ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE, ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO, ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN – Distinción Según su contenido, los actos administrativos se pueden catalogar en a) actos de trámite o preparatorios, b) actos definitivos o principales y c) actos de ejecución. Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto.
Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la distinción entre actos de trámite, definitivos y de ejecución, ver: C. de E., Sección Segunda, auto de 16 de marzo de 2017, radicación: 4288-14.
ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Susceptible de control judicial / ACTO FICTO – Configuración Únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellas que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, y no otorgan alguna solución de fondo a las solicitudes de los administrados o aquellos que se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables por vía judicial.
Los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento expreso y de fondo de la administración, respecto de alguna actuación elevada por parte del administrado ante la entidad competente, pues se trata de una ficción legal, en la cual la ley permite suponer que de no haber respuesta que culmine el procedimiento administrativo, se produzca la existencia de un acto que responde con contenido negativo o positivo lo pedido, a fin de garantizar los derechos constitucionales y se puedan ejercer las acciones legales correspondientes.
ACTO FICTO NEGATIVO DE RECONOCIMIENTO DE LA SANCIÓN MORATORIA POR EL RETARDO EN EL PAGO DE LAS CESANTÍAS DEFINITIVAS ORDENADAS EN SENTENCIA JUDICIAL – Es enjuiciable El acto ficto negativo generado con la petición de 9 de noviembre de 2012 por la demandante ante la Alcaldía Municipal del Cereté para solicitar el pago de la sanción moratoria desde el 01 de diciembre de 2006 hasta el 14 de septiembre de 2012 por el no pago oportuno de las cesantías definitivas es un acto administrativo susceptible de control judicial por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Conforme con lo anterior, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba con fundamento en los derechos superiores de acceso a la administración de justicia y debido proceso que le asiste a la accionante y que el acto objeto de juicio es susceptible de control judicial ante esta jurisdicción, para que, en su lugar, se dé continuidad a la demanda en el medio de control ejercido, con la salvedad que debe ser constatado el estado de la demanda ejecutiva laboral, para establecer que no estén cursando dos procesos paralelos con el mismo fin planteado o se continúe con el curso del mismo a efectos de definir en las siguientes etapas procesales, si se configura algún medio exceptivo que impida seguir con su trámite.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 23001-23-33-000-2019-00094-01(3433-19) Actor: MIRITH DEL CARMEN LÓPEZ PÁEZ Demandado: MUNICIPIO DE CERETÉ - CÓRDOBA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Ley 1437 de 2011.
Rechazo de demanda. RECURSO DE APELACIÓN AUTO A través de apoderado la señora Mirith del Carmen López Páez, presentó recurso de apelación contra el auto proferido el 25 de abril de 2019 por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida en contra del Municipio de Cereté. I.
ANTECEDENTES Mediante demanda presentada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la señora Mirith del Carmen López Páez, a través de apoderado, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, respecto del acto ficto producto del silencio administrativo ante la petición del 9 de noviembre de 2012 elevada por la demandante ante el Municipio de Cereté, correspondiente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas[1].
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se reconozca y pague la indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas, en el periodo comprendido entre el 1 de diciembre de 2006 hasta el 14 de septiembre de 2012, conforme con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 y se liquiden las condenas e intereses moratorios en los términos de los artículos 192, 194 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
II. EL AUTO APELADO Mediante auto de 25 de abril de 2019[2], el Tribunal Administrativo de Córdoba resolvió rechazar la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la señora Mirith del Carmen López Páez. Como fundamento de la decisión emitió los siguientes argumentos: Afirmó que el acto administrativo ficto del cual se pretende la nulidad, no es susceptible de control judicial, porque si bien, la actora solicitó al demandado el pago de la sanción moratoria por el periodo correspondiente a 1 de diciembre de 2006 hasta el 14 de septiembre de 2012, y éste no respondió la petición, no es menos cierto que ello ya había sido pretendido por aquélla mediante proceso ejecutivo tramitado bajo el radicado 2004- 00085-00, por el Juzgado Civil del Circuito de Cereté, y, en el mismo, se libró mandamiento de pago con proveído del 31 de marzo de 2004 por la suma de $4.349.897 por concepto de prestaciones sociales y la suma de $22.782.66 diarios desde el día 27 de mayo de 2003 hasta el día del pago por concepto de sanción moratoria.
En ese orden de ideas, sostuvo que el pago de la sanción moratoria pretendido, ya se encuentra ordenado en el mentado proceso ejecutivo, por lo que no existe controversia al respecto. Además, reiteró que es precisamente el mismo acto administrativo base de la ejecución -Resolución 579 de 10 de marzo de 2003-, el invocado por la actora en el presente medio de control, para obtener el pago de la sanción moratoria.
Ahora bien, de acuerdo con los documentos allegados al plenario, se refirió a la providencia de 15 de enero de 2007, proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Cereté que decidió suspender el proceso ejecutivo laboral en donde figura como parte la hoy demandante, hasta tanto el Municipio aportó la Resolución 6165 de 20 de diciembre de 2006, «por medio de la cual se aceptó la solicitud de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos presentada por el Municipio de Cereté», y dijo al respecto que, una vez suspendido el trámite, se impide la interposición o continuación de procesos ejecutivos, pero dicha circunstancia no conlleva a que se interponga otra clase de medio de control para obtener lo que conforme a la ley, y, por la naturaleza del asunto, corresponde a una acción ejecutiva.
Para concluir resaltó que «[…] el Municipio de Cereté se encontraba sometido a un acuerdo de reestructuración de pasivos a la fecha de presentación del derecho de petición, de manera que conforme a lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 550 de 1999, desde la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y caducidad, lo cual se reanuda una vez termine dicho acuerdo, y en todo caso el inicio y trámite de la situación especial de reestructuración de pasivos, no conlleva a un desconocimiento de las obligaciones contraídas por el ente territorial, pues bien la acreedora aquí demandante podía someter su obligación al acuerdo de reestructuración, o dentro de los términos establecidos en la ley, ejecutar el título ejecutivo con el que cuenta, a fin de obtener el pago de la respectiva obligación; máxime cuando el proceso de reestructuración de pasivos finalizó para el caso del ente demandado el día 13 de diciembre de 2017».
Así las cosas, consideró que lo pretendido en la presente demanda, esto es, el pago de la sanción moratoria desde el 1 de diciembre de 2006 hasta el 14 de septiembre de 2012, fue ordenado en el proceso ejecutivo ya mencionado, lo cual, confirma que el asunto no es susceptible de control judicial. III. RECURSO DE APELACIÓN La señora Mirith del Carmen López Páez interpuso recurso de apelación[3], en el cual argumentó que las pretensiones del presente medio de control van encaminadas a la cancelación de la sanción moratoria en el periodo comprendido entre el 1 de diciembre de 2006 y el 14 de septiembre de 2012, puesto que en el proceso ejecutivo laboral los pagos se produjeron en forma gradual y la sanción moratoria solo se canceló hasta el día en que el Municipio de Cereté se acogió a la reestructuración de pasivos, además afirmó que el mandamiento de pago emitido solo reconoció la misma hasta el 1 de diciembre de 2006, teniendo en cuenta que las cesantías habían sido pagadas el día 14 de septiembre de 2012.
En ese sentido, y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995[4], a la señora López Páez se le debió pagar la sanción moratoria hasta el 14 de septiembre de 2012 y no hasta el 1 de diciembre de 2006, por lo cual, en palabras del apelante, «[…] resulta inaceptable que sean los acreedores quienes tengan que sacrificar todo para que una entidad territorial morosa, resulte premiada por el incumplimiento de las normas que protegen a sus trabajadores y la pérdida de poder adquisitivo de la moneda».
Expresó que la sanción moratoria es un derecho cierto e indiscutible de los trabajadores, por tanto, norma de derecho público, de obligatorio cumplimiento y no renunciable, entonces, lo justo para la parte actora es que se le apliquen las normas a su favor, y se sancione al empleador que dentro los plazos establecidos, no cancele las cesantías.
Por último, indicó que el a quo al rechazar la demanda, vulneró el acceso a la justicia y debido proceso, teniendo en cuenta que, está decidiendo de fondo, cuando solo debe limitarse a realizar el estudio de si la demanda cumple los requisitos previstos en el CPACA. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto de 25 de abril de 2019, expedido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el auto, pues este se encuentra previsto en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 ibídem. 2. Problema jurídico. Corresponde determinar a la Sala, si el acto ficto cuestionado es susceptible de control judicial, teniendo en cuenta que la señora Mirith del Carmen López Páez solicita a través del presente medio de control el reconocimiento y pago de la sanción moratoria para el periodo comprendido entre el 01 de diciembre de 2006 hasta el 14 de septiembre de 2012.
Para resolver lo anterior, es necesario señalar lo siguiente: i) De los actos administrativos objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La doctrina ha definido el acto administrativo, como «La declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria»[5].
En complemento de ello, ha señalado que el acto administrativo es: «Toda declaración unilateral proferida en ejercicio de la función administrativa o que, a falta de esa función, el Constituyente o el legislador ha asignado su control a la jurisdicción contencioso administrativa, que produce efectos jurídicos directos o definitivos, generales o particulares»[6].
Teniendo en cuenta lo anterior, existen varias e innumerables formas en que la doctrina ha clasificado los actos de la administración, bien por su contenido, por la autoridad que interviene en su elaboración, por la mayor o menor discrecionalidad de quien lo expide o por la incidencia que tengan en la decisión final, entre otras. En ese sentido, se ha diferenciado claramente los llamados actos administrativos de carácter general y los actos administrativos de carácter particular.
Los actos administrativos de carácter general, son aquellos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo tanto se encuentra en una pluralidad indeterminada de personas. Sin embargo, los actos de carácter particular, son de contenido específico y concreto; producen situaciones y crean efectos individualmente considerados.
Dentro de esta clasificación, la administración pública puede expedir un acto de contenido individual que puede estar referido a muchas personas concretamente identificadas[7]. Así las cosas, según su contenido, los actos administrativos se pueden catalogar en a) actos de trámite o preparatorios, b) actos definitivos o principales y c) actos de ejecución. Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto.
Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Frente al particular, esta Sección en auto de 16 de marzo de 2017[8] puntualizó lo siguiente: «La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa».
Bajo tal entendimiento, es claro que «los actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los actos definitivos, entendidos como toda manifestación de voluntad[9] general o eventualmente, concreta o específica, unilateral[10] de quienes ejercen funciones administrativas, que crean, reconocen, transmiten, modifican o extinguen derechos y obligaciones[11] o situaciones jurídicas subjetivas»[12].
En tal sentido, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellas que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, y no otorgan alguna solución de fondo a las solicitudes de los administrados o aquellos que se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables por vía judicial.
Los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento expreso y de fondo de la administración, respecto de alguna actuación elevada por parte del administrado ante la entidad competente, pues se trata de una ficción legal, en la cual la ley permite suponer que de no haber respuesta que culmine el procedimiento administrativo, se produzca la existencia de un acto que responde con contenido negativo o positivo lo pedido, a fin de garantizar los derechos constitucionales y se puedan ejercer las acciones legales correspondientes.
En esa medida, aunque el aludido acto administrativo es materialmente inexistente, se presume real y legal, dado que el control judicial de las decisiones administrativas definitivas es una garantía del Estado Social de Derecho. Respecto de los actos de ejecución, se tiene que, como regla general no son susceptibles de ser enjuiciados, sin embargo, excepcionalmente estos podrán ser objeto de estudio por la Jurisdicción de lo Contencioso siempre que concurra uno o varios de los siguientes supuestos: «[…] i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada. […]»[13] Así las cosas, los actos de ejecución podrán ser enjuiciados siempre y cuando, creen, extingan o modifiquen determinada situación jurídica que dé lugar a la existencia de un acto susceptible de ser estudiado por esta jurisdicción. 3.
Caso concreto Conforme lo expuesto y descendiendo al caso en concreto se observan las siguientes probanzas: i) Resolución 579 del 10 de marzo de 2003[14], que refiere que la demandante inició sus labores en el Colegio Julián Pinio Buendía como docente desde el 1 de mayo de 2001 hasta el 30 de noviembre de 2002, y se resolvió reconocerle la suma cuatro millones trescientos cuarenta y nueve mil ochocientos noventa y siente mil pesos ($4.349.897.oo), por concepto de prestaciones sociales como servidor público. ii) Demanda ejecutiva laboral presentada el 19 de febrero de 2004[15] por el apoderado del señor Elvis del Carmen Petro Rentería y otros, entre los cuales se encuentra la señora Mirith del Carmen López Páez, contra el municipio de Cereté, en la cual se solicitó: «[…] PRETENSIONES Sírvase señor juez, librar mandamiento de pago por la vía Ejecutiva Laboral a favor de mis mandantes y en contra del Municipio de Cereté representado legalmente por el señor MILAD BARGUIL FLOREZ (sic) o quien haga sus veces, por las siguientes sumas por conceptos de capital distribuidos de la siguiente manera: […] Sírvase reconocer la mora en los términos establecidos en la Ley 244 de 1995 de conformidad a lo establecido en el inciso primero y en el parágrafo del articulo (sic) segundo de la ley referida, «El parágrafo del artículo 2 de la ley 244 de 1995 penalizó económicamente en las entidades que incurran en mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, con una sanción equivalente a un día de salario por cada día de retraso, (Resoluciones de Fecha Enero 15/03 a partir de Abril 11/03 (307 días);
Resoluciones de Fecha Marzo 10/03 a partir de Mayo 26/03 (263 días). Hasta que se haga efectivo el pago. La misma disposición estableció que para el cobro de dicha sanción Bastará (sic) acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. […]». iii) Auto de 31 de marzo de 2004[16] proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté, mediante el cual se resolvió librar mandamiento de pago por la vía ejecutiva laboral a favor de la accionante, en los siguientes términos: «[…] 11.-MIRITH DEL CARMEN LÓPEZ PÁEZ: Por la suma de CUATRO MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y SIETE PESOS ($4’349.897.oo) M.CTE./ por concepto de prestaciones sociales.
VEINTIDOS MIL SETECIENTOS OCHENTA Y DOS PESOS CON SESENTA Y SEIS CENTAVOS ($22.782.66) diarios, desde el 27 de mayo de 2003 hasta el día del pago, como sanción ley 244 de 1995. […]». iv) Auto de 15 de enero de 2007[17] expedido por el Juzgado Primero Civil del Circuito, que resolvió suspender el proceso ejecutivo laboral adelantado por la demandante y otros, en razón a que por Resolución 6150 de 20 de diciembre de 2006 emanada por la Directora General de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se aceptó la solicitud de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos presentada por el municipio de Cereté, hasta cuando se celebre el acuerdo o se decrete el fracaso de la negociación. v) Oficio SAF1-085-2012 INT[18] de 1 de octubre de 2012, expedido por la tesorería municipal de la Alcaldía de Cereté, dirigido al apoderado judicial en la demanda ejecutiva laboral del señor Elvis Petro Rentería y otros, entre ellos, la señora Mirith del Carmen López Páez, en el que se indica sobre los pagos efectuados para aquel proceso, en dos fases y allega los soportes de la operación financiera, así: «[…] Atendiendo su solicitud de oficio radicado No. 0005116 de fecha 18 de septiembre.
Anexo 2 copias que corresponden a los Pagos realizados por la Fiducia. Al proceso del Señor ELVIS PETRO RENTERIA (sic)y otros cuyo apoderado es el Doctor JORGE ALBERTO SAKR VELEZ (sic) identificado con […] según pago de acreencias del proceso de restructuración de pasivos del marco de la ley 550. 1. Abono realizado el día 16 de julio de 2012.
Por un valor de $ 300.000.000.oo millones de pesos. 2. Pago final realizado el día 14 de septiembre de 2012 por un valor de $ 337.616.505.oo millones de pesos. […]». vi) Reclamación administrativa radicada el 9 de noviembre de 2012[19] ante la Alcaldía de Cereté con radicado 0006608, a través de la cual la demandante solicitó: «[…] OBJETO DE PETICIÓN El objeto de la presente petición es que el Municipio de Cereté, en cumplimiento de la ley 244 de 1995 artículo 2, reformada por la ley 1071 de julio 31 (sic) 2006 artículo 5, y teniendo en cuenta los precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o contenciosa administrativa, han dictado la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado por los mismos hechos y pretensiones se han dictado, profiera el acto administrativo y me entregue copia autentica (sic) de todos y cada uno de los documentos que se expidan para resolver la presente solicitud, donde se le reconozca y ordene el pago a mi mandante de indemnización por el no pago oportuno de las cesantías desde el 01 de diciembre de 2006 hasta el 14 de septiembre de 2012, para un total de 2084 días, a razón de $22.782,66 diarios para un total de $ 47.479.063,44.[…]». vii) Certificación en la que consta que el municipio de Cereté terminó el acuerdo de reestructuración de pasivos el 13 de diciembre de 2017[20]. viii) Constancia expedida por la Procuraduría 33 Judicial II para Asuntos Administrativos ante el Tribunal Administrativo de Córdoba[21], que refiere que la solicitud de conciliación extrajudicial se elevó el 9 de agosto de 2013 y se declaró fallida el 8 de octubre de 2013 ante la falta de ánimo conciliatorio.
De los hechos expuestos en el libelo y el anterior documental, se aprecia que la señora Mirith del Carmen López Páez fungió como docente en el Colegio Julián Pinto Buendía desde el 1 de mayo de 2001 hasta el 30 de noviembre de 2002; a raíz de la finalización del vínculo laboral, la Alcaldía del municipio de Cereté mediante Resolución 579 del 10 de marzo de 2003, le reconoció las prestaciones sociales.
Para el pago de la aludida acreencia junto con la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, la accionante y otro grupo de personas inició el 19 de febrero de 2004 un proceso ejecutivo laboral ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté, el cual resolvió librar mandamiento de pago el 31 de marzo de esa misma anualidad por valor de $4’349.897.oo por concepto de «prestaciones sociales» y $22.782.66 diarios desde el 27 de mayo de 2003 hasta el día del pago como «sanción».
La demanda ejecutiva fue suspendida por el juzgado el 15 de enero de 2007 como consecuencia de que se allegó al proceso la Resolución 6150 de 20 de diciembre de 2006 proferida por la Directora General de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de la cual se aceptó la solicitud de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos del Municipio de Cereté, y la certificación procedente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre su inscripción, hasta cuando fuere celebrado el acuerdo o se decretara el fracaso de la negociación. Luego de lo anterior, la Alcaldía de Cereté en Oficio SAF1-085-2012 INT de 1 de octubre de 2012 dirigido al apoderado judicial de la señora Mirith del Carmen López Páez y otros, dio cuenta sobre la realización del pago efectuado en dos fases, el primero, el 16 de julio de 2012 y, el segundo, el 14 de septiembre de 2012; esto, de acuerdo con lo resuelto en el proceso ejecutivo laboral y en virtud de la cancelación de la acreencia del trámite de restructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 de 1999[22].
Posteriormente, la demandante mediante derecho de petición, radicado el 9 de noviembre de 2012 ante la Alcaldía de Cereté, pidió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995[23] modificada por la Ley 1071 de 2006[24] por el no pago oportuno de las cesantías definitivas desde el «01 de diciembre de 2006» hasta el «14 de septiembre de 2012», del cual se derivó el acto ficto que se demanda en el presente medio de control, como consecuencia del silencio administrativo negativo de la entidad frente a esa solicitud.
Lo precedente permite vislumbrar a la Sala que el acto administrativo presunto que actualmente se enjuicia, constituye una expresión de la voluntad de la administración, que podía ser provocado por el interesado en virtud del derecho de petición que le asiste para intentar obtener solución de la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el lapso estimado, así como, a obtener respuesta oportuna y de fondo de la misma por parte de la entidad competente.
Así mismo, la accionante podía cuestionar la legalidad ante esta jurisdicción contencioso administrativa en la oportunidad consagrada en el literal d), numeral 1 del artículo 164 del CPACA de dicho acto ficto generado por la administración con ocasión del requerimiento efectuado, si en su sentir aquel lesionaba el derecho subjetivo, en razón al derecho superior de acceso a la administración de justicia con que cuentan todos los ciudadanos. De manera que como en este asunto particular la controversia gira en torno al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, desde el «01 de diciembre de 2006» hasta el «14 de septiembre de 2012» porque según adujo la demandante en el escrito de alzada, en el proceso ejecutivo laboral no le fue cancelada en su totalidad la mora, puesto que «este solo la reconoció hasta el 1 de diciembre de 2006» cuando las cesantías definitivas fueron pagadas el 14 de septiembre de 2012, es factible que acuda a esta jurisdicción para reclamar tal acreencia. En ese caso, si bien el Tribunal advierte que el acto ficto objeto de juicio no es susceptible de control judicial porque según extrajo de las pruebas aportadas al expediente, el pago de la sanción moratoria por el lapso pedido «01 de diciembre de 2006 hasta el 14 de septiembre de 2012», ya fue ordenado en la demanda ejecutiva laboral, esta Sala no evidencia que después de la suspensión de ese proceso se haya dado continuidad al mismo, de tal manera que impidiera a la actora reclamar la sanción moratoria por ese periodo a través de este medio de control.
En ese sentido, no es viable limitar la posibilidad judicial con que cuenta la demandante para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa a fin de que se estudie y analice mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado, la legalidad del acto ficto que negó la sanción moratoria, teniendo en cuenta que no hay certeza, ni claridad de lo dispuesto con posterioridad en la demanda ejecutiva una vez terminó el proceso de reestructuración adelantado por el Municipio de Cereté y aquellos acuerdos hechos con ocasión de éste respecto al pago de la sanción moratoria.
En consecuencia, la Sala en atención al derecho superior de acceso a la administración de justicia y debido proceso de la señora Mirith del Carmen López Páez, revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, para que, en su lugar, se dé continuidad a la demanda formulada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Conclusión: El acto ficto negativo generado con la petición de 9 de noviembre de 2012 por la señora López Páez ante la Alcaldía Municipal del Cereté para solicitar el pago de la sanción moratoria desde el 01 de diciembre de 2006 hasta el 14 de septiembre de 2012 por el no pago oportuno de las cesantías definitivas es un acto administrativo susceptible de control judicial por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Conforme con lo anterior, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba con fundamento en los derechos superiores de acceso a la administración de justicia y debido proceso que le asiste a la accionante y que el acto objeto de juicio es susceptible de control judicial ante esta jurisdicción, para que, en su lugar, se dé continuidad a la demanda en el medio de control ejercido, con la salvedad que debe ser constatado el estado de la demanda ejecutiva laboral, para establecer que no estén cursando dos procesos paralelos con el mismo fin planteado o se continúe con el curso del mismo a efectos de definir en las siguientes etapas procesales, si se configura algún medio exceptivo que impida seguir con su trámite.
Por lo tanto, esta Sala
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR el auto de 25 de abril de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Córdoba que resolvió rechazar la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por la señora Mirith del Carmen López Páez.
SEGUNDO. - Por secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo del Córdoba para que continúe con su trámite.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Folios 67 a 69 del expediente. [2] Folios 88 a 89 del expediente. [3] Folio 91 y 92 del expediente. [4] Artículo 2º Ley 244 de 1995.
La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. Parágrafo. - En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste. [5] García de Enterría, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo I. Civitas Ediciones. Madrid. España 2001. pág. 540. Ver también Sentencia C-620 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería. [6] Berrocal Guerrero Luis Enrique, “Manual del Acto Administrativo”, Editorial ABC, Librería Ediciones del Profesional Ltda., Séptima edición, Bogotá – Colombia 2016. [7] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 24 de julio de 199, expediente.
Nº 1570 A de 1997. [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” auto de 16 de marzo de 2017 2017 radicación número: 20001-23-33-000-2014-00121-01(4288-14) Magistrado Ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. [9] En palabras del Tratadista Luciano Parejo Alonso, “toda manifestación de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una AP en ejercicio de una potestad administrativa” [10] El Tratadista Jaime Orlando Santofimio, señala que es unilateral porque proviene exclusivamente por una sola vía, que para tal efecto es de la Administración. En el texto, Acto Administrativo publicado por la Escuela Judicial Lara Bonilla, se dice que “el acto administrativo unilateral sometido al control jurisdiccional, es el acto jurídico que al manifestar la voluntad de la Administración está destinado a producir efectos en derecho, pues contiene una decisión de naturaleza administrativa” [11] Conclusión obtenida de la lectura que sobre la Teoría del Acto Jurídico trata diferentes autores como Bonnecasse, Baudry Lacantinerie, Borja Soriano, Eduardo García De Enterría, Jaime Orlando Santofimio, Jaime Vidal Perdomo. [12]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), auto de 6de agosto de 2015, radicación número: 41001-23-33-000-2012-00137- 01(4594-13). [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto de 6 de agosto de 2015.
Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E). Radicado: 410012333000201200137 01 (4591-2013). [14] Folios 36 a 38 del expediente. [15] Folio 8 a 16 del expediente. [16] Folio 17 a 35 del expediente. [17] Folio 63. [18] Folio 64. [19] Folios 67 a 69 del expediente. [20] A Folio 79 obra certificación expedida por la Dirección General de Apoyo Fiscal DAF, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la que refiere que el registro de inscripción relativa a los acuerdos de reestructuración de pasivos que lleva la dependencia de conformidad con el numeral 16 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, encontró formalizada la inscripción de actos y/o documentos de la entidad territorial de Cereté. [21] Folio 77 y 78 del expediente. [22] «Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley». [23] «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones». [24] «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación».