CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características Este control inmediato de legalidad tiene, básicamente, como principales características que: (i) es inmediato, pues es un proceso judicial que se adelanta de manera automática, tan pronto las entidades envían para su control las medidas generales que adoptan en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, es decir, no se requiere el derecho de acción. De no enviar tales actos administrativos, la jurisdicción debe hacer el control de legalidad de oficio;

(ii) es adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tanto a nivel territorial por los tribunales administrativos (artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) como a nivel nacional, por el Consejo de Estado; (iii) durante su trámite no se suspende la ejecución del acto, es decir, este sigue produciendo efectos; y (iv) es integral frente a las directrices constitucionales y legales y a los decretos legislativos que la atañen, esto es, la conexidad y proporcionalidad de las medidas que dicta el acto con las causas que le dieron origen; además, incluye la revisión de aspectos formales, es decir, los requisitos para su expedición, como competencia y formalidades.NOTA DE RELATORÍA: En lo que tiene que ver con las características del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, radicación: 00305-09.

En cuanto al alcance del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, radicación: 0196-10. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 137 DE 1194 – ARTÍCULO 4 / LEY 137 DE 1194 – ARTÍCULO 5 / LEY 137 DE 1194 – ARTÍCULO 7 / LEY 137 DE 1194 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1194 – ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 637 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN NÚMERO 1290 DE 2020 DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS – Reanudación de términos y actuaciones administrativas suspendidas / CONTROL FORMAL / COMPETENCIA DEL DIRECTOR DEL INVIAS EN LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ENJUICIADO La Sala considera que el Director General del Instituto Nacional de Vías, INVÍAS, tiene competencia, en cumplimiento de su función de dirección, para expedir la Resolución objeto de control, pues las materias sobre las que mantuvo la suspensión de términos y dispuso la reanudación de términos de los procedimientos y actuaciones administrativas que habían sido suspendidos mediante la Resolución 916 del 7 de abril de 2020 son del resorte de la entidad, como quedó visto.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN NÚMERO 1290 DE 2020 DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS – Reanudación de términos y actuaciones administrativas suspendidas / CONTROL MATERIAL / REANUDACIÓN DE TÉRMINOS Y ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS SUSPENDIDAS – Mediada idónea, necesaria y proporcional / RESOLUCIÓN NÚMERO 1290 DE 2020 DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS – Ajustada a derecho La Sala considera que la medida de reanudar los términos en las mencionadas actuaciones señaladas en el artículo 1 de la resolución objeto de control es conexa y congruente con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, pues el INVÍAS, en aras de cumplir con sus funciones misionales, puede garantizar la prestación de los servicios y atención a los usuarios de manera virtual, permitiendo el acceso remoto a audiencias y actuaciones, al igual que la radicación de documentos de manera virtual exclusivamente, mediante la utilización y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Asimismo, la reanudación de los términos de los procedimientos sancionatorios, adelantados conforme con el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, que se lleva a cabo bajo la modalidad de audiencia, atiende a lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Legislativo 440 de 2020. (…). La reanudación de los términos en el procedimiento administrativo para el pago de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales, si bien es una medida tomada en fecha anterior, está acorde, igualmente, con la decisión de la Corte Constitucional en la sentencia C- 242 del 9 de julio de 2020, que declaró la inexequibilidad del parágrafo 1 del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 que permitía la suspensión de términos en estos trámites.

(…). Frente a la reanudación de los términos en los trámites relacionados con: (i) la aceptación de oferta formal de compra o constitución de servidumbre; (ii) la expedición de actos administrativos por los cuáles se ordena iniciar el trámite de expropiación judicial, imposición de servidumbre, saneamiento automático, lo cual, incluye la presentación de recursos y resolución de los mismos; y (iii) la gestión predial, social y ambiental, y que requieren pronunciamiento con efectos jurídicos, la Sala considera que la medida es conexa y necesaria para facilitar el cumplimiento de las funciones misionales del INVÍAS, como la ejecución de proyectos de infraestructura de transporte y obra pública o ejecución de obras civiles.

De manera que, a juicio de la Sala, la reanudación de los términos en los procedimientos y trámites administrativos señalados es una medida conexa, necesaria y cumple la finalidad de avanzar en el ejercicio de las funciones del INVÍAS, unas mediante el uso de las tecnologías y otras para ejecutar las actividades propias de las obras de infraestructura de transporte ya de manera presencial.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO 1290 DE 2020 DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS CONSEJO DE ESTADO SALAPLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEGUNDA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03721-00(CA) Actor: DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, INVÍAS Demandado: RESOLUCIÓN 1290 DEL 5 DE JUNIO DE 2020 Asunto: Control Inmediato de Legalidad de la Resolución No. 1290 del 5 de junio de 2020 expedida por el Director General del Instituto Nacional de Vías, INVÍAS Decisión: FALLO 1.

La Sala Especial de Decisión No. 2 decide el Control Inmediato de Legalidad de la Resolución No. 1290 del 5 de junio de 2020 "Por medio de la cual se reanudan los términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, suspendidos mediante Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020” expedida por el Director General del Instituto Nacional de Vías, INVÍAS.

ANTECEDENTES 2. El 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus - COVID-19 y lo declaró emergencia de salud pública de importancia internacional. 3. El 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 en el territorio nacional. 4.

El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, por la presencia en más de 114 países, de todos los continentes. 5. En virtud de ello, y debiéndose “adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos y logísticos para enfrentar la pandemia” el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.

Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada”; en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de dicha enfermedad. 6.

El 17 de marzo de 2020, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución Política, y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país “que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional, siendo necesario acudir al mecanismo contemplado en el artículo 215 de la Constitución Política, además que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política”, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Legislativo 417 Declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia y señaló que, mediante decretos legislativos, adoptaría las medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. 7.

Por reparto efectuado por la secretaría general de la Corporación, correspondió el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 1290 del 5 de junio de 2020 expedida por el Director General del Instituto Nacional de Vías, INVÍAS, cuyo texto es el siguiente: “RESOLUCIÓN No. 1290 de 05 de junio de 2020 “Por medio de la cual se reanudan los términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, suspendidos mediante Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020” EL DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS, En ejercicio de las facultades legales, en especial las conferidas por el Artículo 7o del Decreto 2618 del 20 de noviembre de 2013, y

CONSIDERANDO

Que el artículo 2o de la Constitución Política establece que son fines esenciales del Estado “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (…)”. Que conforme al artículo 7 del Decreto 2618 de 2013, corresponde al Director del Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, entre otras funciones 7.2.

Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones y programas del Instituto a través de sus dependencias y de su personal; 7.14. Dirigir, trazar la política, orientar y coordinar las actividades relacionadas con las comunicaciones internas y externas y el manejo de los medios de comunicación; 7.18. Emitir los actos administrativos que se requieran en desarrollo de la actividad técnica y administrativa del Instituto, de conformidad con las disposiciones vigentes.

Que conforme a la Ley 1437 de 2011, las actuaciones administrativas se desarrollan con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. Que, en virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantan de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. Que la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó el 11 de marzo de 2020 el brote de Coronavirus COVID-19 como una pandemia.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020” por causa del Coronavirus, ordenando a los jefes y representantes legales de centros laborales públicos y privados, adoptar las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19, además de impulsar al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo.

Que corresponde a las instituciones públicas y privadas, la sociedad civil y la ciudadanía en general coadyuvar en la implementación de las medidas necesarias que permitan la adopción de una cultura de prevención y la minimización del riesgo. Que mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se declaró un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional.

Que mediante Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, el Gobierno nacional impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, ordenando en su artículo 1º, el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, limitando totalmente la circulación de personas y vehículos, con las excepciones previstas en el artículo 3º de la misma disposición. Que con base en la declaratoria de emergencia sanitaria nacional, la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y la orden de aislamiento preventivo obligatorio, el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS adoptó medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del Coronavirus COVID-19 y su mitigación, con el fin de garantizar la debida protección de la salud de sus servidores públicos, colaboradores y de los ciudadanos que visitan las instalaciones del Instituto tanto en la Sede Central, como en las diferentes Direcciones Territoriales.

Que, entre otros, mediante el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional, adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplen funciones públicas. Que el artículo 6 del citado mencionado Decreto 491, previó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para lo cual las entidades a las que se refiere el artículo 1 del precitado Decreto expedirían un acto administrativo.

Que, en virtud de lo anterior, el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS expidió la Resolución 916 de 7 de abril de 2020, “Por la cual se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en el Instituto Nacional de Vías y se adoptan otras medidas administrativas, por motivos de salud pública”, a fin de garantizar el debido proceso y la publicidad de sus actos.

Que mediante el artículo primero de la Resolución 916 de 7 de abril de 2020, la Dirección General del INVÍAS ordenó, hasta tanto se encuentre vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la suspensión de los términos de: 1) Procedimientos administrativos sancionatorios, 2) procedimientos administrativos de cobro coactivo, 3) procedimientos de control interno disciplinario, 4) procedimiento administrativo para el pago de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales, 5) los trámites relacionados con la aceptación de oferta formal de compra o constitución de servidumbre, 6) los trámites relacionados con la expedición de actos administrativos por los cuales se ordena iniciar el trámite de expropiación judicial, imposición de servidumbre, saneamiento automático, lo cual, incluye la presentación de recursos y resolución de los mismos, y 7) los trámites en los cuales el INVÍAS ejerce la gestión predial, social y ambiental, y que requieren pronunciamiento con efectos jurídicos.

Que mediante los Decretos 531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020, 689 del 22 de mayo de 2020, y 749 del 28 de mayo de 2020 el Presidente de la República ha prolongado sucesivamente el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, el cual se extenderá hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de julio de 2020, limitando totalmente la circulación de personas y vehículos, con las excepciones previstas en las mismas disposiciones.

Que el mencionado Decreto 749 de 2020, ha establecido que dentro de tales excepciones al aislamiento preventivo obligatorio se incluyen, entre otras, las actividades de dragado marítimo y fluvial, la ejecución de obras de infraestructura de transporte y obra pública, así como la cadena de suministros de materiales e insumos relacionados con la ejecución de las mismas, las actividades del sector de la construcción, ejecución de obras civiles y la remodelación en inmuebles, así como el suministro de materiales e insumos exclusivamente destinados a la ejecución de las mismas.

Que en virtud de lo anterior el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS ha ido reanudando la normal ejecución de los contratos de obra pública, los contratos de interventoría y los demás contratos a su cargo, cumpliendo para tal efecto con los protocolos de bioseguridad para el control de la pandemia del Coronavirus COVID-19, establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, e igualmente atendiendo las instrucciones que para evitar la propagación del Coronavirus COVID-19 han adoptado o expedido los diferentes ministerios y entidades del orden nacional y territorial.

Que mediante Directiva Presidencial No. 03 de 22 de mayo de 2020 se instó a los representantes legales de las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional, a priorizar el trabajo en casa por parte de sus servidores y contratistas, conforme el Protocolo General de Bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, adoptado mediante la Resolución No. 666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, dentro del marco de la estrategia de aislamiento obligatorio inteligente, garantizando la protección de la vida, la salud y la recuperación progresiva de la actividad productiva del país. Que, durante la medida de asilamiento obligatorio decretada por el Gobierno Nacional, el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS- ha garantizado la prestación de los servicios y atención a los usuarios de manera virtual, permitiendo el acceso remoto a audiencias y actuaciones, al igual que la radicación de documentos de manera virtual exclusivamente, por lo que continuarán a disposición los mecanismos de atención virtual mediante la utilización y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite la exposición, tanto de los servidores públicos de la entidad y sus contratistas, como de los usuarios, a riesgos por contagio del Coronavirus COVID-19.

Que efectuado el análisis de la existencia de las herramientas tecnológicas que posibilitan la prestación de los servicios y la continuidad en el cumplimiento de la misión institucional del INVÍAS, con la plena garantía de los derechos de los administrados, en aplicación de la discrecionalidad que establece el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, se considera oportuno, conveniente y necesario por razones del servicio reanudar los términos de algunas de las actuaciones y procedimientos administrativos cuya suspensión fue ordenada mediante Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, manteniendo el cumplimiento de las restricciones establecidas por la emergencia sanitaria y la orden de aislamiento preventivo obligatorio.

Que el Decreto 440 del 20 de marzo de 2020, por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, en relación con los procedimientos sancionatorios, señaló que durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 se podrán realizar a través de medios electrónicos, los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía. Que mediante el Decreto 131 del 31 de mayo de 2020, por el cual se imparten lineamientos para dar continuidad a la ejecución de la medida de aislamiento obligatorio en Bogotá D.C. y se toman otras determinaciones, la Alcaldesa Mayor de Bogotá ordenó que, en atención a las condiciones específicas de extensión del contagio el COVID-19, en la ciudad de Bogotá D.C. continuarán manteniéndose las restricciones de movilidad y concentración de personas establecidas por el Gobierno Nacional en el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020.

Que por su particular naturaleza jurídica, dentro de los procedimientos administrativos de carácter disciplinario y los procedimientos de cobro coactivo resulta de relevancia fundamental la notificación personal de los actos administrativos que adoptan las decisiones de fondo, como elemento de garantía del derecho fundamental al debido proceso.

Que igualmente constituye un elemento relevante de la garantía del debido proceso, la oportunidad de revisión de los expedientes por parte de los involucrados, y en la actualidad no se encuentran en su totalidad digitalizados. Que en el marco de las restricciones establecidas en el Decreto 131 del 31 de mayo de 2020 de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. se dificulta llevar a cabo las notificaciones personales dentro del procedimiento de control interno disciplinario y el procedimiento administrativo de cobro coactivo, que se llevan a cabo en el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS.

En mérito de lo expuesto, R E S U E L V E:

ARTÍCULO PRIMERO. REANUDACIÓN DE TÉRMINOS DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. Reanudar a partir de la fecha de publicación de la presente Resolución los términos cuya suspensión fue ordenada mediante la Resolución No. 916 del 7 de abril de 2020, dentro de las siguientes actuaciones administrativas: 1. Procedimientos administrativos sancionatorios. 2.

Procedimiento administrativo para el pago de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales. 3. Los trámites relacionados con la aceptación de oferta formal de compra o constitución de servidumbre. 4. Los trámites relacionados con la expedición de actos administrativos por los cuáles se ordena iniciar el trámite de expropiación judicial, imposición de servidumbre, saneamiento automático, lo cual, incluye la presentación de recursos y resolución de los mismos. 5.

Los trámites en los cuales el INVÍAS ejerce la gestión predial, social y ambiental, y que requieren pronunciamiento con efectos jurídicos.

ARTÍCULO SEGUNDO. CONTINUACIÓN DE LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE ACTUACIONES ADMISTRATIVAS. Continuar la suspensión de términos ordenada mediante la Resolución No. 916 del 7 de abril de 2020, mientras permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, dentro de las siguientes actuaciones administrativas: 1.

Procedimientos de control interno disciplinario. 2. Procedimientos administrativos de cobro coactivo.

ARTÍCULO TERCERO. Los jefes inmediatos y/o supervisores en cada dependencia, incluidas todas las Direcciones Territoriales, adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo previsto en la presente Resolución y coordinarán con los servidores y contratistas a su cargo las actividades necesarias para retomar el trámite de las actuaciones administrativas, priorizando la utilización y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones existentes y, en todo caso, adoptando las estrategias y acciones necesarias para garantizar el cumplimiento de los protocolos de bioseguridad para el control de la pandemia del Coronavirus COVID- 19, establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social y por el Instituto Nacional de Vías –INVÍAS-, y demás instrucciones que para evitar la propagación del Coronavirus COVID-19, han adoptado o expedido los diferentes ministerios y entidades del orden nacional y territorial.

ARTÍCULO CUARTO. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en la página web del Instituto Nacional de Vías - INVÍAS-.

ARTÍCULO QUINTO. Contra la presente resolución no proceden recursos, de conformidad con lo previsto en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D. C., a los 05 de junio de 2020. Original Firmado Por JUAN ESTEBAN GIL CHAVARRÍA Director General” 8. El magistrado sustanciador, a quien le correspondió por reparto el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 1290 del 5 de junio de 2020, por auto del 24 de agosto de 2020, le impartió el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9.

Efectuadas las notificaciones de rigor al Director General del INVÍAS, al Ministro de Transporte, al Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y publicado el aviso en la Secretaría General de esta Corporación, se recibieron las siguientes intervenciones.

INTERVENCIONES 10. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Nacional de Vías, INVÍAS, a través de apoderado, mediante escrito presentado el 7 de septiembre de 2020, se pronunció en defensa de la legalidad de la Resolución objeto de control, para lo cual, luego de reiterar la motivación del acto administrativo, señaló que teniendo en cuenta las actuaciones susceptibles de ser levantadas durante la declaratoria del estado de emergencia, el INVÍAS determinó necesaria y oportuna la expedición de la Resolución No. 1290 de 2020, en aras a garantizar la normalización gradual de la actuación administrativa misional del INVÍAS, manteniendo prudencialmente las medidas adecuadas de protección de la salud de sus servidores públicos, colaboradores y de los ciudadanos, en general, tanto en la Sede Central como en las Direcciones Territoriales a nivel nacional; en estricta observancia de los principios de seguridad jurídica y debido proceso, dada la situación excepcional que afecta la prestación del servicio público de manera temporal y en forma presencial, únicamente frente a las actuaciones cuya suspensión fue ordenada mediante la Resolución 916 de 7 de abril de 2020.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 11. La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, el 24 de septiembre de 2020, presenta concepto en el proceso de la referencia y solicita que se declare la legalidad de la Resolución 1290 del 5 de junio de 2020. 12. Indica que la finalidad de la Resolución No. 1290 del 5 de junio de 2020 es reanudar los términos cuya suspensión fue ordenada mediante la Resolución No. 916 del 7 de abril de 2020, con excepción de los procedimientos de control interno disciplinario y los procedimientos administrativos de cobro coactivo, que siguen suspendidos.

Sobre la legalidad de la Resolución 916 de 2020 ya hubo decisión de fondo mediante sentencia del 20 de agosto de 2020, dictada por la Sala Especial de Decisión 11 del Consejo de Estado. 13. Señala que la Resolución objeto de control cumple con los requisitos de forma para la validez de los actos administrativos, en cuanto a la competencia del funcionario que la expidió, pues hace parte del resorte de las funciones del director de la entidad, conforme con el artículo 7 del Decreto 2618 de 2013; se encuentra motivada y guarda congruencia dentro de la misma. 14.

Por otra parte, indica que el control inmediato de legalidad es procedente teniendo en cuenta que el acto controlado: (i) es general, produce efectos impersonales y abstractos, pues va dirigido a la colectividad de usuarios que requieran el servicio del INVÍAS; (ii) fue proferido en ejercicio de la función administrativa asignada en virtud de la Ley 489 de 1998 (artículo 38) y en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica; y (iii) desarrolla el Decreto Legislativo 491 de 2020, en especial “en aplicación de la discrecionalidad que establece el artículo 6 del Decreto 491 de 2020”, para efectos de la reanudación de ciertos procesos y trámites administrativos a cargo de la entidad. 15.

Señala que la resolución objeto de control guarda armonía, coherencia y observancia con el Decreto Legislativo 491 de 2020, tanto desde el punto de vista material como finalísimo y su contenido no viola ni desborda el marco normativo del citado decreto legislativo ni tampoco el del Decreto 417 de 2020. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 16.

El artículo 111, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. 17.

El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. En término similares, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece este medio de control y señala que se adelantará de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. 18.

Por su parte, el artículo 107 ibídem creó en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, encargadas de conocer los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. 19. Ahora bien, el artículo 29 del Acuerdo No. 080 de 2019, que compiló el Reglamento Interno del Consejo de Estado, enuncia los asuntos de competencia de la Sala Plena Contencioso Administrativo, que deben ser decididos por las Salas Especiales de Decisión, entre estos, “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. 20. En virtud de esta atribución, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual No. 10 realizada el 1 de abril de 2020, según Acta No. 9 de la misma fecha, decidió, de conformidad con los artículos 107, inciso 4, 111, numeral 8, y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019, asignar los controles inmediatos de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. 21.

En atención a las anteriores disposiciones, esta Sala Especial de Decisión tiene competencia para decidir el control inmediato de legalidad. Problema Jurídico 22. Corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si la Resolución No. 1290 del 5 de junio de 2020 expedida por el Director General del Instituto Nacional de Vías, INVÍAS, se encuentra conforme, en sus aspectos formal y material, con las normas superiores que directamente le sirvieron de fundamento.

En este sentido, la Sala abordará el siguiente estudio: (i) Objeto y características del medio de control inmediato de legalidad; (ii) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Presidente de la República y los decretos legislativos dictados en desarrollo del estado de excepción, relevantes para resolver el presente caso; y (iii) estudio del caso concreto.

Resolución al problema jurídico (i) Objeto y características del control inmediato de legalidad 23. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, conforme con el artículo 152 literal e) de la Constitución Política, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. 24.

De la anterior disposición se observa que este control inmediato de legalidad tiene, básicamente, como principales características que: (i) es inmediato, pues es un proceso judicial que se adelanta de manera automática, tan pronto las entidades envían para su control las medidas generales que adoptan en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, es decir, no se requiere el derecho de acción. De no enviar tales actos administrativos, la jurisdicción debe hacer el control de legalidad de oficio;

(ii) es adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tanto a nivel territorial por los tribunales administrativos (artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) como a nivel nacional, por el Consejo de Estado; (iii) durante su trámite no se suspende la ejecución del acto, es decir, este sigue produciendo efectos; y (iv) es integral frente a las directrices constitucionales y legales y a los decretos legislativos que la atañen, esto es, la conexidad y proporcionalidad de las medidas que dicta el acto con las causas que le dieron origen[1]; además, incluye la revisión de aspectos formales, es decir, los requisitos para su expedición, como competencia y formalidades[2]. 25.

Sobre el alcance de este medio de control y su integralidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 23 de noviembre de 2010, expuso las siguientes consideraciones: “El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.

Asimismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional.

Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción. La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).

Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.

No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad.

En otras palabras, si la Sala se percata de la violación de un marco normativo distinto al proferido en el ámbito del estado de excepción y que no haya sido suspendido o derogado por éste, debe proceder a decretar la nulidad correspondiente, pero sin que ello signifique que se cierre la posibilidad a un debate ulterior sobre estos mismos preceptos y por motivo de ilegalidad diferente, vía acción ciudadana en sede del contencioso objetivo de anulación. Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empece ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[3]. 26.

De acuerdo con lo anterior, el examen integral del acto objeto de control incluye los aspectos de forma y de fondo de las medidas adoptadas, no solo frente a la norma que las fundamenta, sino de cualquier norma que sea superior; sin embargo, su naturaleza oficiosa, no significa que el estudio deba abarcar todo el universo de posibles quebrantamientos del ordenamiento superior; de allí que la sentencia que decide este control inmediato tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque, en un futuro, frente a las cuestiones que no fueron analizadas, pueden ser objeto de reproche judicial por medio de una demanda de simple nulidad. 27.

Este análisis comprende establecer si las medidas tomadas por la autoridad administrativa son conexas y razonables respecto de las causas que les dieron origen, es decir, si para desarrollar las medidas del estado de excepción, el acto desborda el propósito de la emergencia o si limita de manera grave, arbitraria e injustificadamente los derechos y libertades de las personas o si existen medidas menos lesivas para los mismos. 28.

Y es que la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, en sus artículos 4, 5, 7 y 8, señala cuales son los derechos que durante un estado de excepción no se pueden tocar o afectar y cuáles son los límites que se permiten a los derechos constitucionales, por lo tanto, las medidas que las autoridades administrativas expidan en desarrollo de los decretos legislativos que declaren o se dicten en un estado de excepción deben respetar igualmente estas prohibiciones[4]. 29.

Ahora bien, también es importante precisar que este control inmediato de legalidad es autónomo, pues, en primer término, no depende que la Corte Constitucional se haya pronunciado primero respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que decretan o desarrollan el estado de emergencia, sin perjuicio de que deba estarse a los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se profirió, o para cuando se profiera[5]; y, en segundo lugar, aun cuando el decreto legislativo haya sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, debe efectuarse en todo caso el control de legalidad de las medidas generales dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los mismos, para comprobar su legalidad durante el tiempo que produjo efectos.

(ii) El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Presidente de la República y los decretos legislativos dictados en desarrollo del estado de excepción, relevantes para resolver el presente caso 30. La Carta Política, en sus artículos 212, 213 y 215, permite al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar tres estados de excepción, estos son: de guerra exterior, de conmoción interior y de emergencia. El estado de guerra exterior, como su nombre lo indica, tiene como propósito repeler una agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad.

El estado de conmoción interior tiene como causa la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía. 31. El estado de emergencia, previsto en el artículo 215 Superior, obedece a hechos distintos de los previstos en los dos estados de excepción anteriores y que “perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o constituyan grave calamidad pública”.

El periodo de su duración debe ser hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Su declaración debe ser motivada y se podrán dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, además, estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, pudiendo establecer, de manera transitoria nuevos tributos o modificar los existentes.

La revisión obligatoria e inmediata de los Decretos Legislativos que se dicten en uso de las facultades a que se refieren los artículos 212, 213 y 215 está atribuida a la Corte Constitucional (artículos 214, numeral 6, 215, parágrafo y 241, numeral 7, de la Constitución Política). 32. El 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto 417, decidió: “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. 33. La declaratoria del Estado de Emergencia, mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, tuvo como presupuestos fácticos, los siguientes: i) La salud pública, referida a la situación nacional y mundial de la pandemia de COVID-19 y que, frente a ese escenario, según la OMS, se requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.

Se tuvo en cuenta la proyección estimada de costos de las atenciones en salud, de las incapacidades, de la necesidad de incrementar la oferta de las unidades de cuidado intensivo de adultos, advirtiendo que no se tenía en cuenta: “1) las comorbilidades, las cuales pueden corresponder a un 44% de costo adicional entre los pacientes críticos, 2) la atención a pacientes crónicos en casa para evitar la exposición al riesgo, 3) la compensación económica temporal por aislamiento preventivo, y 4) las intervenciones o estrategias para modificar el comportamiento de los residentes en Colombia” y; ii) Los aspectos económicos en el ámbito nacional e internacional.

En el ámbito nacional señaló la necesidad de un apoyo fiscal urgente al sistema de salud, pues este no se encuentra físicamente preparado para atender una emergencia de salud y requiere ser fortalecido de manera inmediata; Que el 42,4% de los trabajadores en Colombia trabajan por cuenta propia y 56,4% no son asalariados; que los ingresos de este tipo de trabajadores dependen de su trabajo diario y que estos hogares son vulnerables al no contar con mecanismos para reemplazar los ingresos que dejarán de percibir por causa de las medidas sanitarias, incurriendo en posibles incumplimientos de pagos y obligaciones.

La ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción de crudo de la OPEP y la menor demanda mundial de crudo producto del nuevo coronavirus COVID-19 implicó un desplome abrupto del precio del petróleo, lo cual ha causado una subida precipitada del dólar en los mercados emergentes y en países productores de petróleo; en el país se ha presentado una subida de la TRM a niveles nunca registrados.

Que las medidas que han tomado las instituciones económicas, si bien han sido adecuadas, son insuficientes para contener el choque sorpresivo y profundo que ha sufrido la economía. En el ámbito internacional, entre otros aspectos, consideró que, no obstante, las herramientas usadas por los principales bancos centrales del mundo y las diferentes autoridades económicas, el temor por la expansión del nuevo coronavirus COVID-19 ha ocasionado sorpresiva e imprevisiblemente el deterioro del mercado financiero internacional, una menor demanda global y una caída en las perspectivas de crecimiento mundial. 34.

Frente al presupuesto valorativo que, según la Corte Constitucional, se evidencia: (i) en el juicio de gravedad de la afectación y (ii) en el juicio de necesidad de las medidas extraordinarias (sentencia C-670 de 2015), el Decreto 417 de 2020 explicó que la expansión en el territorio nacional del COVID-19, sumado a los efectos económicos negativos que se han evidenciado en la última semana, es un hecho que además, de ser una grave calamidad pública, constituye en una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social.

Que se pronostica mayores índices de mortalidad y, por tanto, un problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, con medidas efectivas de contención y mitigación. Que es necesario promover mecanismos que permitan impulsar las actividades productivas de los comerciantes y empresarios y la mitigación de los impactos económicos negativos que la crisis conlleva; y consideró: “[…] Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no sólo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de Impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de Ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación. […] Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación”. 35.

Como justificación de la declaratoria del Estado de Emergencia, el Decreto Legislativo 417 de 2020 señala que los mecanismos jurídicos ofrecidos por el ordenamiento nacional son insuficientes, por lo que se hace necesario, por la urgencia y gravedad de la situación, recurrir a las facultades del Estado de Emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad que el mismo causa, el pánico por el contagio y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación. Advirtió que como la magnitud del COVID-19 en el país no ha sido dimensionada en su totalidad, las medidas que se anuncian en ese decreto no agotan los asuntos que pueden abordarse en ejercicio de las facultades conferidas por el estado de excepción. 36.

El Decreto 417 de 2020 señaló, entre otras, (i) que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos; y (ii) que, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. 37.

La Corte Constitucional mediante sentencia C-145 de 2020 declaró la exequibilidad del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por encontrarlo ajustado a la Constitución Política. Para la Corte Constitucional, el Decreto 417 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales de constitucionalidad; en primer lugar, los supuestos fácticos y su sobreviniencia se encontraron acreditados.

“No cabe duda para la Corte que los grupos de hechos invocados (salud pública y aspectos económicos) como sustento del presupuesto fáctico del decreto declaratorio ocurrieron en realidad y más allá de toda duda razonable puede arribarse a la convicción de su presentación en el mundo de los fenómenos reales”. A juicio de la Corte es un estado de emergencia que responde a una problemática mundial y no local “se está ante una crisis global de salud pública, de vertiginoso escalamiento y letalidad para la humanidad, que opera en un marco de enorme incertidumbre y que además tiene gran impacto sobre las sociedades y la economía, de la cual Colombia no está exenta.

Por ello “Las circunstancias que motivaron la declaración del estado de emergencia tienen su origen en hechos diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, es decir, son sobrevinientes a las situaciones que normalmente suceden en el discurrir de la actividad de la sociedad en sus diferentes manifestaciones. […] Es un hecho extraordinario en la vida del Estado, muy distinto a las crisis anteriores y, por lo tanto, con un alto grado de impredecibilidad por el Gobierno nacional”.

Frente al presupuesto valorativo, la Corte Constitucional, entre otras consideraciones, señaló:  “[…] 93. Bajo este contexto, el Presidente de la República junto con sus ministros, ejerció, a juicio de la Corte, de manera apropiada sus facultades constitucionales y dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución. La grave situación de calamidad pública sanitaria, su crecimiento exponencial, los altos índices de mortalidad y los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, involucran afectaciones o amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del territorio nacional, a saber, la salud, vida, seguridad, libertad de locomoción, derechos de población vulnerable y enfoque diferencial, trabajo, subsistencia digna, mínimo vital, seguridad alimentaria, libre empresa, etc., así como repercusiones graves sobre las finanzas del Estado.   94.

Para la Corte no cabe duda de que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria y sus efectos en el orden económico y social son devastadoras, al producir perturbaciones o amenazas en forma grave e inminente que impactan de manera traumática y negativamente en la protección efectiva de los derechos constitucionales de millones de personas.

Ello se verifica con el volumen de infectados y personas fallecidas, la virtualidad de poner en serio peligro los derechos constitucionales al desconocerse aún la cura del COVID-19, además de las grandes repercusiones económicas y sociales al desequilibrar intensamente la sostenibilidad individual, de los hogares y de las empresas, así como las finanzas del Estado. […] 98.

En el asunto sub examine se habrá de concluir que el Gobierno nacional acreditó ante esta Corporación que por la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID- 19, no podía ser conjurada en esta oportunidad con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le otorga el ordenamiento jurídico, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez las muchas áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesarias medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social.

El riesgo indeterminado y el desafío que enfrenta la humanidad constituyen una amenaza directa, cuya respuesta dada la prontitud y eficiencia requerida no descansa en los medios tradicionales. […].”. 38. El 20 de marzo de 2020, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 440 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19”, y en su artículo 2 dispuso: “Procedimientos sancionatorios.

Durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 se podrán realizar a través de medios electrónicos, los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía. La Entidad Estatal debe elegir y garantizar los medios electrónicos y de comunicación que utilizará, así como los mecanismos para el registro de la información generada.

Sin perjuicio de lo anterior, el ordenador del gasto o funcionario competente podrá decretar la suspensión de términos, inclusive los iniciados con anterioridad a la vigencia de este Decreto”. 39. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-162 de 2020, declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 440 de 2020 por considerar que está relacionado, directa y específicamente con el Decreto 417 de 2020 y cumple los requisitos formales y materiales de validez.

Frente al artículo 2 señala que guarda conexidad interna y externa al habilitar expresamente el uso de herramientas electrónicas para desarrollar las audiencias públicas en los procesos de contratación y procedimientos sancionatorios, así como el trámite para el pago de cuentas de cobro/facturas a los contratistas, garantizando, entre otros, la publicidad, la transparencia, el debido proceso y el derecho de defensa.

Indica que se trata de respuestas proporcionales frente a la gravedad e imprevisibilidad de los hechos que causaron la crisis, por lo que las mismas se imponen en grado necesario para mitigar la extensión de sus efectos. Las suspensiones tanto en los procesos sancionatorios, como en los procedimientos de contratación, no son imperativos generales y deben estar expresamente motivadas y justificarse en imposibilidad absoluta de acceder a medios electrónicos. 40.

El 28 de marzo de 2020, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 491 “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en el que resolvió que en todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, se procuraría, de ser posible, la suspensión de la prestación del servicio presencial, total o parcialmente, mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, dando a conocer en la página web de la entidad los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, salvo aquellas actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado (artículo 3). 41.

En su artículo 6, el Decreto Legislativo 491 de 2020, dispuso: “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1°. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2°. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3°. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales”. 42.

La Corte Constitucional mediante sentencia C-242 de 2020 declaró la exequibilidad del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, con excepción del parágrafo 1 del artículo 6; de la expresión “de los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales – FOMAG” prevista en el inciso 2 del artículo 7 y del artículo 12, que los declaró inexequibles; y condicionó la exequibilidad de los artículos 4 “bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos”, 5 “bajo el entendido de que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes”; 6 (parágrafo 2) 8; y 10 “bajo el entendido de que las medidas contenidas en el mismo tendrán vigencia únicamente durante el desarrollo de la emergencia sanitaria”. 43.

La Corte Constitucional consideró que el Decreto 491 de 2020, salvo el artículo 12, atiende a los requerimientos del juicio de necesidad jurídica, porque las facultades ordinarias de regulación reglamentaria con las que cuenta el Gobierno Nacional (artículo 189.11 de la Constitución) no le permitían expedir las medidas novedosas adoptadas en la parte dispositiva del acto normativo objeto de control, en tanto que las mismas, dado su contenido, están sujetas a reserva de ley.

Que la regulación de la prestación de los servicios a cargo de las autoridades por medio de la modalidad de trabajo en casa (artículos 3°, 15 y 16), así como la implementación de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sector público, tales como el uso de diversos tipos de firmas electrónicas (artículo 11), son asuntos con reserva legal según lo dispuesto en los artículos 123 y 150.23 de la Carta Política. 44.

Por otra parte, la Corte Constitucional, entre otros aspectos, consideró que se cumplían las exigencias de los juicios de no contradicción específica y proporcionalidad de la medida, pues la autorización de suspensión de términos prevista en el artículo 6 del Decreto 491 de 2020 perseguía una finalidad legítima debido a las restricciones implementadas por causa de la pandemia y en todo caso, cumplir con la función de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva.

Sin embargo, frente al parágrafo 1º del artículo 6, que fue declarado inexequible, la Corte Constitucional consideró que era una medida que afectaba el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de forma desproporcionada, sin que existiera una motivación suficiente o una evidente finalidad imperiosa. Explica que el pago de una sentencia que constituye título ejecutivo se orienta exclusivamente a que la entidad verifique la documentación y establezca de manera razonable las condiciones de modo y tiempo para cumplir con la orden judicial, de acuerdo con los recursos presupuestados para este tipo de erogaciones. 45.

El 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto 637, por medio del cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, por el término de treinta días calendario, teniendo en cuenta la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19. 46.

Pues bien, de acuerdo con este marco normativo, atinente a las disposiciones de orden nacional que constituyeron el fundamento de la Resolución No. 1290 del 5 de junio de 2020 expedida por el Instituto Nacional de Vías, INVÍAS, esta Sala de decisión procederá al estudio del caso concreto. Estudio del caso concreto 47. Para realizar el control integral de legalidad de Resolución No. 1290 del 5 de junio de 2020 expedida por el INVÍAS, y según se anunció en el capítulo correspondiente al objeto y características del control inmediato de legalidad, se debe analizar si el acto administrativo se encuentra conforme, formal y materialmente, con las normas superiores que le deben servir de fundamento. 48.

La procedencia de este medio de control atiende a que se trata de un acto administrativo expedido por una entidad del orden nacional, establecimiento publico adscrito al Ministerio de Transporte, en ejercicio de sus funciones administrativas y de carácter general, pues corresponde a medidas en relación con procesos y trámites administrativos que afectan a no solo a los usuarios de la entidad, sino a toda la comunidad y su propósito es desarrollar lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020.

En este sentido, la Sala advierte que el análisis que se efectuará en esta providencia no cobija la disposición contenida en el artículo 3, pues se trata de una medida que no tiene alcance general, comoquiera que está dirigida al interior de la entidad como una instrucción de trabajo interno que no produce efectos extensivos a la comunidad.

Establece la necesidad de que los jefes inmediatos y/o supervisores de cada dependencia adopten y garanticen el cumplimiento de los protocolos de bioseguridad y las medidas necesarias para retomar el trámite de las actuaciones administrativas. Examen de los requisitos de forma 49. Para este propósito, la Sala observa, de acuerdo con el texto mismo de la Resolución No. 1290 del 5 de junio de 2020, que esta fue expedida por el Director General del Instituto Nacional de Vías en ejercicio de las facultades legales, en especial las conferidas por el artículo 7 del Decreto 2618 del 20 de noviembre de 2013 “por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías (Invías) y se determinan las funciones de sus dependencias”, que establece las funciones del Director General del INVÍAS, quien es su representante legal, entre las cuales, es necesario mencionar las siguientes: i) Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones y programas del Instituto a través de sus dependencias y de su personal (7.2); ii) Dirigir, trazar la política, orientar y coordinar las actividades relacionadas con las comunicaciones internas y externas y el manejo de los medios de comunicación (7.14); iii) Dirigir y ejercer la actividad contractual y la de ordenación del gasto de la entidad, las cuales podrá delegar de conformidad con la ley (7.15); iv) Nombrar, dar posesión, remover y promover al personal del Instituto trazando la política de administración de personal de conformidad con las normas legales vigentes sobre la materia (7.16); v) Emitir los actos administrativos que se requieran en desarrollo de la actividad técnica y administrativa del Instituto, de conformidad con las disposiciones vigentes (7.18); vi) Dirigir la función disciplinaria de acuerdo con la ley (7.21). 50.

Por otra parte, en cuanto a la competencia por razón de la materia, el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 autorizó a las autoridades administrativas para suspender los términos de las actuaciones y procedimientos administrativos propios de sus competencias, mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

En este sentido se advierte que el Instituto Nacional de Vías INVÍAS es un establecimiento público creado por el Decreto 2171 de 1992, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte. Su objeto lo describe el artículo 1 del Decreto 2618 de 2013 como la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte. 51.

Ahora bien, por medio del artículo primero de la Resolución No. 1290 de 5 de junio de 2020, objeto de control, el INVÍAS dispuso la reanudación de los términos en las siguientes actuaciones administrativas, que habían sido suspendidos Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020: (i) los procedimientos administrativos sancionatorios; (ii) los procedimientos administrativos para el pago de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales;

(iii) los trámites relacionados con la aceptación de oferta formal de compra o constitución de servidumbre; (iv) los trámites relacionados con la expedición de actos administrativos por los cuales se ordena iniciar el trámite de expropiación judicial, imposición de servidumbre, saneamiento automático, lo cual, incluye la presentación de recursos y resolución de los mismos; y (v) los trámites en los cuales el INVÍAS ejerce la gestión predial, social y ambiental, y que requieren pronunciamiento con efectos jurídicos.

Y en su artículo segundo mantuvo la suspensión de términos en los procedimientos de control interno disciplinario y los administrativos de cobro coactivo, mientras permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. 52. De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que el Director General del Instituto Nacional de Vías, INVÍAS, tiene competencia, en cumplimiento de su función de dirección, para expedir la Resolución objeto de control, pues las materias sobre las que mantuvo la suspensión de términos y dispuso la reanudación de términos de los procedimientos y actuaciones administrativas que habían sido suspendidos mediante la Resolución 916 del 7 de abril de 2020 son del resorte de la entidad, como quedó visto[6]. 53.

Por otra parte, de la lectura de la Resolución examinada, se observa que el acto administrativo contiene los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, la fecha, el nombre, cargo y firma de quien lo expide y las normas que lo facultan. También contiene la motivación y las disposiciones que se adoptan, es decir, cumple con las exigencias de validez formal para este tipo de actos.

Examen material de la Resolución No. 1290 del 5 de junio de 2020 54. Para el estudio integral de legalidad, la Sala procederá a analizar la motivación y las disposiciones de la Resolución objeto de control para establecer su conexidad, necesidad, finalidad y proporcionalidad con las normas que le sirvieron de fundamento, especialmente, con el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económico, Social y Ecológica”. 55.

Por razones de economía, la Sala primero se referirá a la decisión del INVÍAS contenida en el artículo 2 de la Resolución objeto de control consistente en “continuar la suspensión de términos ordenada mediante la Resolución No. 916 del 7 de abril de 2020, mientras permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, dentro de las siguientes actuaciones administrativas: 1.

Procedimientos de control interno disciplinario; y 2. Procedimientos administrativos de cobro coactivo”, pues sobre tal medida se considera suficiente reiterar y remitirse a las consideraciones plasmadas en la sentencia del 20 de agosto de 2020, dictada por la Sala Especial Once de Decisión, dentro del radicado 2020-01712-00 que declaró la legalidad de la Resolución 916 del 7 de abril de 2020 emitida por el Director General del INVÍAS, en cuanto en su artículo primero, dispuso la suspensión de términos, entre otros, de dichos procedimientos, “hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social”. 56.

En efecto, teniendo en cuenta que la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección social hasta el 30 de mayo de 2020, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, al amparo de la cual el INVÍAS dictó la Resolución 916 del 7 de abril de 2020, fue prorrogada por medio de la Resolución 844 del 26 de mayo de 2020, hasta el 31 de agosto de 2020, la orden de continuar la suspensión de los términos en los procedimientos de control interno disciplinario y de cobro coactivo, prevista en el artículo 2 de la Resolución 1290 del 5 de junio de 2020, no es una medida nueva, pues la emergencia sanitaria no ha tenido interrupción y por lo mismo la decisión de legalidad que recayó sobre la medida de suspensión tomada mediante Resolución 916 del 7 de abril de 2020 con la sentencia del 20 de agosto de 2020 es, a juicio de esta Sala, el fundamento para considerar que su prorroga también es legal. 57.

La decisión del 20 de agosto de 2020, sobre la vigencia de la Resolución 916, consideró: “3.3.4.3.6. Por último, valga indicar que el análisis de constitucionalidad y de legalidad que recae sobre el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, se circunscribe a su periodo de vigencia conforme al desarrollo efectuado en el numeral 3.1. supra, con la precisión relativa a la continuidad de la suspensión de los términos en los procedimientos de control interno disciplinario y de cobro coactivo dispuesta en la Resolución No. 1290 de 5 de junio de 2020, emanada de la misma autoridad administrativa, medida respecto de la cual no se encontró reproche alguno de constitucionalidad y de legalidad”.

En consecuencia, la Sala en esta oportunidad también declarará ajustada al ordenamiento jurídico la continuación de la medida de suspensión de términos en los procedimientos de control interno disciplinario y administrativos de cobro coactivo conforme fue analizado en la mencionada sentencia, pues los supuestos de hecho y de derecho no han cambiado. 58.

Ahora bien, en el artículo 1 de la Resolución objeto de control, el INVÍAS toma la decisión de reanudar los términos en las siguientes actuaciones administrativas: (1.) Procedimientos administrativos sancionatorios; (2.) Procedimiento administrativo para el pago de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales; (3.) Los trámites relacionados con la aceptación de oferta formal de compra o constitución de servidumbre;

(4.) Los trámites relacionados con la expedición de actos administrativos por los cuáles se ordena iniciar el trámite de expropiación judicial, imposición de servidumbre, saneamiento automático, lo cual, incluye la presentación de recursos y resolución de los mismos; y (5.) Los trámites en los cuales el INVÍAS ejerce la gestión predial, social y ambiental, y que requieren pronunciamiento con efectos jurídicos. 59.

Como motivación de la medida de reanudación de estos términos, el INVÍAS explicó que el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional había sido prolongado sucesivamente, señalando algunas excepciones, entre las cuales, el Decreto 749 de 2020, estableció las actividades de dragado marítimo y fluvial, la ejecución de obras de infraestructura de transporte y obra pública, así como la cadena de suministros de materiales e insumos relacionados con la ejecución de las mismas, las actividades del sector de la construcción, ejecución de obras civiles y la remodelación en inmuebles, así como el suministro de materiales e insumos exclusivamente destinados a la ejecución de las mismas.

Que, por lo anterior, el Instituto había ido reanudando la normal ejecución de los contratos de obra pública, los contratos de interventoría y los demás contratos a su cargo, cumpliendo con los protocolos de bioseguridad y atendiendo las instrucciones para evitar la propagación del Coronavirus COVID-19. 60. Asimismo, señaló que, durante la medida de asilamiento obligatorio decretada por el Gobierno Nacional, el Instituto ha garantizado la prestación de los servicios y atención a los usuarios de manera virtual, permitiendo el acceso remoto a audiencias y actuaciones, al igual que la radicación de documentos de manera virtual exclusivamente, por lo garantiza que seguirán a disposición los mecanismos de atención virtual mediante la utilización y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite la exposición, tanto de los servidores públicos de la entidad y sus contratistas, como de los usuarios, a riesgos por contagio del Coronavirus COVID-19. 61.

Que, de acuerdo con las herramientas tecnológicas que posee la entidad, se posibilitaba la prestación de los servicios y la continuidad en el cumplimiento de la misión institucional del INVÍAS, por lo tanto, en aplicación de la discrecionalidad prevista en el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, consideró oportuno, conveniente y necesario, por razones del servicio, reanudar los términos de algunas de las actuaciones y procedimientos administrativos cuya suspensión fue ordenada mediante Resolución No. 916 de 7 de abril de 2020, manteniendo el cumplimiento de las restricciones establecidas por la emergencia sanitaria y la orden de aislamiento preventivo obligatorio.

Además, que el Decreto 440 del 20 de marzo de 2020, por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, en relación con los procedimientos sancionatorios, señaló que durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 se podrían realizar a través de medios electrónicos, los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía. 62.

Pues bien, sobre la constitucionalidad del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, la Corte Constitucional en la sentencia C- 242 de 2020 consideró que las facultades ordinarias de regulación reglamentaria con las que cuenta el Gobierno Nacional (artículo 189.11 de la Constitución), no le permitían expedir las medidas novedosas adoptadas en la parte dispositiva del Decreto 491 de 2020, en tanto que las mismas, dado su contenido, están sujetas a reserva de ley.

Para la Corte Constitucional la regulación de las formas en las que deben adelantarse los procedimientos es competencia del legislador (artículo 150.2 de la Constitución), por lo tanto, se requería una norma con fuerza de ley para, entre otros, habilitar la suspensión de términos de las actuaciones en sede administrativa (artículo 6°), frente a lo cual, señaló que cuando una actuación administrativa no pudiera ser adelantada de manera razonable y adecuada por medios virtuales conforme a la normativa vigente, la administración estaba en la obligación de examinar si resulta pertinente suspender su trámite o proseguir con el mismo de forma presencial, siempre que se adopten las medidas sanitarias pertinentes. 63.

Bajo este entendido, y de acuerdo con el análisis tenido en cuenta por el INVÍAS, sobre los procedimientos que pueden adelantarse de manera virtual, para la Sala, la medida de reanudar tales actuaciones, atiende a la facultad discrecional que el mismo artículo 6 del Decreto 491 de 2020 le otorgó a las autoridades para evaluar si debía mantener la suspensión o levantar la medida para dar paso a su trámite de manera virtual o presencial, siempre y cuando se adopten las medidas sanitarias pertinentes, como evidentemente lo dispuso el acto objeto de control en el artículo tercero al señalar que “los jefes inmediatos y/o supervisores en cada dependencia, incluidas todas las Direcciones Territoriales, adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo previsto en la presente Resolución y coordinarán con los servidores y contratistas a su cargo las actividades necesarias para retomar el trámite de las actuaciones administrativas, priorizando la utilización y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones existentes y, en todo caso, adoptando las estrategias y acciones necesarias para garantizar el cumplimiento de los protocolos de bioseguridad para el control de la pandemia del Coronavirus COVID-19, establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social y por el Instituto Nacional de Vías –INVÍAS-, y demás instrucciones que para evitar la propagación del Coronavirus COVID-19, han adoptado o expedido los diferentes ministerios y entidades del orden nacional y territorial”. 64.

Por lo anterior, la Sala considera que la medida de reanudar los términos en las mencionadas actuaciones señaladas en el artículo 1 de la resolución objeto de control es conexa y congruente con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, pues el INVÍAS, en aras de cumplir con sus funciones misionales, puede garantizar la prestación de los servicios y atención a los usuarios de manera virtual, permitiendo el acceso remoto a audiencias y actuaciones, al igual que la radicación de documentos de manera virtual exclusivamente, mediante la utilización y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones. 65.

Asimismo, la reanudación de los términos de los procedimientos sancionatorios, adelantados conforme con el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, que se lleva a cabo bajo la modalidad de audiencia, atiende a lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Legislativo 440 de 2020, según el cual, “durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 se podrán realizar a través de medios electrónicos, los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía”.

Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-162 de 2020, al considerar que guarda conexidad interna y externa al habilitar expresamente el uso de herramientas electrónicas para desarrollar las audiencias públicas en los procesos de contratación y procedimientos sancionatorios, garantizando, entre otros, la publicidad, la transparencia, el debido proceso y el derecho de defensa. 66.

Por otra parte, para la Sala, la reanudación de los términos en el procedimiento administrativo para el pago de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales, si bien es una medida tomada en fecha anterior, está acorde, igualmente, con la decisión de la Corte Constitucional en la sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, que declaró la inexequibilidad del parágrafo 1 del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 que permitía la suspensión de términos en estos trámites.

Para la Corte Constitucional la medida de suspensión para el pago de sentencias judiciales no estaba debidamente motivada ni se evidenciaba una finalidad imperiosa, por el contrario, afectaba el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de forma desproporcionada. 67. Frente a la reanudación de los términos en los trámites relacionados con: (i) la aceptación de oferta formal de compra o constitución de servidumbre;

(ii) la expedición de actos administrativos por los cuáles se ordena iniciar el trámite de expropiación judicial, imposición de servidumbre, saneamiento automático, lo cual, incluye la presentación de recursos y resolución de los mismos; y (iii) la gestión predial, social y ambiental, y que requieren pronunciamiento con efectos jurídicos, la Sala considera que la medida es conexa y necesaria para facilitar el cumplimiento de las funciones misionales del INVÍAS, como la ejecución de proyectos de infraestructura de transporte y obra pública o ejecución de obras civiles. 68.

De manera que, a juicio de la Sala, la reanudación de los términos en los procedimientos y trámites administrativos señalados es una medida conexa, necesaria y cumple la finalidad de avanzar en el ejercicio de las funciones del INVÍAS, unas mediante el uso de las tecnologías y otras para ejecutar las actividades propias de las obras de infraestructura de transporte ya de manera presencial. 69.

Adicionalmente, la medida es proporcional frente a la crisis que se pretende remediar, pues la reanudación de los términos en los procedimientos y actuaciones administrativas del INVÍAS persigue una finalidad legítima, como es cumplir con las funciones que pueden adelantarse de manera virtual y aquellas que deben ser cumplidas presencialmente, todas de forma adecuada, continua y efectiva, pues conforme con el artículo tercero de la Resolución objeto de control, se garantiza que los trámites se retomarán de manera segura, con las medidas necesarias para el cumplimiento de los protocolos de bioseguridad para el control de la pandemia del COVID-19, priorizando la utilización y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones existentes en la entidad, medidas que están a cargo de los jefes inmediatos y/o supervisores en cada dependencia, incluidas todas las Direcciones Territoriales. 70.

Por todo lo anterior, la Sala considera que la medida de reanudación de términos en los procedimientos y actuaciones administrativas señaladas en el artículo primero de la Resolución 1290 del 5 de junio de 2020 del Instituto Nacional de Vías, INVÍAS, cumple con los requisitos de conexidad, necesidad, finalidad y proporcionalidad con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y frente a los motivos de los Decretos Legislativos en los que se fundamenta, por lo tanto, por cumplir los requisitos formales y materiales examinados, se declarará su legalidad. 71.

Ahora bien, el artículo cuarto de la Resolución 1290 del 5 de junio de 2020 dispone que esta regirá a partir de la fecha de su publicación en la página web del Instituto Nacional de Vías - INVÍAS-, lo cual está acorde con el artículo 65 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: “Artículo 65.

Deber de publicación de los actos administrativos de carácter general. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso. Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación […]”. 72.

Finalmente, el artículo quinto de la Resolución 1290 de 2020 es la observancia de la disposición prevista en el artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual “No habrá recurso contra los actos de carácter general […]”, como lo es el acto objeto de control. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO. DECLARAR que los artículos primero, segundo, cuarto y quinto de la Resolución No. 1290 del 5 de junio de 2020 expedida por el Director General del Instituto Nacional de Vías, INVÍAS, objeto del presente control inmediato de legalidad, se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. DECLARAR IMPROCEDENTE el control inmediato de legalidad respecto del artículo tercero de la Resolución 1290 del 5 de junio de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. RECONOCER PERSONERÍA al abogado Aldo Ciro Barguil Flórez, como apoderado judicial del INVÍAS, en los términos del poder conferido.

CUARTO. En firme esta decisión, archivar el expediente. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN GONZALO BERMÚDEZ MUÑOZ MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Salva Voto ----------------------- [1] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Rad. 2009-00305. M.P. Dr. Enrique Gil Botero. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, Exp. 2002-0949 (CA-004) M.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Exp. 2010-00196 CA M.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio [4] “ARTÍCULO 4o.

DERECHOS INTANGIBLES. <Aparte tachado derogado por el Acto Legislativo 1 de 1997> De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

(aparte tachado derogado en virtud de la expedición del Acto Legislativo 1 de 1997, que modificó el artículo 35 de la Constitución Política). Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados. […] ARTÍCULO 5o.

PROHIBICIÓN DE SUSPENDER DERECHOS. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. […] ARTÍCULO 7o. VIGENCIA DEL ESTADO DE DERECHO. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades.

ARTÍCULO 8 o. JUSTIFICACIÓN EXPRESA DE LA LIMITACIÓN DEL DERECHO. Los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen necesarias”. [5] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias A-010 de enero 26 de 1999, CA-013 de febrero 2 de 1999, CA-009 de febrero 23 de 1999, CA-020 de agosto 24 de 1999 y CA-004 de enero 28 de 2003. [6] La Sala Especial Once de Decisión, mediante sentencia del 20 de agosto de 2020, con ponencia de la Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, dictada dentro del radicado 2020-01712-00 declaró la legalidad de la Resolución 916 del 7 de abril de 2020 emitida por el Director General del INVÍAS.