho a la igualdad], como si los señores oficiales y suboficiales fueran mejores personas que los señores agentes (sic) (…)».
Finalmente, sostuvo que como el juzgado y el tribunal negaron las súplicas del «medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del aumento factor de la prima de actividad en el 30% (…) pasaron por alto los argumentos constitucionales y legales expuestos en la demanda y en la apelación (…)», de manera que ambas sentencias debían ser declaradas «inexequibles» por el Consejo de Estado y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda formulada contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 1.2.
Contestación al recurso extraordinario Por escrito presentado el 8 de febrero de 2019[5], la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR), a través de apoderada, se opuso a las pretensiones del recurso extraordinario, al señalar que al señor Rincón se le había reconocido su asignación mensual de retiro de conformidad con la norma vigente para ese entonces, por lo que no es cierto que le haya desconocido ningún derecho y, por el contrario, el reconocimiento de su asignación cumplió con todos y cada uno de los requisitos de la norma aplicable, es decir del Decreto 609 de 1977.
En ese sentido, precisa que cuando el demandante adquirió su derecho a la asignación de retiro, esto es, en vigencia del Decreto 609 de 1977, CASUR reconoció su derecho conforme a la norma en mención, para lo cual tuvo en cuenta el tiempo de servicios prestados y las partidas computables que fueron certificadas por la hoja de servicios expedida por la Policía Nacional, que es el documento que «conforme a la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, sirve de prueba para resolver y reconocer en estricto derecho la asignación de retiro del actor, por lo que CASUR no ha vulnerado ningún derecho al demandante, menos aún por desconocimiento normativo».
Por todo lo anterior, concluye que en el caso del señor Rincón no existe causal alguna de nulidad originada en las sentencias impugnadas, pues, a su juicio, «lo que pretende el togado es un examen de las decisiones como si se tratara de una tercera instancia, lo cual no es de resorte del juez del recurso extraordinario», razón por la cual solicita se declare infundado. 1.3.
La sentencia objeto de revisión El recurrente pretende la revisión de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de 26 de febrero de 2016[6], a través de la cual confirmó la decisión del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá, que dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2014-0304-01, negó las pretensiones de la demanda.
En la providencia, al analizar la inconformidad del apelante respecto de la decisión de primera instancia que negó el reajuste de su asignación de retiro con la inclusión del 50% para la prima de actividad –conforme a los artículos 2 y 4 del Decreto 2863 de 2007-, el tribunal, al igual que el a quo, consideró inaplicables dichas normas porque, a su retiro de la Policía Nacional, el señor Rincón Díaz ostentaba el rango de agente, el cual no se encontraba cobijado por aquellas normas para dicho reajuste.
En concreto, señaló el tribunal que para liquidar la prima de actividad del actor, la normativa aplicable era el Decreto 609 de 1977, según el cual dicho factor debía ser computable en la asignación de retiro en un porcentaje del 15% para los agentes de la Policía Nacional, tal y como lo había reconocido la entidad demandada al efectuar el reconocimiento prestacional del demandante en la Resolución 3190 de 27 de junio de 1984.
De igual manera, precisó que si bien el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2863 de 2007, había autorizado, a partir del 1 de julio de 2007, un incremento del 50% de la prima de actividad para el personal en servicio activo -extensivo a los retirados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional-, lo había limitado a los oficiales y suboficiales con asignación de retiro o pensión reconocidas antes de dicha fecha, por lo que había que entender excluidos de dicho beneficio a los agentes, como el señor Rincón Díaz.
Por último, al evaluar la supuesta vulneración del derecho a la igualdad que alegaba el demandante, por la negativa de la entidad a reconocerle –en tanto agente- un aumento del 50% en la prima de actividad, como sí lo hacía respecto de los oficiales y suboficiales, concluyó lo siguiente: «la igualdad se predica entre iguales y, para que proceda un cargo por vulneración a dicho principio, el requisito esencial es que se presente un tratamiento diferenciado a dos personas o grupos de personas que se encuentren en idénticas circunstancias fácticas y jurídicas (…)», lo cual no ocurre cuando se trata de «categorías de servicios claramente diferenciables en cuanto a los grados, niveles y responsabilidades asignadas (…)». 2.
Consideraciones 2.1. Competencia El presente recurso de revisión se interpuso el 22 de abril de 2016[7], esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011[8]), por lo cual esta corporación es competente para conocerlo, en virtud del numeral 2.º del artículo 249 ejusdem[9].
Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.[10] 2.2. Problema jurídico La Sala deberá determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de 26 de febrero de 2016, está inmersa en la causal de revisión que recoge el numeral 5 del artículo 250 del CPACA «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
Para dar respuesta al anterior problema, la Sala estima necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) marco normativo y jurisprudencial: a) el recurso extraordinario de revisión, b) la causal del artículo 250 numeral 5 del CPACA y, c) el derecho a la igualdad; ii) análisis del caso concreto; y iii) conclusión. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial i) Sobre el recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»; por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva.
Asimismo, ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso. En dicha sentencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».
Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.(…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.
Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa, tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.(…) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso- administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. Así, en vigencia del antiguo Código Contencioso-Administrativo, el alto tribunal reconocía la revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.
Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.[11] De igual modo, en lo que respecta al carácter instrumental del recurso, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto de origen, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.
En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.
Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa.
Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.
En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. Normativamente, el recurso extraordinario de revisión está previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por « i) las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) los Tribunales Administrativos; y iii) los Jueces Administrativos»[12].
El plazo para su interposición es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de impugnación[13], y debe reunir los requisitos fijados en el artículo 252 ejusdem, con indicación precisa y razonada de la causal invocada, acompañada de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer.
Para su procedencia, resulta imperativo acreditar las circunstancias fácticas que configuran la causal de revisión invocada, cuya presencia alteran de forma inequívoca el sentido de la decisión. Además, debido a su carácter excepcional, el recurso solo admite los eventos contemplados expresamente en el artículo 250 del CPACA como causales, los cuales, en esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental[14].
En sentencia de 8 de mayo de 2019[15], esta corporación, respecto de los requisitos esenciales para la prosperidad del recurso, sostuvo lo siguiente: [D]ada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, se prevé, como uno de los requisitos para su procedencia, que las razones o motivos que constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso.
Paralelamente a estos eventos de revisión, la Ley 797 de 2003 estableció una acción sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular, por lo que su ejercicio está restringido a las siguientes condiciones o particularidades: i) una parte activa cualificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ejusdem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.
Con todo, conviene recordar que si bien estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, su ejercicio entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y el principio de la seguridad jurídica, por lo que no es admisible su interposición para controvertir la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario, ni para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. ii) La causal de revisión 5 del artículo 250 del CPACA La parte recurrente invoca como fundamento del recurso extraordinario la causal prevista en el numeral 5.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido es el siguiente: Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Conforme al anterior precepto, para dar por probada la causal, es necesario e inexcusable que la sentencia objetada cumpla con los siguientes dos elementos: i) que exista nulidad procesal, y ii) que tal nulidad se origine en una sentencia que ponga fin al proceso.
En relación con el primer elemento (nulidad originada en la sentencia –fundamento del presente recurso-), esta corporación ha señalado que en los aspectos no regulados por el CPACA, resultan aplicables al proceso contencioso-administrativo las normas del CPC o del CGP, según la vigencia de dichas disposiciones respecto del proceso que se tramita.
Ahora bien, el Consejo de Estado, a través de una de sus salas especiales de decisión[16], adoptó la tesis basada en el respeto a la taxatividad y a la legalidad de las nulidades, según la cual, las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, hoy artículo 133 del Código General del Proceso, así como aquellas que se originan en la sentencia por violación al debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución Política.
En el presente asunto, el recurso extraordinario de revisión se interpuso en vigencia del CPACA y del CGP, de manera que procede la remisión al artículo 133 de este último cuerpo legal que enlista las causales de nulidad del proceso. No obstante, en concordancia con lo expuesto por la Corte Constitucional[17], la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo de esta corporación, mediante sentencia de 8 de mayo de 2018[18], consideró que la nulidad –necesaria para la revisión- no se restringe a las causales que contempla el ordenamiento procesal civil, sino que también puede producirse por la violación al derecho fundamental al debido proceso, por lo que cabe aplicar el artículo 29 de la Constitución Política.
Así lo expuso en la providencia: Lo anterior significa que el recurso de revisión, así entendido, y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. [Negrillas propias del texto] Sobre los vicios que pueden dar lugar a la nulidad de la sentencia, la jurisprudencia contencioso-administrativa ha identificado ciertos supuestos[19], todos ellos recogidos en la sentencia de 31 de mayo de 2011[20], como pasa a exponerse: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia[21], ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta[22], vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión[23] o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación[24].
Finalmente, en lo que respecta a la indebida aplicación o interpretación de las normas –cual es el fundamento del presente recurso de revisión-, cabe señalar que ni el CPACA ni el CGP prevén este supuesto como una de las causales de nulidad de las sentencias, por lo que, a priori, no cabría analizar la configuración de una causal por tal motivo.
Así lo consideró esta corporación en sentencia de 22 de noviembre de 2017[25], donde, sobre el particular, indicó lo siguiente: «no es posible plantear cuestionamientos frente a una sentencia relacionados con la no aplicación de una norma de derecho o su indebida interpretación o aplicación, ya que todas estas circunstancias están por fuera de la naturaleza de la causal invocada, como ocurre en el presente caso, en donde la parte recurrente funda su inconformidad en la indebida aplicación de una disposición normativa».
Con todo, la Sala procederá al estudio del presente recurso para descartar una posible vulneración al derecho al debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución Política. iii) El derecho a la igualdad El artículo 13 de la Constitución Política regula la igualdad frente a la ley y el derecho que tienen las personas a recibir la misma protección y trato por parte de las autoridades, sin ser discriminadas por razón de características tales como sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, entre otras.
Además, en criterio de la Corte Constitucional, con fundamento en el principio de no discriminación, la ley no puede fijar condiciones distintas a algunos sectores de la población sin una justificación objetiva y razonable, o que no tengan una relación de proporcionalidad «(…) entre los hechos que le sirven de causa a la norma y los fines que ésta persigue (…)».[26] Sobre este punto, la Sala estima pertinentes las consideraciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[27], para la interpretación del derecho a la igualdad y no discriminación, que en sentencia de 24 de febrero de 2012[28], expuso de la siguiente manera: «[…] Sobre el principio de igualdad ante la ley y la no discriminación, la Corte ha señalado que la noción de igualdad se desprende directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se consideran incursos en tal situación. La jurisprudencia de la Corte también ha indicado que en la actual etapa de la evolución del derecho internacional, el principio fundamental de igualdad y no discriminación ha ingresado en el dominio del jus cogens.
Sobre él descansa el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional y permean todo el ordenamiento jurídico. 1. Además, el Tribunal ha establecido que los Estados deben abstenerse de realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas, directa o indirectamente, a crear situaciones de discriminación de jure o de facto[42].
Los Estados están obligados a adoptar medidas positivas para revertir o cambiar situaciones discriminatorias existentes en sus sociedades, en perjuicio de determinado grupo de personas. Esto implica el deber especial de protección que el Estado debe ejercer con respecto a actuaciones y prácticas de terceros que, bajo su tolerancia o aquiescencia, creen, mantengan o favorezcan las situaciones discriminatorias. 1.
La Convención Americana, al igual que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, no contiene una definición explícita del concepto de “discriminación”. Tomando como base las definiciones de discriminación establecidas en el Artículo 1.1 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial[44] y el Artículo 1.1 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer[45], el Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante “Comité de Derechos Humanos”) ha definido la discriminación como: Toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que se basen en determinados motivos, como la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional o social, la propiedad, el nacimiento o cualquier otra condición social, y que tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas.
Sumado a lo anterior, el artículo 24 de la Convención Americana prohíbe la discriminación de derecho o de hecho, no sólo en cuanto a los derechos consagrados en dicho tratado, sino en lo que respecta a todas las leyes que apruebe el Estado y a su aplicación. En otras palabras, si un Estado discrimina en el respeto o garantía de un derecho convencional, incumpliría la obligación establecida en el artículo 1.1 y el derecho sustantivo en cuestión. Si, por el contrario, la discriminación se refiere a una protección desigual de la ley interna o su aplicación, el hecho debe analizarse a la luz del artículo 24 de la Convención Americana. 2.4.
Análisis de la Sala. Caso concreto De forma previa, conviene recordar que debido a su carácter extraordinario, la revisión no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que incurra el fallador,[29] ni para reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada por las causales taxativas consagradas por el legislador.
Al ser una especialísima excepción del principio de la cosa juzgada, el recurso extraordinario inadmite la apertura de un nuevo debate sobre el fondo del asunto, por lo que limita la argumentación y los fundamentos de la demanda al análisis del cumplimiento de la causal invocada; en este caso, la prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, sin que haya lugar a interpretaciones extensivas o analógicas (principio de taxatividad)[30], pues, como lo ha reiterado esta corporación en su jurisprudencia[31], la revisión no constituye una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio ya resuelto. 2.4.1.
La causal de revisión invocada La causal del recurso extraordinario de revisión que se invoca en el sub judice es la prevista en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo tenor literal es el siguiente: «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
Concretamente, alega el recurrente que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, incurrió en la mencionada causal, porque al proferir la sentencia del 26 de febrero de 2016, desconoció normas de rango superior, como el artículo 13 constitucional, ya que al estudiar su caso aplicó un trato discriminatorio por el hecho de que fue un «agente de la Policía», y no un oficial o suboficial de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional, para quienes los artículos 2 y 4 del Decreto 2863 de 2007 incrementan en un 50% la prima de actividad en su asignación de retiro.
Esta es una actuación que, a su juicio, supone la nulidad e «inexequibilidad» de la sentencia. Pues bien, tal como se indicó en el apartado correspondiente, cuando la norma se refiere a la «nulidad originada en la sentencia», exige que el vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere el fallo, bien sea por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de esa actuación. Por lo tanto, no es posible alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación prevista en el artículo 134 del Código General del Proceso.
En este caso, siendo evidente que el recurso extraordinario se dirige contra «la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», corresponde a la Sala examinar la causal de nulidad procesal alegada. 2.4.2. Configuración de la causal de nulidad De conformidad con lo señalado en reiteradas ocasiones por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, para que proceda la revisión bajo la causal quinta del artículo 250 del CPACA, es necesario que «al proferir[se] la sentencia se incurra en una irregularidad estructurante de la nulidad», pues: No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal.
La nulidad en la sentencia como causal de revisión, según lo explica la Corte Suprema es un evento “lógico porque si la tal nulidad solamente aparece para las partes cuando éstas conocen la sentencia, no existiendo legalmente para ellas otra oportunidad para reclamar su reconocimiento, lo procedente es que se les abra el campo de la revisión.[32] En similar sentido, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[33] se refirió a los eventos que pueden determinar la nulidad de una sentencia: También ha decantado la Corte que la nulidad se produce, por ejemplo, cuando se dicta sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción o perención; cuando se profiere en el ínterin de la suspensión, o si se condena a quien no ha figurado en el proceso como parte.
En idéntico sentido, se ha dicho que hay nulidad de la sentencia si en respuesta a la solicitud de aclaración se reforma la sentencia, igualmente cuando se dicta por un número de magistrados menor al previsto por la ley, a lo cual debe agregarse el caso de que se dicte la sentencia sin haberse abierto el proceso a pruebas o sin que se hayan corrido los traslados para alegar cuando el procedimiento así lo exija, de donde se desprende que no cualquier irregularidad en el fallo, o cualquier incongruencia, tienen entidad suficiente para invalidar la sentencia. De acuerdo con lo anterior, para resolver la revisión extraordinaria de una sentencia, con fundamento en la causal 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, deben observarse las causales previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso, cuyo contenido es el siguiente: El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1.
Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4.
Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7.
Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.
Ahora, si bien es cierto que los mencionados criterios vienen recogidos de manera expresa por el Código General del Proceso, también lo es que estos forman parte de la jurisprudencia de esta corporación, y en la actualidad siguen vigentes en los múltiples pronunciamientos que resuelven en revisión.[34] Así las cosas, de lo prescrito y de la simple lectura del artículo 250 del CPACA, es posible colegir que para que proceda el recurso extraordinario de revisión, bajo la causal quinta, es necesario que se cumplan los siguientes requisitos[35]: i) Que contra dicha sentencia no proceda recurso de apelación Con relación a este requisito, la jurisprudencia de esta corporación ha considerado que este debe interpretarse restrictivamente, ya que cuando dice que ha de tratarse de sentencia contra la cual no proceda ningún recurso, se trata, sólo del recurso, ordinario o extraordinario, mediante el cual pueda alegarse y corregirse la nulidad originada en la sentencia y no de cualquier recurso.[36] ii) Que exista nulidad procesal Sobre el particular, esta corporación, en sentencia de 6 de julio de 1988[37], manifestó lo siguiente: En esta materia —(nulidad originada en la sentencia)— los procesalistas están de acuerdo en enseñar que ésta se genera cuando ella se dicta en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha figurado como parte, o cuando el proveído se profiere estando legalmente suspendido el proceso.
Igualmente, cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley. Igualmente, la que provea sobre aspectos que no corresponden ora por falta de competencia, ora por falta de jurisdicción. Podría darse también la causal cuando la providencia carece completamente de motivación, pues el artículo 163 de la Constitución Nacional ordena que: «Toda sentencia deberá ser motivada».
En esta materia no puede confundirse la nulidad del proceso (CPC, art. 152), con la generada en la sentencia, que solo admite el manejo fáctico que se ha dejado precisado, en todos los casos en que el fallo no era susceptible de otro recurso. iii) Que la nulidad existente se haya originado en una sentencia que puso fin al proceso Ahora bien, cuando el precepto se refiere a la «nulidad originada en la sentencia», lo que exige es que la irregularidad se configure en el mismo momento en que se profiere la decisión. En ese sentido se pronunció esta corporación en sentencia de 2 de marzo de 2010[38]: Cuando la norma se refiere a la «nulidad originada en la sentencia» exige que el vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere la sentencia, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de esa actuación. Dichas restricciones se explican por la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, en cuanto vía procesal que hace excepcionalmente posible la infirmación de una sentencia ejecutoriada y, por tanto, el quebrantamiento de la cosa juzgada.
Conforme a ello, considera la Sala que no será posible alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia[39]: No se trata de controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de verificar que se atiendan las reglas procesales propias de la sentencia que de incumplirse vician su validez.
Entonces, resulta claro para la Sala que el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo condicionó la prosperidad de la causal 5ª de revisión extraordinaria a que la nulidad alegada hallara su génesis en la sentencia que puso fin al proceso, lo cual, adicionalmente encuentra sustento en lo dispuesto por el artículo 134 del Código General de Proceso, según el cual las nulidades pueden alegarse durante una actuación posterior a la sentencia cuando tales nulidades «ocurrieron en ella».
No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta corporación ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso[40]: Así las cosas y como quiera que el proceso se adelantó con omisión del cumplimiento de la exigencia prevista en el numeral 3º del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo, y aunque el vicio es anterior a la sentencia, según el 140 numeral 9º del Código de Procedimiento Civil, como tal situación genera la nulidad de todo el proceso, forzoso es concluir que se afecta la totalidad de las actuaciones surtidas, incluida la sentencia de segunda instancia, con lo cual se configura la causal de revisión prevista en el numeral 6º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, que se invocó como sustento del recurso extraordinario.
En efecto, el vicio aducido por el recurrente y probado en el caso concreto es de naturaleza sustantiva porque afecta directamente el debido proceso y los derechos de acceso a la justicia y de defensa del titular del derecho y se decretará con fundamento en la causal procesal de nulidad definida en la citada norma del Código de Procedimiento Civil, ya que como se indicó, es insubsanable y afecta todo el proceso y por tanto éste debe renovarse en su integridad.
Por lo tanto, para que se configure la causal quinta del artículo 250 de CPACA es preciso que, al proferirse la sentencia, se incurra en alguna de las irregularidades previstas taxativamente en la ley como causales de nulidad[41]. De manera que, como precisó la Sección Tercera de esta corporación en sentencia de 2017: «no resulta acertado para sustentar la causal invocada plantear cuestionamientos a la sentencia motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal».[42] Ahora bien, en el sub judice, la parte recurrente afirma que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca está inmersa en la causal 5 de nulidad del artículo 250 del CPACA, porque al determinar que como agente de la Policía Nacional no le correspondía el mismo porcentaje de prima de actividad en su asignación de retiro que a los oficiales y suboficiales, fundó su decisión en la indebida aplicación del Decreto 2863 de 2007, lo cual constituye una violación a sus derechos al debido proceso y a la igualdad.
No obstante, al analizarse los fundamentos del recurrente, no encuentra esta Sala, en los elementos sustantivos que plantea, alguna evidencia de que al momento de proferirse el fallo de segunda instancia existiera algún vicio configurativo de la nulidad solicitada, pues para que haya lugar a la declaratoria de nulidad, es necesario que se invoquen las causales consagradas en el artículo 134 del Código General del Proceso, cuyo origen debe tener lugar en el momento mismo en que se promulgó la providencia, o, excepcionalmente, antes, pero probándose que la nulidad no pudo ser advertida durante el curso del proceso.
No obstante, en este caso ninguna de las anteriores circunstancias ocurrió, puesto que la presunta nulidad, basada en una aplicación indebida de las normas, habría estado presente desde la sentencia de primera instancia, en tanto en ella se resolvió el asunto bajo los mismos argumentos jurídicos que empleara el ad quem en la providencia objeto de revisión. Asimismo, conforme a lo expuesto en el acápite dedicado a las sentencias proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, advierte la Sala que ambas instancias judiciales no sólo identificaron con claridad el problema jurídico planteado por el entonces accionante, sino que, previo el análisis de la vigencia de las normas invocadas, determinaron que la disposición aplicable a la situación particular del señor agente Álvaro Rincón Díaz era la prevista en el Decreto 1213 de 1990.
Sumado a lo anterior, esta corporación ha sido clara y consistente en señalar que «no es posible plantear cuestionamientos frente a una sentencia relacionados con la no aplicación de una norma de derecho o su indebida interpretación o aplicación, ya que todas estas circunstancias están por fuera de la naturaleza de la causal invocada»[43], como ocurre en el presente caso, donde la parte recurrente funda su inconformidad en la indebida aplicación de una disposición normativa como lo es el Decreto 2863 de 2007.
En este orden de ideas, en el presente recurso extraordinario no se invocó con claridad ninguna de las causales establecidas por el Código General del Proceso para la nulidad de la sentencia. Lo anterior, porque si bien el fundamento central del recurrente es la indebida aplicación de una disposición normativa que le otorgaba un aumento del 50% en el factor prima de actividad de su asignación de retiro (lo que en su criterio configuró una nulidad por violación a sus derechos al debido proceso e igualdad) la naturaleza de este recurso no admite tales argumentos, pues no es una tercera instancia donde se pueda revivir la discusión saldada con el fallo del ad quem.
De igual modo, observa la Sala que las supuestas irregularidades en que a juicio de la recurrente incurrió la sentencia, no corresponden con los eventos que conducen a su nulidad según el criterio jurisprudencial expuesto, por lo que es incorrecto y opuesto al tecnicismo requerido para sustentar la causal invocada, realizar cuestionamientos motivados en la aplicación indebida de una disposición normativa, pues esta observación escapa del ámbito de la aludida causal, convirtiéndose en un alegato propio de las instancias.
En este punto, debe recordarse que el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para corregir errores in iudicando, pues este fue concebido para discutir y ventilar hechos procesales específicos que incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio –como es el caso de los documentos falsos o adulterados-, o no pudieron ser tenidos en cuenta y eran determinantes -como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta pierda su razón de ser – como en el caso de la causal cuarta-, o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación-.
En otras palabras, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales, se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o su indebida aplicación (error de derecho).
Por estas razones, es decir, por ser un recurso extraordinario, cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la elemental obligación de indicar con precisión cuál es la invocada y, más allá de ese formalismo, debe señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y especialmente los hechos que le sirven de fundamento y la configuran.
Con todo, si en gracia de discusión se admitiera como causal de nulidad la indebida aplicación de la norma o su errónea interpretación por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, debe señalarse que esta Subsección, en sentencia de 23 de febrero de 2017[44], al estudiar una Acción Pública de Nulidad contra el artículo 4 del Decreto 2863 de 2007 «Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1515 de 2007 y se dictan otras disposiciones.», determinó, respecto de su contenido y la afectación al derecho a la igualdad de los agentes de Policía, lo siguiente: No se vulnera el derecho a la igualdad de los agentes de la Policía Nacional con asignación de retiro o pensión de invalidez o a sus beneficiarios al no incluirlos para efectos del ajuste dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2863 de 2007 para los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de Policía en la misma condición, toda vez que no se presenta un tertium comparationis en esta materia, puesto que no se trata de sujetos que se encuentran en las mismas condiciones y desarrollan las mismas funciones, supuestos necesarios para que pueda admitirse que existe transgresión del derecho a la igualdad.
Más concretamente, en la misma providencia la Subsección concluyó que no se configuraba la violación al derecho a la igualdad de los agentes de la Policía a los que se les niega un reajuste del 50% en el factor prima de actividad de su asignación de retiro, porque de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.º de la Ley 4.ª de 1992[45], «la remuneración de los miembros de la Fuerza Pública debe atender al nivel de los cargos, las funciones, responsabilidades y calidades, sin que todos no puedan tener la misma retribución y prestaciones».
Así las cosas, declarar la prosperidad del presente recurso extraordinario traería consigo un nuevo análisis de la situación particular del recurrente, en lo que se refiere a la inclusión de la prima de actividad en un porcentaje equivalente a un 50% de la asignación devengada en servicio activo, circunstancia que, como se expuso en precedencia, resulta ajena a la naturaleza excepcional que el legislador le atribuyó al recurso extraordinario de revisión. 2.5.
Conclusión Bajo las anteriores consideraciones, la Sala concluye que los argumentos esbozados por el recurrente, para invocar la causal 5.ª del artículo 250 del CPACA, no se adecuan a las causales señaladas en dicha norma ni en el CGP para declarar la nulidad de una sentencia ejecutoriada, razón por la cual se declarará infundado el presente recurso.
Adicionalmente, quedó comprobado que no se vulnera el derecho a la igualdad de los agentes de la Policía Nacional con asignación de retiro o a sus beneficiarios, al no incluirlos para efectos del ajuste dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2863 de 2007 para los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de Policía en la misma condición, toda vez que la jurisprudencia de esta corporación considera que no se presenta un tertium comparationis en esta materia, puesto que no se trata de sujetos que se encuentran en las mismas condiciones y desarrollan las mismas funciones, supuestos necesarios para que pueda admitirse que existe transgresión del derecho a la igualdad. 2.6.
Costas Esta subsección, mediante sentencia de abril de 2016[46], estableció su posición sobre la condena en costas en vigencia de la Ley 1437 de 2011, donde determinó que el criterio objetivo-valorativo para la imposición de la condena en costas es el siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[47], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De acuerdo con lo anterior, se condenará en costas a la parte recurrente, comoquiera que conforme al numeral 3 del artículo 365 del CGP, resulta vencida en esta instancia, al no haber prosperado los argumentos de la revisión y la parte demandada intervino. Las costas tendrán que ser liquidadas por el a quo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad que le concede la ley, Falla: Primero. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, que en virtud de la causal 5.ª del artículo 250 del CPACA, el señor Álvaro Rincón Díaz presentara contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección C, de 26 de febrero de 2016, por la razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Condenar en costas a la parte demandante y a favor de la demandada, las cuales se liquidarán por el a quo.
Tercero. En firme esta decisión, devolver al tribunal de origen el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001333502620140030401 y archivar el recurso extraordinario. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. CBT ----------------------- [1] Presentado el 22 de abril de 2016, según consta a folio 41 del proceso extraordinario. [2] Folios 8 al 10 del expediente ordinario. [3] Folios 3 y 4 del expediente ordinario. [4] Folio 5 del expediente ordinario. [5] Folios 73 al 80 del recurso extraordinario. [6] Folios 13 al 26 del recurso extraordinario. [7] Folio 41 del recurso extraordinario. [8] El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. [9] «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [10] «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998-00173-00 (REV–173).
C.P: María Elena Giraldo Gómez. [12] Artículo 249 CPACA. [13] Artículo 251 CPACA. [14] «De ahí que los vicios o errores en que se deban fundamentar los recursos extraordinarios de revisión, conforme con las causales taxativas previstas por el legislador en el artículo 250 del CPACA, deben ser eminentemente procedimentales, pues ninguna causal cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que involucran bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 6° y 7°), a excepción de la causal del numeral 4°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo».
Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de mayo de 2013, Exp: 2010-00038-00 (REV) C.P. Mauricio Torres Cuervo. [15] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, rad. 2013-00035- 00(46453), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [16] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión; sentencia del 3 de febrero de 2015; radicado: 11001-03-15-000-1998-00157-01(REV). [17] Ver sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo; sentencia de 8 de mayo de 2018; radicado: 1998-00153-01(REV);
C.P. Alberto Yepes Barreiro. [19] Al respecto, se pueden consultar, por ejemplo, las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11 de mayo de 1998, Rad. REV-093; 18 de octubre de 2005, Rad. 2000-00239 y de 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003- 00133. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, Rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, Rad. 2006-00123. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2008-00294-00, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 1997, Rad.
REV-080. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, radicado REV-093. [23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección ‘A’, sentencia de 3 de febrero de 2009, Rad. REV-1998-00170. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de junio de 2005, Rad.
REV-062. [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo; sentencia de 27 de noviembre de 2017; Rad: 500013331006200700187 01 (47.218); C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [26] Corte Constitucional, Sentencia C-339 de 1996, M.P.: Julio Cesar Ortiz Gutiérrez. [27] Por medio de la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972 el Congreso de la República aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos «Pacto de San José de Costa Rica», firmado en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969. [28] Caso Atala Riffo y Niñas Vs. Chile, Sentencia de 24 de febrero de 2012. [29] Ver Corte Constitucional, sentencia C-520 de 2009.
M.P. María Victoria Calle Correa. [30] Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-125 de 2010, considero[pic] que «[ ] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo seconsideró que «[ ] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución, como el caso de la nulidad que se presenta por la práctica de una prueba con violación del debido proceso». [31] En sentencia de la Sección Segunda, Subsección B; de 18 de febrero de 2010; radicado: 2001-00450-01, (2597-07);
C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, esta corporación lo precisó de la siguiente manera: «Estas restricciones propias del recurso de revisión, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el perdedor pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.
En suma, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina nacional, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el Tribunal por obra suya o de una de las partes». [32] Sentencia citada por la Sección Terceda del Consejo de Estado en fallo de 12 de febrero de 2014; radicado 2009-00301-01;
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [33] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil; sentencia 2004- 00729, de 24 de agosto de 2008. [34] Consejo de Estado, Sección Tercera; sentencia de 26 de mayo de 2010, radicado: 2001-01504 (35221). [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 26 de febrero de 2013; radicado 11001-03-15-000-2009- 00050-00. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 11 de mayo de 1998, Rev-93. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 6 de julio de 1988, REV: 011. [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 2 de marzo de 2010, REV: 11001-03-15-000-2001-00091-01. [39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 26 de febrero de 2013, REV: 11001-03-15-000-2009-00050- 00.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 11 de mayo de 1998, Rev-93 y 13 de abril de 2004, Rev- 132. [40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 20 de abril de 2004, REV: 00132. [41] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia 2004- 00729, de 24 de agosto de 2008. [42] Consejo de Estado, Sección Tercera; sentencia de 22 de noviembre de 2017; radicado: 2007-00187-01;
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [43] Ibidem. [44] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 23 de febrero de 2017, radicado 11001-03-25-000-2010-00186-00(1316- 10); C.P. William Hernández Gómez. [45] La Ley 4.ª de 1992 indicó en el artículo 2.º, dentro de los lineamientos que debe acatar el Gobierno en desarrollo de aquella, los siguientes: «[…] i) La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño;[…]» [46] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [47] «ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] »