11001-03-15-000-2020-02340-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02340-00Consejo de Estado · SALA PLENA SALA ESPECIAL DE DECISIÓN SIETESentencia2020-09-22

Ponente: Martín Bermúdez Muñoz

Actor: Ministro De Salud Y Protección Social·Demandado: Resolución 748 De 2020

De qué trata

Síntesis: La Sala declarará la legalidad de la Resolución 748 de 2020 expedida por el Ministro de Salud y Protección Social, como quiera que es desarrollo del decreto legislativo que invocó entre sus fundamentos. […] […] [L]a Sala declarará la legalidad de la Resolución No. 748 de 2020, sin perjuicio que pueda ser demandada en ejercicio de la acción de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho en los términos de los artículos 137 y 138 del CPACA, si se advierte que este acto administrativo es ilegal por motivos diferentes de los estudiados en esta providencia.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADEl control inmediato de legalidad resulta procedente respecto de la Resolución 748 de 2020 expedida por el Ministro de Salud y Protección Social, toda vez que adoptaron medidas de carácter general en desarrollo directo de los decretos legislativos dictados durante el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de 2020 con el fin de conjurar la calamidad pública generada por el coronavirus COVID-19.ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE FORMA DEL ACTO ADMINISTRATIVOLa Resolución 748 de 2020 fue expedida por el Ministro de Salud y Protección Social en ejercicio de sus competencias legales, pues conforme con el artículo 3 del Decreto 4746 de 2005 la dirección del Ministerio >. Además, la Resolución 748 de 2020 se expidió en desarrollo de las funciones otorgadas al Ministerio a través del Decreto Legislativo 539 de 2020, el cual instituyó al Ministerio de Salud y Protección Social como > La Resolución 748 de 2020 contiene los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, fecha, la referencia a las facultades que se ejercen, el nombre y el cargo de quien la expidió. Adicionalmente, la resolución objeto de control se publicó en la página web del Ministerio de Salud y la Protección Social y en el Diario Oficial 51.321 del 21 de mayo de 2020.ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / EXAMEN DE FONDO DEL ACTO ADMINISTRATIVOA fin de realizar el examen de fondo de la Resolución 748 de 2020 es necesario analizar: (i) la conexidad entre la regulación contenida en el acto administrativo y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante Decreto 417 de 2020 y, (ii) la conformidad del acto administrativo con otras normas que le sirvieron de fundamento, en especial, el Decreto Legislativo 539 de 2020. […] [E]n la medida en que el artículo 1° de la Resolución 748 de 2020 adopta un protocolo de bioseguridad precisamente con el objeto de mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19 en los procesos asociados con unas determinadas industrias, es evidente que los actos administrativos estudiados guardan una estrecha relación con las razones que motivaron la declaratoria del estado de emergencia. El artículo 2° de la resolución objeto de control de igual forma guarda conexidad con el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado como quiera que asigna la vigilancia del protocolo de bioseguridad a > que corresponda las actividades económicas frente a las cuales se adoptó el protocolo. Lo anterior busca que exista control de las medidas para evitar su incumplimiento y que con ello aumenten los contagios del virus SARS-CoV-2. […] La adopción del protocolo de bioseguridad a través de la Resolución 748 de 2020 busca asegurar entonces el derecho a la circulación de las personas vinculadas con las industrias mencionadas en el párrafo precedente garantizando la salud y vida de estas. Finalmente, la Resolución 748 de 2020 complementa la Resolución 666 de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social que adoptó el protocolo de bioseguridad general.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para decidir si avoca el conocimiento del asunto Conforme con los artículos 136 y 185.1 del CPACA, el magistrado sustanciador decide si avoca el conocimiento del asunto de la referencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad.

Reiteración de jurisprudencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR 00028 DEL 8 DE MAYO DE 2020 de la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC - Improcedencia. No procede su control inmediato porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo expedido en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica, sino que se dictó con fundamento en normas previas y no relacionadas, directa o indirectamente, con dicho estado de excepción / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS GENERALES QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos por el CPACA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR 00028 DEL 8 DE MAYO DE 2020 de la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC - No avoca conocimiento Según lo dispuesto por el artículo 136 del CPACA (…) Luego, el medio de control procede frente a los actos administrativos generales que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que las decisiones así adoptadas se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.

Justamente, en este mecanismo de control se “[analiza] la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta”. 2. En el caso particular, la Sala Unitaria constató que la Circular No. 00028 del 8 de mayo de 2020 no reglamenta, ni desarrolla el decreto legislativo 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esa declaratoria.

De hecho, en la circular se invocaron como fundamento normas previas y no relacionadas, directa o indirectamente, con el estado de emergencia económica, social y ecológica (…) En esas condiciones, la Circular No. 00028 del 8 de mayo de 2020 no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el señor presidente de la República, en el marco del estado de emergencia por el Covid-19, lo que hace improcedente su examen mediante el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del CPACA.

Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo, del 2 y 14 de abril del año en curso, en las que se precisó la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollaran, ni reglamentaran decretos legislativos. De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del quince de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00 (CA), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reiteran las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020 dentro de los expedientes con radicados 11001- 03-15-000-2020-00050-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y 11001-03- 15-000-2020-00955-00, C.P. Martín Bermúdez Muñoz y del 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y 11001-03-15-000-2020-01035-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 00028 de 2020 (8 de mayo) UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC (No avoca conocimiento control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 13 Consejero ponente (E): JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, dos (2) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02240-00(CA) Actor: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS –USPEC Demandado: CIRCULAR NO. 00028 DEL 8 DE MAYO DE 2020 AUTO Conforme con los artículos 136 y 185.1 del CPACA, el magistrado sustanciador decide si avoca el conocimiento del asunto de la referencia.

ANTECEDENTES Mediante Circular No. 00028 del 8 de mayo de 2020, la USPEC invitó a sus servidores a cumplir, antes del 31 del mismo mes y año, con la obligación de actualizar en el SIGEP[1] sus declaraciones de bienes y rentas, así como los datos de sus hojas de vida. Por reparto del 1º de junio de 2020, ingresó al despacho el asunto de la referencia para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad frente a la circular mencionada.

CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto por el artículo 136 del CPACA, “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia [correspondientes]”.

Luego, el medio de control procede frente a los actos administrativos generales que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que las decisiones así adoptadas se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos. Justamente, en este mecanismo de control se “[analiza] la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta[2]”. 2.

En el caso particular, la Sala Unitaria constató que la Circular No. 00028 del 8 de mayo de 2020 no reglamenta, ni desarrolla el decreto legislativo 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esa declaratoria. De hecho, en la circular se invocaron como fundamento normas previas y no relacionadas, directa o indirectamente, con el estado de emergencia económica, social y ecológica, tal como sucede con las siguientes: • El Decreto 1083 de 2015, que estableció las obligaciones de (i) declarar, previo a la posesión en un empleo público, el monto de bienes y rentas, (ii) actualizar anualmente esa declaración entre el 1º de abril y el 31 de mayo de cada vigencia, y (iii) diligenciar el formato de hoja de vida adoptado por el Departamento Administrativo de la Función Pública. • El Decreto-Ley 019 de 2012, que previó la obligación de servidores públicos y contratistas del Estado de efectuar reportes en el SIGEP. • La Ley 2013 de 2019, que tiene por objeto “dar cumplimiento a los principios de transparencia y publicidad, y la promoción de la participación y control social a través de la publicación y divulgación proactiva de la declaración de bienes y rentas, del registro de conflictos de interés y la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios” (art. 1).

En esas condiciones, la Circular No. 00028 del 8 de mayo de 2020 no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el señor presidente de la República, en el marco del estado de emergencia por el Covid-19, lo que hace improcedente su examen mediante el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del CPACA.

Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo[3], del 2[4] y 14[5] de abril del año en curso, en las que se precisó la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollaran, ni reglamentaran decretos legislativos. De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA.

Por lo anterior, se

RESUELVE

1. No avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 00028 del 8 de mayo de 2020, expedida por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC. 2. Notificar la presente providencia, personalmente o mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, a la directora general de la USPEC.

Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] Sistema de Información y Gestión del Empleo Público. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del quince (15) de octubre de 2013, M.P.: Marco Antonio velilla Moreno, rdo.: 11001-03-15-000-2010-00390-00 (CA). [3] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No 4, M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rdo.: 11001-03-15-000-2020-0050-00.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Tercera, Subsección B, M.P.: Martín Bermúdez Muñoz, rdo.: 11001-03-15-000-2020-00955- 00. [4] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No 11, M.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto, rdo.: 11001-03-15-000-2020-0050-00. [5] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 13, M.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez, rdo.: 11001-03-15-000-2020-01035-00.