11001-03-25-000-2014-00540-00 — Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN DE SENTENCIAS SOBRE PENSIONES / REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA [L]a acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) presenta aspectos que lo particularizan (…) -.

Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. -. Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (…) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. -.

Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. -.

De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. -. Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. […] [L]a procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» […] [L]a señora (…) era beneficiaria del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985 modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, que consagra las disposiciones de las prestaciones sociales para el sector público al cual tenía derecho por haber cumplido más de 40 años de edad al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor.

Este criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, imperante para ese momento, según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados. […] No se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en cuanto se ordenó reliquidar la pensión de la señora Marlene Insuasty de Méndez con inclusión de la prima de riesgo, en razón a que tal decisión se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.

CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público», en esas condiciones, teniendo en cuenta que esta corporación ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro.

También es un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Por esa razón, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 188 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 - ARTÍCULO 1 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 93 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00540-00(1685-14) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: BLANCA CECILIA PLAZA DE INSUASTY Referencia: CAUSAL DE REVISIÓN ARTÍCULO 20 LITERAL B DE LA LEY 797 DE 2003.

PRIMA DE RIESGO. INPEC. ASUNTO La Sala conoce del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP para que se infirme la sentencia de 6 de junio de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Marlene Insuasty de Méndez contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.

ANTECEDENTES DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora Marlene Insuasty de Méndez, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó[1] la nulidad parcial de la Resolución 26787 del 7 de septiembre de 2005, mediante la cual CAJANAL reliquidó la pensión sin incluir todos los factores salariales percibidos por la peticionaria durante el último año de servicio.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reconocer y pagar en favor de la actora pensión de jubilación a partir del 1 de enero de 2003, en un monto equivalente al 75% del salario con inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, conforme lo prevé el régimen especial aplicable a los empleados del INPEC, contenido en la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994; ii) a pagar las diferencias causadas entre la mesada inicialmente reconocida a través de la Resolución 1681 de 1999, con sus respectivas reliquidaciones, y lo que se determine pagar con inclusión de todos los factores salariales; iii) ajustar las sumas reconocidas de acuerdo con el IPC; iv) cancelar los interés comerciales y moratorios en los términos previstos en el artículo 177 del CCA y v) al pago de las costas procesales.

Fundamento fáctico: En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1. La señora Marlene Insuasty de Méndez prestó sus servicios como directora del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario de Bellavista, Medellín, por más de 20 años. 2. La Caja Nacional de Previsión Social EICE, mediante Resolución 1681 de 19 de febrero de 1999, reconoció una pensión de jubilación en favor de la señora Marlene Insuasty de Méndez de conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1158 de 1994.

La prestación fue reliquidada con la inclusión de nuevos tiempos a través de la Resolución 32286 del 19 de diciembre de 2000. 3. El 18 de febrero de 2005 la pensionada solicitó a CAJANAL EICE que reliquidara su pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 4. La entidad demandada reliquidó la pensión de la señora Marlene Insuasty de Méndez por medio de la Resolución 26787 del 7 de septiembre de 2005 sin pronunciarse sobre la petición descrita en el numeral anterior.

Como concepto de violación, afirmó que el acto demandado desconoce los preceptos contenidos en los artículos 2, 6, 25 y 58 de la Constitución Política, así como el régimen especial en materia pensional aplicable a los servidores del INPEC. A continuación, señaló que si bien la entidad reconoció el derecho pensional que le asiste a la demandante, lo cierto es que, lo hizo de forma incompleta por cuanto no incluyó para su liquidación todos los factores por ella devengados en el último año de servicios, como lo dispone el régimen especial del que es beneficiaria como trabajadora del INPEC.

En ese mismo sentido, aseveró que, contrario a lo expuesto por la demandada en el acto objeto de discusión, no le son aplicables las disposiciones contenidas en las Leyes 33 de 1985 y 62 de 1985, comoquiera que en favor de los empleados del INPEC se profirieron normas especiales, a saber, la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[2] El Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín, dictó sentencia el 18 de marzo de 2011 en la que declaró la nulidad del acto acusado y ordenó a CAJANAL reliquidar la pensión de la demandante en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el año último año de servicios, con inclusión de todos los factores salariales, esto es, las primas de servicio, vacaciones, riesgo y navidad.

Declaró prescritas las mesadas causadas dentro de los tres años anteriores al 18 de febrero de 2005[3]. Dicha decisión la adoptó con apoyo en las siguientes consideraciones: Expuso brevemente que con la expedición de la Ley 100 de 1993 se creó el sistema de seguridad social integral, que en su artículo 36 previó un régimen de transición a fin de garantizar el reconocimiento pensional bajo la Ley 33 de 1985 a las personas que, para la fecha de entrada en vigor de aquella, tuvieran la edad de 35 o más años, si son mujeres, o con 40 o más, si son hombres, o 15 o más años de servicios.

También señaló que el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 precisó que las disposiciones contenidas en esta normativa no serán aplicables a los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. A continuación, indicó que, de acuerdo con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado bajo el radicado 0112-2009, la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que aquellos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de servicios, máxime cuando estos cumplan con los criterios de retribución y habitualidad.

Luego, al analizar el sub lite concluyó que la demandante es beneficiaria del régimen de transición, comoquiera que al 1 de abril de 1994 contaba con más de 40 años de edad, pues nació el 16 de febrero de 1946, motivo por el cual, le asiste el derecho a que su pensión se reliquide con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, esto es, primas de servicios, vacaciones, riesgos y navidad.

RECURSO DE APELACIÓN[4] Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de alzada en el que explicó que el acto objeto de nulidad fue proferido conforme lo dispone la ley y la jurisprudencia, pues al ser la demandante beneficiaria del régimen de transición que prevé la Ley 100 de 1993 le son aplicables para el reconocimiento del derecho pensional las Leyes 33 de 1985 y 32 de 1986, en tanto que la primera define la forma de liquidación y la segunda precisa la edad y el tiempo de servicios requeridos para acceder a la pensión. Así mismo, recordó que mediante el Decreto 691 de 1994 los servidores públicos fueron incorporados al sistema general de seguridad social de la Ley 100 de 1993, sin perjuicio de lo regulado en el artículo 279 de dicha normativa.

Seguidamente, advirtió que, teniendo en cuenta que el referido artículo solo exceptuó de la aplicación del régimen general a los miembros de las Fuerzas Militares, el personal regido por el Decreto 1214 de 1990, a las personas vinculadas al FOMAG, a quienes se encontraran en concordato preventivo y obligatorio y a los servidores públicos y pensionados de ECOPETROL, sin incluir a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, INPEC, la entidad ordenó la liquidación de la pensión de la demandante de conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE REVISIÓN[5] El 6 de junio de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Décima de Decisión, profirió decisión de segunda instancia, mediante la cual confirmó la providencia de 18 de marzo de 2011 emitida por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín. Lo anterior, de conformidad con las siguientes consideraciones: En primer lugar, citó los artículos 96 de la Ley 32 de 1986, 168 del Decreto 407 de 1994 y 36 de la Ley 100 de 1993.

En segundo, expuso que dadas las discrepancias que existen en relación con los factores que se deben tener en cuenta para liquidar la pensión, el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010, con fundamento en los principios de progresividad y favorabilidad, determinó que se tendrán en cuenta todas las sumas que de manera habitual y periódica reciba como contraprestación el empleado, siempre que sean de creación legal.

Adicionalmente, recordó que a la luz de la Constitución de 1886 las Asambleas y Concejos Municipales tenían competencia para regular aspectos salariales de sus empleados, contrario a lo previsto en la Constitución de 1991, donde la competencia para fijar el régimen salarial de los servidores públicos reside exclusivamente en el Gobierno Nacional.

Así las cosas, al analizar el sub judice concluyó que la pensión de jubilación de la demandante debe reliquidarse con inclusión de todos los factores que habitual y periódicamente percibió como retribución por los servicios prestados en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN[6] La UGPP presentó recurso extraordinario de revisión con fundamento en el artículo 20, literal b.), de la Ley 797 de 2003 que dispone: «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones solicitó: a. Se infirme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Décima de Decisión, del 6 de junio de 2012, mediante la cual se confirmó la decisión del 18 de marzo de 2011 emitida por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín, dentro del trámite ordinario. b. Se excluya la prima de riesgo de la reliquidación pensional que se ordenó en favor de la señora Marlene Insuasty de Méndez, de la cual hoy es beneficiaria la señora Blanca Cecilia Plaza de Insuasty, comoquiera que aquella no constituye factor salarial.

Como fundamento fáctico del recurso, indicó que a la señora Marlene Insuasty de Méndez se le reconoció pensión de vejez a través de la Resolución 1681 de 19 de enero de 1999, toda vez que acreditó 20 años de servicios al INPEC. La prestación fue reliquidada mediante Resolución 32286 del 19 de diciembre de 2000 con base en la Ley 100 de 1993 y posteriormente, por medio de Resolución 26787 del 7 de septiembre de 2005, se incluyeron nuevos tiempos de servicio.

Adicionalmente, indicó que la pensionada, Marlene Insuasty de Méndez, falleció el 3 de julio de 2012 y que mediante Resolución RDP 021763 del 14 de mayo de 2013, reconoció la pensión de sobrevivientes a la señora Blanca Cecilia Plaza de Insuasty, en condición de madre de la causante. A continuación, sostuvo que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría la Ley 32 de 1986 y los Decretos 407 de 1994, 1045 de 1978 y 446 de 1994.

En su criterio, el derecho reconocido en la providencia de segunda instancia excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que se ordenó reliquidar la pensión con inclusión de la prima de riesgo, pese a que esta no constituye factor salarial. De esta manera, afirmó que se configura la causal de revisión contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Seguidamente, señaló que la pensionada es beneficiaria de la transición de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, le asistía el derecho a que los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto de la prestación se rijan por lo dispuesto en el régimen anterior al cual se encontraba afiliada, esto es, el contenido en la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994, que regulan de forma especial el derecho pensional de los trabajadores del INPEC.

Argumentó que tal normativa no indicó expresamente cómo deberán liquidarse las mesadas, pues en este aspecto, se remitió a las disposiciones aplicables a los empleados públicos. En suma, expuso que el derecho pensional de la exservidora debe liquidarse en un valor equivalente al 75% de los salarios percibidos en el último año de servicio y con inclusión de los factores salariales previstos en el Decreto 1045 de 1978, dentro de los cuales no se encuentra enlistada la prima de riesgo, que adicionalmente, según lo prevé el Decreto 446 de 1994, no constituye factor salarial.

CONTESTACIÓN DEL RECURSO[7] La señora Blanca Cecilia Plaza de Insuasty, beneficiaria de la pensión de vejez reconocida a la señora Marlene Insuasty de Méndez, se opuso a las pretensiones de la demanda. Manifestó que, contrario a lo expuesto por la UGPP, sí tiene derecho a que dentro de la liquidación de su pensión se incluyan todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, tal y como lo ha sostenido el Consejo de Estado desde la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, providencia que sirvió de fundamento para la sentencia que es objeto de revisión. Más adelante, admitió que las normas que regulan la prima de riesgo de los empleados del INPEC definen que esta no constituye factor salarial.

Sin embargo, el Consejo de Estado, en proveído del 1 de agosto de 2013, señaló dicho emolumento debía ser incluido en la base de liquidación pensional de los empleados del DAS, en la medida en que se pagaba como retribución de los servicios prestados. En su sentir, el anterior razonamiento es aplicable en el sub lite. Igualmente, insistió en que aun cuando el legislador le dio una connotación diferente, la prima de riesgo debe ser tenida en cuenta para efectos de liquidar la pensión, habida cuenta de que fue percibida de forma habitual, periódica y como contraprestación directa del servicio, constituyéndose de esta manera en factor salarial.

CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala en el artículo 250 que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia[8]. Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[9]: […]

ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […] Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por la UGPP contra la sentencia proferida el 6 de junio de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Décima de Decisión, mediante la cual se confirmó la decisión emitida por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín el 18 de marzo de 2011.

Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[10] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[11] Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[12]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[13]. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[14]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[15].

Legitimación Conviene señalar que, sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[16], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos.

Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.

La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 21 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de Caja Nacional de Previsión Social EICE. De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Oportunidad El recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del plazo que prevé el artículo 251 del CPACA en razón a que la sentencia recurrida del 6 de junio de 2012 quedó ejecutoriada el 3 de julio de la misma anualidad[17] y el correspondiente recurso de revisión se interpuso el 30 de abril de 2014[18].

Problema jurídico El interrogante que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en cuanto se ordenó reliquidar la pensión de la señora Marlene Insuasty de Méndez con inclusión de la prima de riesgo? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: i) La causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985, iii) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y iv) verificación de la causal de revisión invocada en el caso particular y concreto.

La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[19].

Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros ya que lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho la señora Blanca Cecilia Plaza de Insuasty, como beneficiaria de la señora Marlene Insuasty de Méndez, debe liquidarse incluyendo la prima de riesgo.

En esa medida, se debe definir si la mesada que se le paga mensualmente debe verse reducida en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 En relación con el reconocimiento y la liquidación de la mesada pensional la Ley 33 de 1985, en el artículo 1, previó lo siguiente: «ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.» Por su parte, la Ley 6 del mismo año, en relación con los factores para tener en cuenta para efectos de determinar el ingreso base liquidación, definió: «Artículo 1°.

Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.» El régimen de transición de la Ley 100 de 1993. La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro.

Subjeto era el de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1). En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella.

Esto les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» De la norma transcrita, se extrae que quienes se encuentren en los supuestos de edad o tiempo de servicios allí previstos, tienen derecho a que se les apliquen las normas anteriores que venían rigiendo su situación pensional, en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.

Sin embargo, en relación con este último aspecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues se ha debatido si el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición o no, como pasa a exponerse: - Criterio de la Corte Constitucional. En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, dicha Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.

Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.» Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU- 395 de 2017. En esta última providencia[20], la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971[21] y 929 de 1976[22].

Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado.

Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010[23] así se refirió al tema: «Régimen de transición. La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos.

No obstante lo anterior, la referida ley en su artículo 36 preceptúa lo siguiente: “ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. (…).” Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso: «85.

A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. […] 91.

Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.» En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.» La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.».

Esta subregla se justifica, así: «99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.» Con todo, la Sala Plena también sostuvo: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo».

Verificación de la causal de revisión invocada. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003. Por medio de la Resolución 001681 del 19 de febrero de 1999, Cajanal le reconoció a la señora Marlene Insuasty de Méndez una pensión de vejez, efectiva a partir del 20 de junio de 1997, condicionada al retiro del servicio.

Para el efecto, tuvo en cuenta lo siguiente: ➢ Nació el 16 de febrero de 1946. ➢ Laboró para el INPEC de manera ininterrumpida desde el 13 de julio de 1965 hasta el 19 de junio de 1997. El último cargo que desempeñó fue el de directora de establecimiento carcelario código 2220 grado 06. ➢ Es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Por esa razón atendió las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto señalados en la Ley 100 de 1993. ➢ Adquirió el estatus pensional el 16 de febrero de 1996, cuando cumplió la edad de 50 años, fecha para la cual ya superaba los 20 de servicios. ➢ La liquidación de la prestación se efectuó en el equivalente al 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 3 años y 5 meses (del 1 de abril de 1994 hasta el 19 de junio de 1997), en aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. ➢ Los factores que tuvo en cuenta en la liquidación fueron: Asignación básica, bonificación por servicios prestados y prima de antigüedad.

Por medio de la Resolución 032286 del 19 de diciembre de 2000, la entidad reliquidó la prestación para incluir nuevos tiempos de servicios. De esta manera, calculó el ingreso base de liquidación con el promedio de lo devengado entre el 1 de abril de 1994 hasta el 30 de diciembre de 1999. Los factores que computó en esta oportunidad fueron: asignación básica, sobresueldo, prima de antigüedad y bonificación por servicios prestados.

Más adelante, por medio de la Resolución 26787 del 7 de septiembre de 2005, acto demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad reliquidó nuevamente la mesada de la pensionada. En este acto Cajanal observó lo siguiente: ➢ La señora Marlene Insuasty de Méndez había trabajado por un total de 13488 días. ➢ Que se retiró del servicio por disposición de la Resolución 4490 del 27 de diciembre de 2002[24]. ➢ La cuantía de la mesada se calculó con el 75% de un ingreso base de liquidación correspondiente al promedio de lo devengado entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2002.

Los factores que computó fueron: asignación básica, prima de antigüedad, sobresueldo y bonificación por servicios. Según la certificación expedida por la División Financiera del Grupo de Tesorería del INPEC, la señora Marlene Insuasty de Méndez devengó los siguientes emolumentos durante el último año de servicios (año 2003): - Asignación básica - Bonificación por servicios - Prima de servicios - Prima de navidad - Prima de vacaciones - Prima de antigüedad - Prima de riesgo En relación con la cuantía del derecho pensional de la señora Marlene Insuasty de Méndez, se observa que la sentencia del 18 de marzo de 2011, emitida por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín, ordenó reliquidar la pensión teniendo en cuenta que la peticionaria estaba cobijada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en los siguientes términos: «[…] [l]a señora marlene insuasty de mendez al momento de entrar en vigencia de la ley 100 de 1993, 1 de abril de 1994, contaba con más de 40 años de edad, pues nació el 16 de febrero de 1946 (folio 86), y con más de 15 años de servicios por lo que es beneficiario (sic) del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la citada norma, que le permite pensionarse con el régimen anterior a la ley 100 de 1993, esto es la ley 33 de 1985. […] De acuerdo con lo anterior, es claro que la accionante, era beneficiario (sic) del régimen de transición, y de esta manera cumplió con los requisitos legales para su reconocimiento, como así se efectuó mediante la resolución no. 0011681 del 19 de febrero de 1999.

Ahora, con respecto a la liquidación de la pensión de jubilación y los factores salariales ha (sic) tener en cuenta para el efecto, el consejo de estado ha señalado en resiente (sic) jurisprudencia del 4 de agosto de 2010 que unifica criterios al respecto, que las pensiones deben liquidarse teniendo en cuenta la totalidad de los conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación del servicio, por cuanto los factores señalados en la ley 33 de 1985, así como los que se encuentran en el Decreto 1045 de 1978, régimen vigente para los empleados públicos del orden nacional, no indican en forma taxativa los factores salariales que conforman la base del liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados, sin impedir que se incluyan los devengados por el trabajador […] Teniendo en cuenta lo anterior, considera el despacho procedente la reliquidación de la pensión, de acuerdo con la jurisprudencia transcrita, así, en el sub lite, habrá de tenerse en cuenta al momento de reliquidarse la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, esto es: primas de: servicios, vacaciones, riesgos y navidad.

La Caja podrá descontar los aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal. […]» La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Décima de Decisión, mediante providencia del 6 de junio de 2012, objeto de revisión, así: «[…] la señora marlene insuasty de méndez, nació el 16 de febrero de 1946 (folio 86), y al momento de entrar en vigencia la ley 100 de 1993, contaba con más de 40 años de edad y con más de 15 años de servicios por lo que es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la norma citada, que le permite pensionarse con el régimen anterior a la ley 1000 (sic) de 1993, esto es la ley 33 de 1985.

Ahora, en cuanto a los factores que deben tenerse en cuenta para constituir el ingreso base de liquidación, según la ley 33 del (sic) 1985 y 62 del mismo año, ha(sic) existido discrepancias. Para unos son los factores salariales que se hayan devengado en el último año de servicios; para otros, aquellos sobre los cuales se hubieren realizado aportes.

Con el fin de conciliar esas diferencias, el consejo de estado en sentencia de unificación, consideró que la interpretación que debe darse a las normas citadas “es la que permite efectivizar en mejor medida los derechos y garantías laborales, es decir aquella según la cual las citadas normas no enlistan en forma taxativa los factores salariales que componen la base de liquidación pensional, sino que permiten incluir todos aquellos que fueron devengados por el trabajador, previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse” […] cajanal reliquidó por retiro definitivo parcialmente mediante resolución no 26787 del 27 de septiembre de 2005, notificada el 14 de septiembre de 2005 sin pronunciarse expresamente sobre la inclusión de todos los factores salariales, negando con este silencio lo solicitado.

Con base en lo antes expuesto, se concluye que deberán incluirse en la pensión ordinaria de jubilación de la actora todos los factores que habitual y periódicamente recibió el empelado como retribución por sus servicios prestados como empleada del instituto nacional penitenciario y carcelario “inpec”. […]» Análisis de la Sala de Subsección En la demanda del recurso extraordinario de revisión, la UGPP únicamente cuestionó lo relativo a la inclusión de la prima de riesgo para efectos de liquidar la pensión que le fue reconocida a Marlene Insuasty de Méndez, de la cual es beneficiaria Blanca Cecilia Plaza de Insuasty.

Ahora, aunque no controvirtió la aplicación del régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985, como consecuencia de que la causante estaba cobijada por la transición de la Ley 100 de 1993, sí señala que la normativa que rige el derecho pensional que se discute es la contenida en la Ley 32 de 1986 y los Decretos 407 de 1994 y 1045 de 1978.

Sobre el punto, es importante precisar que las normas invocadas regulan el régimen especial del personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia. Sus destinatarios están identificados en los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 32 de 1986, a saber: «ARTÍCULO 10. COMPOSICIÓN. El Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional está Compuesto por oficiales, suboficiales y guardianes, quienes dependen directamente del Comando de Vigilancia de la Dirección General de Prisiones.

ARTÍCULO 11. Para efectos de mando régimen disciplinario obligaciones y derechos consagrados en esta ley las categorías de oficiales suboficiales y guardianes comprende los siguientes grados y clases a) Oficiales 1. Comandante superior 2. Mayor 3. Capitán 4. Teniente b) Sub-oficiales 1. Sargento 2. Cabo c) Guardianes 1. De primera clase 2.

De segunda clase» Ciertamente, dentro del personal anteriormente descrito no se encuentra el empleo de director de establecimiento carcelario, que desempeñaba la pensionada, Marlene Insuasty de Méndez. De esta manera, es plausible concluir que no se vulneró la Ley 32 de 1986 y los Decretos 407 de 1994 y 1045 de 1978, puesto que el régimen que cobijaba a la causante era el señalado por las Leyes 33 y 65 de 1985, tal y como lo entendieron las Resoluciones 001681 del 19 de febrero de 1999, 032286 del 19 de diciembre de 2000 y 26787 del 7 de septiembre de 2005, al igual que las sentencias del 18 de marzo de 2011 dictada por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Medellín y de 6 de junio de 2012 del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En cuanto a la alegada vulneración del Decreto 446 de 1994 que, en el artículo 11[25], creó la prima de riesgo para los directores de establecimiento carcelario «sin carácter salarial», es de anotar que para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010[26], antes referida, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley.

Adicionalmente, tal providencia admitía la inclusión de todos los emolumentos recibidos en el último año de labor. Esta posición se mantuvo hasta el 28 de agosto de 2018, como se explicó en párrafos precedentes, es decir, con posterioridad a la fecha de la sentencia que se solicita infirmar. En suma, en el presente asunto se demostró que la señora Marlene Insuasty de Méndez era beneficiaria del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985 modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, que consagra las disposiciones de las prestaciones sociales para el sector público al cual tenía derecho por haber cumplido más de 40 años de edad al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor.

Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica[27]. Conclusión: No se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en cuanto se ordenó reliquidar la pensión de la señora Marlene Insuasty de Méndez con inclusión de la prima de riesgo, en razón a que tal decisión se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.

Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configurada la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 6 de junio de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmó la providencia del 18 de marzo de 2011 dictada por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Medellín, que accedió a las pretensiones de la demanda promovida por la señora Marlene Insuasty de Méndez contra la Caja Nacional de Previsión Social, hoy UGPP.

Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público», en esas condiciones, teniendo en cuenta que esta corporación[28] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro.

También es un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Por esa razón, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declárase infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (antes CAJANAL EICE), contra Blanca Cecilia Plaza de Insuasty, por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Décima de Decisión, el día 6 de junio de 2012, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001333101920060006801.

Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático respectivo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 37-39 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 05001333101920060006801. [2] Folios 153-181 ibidem. [3] Así lo aclaró el Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín en auto del 13 de mayo de 2001, el cual obra a folios 175 y 176 del proceso ordinario. [4] Folios 136-138 ibidem. [5] Folios 152-165 ejusdem. [6] Folios 206-224 cuad. ppal. [7] Folios 178-184 cuad.

Ppal. [8] En concordancia con el lineamiento de la sentencia de inexequibilidad C- 520 de 4 de agosto de 2009. [9] Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. [10] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» [11] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [12] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [13] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [16] Ibidem. [17] Tal como se observa en la constancia secretarial del 8 de abril de 2013 emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que obra en el folio 168 del proceso ordinario [18] Folio 157 vuelto, cuad. ppal. [19] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. [20] Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. [21] «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» [22] «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» [23] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [24] Esta resolución le aceptó la renuncia al cargo a partir del 31 de diciembre de 2002. [25] «Artículo

11. PRIMA DE RIESGO. Los Directores y Subdirectores de establecimiento carcelario y el personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, tendrán derecho a una prima de riesgo sin carácter salarial, en los porcentajes que fije el Gobierno Nacional, que no podrá ser inferior al actualmente vigente.» [26] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [27] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).