CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad / DECRETO LEGISLATIVO - Controles / ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN - Control de los actos administrativos a través de los cuales se concreta / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / PODER OFICIOSO DEL JUEZ / CONOCIMIENTO DE OFICIO - Aprehensión del acto susceptible de control / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL [L]a jurisdicción contencioso-administrativa es competente para ejercer control de legalidad sobre los actos generales expedidos en ejercicio de la función administrativa.

Tal competencia, si de controlar se trata, la legalidad de medidas administrativas ordinarias y extraordinarias adoptadas con subordinación a la ley y a los actos con fuerza de ley expedidos al margen de los estados de excepción, sólo se puede activar cuando alguna persona incoa el medio de control de (simple) nulidad. En cambio, la competencia para el control de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa, pero como desarrollo de los decretos legislativos, se activa oficiosamente.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 20201300000995 DEL 11 DE MAYO DE 2020 - No avoca conocimiento / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / IPSE / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Prórroga de la suspensión de términos en actuaciones disciplinarias / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / EMERGENCIA SANITARIA / CORONAVIRUS / PANDEMIA / COVID-19 / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO - Medidas para evitar daños a la salud / DECRETO LEGISLATIVO - No fue desarrollado por el acto sometido a control / IMPROCEDENCIA DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No dar trámite [L]a Resolución 20201300000995 del once (11) de mayo de dos mil veinte (2020), el despacho observa que, aunque expedida cuando estaba en vigencia el estado de excepción declarado mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, no se produjo con fundamento en ningún decreto legislativo ni para desarrollo de alguno de aquellos.

Se produjo con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 636 del 6 de mayo de 2020 que no es un decreto con fuerza de ley expedido en virtud de la declaratoria del estado de excepción, y en ejercicio de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias, en especial las señaladas en el Decreto 257 del 28 de enero de 2004 y, en consideración a la emergencia sanitaria declarada mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 (…).

La Resolución en estudio de legalidad, la que inició la suspensión de términos en actuaciones disciplinarias, así como las demás que prorrogaron la suspensión por ella ordenada, han acatado las medidas de aislamiento preventivo obligatorio para evitar el contagio del COVID19 y tienen como finalidad conjurar el estado de emergencia ocasionado por esta pandemia.

(…) Por otro lado, la Sala unitaria de Decisión Nº 4 de esta Corporación, mediante providencia del 30 de junio de 2020, declaró improcedente el control inmediato de legalidad de la Resolución anterior a la que es de conocimiento de este Despacho, esto es, la RESOLUCIÓN N°. 20201300000895 de 27 de abril de 2020, (…) y ordenó, en razón a la improcedencia, devolver a este Despacho el conocimiento de este asunto.

(…) Por consiguiente, como la Control inmediato de legalidad de la Resolución No. 20201300000995 del once (11) de mayo de dos mil veinte (2020) dictada por el director general del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –IPSE-, (…) no es un acto administrativo que desarrolle algún decreto legislativo expedido en virtud de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esta Sala Unitaria declarará la improcedencia del control automático de legalidad al que aluden el artículo 20 de la ley 137 de 1994, y los artículos 136 y 185 del CPACA.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 636 DE 2020 / DECRETO 257 DE 2004 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02124-00(CA)D Actor: INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y PROMOCIÓN DE SOLUCIONES ENERGÉTICAS PARA LAS ZONAS NO INTERCONECTADAS –IPSE- Demandado: RESOLUCIÓN 20201300000995 DEL 11 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (AUTO) Tema: Control inmediato de legalidad de la Resolución No. 20201300000995 del once (11) de mayo de dos mil veinte (2020) dictada por el director general del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –IPSE-, por la que “el –IPSE, ordena ampliar la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19”.

Decisión: Declara improcedencia y Ordena archivo La Sala unitaria procede a efectuar el Control inmediato de legalidad de la Resolución No. 20201300000995 del once (11) de mayo de dos mil veinte (2020) dictada por el director general del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –IPSE-, por la que “el –IPSE, ordena ampliar la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19”.

I.

ANTECEDENTES 1.1. El 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus - COVID-19 y declaró éste que el brote de este virus constituía una emergencia de salud pública de importancia internacional. 1.2. El Ministro de Salud y Protección Social, obrando en ejercicio de las atribuciones contenidas en los artículos 489 y 591 de la Ley 9 de 1979, 2.8.8.1.4.2 Y 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016 y 2, numeral 6 del Decreto-Ley 4107 de 2011, y con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la epidemia de coronavirus COVID2019, expidió la Resolución 0000380 de fecha 10 de marzo de 2020, por medio de la cual adoptó las medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a partir de la entrada en vigencia de esa resolución, arribaran a Colombia de la República Popular China, de Italia, de Francia y de España. 1.3.

El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró que el brote de COVID-19 constituía una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio. 1.4.

El Ministro de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, en todo el territorio nacional, hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de dicha resolución, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos.

Entre tales medidas, ordenó a los jefes, representantes legales, administradores, a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19, y les instó para que impulsaran al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. 1.5. El Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE expidió la Resolución IPSE 20201300000635 del 17 de marzo de 2020 "Por la cual el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE, suspende términos en las actuaciones disciplinarias como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19”. 1.6.

El Presidente de la República expidió, con la firma de todos sus ministros, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, y por medio de este declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. 1.7.

Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 457 de 22 de marzo de 2020, por el cual impartió instrucciones en materia de orden público para asegurar la unificación, coordinación y organización de las medidas y acciones que habrían de adoptarse en todo el territorio nacional para mitigar la expansión del Coronavirus COVID 19, y particularmente, ordenó « el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día 13 de abril de 2020», decreto que fue expedido en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, y en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016. 1.8.

El Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE expidió la Resolución IPSE 20201300000755 del 31 de marzo de 2020 "Por la cual el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE, amplia la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID- 19”. 1.9.

Seguidamente, el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE expidió la Resolución IPSE 20201300000815 del 13 de abril de 2020 "Por la cual el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE, amplia la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID- 19”. 1.20.

El Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE expidió la Resolución IPSE 20201300000895 del 27 de abril de 2020 "Por la cual el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE, ordena ampliar la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19”. 1.21.

El Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE remitió a esta Corporación copia simple de la Resolución IPSE 20201300000995 del 27 del 11 de mayo de 2020, para los efectos previstos en el artículo 136 del CPACA 1.22. El 27 de mayo de 2020 el Consejero Sustanciador, tomando en consideración que la Resolución IPSE 20201300000995 del 11 de mayo de 2020 fue dictada en vigencia del estado de excepción declarado mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, profirió auto de avocación de conocimiento para efectos del control inmediato de su legalidad. 1.23.

El texto de la Resolución IPSE 20201300000995 del 11 de mayo de 2020 es el siguiente: EL DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y PROMOCIÓN DE SOLUCIONES ENERGÉTICAS PARA LAS ZONAS NO INTERCONECTADAS – IPSE En ejercicio de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias, y

CONSIDERANDO

Que se expidió la Resolución IPSE 20201300000635 del 17 de marzo de 2020 "Por la cual el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE, suspende términos en las actuaciones disciplinarias como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19”. Que se expidió la Resolución IPSE 20201300000755 del 31 de marzo de 2020 "Por la cual el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE, amplia la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19”.

Que se expidió la Resolución IPSE 20201300000815 del 13 de abril de 2020 "Por la cual el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE, amplia la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19”. Que se expidió la Resolución IPSE 20201300000895 del 27 de abril de 2020 "Por la cual el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE, ordena ampliar la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19”.

Que el 6 de mayo de 2020 el Presidente de la República expedido el Decreto 636 de 2020 “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus CODIV-19 y el mantenimiento del orden público”; el cual establece en el artículo primero que el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia a partir de las cero horas (0:00 a.m.) horas del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (0:00 a.m.) horas del día 25 de mayo de 2020.

Que, en mérito de lo anterior, el Director General, a efectos de garantizar el debido ejercicio de la acción disciplinaria, el derecho constitucional al debido proceso y el derecho fundamental a la salud pública, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. – Ampliar la SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS en todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Unidad de Control Interno Disciplinario del IPSE, a partir a partir de las cero horas (0:00 a.m.) horas del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (0:00 a.m.) horas del día 25 de mayo de 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO. – Publíquese el presente acto administrativo en la página web institucional.

ARTÍCULO TERCERO. - La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLIQUESE Y CUMPLASE PEDRO ANTONIO BEJARANO SILVA Director General 2. CONSIDERACIONES 2.1. Las medidas que han sido adoptadas en el orden nacional con el propósito de prevenir y controlar la propagación del COVID-19, mitigar sus efectos, adecuar el sistema de salud para atender los requerimientos de atención a los potenciales pacientes, contener los efectos del impacto grave y sobreviniente que tuvieron, sobre la economía del país las decisiones sanitarias y de salubridad pública, tienen origen en fuentes formales de diversa naturaleza y jerarquía. 2.2.

En efecto, el mismo recuento cronológico que se hizo en el acápite de antecedentes de esta providencia da cuenta del escalamiento que tuvieron dichas medidas al ritmo del avance que experimentaba el virus en el planeta. 2.2.1. Estas fueron adoptadas inicialmente en el marco de las atribuciones administrativas, ordinarias y cotidianas del ministerio de salud, pero muy pronto se mostraron insuficientes para atender los requerimientos de la prevención y mitigación de los efectos de un brote que empezaba a reconocerse por la Organización Mundial de la salud con caracteres de pandemia. 2.2.2.

Se abrió paso, entonces, una segunda fase, en el mismo marco de las atribuciones administrativas del ministerio, pero en un escenario de emergencia sanitaria que autorizaba la adopción de medidas extraordinarias, estrictas y urgentes con fundamento legal, necesarias para asegurar una adecuada situación de higiene y seguridad en todas las actividades públicas y privadas. 2.2.3.

Con todo, estas medidas resultaron precarias para contener el incremento del número de contagios, en términos que podían provocar el colapso del sistema de Salud pública. Además, dado que el COVID 19 y las medidas que se habían adoptado para contener la propagación venían produciendo notorio impacto sobre la economía global, empezaba a causar, también, grave afectación en las finanzas públicas nacionales, a golpear los niveles de empleo y el ingreso básico de los colombianos, a atentar contra la estabilidad económica de las empresas, y de los trabajadores asalariados e independientes, y a comprometer gravemente la sostenibilidad fiscal.

Todo ello puso en evidencia la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de orden administrativo, al tiempo que la dificultad de afrontar la crisis con medidas introducidas por el cauce ordinario del debate legislativo, motivo por el cual, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, hubo de declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, una modalidad de estado de excepción que le habilita para, con la firma de todos sus ministros, realizar funciones que, de ordinario, son privativas del Congreso de la República, mediante la expedición de decretos con fuerza de ley conocidos bajo el apelativo de decretos legislativos. 2.2.4.

Estas medidas, así adoptadas en ese marco excepcional de rango legislativo, demandan desarrollo a través de actos generales subordinados que se producen en el ámbito propio de la función administrativa, actos estos que constituyen el objeto del control inmediato de legalidad al que aluden el artículo 20 de la ley 137 de 1994, y los artículos 136 y 185 del CPACA. 2.3.

En resumen, la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para ejercer control de legalidad sobre los actos generales expedidos en ejercicio de la función administrativa. Tal competencia, si de controlar se trata, la legalidad de medidas administrativas ordinarias y extraordinarias adoptadas con subordinación a la ley y a los actos con fuerza de ley expedidos al margen de los estados de excepción, sólo se puede activar cuando alguna persona incoa el medio de control de (simple) nulidad.

En cambio, la competencia para el control de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa, pero como desarrollo de los decretos legislativos, se activa oficiosamente. 2.4. Pues bien, vistos los antecedentes y motivaciones de la Resolución 20201300000995 del once (11) de mayo de dos mil veinte (2020), el despacho observa que, aunque expedida cuando estaba en vigencia el estado de excepción declarado mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, no se produjo con fundamento en ningún decreto legislativo ni para desarrollo de alguno de aquellos.

Se produjo con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 636 del 6 de mayo de 2020 que no es un decreto con fuerza de ley expedido en virtud de la declaratoria del estado de excepción, y en ejercicio de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias, en especial las señaladas en el Decreto 257 del 28 de enero de 2004 y, en consideración a la emergencia sanitaria declarada mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020; y teniendo en cuenta la emergencia sanitaria en que se encuentran la mayoría de países, lo cual imposibilita que el solicitante de convalidación de un título de educación superior nuevo, pueda acceder a información complementaria para dar continuidad al trámite de convalidación de títulos de educación superior obtenidos en el exterior, por lo que consideró necesario la suspensión de términos para estos efectos. 2. 5.

La Resolución en estudio de legalidad, la que inició la suspensión de términos en actuaciones disciplinarias, así como las demás que prorrogaron la suspensión por ella ordenada, han acatado las medidas de aislamiento preventivo obligatorio para evitar el contagio del COVID19 y tienen como finalidad conjurar el estado de emergencia ocasionado por esta pandemia. 2.6.

Por otro lado, la Sala unitaria de Decisión Nº 4 de esta Corporación, mediante providencia del 30 de junio de 2020, declaró improcedente el control inmediato de legalidad de la Resolución anterior a la que es de conocimiento de este Despacho, esto es, la RESOLUCIÓN N°. 20201300000895 de 27 de abril de 2020, “Por la cual el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE, ordena ampliar la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19”, y ordenó, en razón a la improcedencia, devolver a este Despacho el conocimiento de este asunto. 2.5.

Por consiguiente, como la Control inmediato de legalidad de la Resolución No. 20201300000995 del once (11) de mayo de dos mil veinte (2020) dictada por el director general del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –IPSE-, por la que “el –IPSE, ordena ampliar la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID- 19”, no es un acto administrativo que desarrolle algún decreto legislativo expedido en virtud de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esta Sala Unitaria declarará la improcedencia del control automático de legalidad al que aluden el artículo 20 de la ley 137 de 1994, y los artículos 136 y 185 del CPACA.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

PRIMERO. - DECLARAR IMPROCEDENTE el control inmediato de su legalidad sobre la Control inmediato de legalidad de la Resolución No. 20201300000995 del once (11) de mayo de dos mil veinte (2020) dictada por el director general del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –IPSE-, por la que “el –IPSE, ordena ampliar la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19”.

SEGUNDO. Archívese la presente actuación. Cópiese, Notifíquese y cúmplase, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado