CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Objeto El fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo.

A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 21 CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO FICTO NEGATIVO DE RECONOCIMIENTO DE CESANTÍAS RETROACTIVAS – Es enjuiciable / CESANTÍAS NO PAGADAS EN VIGENCIA DE LA RELACIÓN LABORAL – Prestaciones periódicas / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Inoperancia En el sub judice, al igual que ocurrió en el caso analizado en la jurisprudencia transcrita, el acto ficto derivado del silencio administrativo por la no respuesta de la petición del 20 de mayo de 2016 sí es un acto definitivo, susceptible de control judicial, dado que resolvió de fondo la situación jurídica particular de la demandante, en lo referente a negarle la aplicación del régimen de retroactividad en la liquidación de sus cesantías.

En otras palabras, se trata de un acto administrativo autónomo e independiente a los demás actos con los que se le hayan reconocido las cesantías parciales al demandante. (…). Es válido aclarar que con relación al argumento de que sus pretensiones versan sobre una prestación con connotación de periodicidad, el actor no explicó la razón por la cual se llegó a dicha conclusión ni, tampoco, obra en el expediente plena prueba que permita demostrar que, al momento de presentar la demanda, esto es, al 13 de julio de 2017, se encontrara prestando sus servicios para la Secretaría de Educación de Bogotá D. C.; sin embargo, existe un indicio de que dicho vínculo aún se encontraba vigente para tal fecha, ya que, en el escrito de la demanda, afirmó lo siguiente: «[e]l docente ha prestado sus servicios ininterrumpidamente durante veinticuatro (24) años, seis (6) meses y veinticuatro (24) días, lapso comprendido del 8 de febrero de 1993 al 30 de mayo de 2017 para un total de 8812 días (se resalta)»; por consiguiente, se entenderá dicha presunción como cierta.

En estas condiciones, dado que el vínculo laboral entre el actor y la entidad no había terminado, la reclamación de sus cesantías atañe a una prestación periódica que no está sometida a los términos de caducidad de acuerdo con lo establecido en el artículo 164 del CPACA. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la condición periódica del auxilio de cesantías que se perciba en vigencia de la relación laboral, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 13 de febrero de 2014, radicación: 1174-12.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2017-03357-01(6083-18) Actor: JESÚS ARTURO HURTADO RESTREPO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Apelación auto: rechazo de la demanda por caducidad del medio de control AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido el 30 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, a través del cual se rechazó la demanda de la referencia porque operó la caducidad del medio de control.   1.

Antecedentes 1. La demanda 1. Las pretensiones   En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Jesús Arturo Hurtado Restrepo formuló demanda en orden a que se i) se declare la existencia del silencio administrativo negativo con relación a la petición radicada el 20 de mayo de 2016 ante la Secretaría de Educación de Bogotá, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por medio de la cual solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías con aplicación del régimen de retroactividad; producto de ello, ii) se declare la nulidad del referido acto ficto.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a lo siguiente: i) liquidar sus cesantías con retroactividad por la suma de $88.816.980, de conformidad con las Leyes 6.ª de 1945, artículo 17, literal a); 65 de 1946, artículo 1.º; Decreto 1160 de 1947, artículo 6.º y demás normas concordantes y complementarias; ii) indexar las sumar reconocidas; y iii) pagar los intereses moratorios a partir de la sentencia ejecutoriada. 1 El auto apelado   El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante auto proferido el 30 de agosto de 2018, rechazó la demanda de la referencia. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:[1] i) Antes de proveer sobre la admisión de la demanda de la referencia, mediante auto del 20 de marzo de 2018, el a quo requirió a la Secretaría de Educación de Bogotá para que allegara copia de los actos administrativos mediante los cuales se le hubiesen reconocido las cesantías parciales o definitivas al docente Jesús Arturo Hurtado Restrepo. ii) Resultado de lo anterior, se aportaron las Resoluciones 535 del 11 de febrero de 2008 y 3883 del 10 de agosto de 2015, a través de las cuales se le reconocieron al demandante las sumas de $15.499.488 y $37.384.574, respectivamente, por concepto de cesantías parciales. iii) En este orden, indicó que al analizar la Resolución 3883 del 10 de agosto de 2015, concluyó que por medio de dicho acto administrativo se resolvió la situación jurídica particular y concreta del actor; por tal razón, si estaba inconforme con los valores liquidados o con el régimen aplicado, debió demandarlo dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, esto es, hasta el 21 de diciembre de 2015.

No obstante, interpuso la demanda el 13 de julio de 2017, fecha para la cual ya había operado el fenómeno de caducidad del medio de control impetrado. iv) Por consiguiente, adujo que, con la petición del 20 de mayo de 2016, el señor Hurtado Restrepo intentó revivir los términos judiciales. 1.4. El recurso de apelación El señor Jesús Arturo Hurtado Restrepo, por conducto de apoderada judicial, interpuso recurso de apelación[2] y lo sustentó en el sentido de que el acto ficto demandado sí es enjuiciable, pues, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, basta con solicitar el cambio de régimen de cesantías, que, de ser negado, habilita al administrado a acudir ante la jurisdicción. Por tal razón, alegó que el referido acto administrativo es susceptible de control judicial, toda vez que la Secretaría de Educación de Bogotá negó la pretensión de cambio de régimen de cesantías.

De igual modo, explicó que aquel no configura una unidad jurídica con las resoluciones que reconocieron la citada prestación social de manera parcial y, por lo tanto, siempre que el vínculo laboral esté vigente, se puede demandar de forma independiente, sin que dicha situación lleve a una decisión inhibitoria, a pesar de que los efectos fiscales de una eventual sentencia a su favor generen diferencias sobre las cesantías ya liquidadas. 1.

Consideraciones 1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer i) si el acto ficto acusado, derivado del silencio administrativo negativo provocado con la no respuesta de la petición del 20 de mayo de 2016, es susceptible de control judicial; y ii) si operó el fenómeno de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.

Caducidad del medio de control Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura la caducidad del medio de control. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, que conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial.[3] En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello.

Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.[4] Ahora bien, el artículo 164 del cpaca estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar los que a continuación se trascriben, por estar directamente relacionados con el asunto objeto de la controversia, así: Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […].

(Se resalta). Con base en el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se debe interponer dentro de los cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.

Por otro lado, de conformidad con el numeral 1 del artículo 164 del cpaca, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas. 3. Naturaleza del auxilio de cesantías Las cesantías corresponden a una prestación social a cargo del empleador y su creación estuvo encaminada a que constituyeran un auxilio para el trabajador que quedara cesante.

En el ordenamiento jurídico colombiano existen dos regímenes para la liquidación y pago de las cesantías, a saber: a) el retroactivo y b) el anualizado. En el primer caso, el valor del auxilio se encuentra en poder del empleador durante la vigencia de la relación laboral y se paga con base al último salario devengado, de conformidad con las Leyes 6.ª de 1945 y 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947.

Por su parte, el régimen anualizado fue regulado inicialmente por el Decreto 3118 de 1968 y más adelante por la Ley 50 de 1990, según los cuales, las cesantías se liquidan anualmente y se deben consignar a la administradora del fondo de cesantías, a más tardar, el 14 de febrero de cada año, salvo lo previsto para el caso del Fondo Nacional del Ahorro.

Ahora bien, para efectos de determinar el carácter unitario o periódico del auxilio de cesantías, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido como criterio la culminación o vigencia del vínculo laboral. En tal sentido, esta corporación ha precisado que mientras el vínculo laboral del servidor público se encuentre vigente se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, pero la pierden una vez ocurre la desvinculación, pues a partir de ese momento se expide un acto administrativo que define el derecho y, por lo tanto, debe demandarse dentro de la oportunidad prevista por el legislador.

Al respecto ha precisado: En lo que respecta al argumento de que se trata de una reclamación de prestaciones periódicas, la Sala debe precisar que, en efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que no opera el fenómeno de la caducidad para demandar los actos que reconozcan o nieguen las mismas; sin embargo, al producirse la desvinculación del servicio, se hace un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las prestaciones o reconocimientos salariales que periódicamente se reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente, dejan de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha expedido un acto de reconocimiento definitivo, al momento de finiquitar la relación laboral.

(Resaltado del texto).[5] En este orden de ideas, mientras subsista el vínculo laboral, el auxilio de cesantías tiene la connotación de periódico pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo; igualmente, tales actuaciones no son definitivas pues solo adquieren este carácter cuando termina la relación laboral, momento en el cual se efectúa la liquidación final y el pago de la totalidad de la prestación. Así las cosas, mientras subsista el vínculo laboral, la prestación social de las cesantías es periódica, aun cuando esta se liquide de manera anualizada; sin embargo, «no sucede lo propio cuando se reclaman prestaciones económicas con posterioridad al retiro, pues en ese caso ya no se pueden considerar periódicas, sino por el contrario se trata de un pago que debió hacerse luego de que finalizara la relación laboral».[6] 4.

Caso concreto. Análisis de la Sala A fin de resolver el problema jurídico planteado, en el asunto sub examine, se hace necesario tener presente los siguientes elementos fácticos que se derivan de los documentos que obran en el expediente: i) La Secretaría de Educación de Bogotá D. C., por medio de las Resoluciones 535 del 11 de febrero de 2008[7] y 3883 del 10 de agosto de 2015,[8] reconoció al señor Jesús Arturo Hurtado Restrepo las sumas de $15.499.488 y $37.384.579, respectivamente, por concepto de liquidación parcial de cesantías. ii) El 20 de mayo de 2016, el señor Hurtado Restrepo radicó petición ante la Secretaría de Educación de Bogotá D. C., Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a fin de que se accediera a las siguientes pretensiones: 1.

El reconocimiento de las CESANTÍAS a mi poderdante por el tiempo laborado al Servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., aplicando (sic) RÉGIMEN DE RETROACTIVIDAD DE CESANTÍAS. 2. Liquidar las Cesantías, aplicando el régimen de retroactividad contemplado en la Ley 6 de 1945, artículo 17, literal a); Ley 65 de 1946, artículo 1º y;

(sic) Decreto 1160 de 1947, artículo 6, es decir, reconociendo y pagando un (1) mes de salario por cada año de servicio o de manera proporcional. 3. Dejar de pagar intereses anuales a las cesantías, dado que tal pago riñe con el régimen de retroactividad. 4. En el evento de no acceder a las anteriores pretensiones, ruego se sirva manifestar expresamente, si considera que éste (sic) asunto es conciliable y si existe ánimo conciliatorio, en los términos de la Ley 1285 de 2009, artículo 13, que modificó la Ley 270 de 1996, artículo 42 A.[9] iii) A la fecha de la presentación de la demanda, la entidad demandada no había dado respuesta a la petición precitada, por lo que solicitó que se declare la existencia del silencio administrativo negativo.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala concluye que no le asiste razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, al concluir que el acto administrativo que se debía demandar era la Resolución 3883 del 10 de agosto de 2015 y no el acto ficto derivado del silencio administrativo negativo por la no respuesta de la petición del 20 de mayo de 2016, como lo hizo el docente Jesús Hurtado, por las siguientes consideraciones: i) Como se advirtió, la solicitud del 20 de mayo de 2016, que dio lugar al acto ficto enjuiciado, no estuvo encaminada a obtener la reliquidación de las cesantías parciales que le fueron reconocidas a través de las Resoluciones 535 del 11 de febrero de 2008 y 3883 del 10 de agosto de 2015, sino a la aplicación y posterior liquidación de dicha prestación social, conforme al régimen de retroactividad. ii) De igual modo, vale decir que esta corporación, mediante auto del 18 de mayo de 2018, resolvió un caso de contornos fácticos y jurídicos similares al que hoy ocupa la atención de la Sala, en el que se indicó lo siguiente: […] Habrá de precisar la Sala, que dada la circunstancia que (sic) la accionante mantiene vigente su vínculo laboral, resulta procedente que la misma reclame a la administración la aplicación del régimen que aduce le corresponde, como sería en este caso, el retroactivo y no el anualizado, sin que sea necesario que en la petición que dio lugar al acto acusable haya solicitado de manera concreta el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales o definitiva, por cuanto, para el caso específico, lo debatido se encamina a la rectificación del régimen de cesantías que la administración le ha venido aplicando.

Por ello y solo frente al auxilio que aún no disfruta, puede solicitar la modificación del régimen que se le viene aplicando. En ese sentido y debido a que el acto demandado fue producto de una petición de cambio de régimen y no de la solicitud de reliquidación de los valores ya pagados, resulta ser un acto definitivo, pues decide de fondo la situación jurídica del accionante respecto al régimen aplicable a las cesantías que aún no ha solicitado, siendo entonces susceptible de control de legalidad.[10] […] (Negritas fuera del texto) iii) En tal sentido, en el sub judice, al igual que ocurrió en el caso analizado en la jurisprudencia transcrita, el acto ficto derivado del silencio administrativo por la no respuesta de la petición del 20 de mayo de 2016 sí es un acto definitivo, susceptible de control judicial, dado que resolvió de fondo la situación jurídica particular de la demandante, en lo referente a negarle la aplicación del régimen de retroactividad en la liquidación de sus cesantías.

En otras palabras, se trata de un acto administrativo autónomo e independiente a los demás actos con los que se le hayan reconocido las cesantías parciales al señor Jesús Arturo Hurtado Restrepo. Definido lo anterior, la Sala procede a determinar sin en el sub lite operó el fenómeno de caducidad del medio de control. Para tal efecto, conviene reiterar lo dicho en lo referente a la aplicación de la institución jurídica de la caducidad en los eventos en los cuales se demanden actos administrativos que versen sobre la liquidación de las cesantías de los servidores públicos, toda vez que dependerá de si el vínculo laboral está o no vigente al momento de la interposición de la demanda.

Sobre el particular, la parte actora, en el acápite de «caducidad de la acción»,[11] argumentó que su caso en particular trata sobre una prestación de connotación periódica y, además, se configuró el silencio administrativo negativo, por lo que puede demandarse en cualquier tiempo. En ese sentido, es valido aclarar que con relación al argumento de que sus pretensiones versan sobre una prestación con connotación de periodicidad, el señor Hurtado Restrepo no explicó la razón por la cual se llegó a dicha conclusión ni, tampoco, obra en el expediente plena prueba que permita demostrar que, al momento de presentar la demanda, esto es, al 13 de julio de 2017, se encontrara prestando sus servicios para la Secretaría de Educación de Bogotá D. C.; sin embargo, existe un indicio de que dicho vínculo aún se encontraba vigente para tal fecha, ya que, en el escrito de la demanda, afirmó lo siguiente: «[e]l docente ha prestado sus servicios ininterrumpidamente durante veinticuatro (24) años, seis (6) meses y veinticuatro (24) días, lapso comprendido del 8 de febrero de 1993 al 30 de mayo de 2017[12] para un total de 8812 días (se resalta)»;[13] por consiguiente, se entenderá dicha presunción como cierta.

En estas condiciones, dado que el vinculo laboral entre el actor y la entidad no había terminado, la reclamación de sus cesantías atañe a una prestación periódica que no está sometida a los términos de caducidad de acuerdo con lo establecido en el artículo 164 del cpaca. Ahora bien, en el evento de que el señor Jesús Arturo Hurtado Restrepo se encontrara desvinculado del servicio al momento en que presentó su petición de cambio de régimen de cesantías, tampoco habría lugar a tener en cuenta el fenómeno de la caducidad del medio de control, puesto que se configuró el silencio administrativo negativo, lo que da lugar a acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en cualquier tiempo, en concordancia con lo señalado en el numeral 1.º, literal d), del artículo 164 ibidem. 3.

Conclusión Con los anteriores argumentos, se concluye que, en el presente asunto, el acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo por la no respuesta a la petición presentada el 20 de mayo de 2016 ante la Secretaría de Educación de Bogotá D. C., sí es enjuiciable y frente a este no operó el fenómeno de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento.

En consecuencia, se revocará el auto proferido el 30 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, y se ordenará la devolución del expediente a dicha corporación para lo de su cargo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve: Primero. – Revocar el auto proferido el 30 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Jesús Arturo Hurtado Restrepo, al considerar que había operado el fenómeno de caducidad.

Segundo. – Devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente dlar constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 60 al 63. [2] Folios 65 y 66. [3] Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, con ponencia del Dr. Rodrigo Escobar Gil. [4] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, cuyo magistrado ponente fue el Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.

Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de febrero de 2014, Expediente: 1174-2012, consejero ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del Dr. Gabriel Valbuena Hernández.

Sentencia de 21 de marzo de 2019, proferida dentro del proceso con radicado: 13001-23-31-000-2010-00335-01 (5019-2014). [7] Folios 47 al 49. [8] Folios 51 al 54. [9] Folios 14 al 16. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Auto del 18 de mayo de 2018, con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proferido dentro del proceso 25000-23-42-000- 2016-04602-01 (4546-2017), cuya demandante fue la señora María Consuelo León León. [11] Folios 24, revés, y 25.º [12] Es decir, 1 mes y 11 días antes de la presentación de la demanda. [13] Folio 26.