DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades excepcionales del gobierno / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Reglas / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Sujetos al control político y judicial Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios.

(…). [F]ue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.

DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA – Control de constitucionalidad [L]o que interesa, para identificar el Estado de Emergencia, Económica, Social o Ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como SARS-Cov2 (por sus siglas en inglés) y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 una pandemia de impacto global.

(…). Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto Legislativo 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…).

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

Vencido el término de los 30 días contemplados en el Decreto Legislativo 417 de 2020, fue necesario declarar un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por medio del Decreto 637 del 5 de mayo de 2020, con la finalidad de adoptar medidas adicionales a las tomadas en el primer estado de emergencia, comoquiera que los efectos de la pandemia han resultado imprevisibles, ocasionando un creciente deterioro de la situación económica y social, que afecta los derechos de la mayoría de la población. (…). [L]a Sala Plena de la Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado Luis Guillermo Guerrero, declaró exequible el Decreto 637 de 2020, al considerar que algunos de los hechos presentados en ese decreto ya se habían estudiado en la sentencia C-145 de mencionada.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad que recae sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales.

(…). Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”.

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (1) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

(2) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico. (…). En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

(3) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo.

(4) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. (…). (5) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declaratoria de improcedencia En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA.

(i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa. En el presente caso, se advierte que la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020 proferida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA (…) corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en la Ley 99 de 1993, esto es, las de dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad.

(ii) Que el contenido del acto sea de carácter general. En este caso, se tiene que la Resolución No. 141 del 12 de mayo de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se adopta el protocolo de bioseguridad de la transmisión de la Covid-19, sin que se dirija a sujetos específicos o individualizados, razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas, incluidos los servidores públicos y la ciudadanía en general que se relaciones con esa entidad.

(iii) Que el acto sea dictado por una autoridad nacional. Esta Sala resalta que las Corporaciones Autónomas Regionales, según lo ha definido la Corte Constitucional, “son órganos constitucionales del orden nacional sui generis”. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. (iv) Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo.

La Sala procederá a reexaminar el presupuesto procesal consistente en que la medida general de naturaleza administrativa debe desarrollar un decreto legislativo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. (…). Ahora, revisada la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, objeto de control, lo primero que se advierte es que, por medio de ella, se toman medidas para implementar en la CDA las directrices de bioseguridad adoptadas en la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Si bien la resolución que se estudia en su parte considerativa cita el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2004, ello se hace únicamente para indicar que de conformidad con esas normas, es al Ministerio de Salud y Protección Social al que se le asignó la competencia para expedir los protocolos de bioseguridad, referencia que no puede ser entendida como desarrollo de ese Decreto Legislativo.

(…). Así las cosas, los apartes y artículos de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, que se limitan a adoptar los protocolos de bioseguridad, emanados de la Resolución 666 de 2020, no corresponden al desarrollo de un Decreto Legislativo. Ello sucede con gran parte del articulado de la Resolución 141 de 2020. (…). Así las cosas, del marco normativo expuesto, la Sala concluye que los artículos estudiados, esto es, los artículos 1, 2 y 4 a 13 de la Resolución 141 de 2020 no desarrollan directamente el Decreto Legislativo 539 de 2020, sino que su fundamento jurídico lo constituye la Resolución 666 de 2020.

(…). En este orden de ideas, como el acto administrativo, con excepción del artículo 3, no cumple con uno de los requisitos de procedibilidad, esto es, desarrollar un Decreto Legislativo 539 de 2020, el estudio a través del medio de control inmediato de legalidad, deviene en improcedente, lo que no impide que este acto sea susceptible de control judicial por los mecanismos ordinarios.

(…). De otra parte, no ocurre lo mismo con el artículo 3 de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, el cual tiene su fundamento normativo, principalmente, en el Decreto Legislativo 491 de 2020, en tanto determinó que mientras dure la emergencia sanitaria los servidores, pasantes y contratistas de la Corporación, continuaran con la modalidad de trabajo en casa, contenido normativo que coincide con el del decreto habilitante.

(…). Ahora, si bien el Decreto Legislativo 491 de 2020 no fue citado en la parte considerativa de la Resolución que se estudia, ello no es óbice para desconocer ese sustento normativo, máxime cuando ambos textos son coincidentes entre sí, razón por la cual, la Sala asumirá el conocimiento respecto de este artículo, por ser el único que supera el requisito de procedibilidad, referente a desarrollar un Decreto Legislativo, en los términos de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de competencia En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 141 del 12 de mayo de 2020 es un acto administrativo expedido por la Directora de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico. (…). El Director General es el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva.

A su turno, el artículo 48 de los estatutos de la CDA señala dentro de las funciones del Director General la de “Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal”, por lo que claramente se advierte que la Directora, como primera autoridad ejecutiva, tenía la atribución tenía la atribución de asegurar la prestación del servicio público mediante la modalidad del trabajo en casa, a través de las medidas adoptadas en el acto objeto de control, en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de conexidad El estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si las facultades extraordinarias desarrolladas a través de éste se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y, iii) no discriminación. Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis, o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

La Sala aclara que, si bien para la fecha de expedición de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, ya se había declarado un nuevo estado de emergencia por medio del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, lo cierto es que el juicio de conexidad se abordará desde la relación que guarda el acto sometido a juicio con los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020.

(…). [L]a medida tomada en el artículo tercero [del acto estudiado] relacionado con la prestación del servicio mediante la modalidad del trabajo en casa, es una decisión que tiene una clara relación de conexidad con el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020. (…). Así las cosas, con el fin de garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y de evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social, se favoreció el trabajo en casa mediante el Decreto Legislativo 491 de 2020, el que fue desarrollado por la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020.

(…). De lo expuesto, esta Sala considera que el artículo 3° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que al implementar el trabajo en casa, permite que se dé el distanciamiento social, el contacto entre personas, con lo que se contribuye significativamente a la mitigación de la propagación de la Covid-19, así como sigue los lineamientos del Decreto Legislativo 491 de 2020.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.

Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. (…). En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, que la medida es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado.

En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el artículo 3° del acto sometido a control, no es otro que el de permitir la prestación del servicio mediante la modalidad de trabajo en casa, por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido, esto es, la protección de la vida (artículo 11 de la Constitución Política), la salud (artículo 49 Constitucional y Ley 1751 de 2015) y el trabajo (artículo 25 de la Constitución Política).

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas sanitarias adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto el referido artículo dispone la prestación del servicio bajo la modalidad del trabajo en casa, no cabe duda, que son alternativas adecuadas y efectivas para materializar el objetivo, pues implica impartir directrices para la protección de la vida, de la salud y del trabajo, en la medida en la que el trabajo en casa permite el distanciamiento social, evita el contacto entre personas, todo lo que contribuye a mitigar y prevenir el contagio por la Covid-19.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en forma mayor a la afectación de los principios que sufren restricción, se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las disposiciones menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para garantizar el derecho al trabajo, a la salud y a la vida, generando medidas de distanciamiento social, que garanticen la continuidad del servicio y, al mismo tiempo, permitan enfrentar la pandemia hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo.

En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida estudiada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior al propender por una relación de costo (trabajo en casa) – beneficio social (protección de la vida, de la salud, del trabajo y evitar el contagio masivo de la población colombiana), que favorece su legalidad integral CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de administración de justicia. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y en el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 637 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero. Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el control inmediato de legalidad y que constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994.

En cuanto a las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

Con respecto al juicio de proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle. En cuanto a criterios de discriminación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 99 DE 1993 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 69 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 141 DE 2020 (12 de mayo) CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL NORTE Y EL ORIENTE AMAZÓNICO – CDA (Ajustado a derecho / Improcedente) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 21 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02233-00 Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL NORTE Y EL ORIENTE AMAZÓNICO – CDA Demandado: RESOLUCIÓN No. 141 DEL 12 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO Habiendo sido desestimada la ponencia presentada por el magistrado conductor del proceso y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Veintiuno Especial de Decisión a dictar sentencia en el marco del control inmediato de legalidad, respecto de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, proferida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA, «Por medio de la cual se dictan medidas para implementar en la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA las medidas de bioseguridad para mitigar y controlar la pandemia del Coronavirus COVID-19, adoptadas en la Resolución 666 del 24 de abril del 2020 expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social», teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES

1.1. ACTO OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución No. 141 del 12 de mayo de 2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad.

El texto de este acto administrativo es del siguiente tenor: resolución 141 de 2020 (12 may 2020) “Por medio de la cual se dictan medidas para implementar en la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – cda las medidas de bioseguridad para mitigar y controlar la pandemia del Coronavirus covid-19, adoptadas en la Resolución 666 del 24 de abril del 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social” La Directora General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico cda, en uso de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, en particular las conferidas por el artículo 29 de la Ley 99 de 1993 y en desarrollo de la Resolución 666 de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, y considerando: Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social decretó la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, con el fin de prevenir y controlar la propagación del covid-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Que de conformidad con lo señalado en el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril del 2020 durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus covid-19, el Ministerio de Salud y Protección Social es la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y efectuar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus covid- 19, los cuales son vinculantes para los sectores.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó mediante Resolución 666 del 24 de abril de 2020 el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y efectuar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus covid-19, aplicable para todas las actividades económicas sociales y todos los sectores de la administración pública, con excepción del Sector Salud y sin perjuicio de las especificidades propias de los protocolos que se estimen pertinentes para cada sector.

Que la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 señala que las medidas aplican tanto a los trabajadores y contratistas de prestación de servicios, señalando, igualmente, que cada sector, empresa o entidad deberán, con el apoyo de sus administradoras de riesgos laborales, efectuar las adaptaciones correspondientes a su actividad, definiendo las diferentes estrategias que garanticen un distanciamiento social y adecuados procesos de higiene y protección en el trabajo.

Que en la citada Resolución 666 del 24 de abril de 2020, señala dentro de las obligaciones para el empleador las siguientes: "3.1.1. Adoptar, adaptar e implementar las normas contenidas en esta resolución. 3.1.2. Capacitar a sus trabajadores y contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios o de obra las medidas indicadas en este protocolo. 3.1.3.

Implementar las acciones que permitan garantizar la continuidad de las actividades y la protección integral de los trabajadores, contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios o de obra, y demás personas que estén presentes en las instalaciones o lugares de trabajo. 3.1.4. Adoptar medidas de control administrativo para la reducción de la exposición, tales como la flexibilización de turnos y horarios de trabajo, así como propiciar el trabajo remoto o trabajo en casa. 3.1.5.

Reportar a la eps y a la arl correspondiente los casos sospechosos y confirmados de covid-19. 3.1.6. Incorporar en los canales oficiales de comunicación y puntos de atención establecidos la información relacionada con la prevención, propagación y atención del covid-19 con el fin de darla a conocer a sus trabajadores, contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios o de obra y comunidad en general. 3.1.7.

Apoyarse en la arl en materia de identificación, valoración del riesgo y en conjunto con las eps en lo relacionado con las actividades de promoción de la salud y prevención de la enfermedad. 3.1.8. Solicitar la asistencia y asesoría técnica de la arl para verificar medidas y acciones adoptadas a sus diferentes actividades. 3.1.9. Proveer a los empleados los elementos de protección personal que deban utilizarse para el cumplimiento de las actividades laborales que desarrolle para el empleador. 3.1.10.

Promover ante sus trabajadores y contratistas, que tengan celulares inteligentes el uso de la aplicación CoronApp para registrar en ella su estado de salud…". Que la citada resolución 666 de 2020, consagra dentro de las obligaciones para el servidor o contratista, las siguientes: "3.2.1. Cumplir los protocolos de bioseguridad adoptados y adaptados por el empleador o contratante durante el tiempo que permanezca en las instalaciones de su empresa o lugar de trabajo y en el ejercicio de las labores que esta le designe. 3.2.2.

Reportar al empleador o contratante cualquier caso de contagio que se llegase a presentar en su lugar de trabajo o su familia, para que se adopten las medidas correspondientes. 3.2.3. Adoptar las medidas de cuidado de su salud y reportar al empleador o contratante las alteraciones de su estado de salud, especialmente relacionados con síntomas de enfermedad respiratoria y reportar en CoronApp." Que el Decreto 614 del 30 de abril del 2020 señaló que los canales oficiales de atención telefónica y móvil durante las emergencias sanitaras, son: i) la aplicación tecnológica oficial en el territorio nacional.

"CoronApp Colombia" (CoronApp), la cual permite a los habitantes del territorio nacional, de manera gratuita (zero rating), tener acceso a información actualizada y veraz sobre emergencias sanitarias, su evolución en el país y alertas de prevención, así como reportar, a través de terminales móviles, un autodiagnóstico de su estado de salud; y ii) la línea oficial de atención telefónica 192, la cual permite a los habitantes del territorio nacional tener acceso a información actualizada sobre emergencias sanitarias, su evolución en el país, así como reportar un autodiagnóstico de su estado de salud.

Que en la presente Resolución se dictan las medidas para la implementación en el (sic) Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico - cda del protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y efectuar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus covid- 19, adoptado por el Ministerio se (sic) Salud y Protección (sic) mediante la Resolución 666 de 24 de abril de 2020.

Que mediante Decreto Municipal 067 del 09 de mayo de 2020 "Por medio del cual se decreta el toque de queda para todos los habitantes del Municipio de lnírida", se establecen algunas restricciones para la circulación de las personas residentes en el municipio de lnírida. Que de acuerdo a los últimos reportes de cifras de contagio a nivel nacional y respecto de los países vecinos, se ha establecido un incremento en la afectación a comunidades indígenas, por lo que el Compromiso de la Corporación será evitar en lo posible el acercamiento a estas poblaciones por parte de contratistas, funcionarios o pasantes de acuerdo a las actividades que deban ser desarrolladas.

En Merito (sic) de lo anteriormente expuesto, resuelve Artículo 1. Objeto. Adoptar, adaptar e implementar al interior de la Corporación para el Desarrollo del Norte y el Oriente Amazónico - cda las medidas definidas en el protocolo general de bioseguridad y su anexo técnico, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 666 del 24 de abril de 2020, orientadas a minimizar los factores que puedan generar la transmisión de la enfermedad por Coronavirus covid-19, y garantizar la continuidad de la prestación del servicio.

Artículo 2. Ámbito de aplicación. La presente resolución aplica a los servidores públicos, contratistas, pasantes, visitantes de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico - cda. Artículo 3. Trabajo en casa de los servidores, pasantes y Contratistas de prestación de servicios y de apoyo a la Gestión del (sic) Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico - cda.

En el marco del Decreto Legislativo 491 de 2020 y de la Resolución 666 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social, por regla general y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, los servidores, pasantes y contratistas de la Corporación, continuarán prestando el servicio o cumpliendo sus actividades mediante la modalidad de trabajo en casa.

Cada jefe de dependencia o Director de seccional determinará las actividades que por necesidades del servicio exijan la presencia física del servidor, pasante o contratista en las instalaciones de la Corporación. En todo caso, hasta tanto esté vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, continuarán prestando los servicios bajo la modalidad de trabajo en casa los servidores, pasantes y contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión mayores de 60 años, mujeres en estado de embarazo y quienes presenten morbilidades preexistentes identificadas como factores de riesgos para covid-19, tales como diabetes, enfermedad cardiovascular -hipertensión arterial- hta, accidente cerebrovascular - acv, vih, Cáncer, enfermedad pulmonar obstructiva crónica -epoc, hagan uso de corticoides o inmunosupresores, sufran de mal nutrición (obesidad y desnutrición).

No obstante, de llegar a realizar asistencia de manera presencial en las instalaciones de la Corporación, deberán garantizar todos aquellos protocolos de prevención y protección conforme a la Resolución 666 de 24 de abril de 2020. Parágrafo. Una vez superada la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la Dirección General impartirá las directrices para el retorno progresivo a las instalaciones de la Corporación por parte de los servidores públicos, pasantes y contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión relacionados anteriormente.

Artículo 4. Condiciones para el trabajo en casa. Para continuar con el cumplimiento de las funciones o de las actividades por parte de los servidores y contratistas de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico - cda bajo la modalidad de trabajo en casa, se deberán cumplir los siguientes lineamientos: 1.

Cada jefe (sic) dependencia o Director de seccional, tanto para la prestación de los servicios bajo la modalidad del trabajo en casa o presencial, deberá: - Suministrar al servidor, al pasante y al contratista de prestación de servicios y de apoyo a la gestión las herramientas tecnológicas disponibles para el cumplimiento de sus funciones y de sus actividades contractuales, en el evento de que los mismos no tengan acceso a estas y siempre y cuando la Corporación disponga de dichos bienes o servicios. - Continuar impartiendo las capacitaciones virtuales que el servidor requiera para el cumplimiento de sus funciones o para el fortalecimiento de sus habilidades. - Adelantar las acciones para capacitar a los servidores, pasantes y contratistas sobre las medidas adoptadas en el protocolo definido por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 666 de 2020, como mínimo en los temas señalados en el numeral 4.1.2 del anexo técnico que hace parte de la Resolución en mención, para lo cual se contará con el apoyo del profesional contratado para el efecto por parte de la Corporación. - Difundir información periódica a los servidores y contratistas respecto de la implementación de medidas de prevención (distancia física, correcto lavado de manos, cubrimiento de nariz y boca con el codo al toser), uso adecuado de elementos de protección personal e identificación de síntomas (fiebre, tos seca y dificultad para respirar). - Buscar la asesoría y acompañamiento de la arl y las eps para atender las necesidades de salud mental de los trabajadores o contratistas. - Adelantar acciones para fomentar los hábitos de vida saludable por parte de los trabajadores, pasantes y contratistas, como la hidratación frecuente, pausas activas y la disminución del consumo de tabaco como medida de prevención. - Reportar inmediatamente a la eps y a la secretaría de salud que corresponda, cuando el trabajador, pasante o contratista presente síntomas de fiebre, tos, dificultad para respirar o un cuadro gripal, para que evalúen su estado de salud, información que deberá manejar de manera confidencial. - Establecer un sistema de verificación para el control en el momento de la notificación positiva, en el que cada servidor, pasante y contratista registren todas las personas y lugares visitados dentro y fuera de la operación, indicando: fecha, lugar, nombre de personas o número de personas con las que se ha tenido contacto, en los últimos 10 días y a partir del primer momento de notificación, cada día. - Hacer seguimiento al cumplimiento de las funciones de los supervisores de los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. - Atender las reclamaciones que se presenten relacionadas con la jornada laboral. 2.

El jefe inmediato deberá: - Cumplir las metas y objetivos pactados para la dependencia en el acuerdo de gestión. - Hacer seguimiento y acompañamiento al cumplimiento de los acuerdos de desempeño suscritos con los servidores. - Respetar la jornada laboral del servidor público, la cual de conformidad con lo señalado en el Decreto ley 1042 de 1978 es máximo de 44 horas a la semana, que para la Corporación es de lunes a viernes de 7:00 a.m a 5:00 p.m., con dos horas de almuerzo. - Verificar que las funciones a desempeñar deben estar acordes con las del Manual de Funciones y con los acuerdos de desempeño. - Mantener contacto permanente con los servidores y pasantes que estén bajo su dirección y control, con el fin de verificar su estado de salud. 3.

El supervisor de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, deberá: - Cumplir las funciones asignadas como supervisor y en especial hacer seguimiento permanente al cumplimiento de las obligaciones y actividades pactadas con los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión o en su defecto informar sobre los presuntos incumplimientos a que hubiere lugar. - Las actividades exigidas al contratista deben ser las pactadas en sus contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. - Mantener contacto permanente con los contratistas que estén bajo su supervisión, con el fin de verificar su estado de salud y para apoyar en el cumplimiento de las actividades. 4.

Los servidores, pasantes y contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, deberán: - Cumplir las metas pactadas en los Acuerdos de Desempeño y las obligaciones y actividades pactadas en los respectivos contratos. - Cumplir las medidas adoptadas en la presente Resolución y en el protocolo de bioseguridad adoptado por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 666 del 24 de abril de 2020. - Extremar las medidas de seguridad y dar cumplimiento al numeral 4.6 del anexo técnico del protocolo de bioseguridad adoptado por el Ministerio de Salud y Protección Social, cuando el servidor o contratista conviva con una persona de alto riesgo. - Informar a la eps en caso de presentar síntomas de la enfermedad y al personal competente de la Corporación, para que se inicie el protocolo estipulado por el Ministerio de Salud y Protección Social. - Cumplir el protocolo de lavado de manos con una periodicidad mínima de 3 horas en donde el contacto con el jabón debe durar mínimo 20 segundos, de acuerdo con los lineamientos de la oms, y después de entrar en contacto con superficies que hayan podido ser contaminadas por otra persona (manijas, pasamanos, cerraduras, transporte) después de ir al baño, manipular dinero y antes y después de comer.

Artículo 5. Condiciones para el trabajo presencial. Para garantizar la continuidad de las funciones o las actividades por parte de los servidores, pasantes y contratistas de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico - cda de manera presencial, se imparten las siguientes directrices: Los jefes de dependencias y seccionales competentes, además de las responsabilidades señaladas para la prestación del servicio bajo la modalidad del trabajo en casa, deberán verificar que su personal a cargo atienda las siguientes recomendaciones: - El ingreso a las instalaciones de la Corporación por parte de servidores públicos, pasantes y contratistas se hará únicamente por el personal vinculado a la nómina y contratistas con relación contractual vigente. - No se permitirá el ingreso y/o acompañamiento a las instalaciones de personas que presenten síntomas de gripa ni cuadros de fiebre mayor o igual a 38ºC. - Solo se permitirá el ingreso de visitantes a las instalaciones de la Corporación, si se trata de personas que tengan programada alguna actividad institucional que no pueda adelantarse en forma virtual. - Para ingresar y permanecer en las instalaciones de la Corporación, los servidores públicos, pasantes, contratistas y visitantes, deberán contar con los elementos necesarios para evitar la propagación del covid19, lo cual será verificado por el personal asignado para la verificación del ingreso de personas a las instalaciones de la sede principal y seccionales. - La recepción deberá llevar un registro de las personas que ingresan a las instalaciones de la cda, razón por la cual los servidores, pasantes, contratistas y visitantes a quienes se les permita el ingreso deberán suministrar sus datos personales e información sobre su estado y condiciones de salud actuales, diligenciando el respectivo formato dispuesto por la Corporación. - Durante el tiempo de permanencia en la Corporación, los servidores, pasantes, contratistas y visitantes deberán lavarse las manos con suficiente agua y jabón, por al menos 20 segundos y repetir dicho procedimiento por lo menos cada dos (2) horas o antes si lo requiere y de acuerdo con las instrucciones señaladas en el protocolo adoptado en la Resolución 666 de 2020 para el lavado de manos. - Durante su permanencia en la Corporación, los servidores, pasantes, contratistas y visitantes deberá (sic) utilizar tapabocas quirúrgico y/o anti fluido, este debe usarse lo más ajustado posible. - No saludar con besos, ni abrazos, ni dar la mano. - A diario, previo al inicio de las labores, a medio día y al finalizar la jornada laboral, cada servidor público, pasante o contratista, deberá cumplir con la limpieza y desinfección de su escritorio, el equipo de cómputo y los equipos de comunicaciones que maneje o le hayan sido dispuestos por la Corporación. Dicha labor deberá hacerse con los elementos que se suministren por la entidad. - Durante la permanencia en la Entidad, en su tránsito por las áreas de circulación y ubicación en el puesto de trabajo, los servidores públicos, pasantes, contratistas y visitantes deberán guardar una distancia de seguridad de al menos dos (2) metros y dejando dos (2) puestos de por medio, con el ánimo de preservar medidas de autocuidado y distancia. Asimismo, se deberán seguir los lineamientos establecidos en el protocolo adoptado mediante la Resolución 666 de 2020 para el distanciamiento físico. - Se podrán utilizar áreas y/o espacios comunes, salas de juntas, cocineta, siempre y cuando se garantice una distancia de seguridad de por lo menos dos (2) metros y utilizando todos los elementos de protección y autocuidado. - Tomar medidas locativas para favorecer la circulación y recambio de aire en espacios cerrados o con escasa ventilación. - Los servidores, pasantes y contratistas deberán llevar registro de las personas con las que tuvieron contacto durante la jornada. - El servidor público, pasante o contratista que presente sintomatología respiratoria o cuadros de fiebre deberá reportarlo a través de la aplicación CoronApp y comunicarlo a través del correo electrónico a la Subdirección administrativa y financiera, quien a su vez informará al profesional a cargo del proceso de salud ocupacional para la (sic) pertinente y deberá abstenerse de asistir a las instalaciones físicas de la Entidad y contactarse con su respectiva Empresa Promotora de Salud (eps) para que ésta a su vez le oriente frente a su condición de salud. - Por regla general, todos los documentos y expedientes se deberán manejar por medios digitales y a través de las plataformas virtuales con que cuenta la Corporación. La firma y traslado de los documentos que por su naturaleza se requieran en medio físico será coordinada por el responsable del documento y el personal de Gestión Documental. - La asesoría a los usuarios, en lo posible, se hará de manera virtual. - Todos los servidores y contratistas que tengan celulares inteligentes deberán descargar y usar la aplicación de CoronApp – Colombia. - Disponer en las instalaciones de (sic) Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico - cda de canecas para el desecho de tapabocas, guantes y otros residuos, e implementar los protocolos de disposición final de residuos de acuerdo con los estándares existentes. - Los contratistas, servidores, pasantes de la sede principal y seccionales deberán abstenerse de efectuar actividades a nombre de la Corporación cda que involucren el contacto con comunidades indígenas, como protocolo de prevención y protección- Artículo 6.

Medidas que deben tomar los servidores, pasantes y contratistas a su salida y regreso a casa. Al salir de la vivienda: - Estar atento a las indicaciones de la autoridad local sobre restricciones a la movilidad y acceso a lugares públicos. - Utilizar tapabocas y guantes en el transporte público, paraderos, supermercados, bancos, y demás sitios que frecuente durante su traslado al trabajo. - Mantener en lo posible gel antibacterial para aplicación a la subida y bajada del transporte. - Visitar solamente aquellos lugares estrictamente necesarios para su traslado y evitar conglomeraciones de personas. - Usar otros medios alternativos de transporte como bicicleta, motocicleta, entre otros, y hacer la limpieza de los elementos como cascos, guantes, gafas, cada vez que los utilice. - No saludar con besos, ni abrazos, ni dar la mano y mantener el aislamiento.

Para el regreso a Casa - Utilizar los elementos de protección para el trayecto a casa (guantes, tapabocas). - Guardar una silla de distancia en el transporte público. - Usar otros medios alternativos de transporte como bicicleta, motocicleta, entre otros y hacer la limpieza de los elementos como cascos, guantes, gafas, cada vez que los utilice. - Retirar los zapatos a la entrada y lavar la suela con agua y jabón. - Lavar las manos de acuerdo con los protocolos del Ministerio de Salud y Protección Social. - Antes de tener contacto con los miembros de familia, cambiarse de ropa. - Mantener separada la ropa de trabajo de las prendas personales. - La ropa debe lavarse en la lavadora a más de 60 grados centígrados o a mano con agua caliente que no queme las manos y jabón, y secar por completo.

No reutilizar ropa sin antes lavarla. No sacudir las prendas de ropa antes de lavarlas para minimizar el riesgo de dispersión de virus a través del aire. Dejar que se sequen completamente - Bañarse con abundante agua y jabón. Artículo 7. Elementos de Protección Personal - epp definidos por la Corporación para la protección de los servidores, pasantes y contratistas.

La Corporación suministrará a todos los servidores, pasantes y contratistas los elementos de protección para uso personal (epp), de acuerdo con las disponibilidades presupuestales. La Corporación mantendrá visibles las técnicas de uso y disposición de los epp definidas en el protocolo general de bioseguridad, las cuales deberán ser aplicadas por todos los servidores, pasantes y contratistas.

Para el caso de los tapabocas reutilizables, los servidores, pasantes y contratistas deberán garantizar su lavado y desinfección constante, abstenerse de compartirlos y desecharlos cuando cumplan su tiempo de uso en las canecas y con los protocolos adoptados por la entidad para tal fin. Artículo 8. Obligaciones de los servidores públicos, pasantes y contratistas en las instalaciones de la Corporación durante la Emergencia Sanitaria. - Reportar diariamente su estado de salud en la aplicación CoronApp. - Informar de manera inmediata a través de la aplicación CoronApp y al correo cualquier alteración o signo de alarma sobre sus condiciones de salud, preexistencias y cualquier alteración o síntomas asociados al covid 19 o contacto con personas diagnosticadas con este, mediante el formato de reporte de alteración de la salud que se disponga por la entidad.

Así mismo, deberán informar a la eps y a la línea 192 para que se inicie el protocolo estipulado por el Ministerio de Salud y Protección Social. - Ante cualquier eventualidad en la salud, encontrándose en el lugar de trabajo deberá dar aviso al personal asignado, para la activación de la atención y aislamiento preventivo, para lo cual debe colocarse mascarilla quirúrgica, dejarlo en una zona aislada y avisar a la eps, para que establezcan los pasos a seguir.

Además, se deberá bloquear de la programación de asistencia a la Corporación hasta tanto no sea dado de alta por el servicio médico. Artículo 9. Horarios de trabajo durante la Emergencia Sanitaria. Durante la emergencia sanitara los servidores públicos, pasantes y contratistas, que presten sus servicios de manera presencial, darán cumplimiento al siguiente horario, alternándose con el fin de evitar aglomeraciones: - De 07:00 am a 01:00 p.m. - De 12:00 am a 06:00 p.m Parágrafo 1: Los referidos horarios serán coordinados con los jefes de dependencia y Directores de seccionales respecto de los funcionarios a su cargo, no obstante en el horario que no asistan de manera presencial a la Corporación continuarán efectuando actividades de teletrabajo, para lo cual mantendrán disponibles sus medios de comunicación para la atención por parte de su superior jerárquico o supervisores en cuanto a las funciones a su cargo para funcionarios u obligaciones contractuales para los contratistas de prestación de servicios.

Parágrafo 2: Con ocasión del Decreto Municipal 067 del 09 de mayo de 2020 "Por medio del cual se decreta el toque de queda para todos los habitantes del Municipio de lnírida" aplicable para el Departamento del Guainía, los servidores que presten los servicios de manera presencial prestarán sus servicios en los siguientes horarios, mientras esté vigente el referido acto administrativo o en su defecto las modificaciones y otras instrucciones ordenadas por la autoridad competente: - De 07:00 am a 01:00 p.m. Parágrafo 3: Los Directores de las seccionales de Guaviare y Vaupés deberá (sic) informar a la Dirección General al conocimiento de cualquier acto administrativo que imponga disposiciones internas en los departamentos de su jurisdicción, a efectos de establecer las medidas pertinentes en cuanto a los horarios a asignar para aquellos servidores que presten los servicios de manera presencial.

Artículo 10. Suspensión de eventos presenciales. Durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria todos los eventos programados se adelantarán por medios virtuales. Artículo 11. Seguimiento a las medidas adoptadas en la presente Resolución. La Oficina de Control Interno deberá hacer seguimiento permanente al cumplimiento de las medidas adoptadas en la presente Resolución y hará las recomendaciones a que haya lugar una vez evidencie su posible incumplimiento.

Artículo 12. Comunicación. Comunicar el presente acto administrativo de manera individual a todos los servidores y contratistas de la Corporación, a través de correo electrónico, haciéndoles llegar copia de la presente Resolución y de la Resolución 666 del 24 de abril expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. Artículo 13 Disposiciones aplicables: Los aspectos no contemplados en la presente resolución, y en cuento (sic) resulte necesario, se regirán por las disposiciones y directrices que sean puestas en conocimiento por parte de las autoridades competentes en cuanto a la pandemia del Coronavirus covid-19.

Artículo 13. (sic) Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deja sin efectos las disposiciones que le sean contrarias, específicamente las establecidas en la Resolución 119 de 2020 de la Corporación cda. Dada en lnírida a los, 12 may 2020. publíquese y cúmplase elizabeth barbudo domínguez Directora general”

1.2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL Por auto de 1° de junio de 2020, el Magistrado sustanciador avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, por cuanto consideró que se cumplían los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del CPACA. En este proveído se ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; así mismo, se dispuso notificar a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA, se invitó al Ministerio de Salud y Protección Social, a diferentes Administradoras de Riesgos Laborales, Entidades Promotoras de Salud y universidades para que se pronunciaran sobre la legalidad de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020 de la CDA y se corrió traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera concepto, proveído que fue notificado el 2 de junio del mismo año. La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA no se pronunció.

1.3. INTERVENCIÓN DE LA EPS SANITAS El 18 de junio de 2020, a través de memorial enviado por correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación, la EPS Sanitas, por medio de la representante legal para asuntos judiciales, intervino con el fin de que se declarara ilegal un aparte de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020. Señaló que la norma que dio origen y sirvió de fundamento a la resolución bajo análisis fue la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, en la cual se establecieron las condiciones de bioseguridad que se deben adoptar en el marco de la actividad laboral, con el fin de lograr el distanciamiento social y los adecuados procesos de higiene y protección en el trabajo, para prevenir y mitigar el riesgo de contraer covid-19, la cual no está dirigida a las eps.

Argumentó que, de conformidad con la Resolución 666 de 2020, emanada del Ministerio de Salud y Protección Social, para atender las necesidades de salud mental de los trabajadores o colaboradores, la empresa debe buscar la asesoría y acompañamiento de la arl; sin embargo, la resolución bajo análisis determina que el jefe de dependencia o el director de la seccional, también deberá buscar apoyo en las eps, previsión que desborda tanto la disposición que le dio origen, como las obligaciones que le competen a las Entidades Promotoras de Salud, las cuales se circunscriben a la gestión individual del riesgo en salud; mientras que a las arl les corresponde asumir el riesgo colectivo en el entorno laboral formal.

Por lo tanto, en ese aspecto, se considera ilegal el acto que se cuestiona, toda vez que desborda la norma que le sirvió de fuente. En el anterior escenario, consideró que se debía declarar que el inciso 5º del numeral 1º del artículo 4º de la Resolución 141 de 2020, no se ajusta a lo establecido en la Ley 1616 de 2013, el Decreto 1072 de 2015, ni a la Resolución 666 de 2020, pues, sobre ese aspecto hubo una extralimitación en la potestad reglamentaria, razón por la cual se debe declarar la ilegalidad de la expresión “y las eps” allí contenida.

1.4. INTERVENCIÓN CIUDADANA Mediante correo electrónico del 18 de junio de 2020, enviado a la Secretaría General de esta Corporación, el señor Juan Diego Buitrago Galindo intervino como ciudadano, para rendir su concepto sobre la legalidad de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020. Indicó que el artículo 4, numeral 1, de la resolución bajo análisis fija los lineamientos para la modalidad de trabajo en casa por parte de los servidores y contratistas de la cda y, dentro de ellos, establece que cada jefe de dependencia o director seccional, entre otras medidas, debe buscar la asesoría y el acompañamiento de la arl y las eps para atender las necesidades de salud mental de los trabajadores o contratistas; no obstante, las eps no tienen dentro de sus competencias legales la de prestar acompañamiento y asesoría al empleador, pues ello compete, exclusivamente, a las arl.

Agregó que, las obligaciones a cargo de las eps con sus usuarios se enmarcan dentro de una relación bilateral, en la que no interviene el empleador, ni a ellas se les impone brindar asesoría a estos últimos; entre tanto, y según lo establecido en el artículo 11, numerales 1 y 2, de la Ley 1562 de 2012, a las arl sí les están encomendadas labores de promoción y prevención al empleador, dentro de las cuales se puede enmarcar la que se enuncia en el artículo 4, numeral 1, de la resolución en estudio.

Con fundamento en lo expuesto, consideró que la atribución de tal responsabilidad a las eps resulta ilegal. Por otro lado, en el artículo 4, numeral 1, de la resolución examinada, también se impone, en cada jefe de dependencia o director de seccional, el deber de reportar inmediatamente a la eps y a la secretaría de salud que corresponda, cuando el trabajador, pasante o contratista presente síntomas de fiebre, tos, dificultad para respirar o un cuadro gripal, para que evalúen su estado de salud, y que tal información se deberá manejar de manera confidencial, mientras que el numeral 3.1.5 de la Resolución 666 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, determina que ese reporte se debe hacer tanto a la eps como a la arl.

Por ende, la previsión que al respecto está contenida en la resolución materia de control se debe entender que también está dirigida a las arl. Por último, consideró que la obligación de dar aviso a las EPS contenida en el artículo 8 de la resolución en cuestión, se debía hacer extensiva a las ARL, pues es ante ella que se deben reportar los presuntos accidentes y enfermedades laborales y ello permite al trabajador beneficiarse de las prestaciones del Sistema General de Riesgos Laborales, cuando los eventos sean de origen laboral, que son más amplias que las del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

1.5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público indicó que al revisar los fundamentos legales invocados en la resolución bajo análisis se advierte que hizo referencia a varias normas con fuerza legislativa y de estirpe reglamentario, entre ellas, el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020 y la Resolución 666 del 24 de abril de 2020[1], además, los artículos 3, 4 y 5 desarrollan los artículos 3 y 16 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en lo que respecta a la modalidad de trabajo en casa y la prestación del servicios de forma presencial; por lo tanto, como la resolución se expidió en desarrollo de ellos, se debe entender que sus disposiciones se orientan a preservar la salud de los servidores públicos y colaboradores que tienen a su cargo el ejercicio de la función misional de la autoridad ambiental, y evitar la propagación del Covid-19 entre estos y quienes acuden a ella.

Además, es un acto general y fue dictado en ejercicio de la función administrativa, por lo que procede el control inmediato de legalidad. Adicionalmente que el acto se expidió por la autoridad pública investida de competencia. Finalmente, concluyó que las medidas adoptadas en el acto objeto de control guardan conexidad y proporcionalidad con los Decretos Legislativos 491 y 539 de 2020, en tanto se pretende asegurar el distanciamiento social y el aislamiento, así como implementar medidas de bioseguridad que permitan contener el contagio del coronavirus, favoreciendo la prestación del servicio con la modalidad del trabajo en casa y el uso de los medios tecnológicos, motivos que se ajustan a los hechos que dieron origen a la expedición de los Decreto Legislativos 491 y 539, razón por la cual, solicitó que se declarara la legalidad de la Resolución 141 de 2020. 1.6.

Mediante providencia del 24 de julio de 2020, el Magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas remitió a este Despacho[2] la presente actuación, al no haber sido acogida la ponencia, que se presentó en esa misma fecha, por tres de los magistrados que conforman la Sala Veintiuno de Decisión. 2. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintiuno Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[3], en concordancia con los artículos 136[4] y 111, numeral 8º[5] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado; y, según lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, celebrada durante estado de emergencia, en la cual se asignó a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020 suscrita por la Directora General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales: i) Los estados de excepción en Colombia, ii) La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica expedida a través de los Decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 6 de mayo, ambos de 2020 y iii) El alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo.

2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[6].

En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.

Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de facultades extraordinarias por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de “reprimir” cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del estado de sitio, que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.

En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada violencia política, que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.

Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el estado de sitio, instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[7].

Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la Constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos. 2.2.2 DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE LOS DECRETOS 417 DEL 17 DE MARZO Y 637 DEL 6 DE MAYO, AMBOS DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de “orden público político” y la de “orden público económico”, para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.

La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el Estado de Emergencia, Económica, Social o Ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como SARS-Cov2 (por sus siglas en inglés) y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 una pandemia de impacto global[8].

Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del nuevo coronavirus y mitigar sus efectos.

Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[9], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento de la enfermedad COVID-19, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

En este orden de ideas, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales a la sociedad colombiana, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica, social y ecológica. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente la alteración negativa que ha ocasionado el aumento vertiginoso de la Covid-19, en el normal desarrollo de las actividades productivas, en perjuicio de los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención interrumpida de algunos servicios públicos y el bienestar general de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la situación de crisis, para evitar agravar la situación sanitaria y los efectos económicos que ha traído la pandemia.

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

Vencido el término de los 30 días contemplados en el Decreto Legislativo 417 de 2020, fue necesario declarar un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por medio del Decreto 637 del 5 de mayo de 2020, con la finalidad de adoptar medidas adicionales a las tomadas en el primer estado de emergencia, comoquiera que los efectos de la pandemia han resultado imprevisibles, ocasionando un creciente deterioro de la situación económica y social, que afecta los derechos de la mayoría de la población, “que supera los acontecimiento y efectos previstos mediante el Decreto 417 de 2020, y además constituyen hechos novedosos, impensables e inusitados, debido a la fuerte caída de la economía colombiana y mundial, que han conducido al aumento del desempleo en el país y generan riesgos de que este fenómeno se agudice con efectos importantes sobre el bienestar de la población y capacidad productiva de la economía”.

Según el Boletín 131 del 12 de agosto de 2020[10], la Sala Plena de la Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado Luis Guillermo Guerrero, declaró exequible el Decreto 637 de 2020, al considerar que algunos de los hechos presentados en ese decreto ya se habían estudiado en la sentencia C- 145 de mencionada. Agregó que el conocimiento de la Covid-19 es todavía incipiente, toda vez que aún no se ha encontrado un tratamiento para la enfermedad, ni una vacuna que haya superado las fases requeridas, que las medidas sanitarias han causado efectos sociales y económicos nuevos, que superan lo que se estimó en el momento en el que se declaró el primer estado de emergencia, calificado como la crisis más grave de la vida republicana, en consecuencia la valoración que hizo el gobierno con la nueva declaratoria de emergencia no resulta arbitraria, sino que corresponde a la realidad, así reiteró lo dicho en la sentencia C-145 de 2020 para valorar la crisis y, añadió, que ahora ésta es mayor en todos los ámbitos.

Finalmente, concluyó la Corte Constitucional, según el boletín citado, que el decreto “no suspende los derechos humanos y las libertades fundamentales, no vulnera el principio de intangibilidad de ciertos derechos, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas y órganos del Estado, ni contraría los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación”.

2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes especiales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetos al estado de derecho y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción[11].

Es así como, en el estado de anormalidad institucional, se acentúa el principio de protección judicial, en el entendido de que es precisamente en los estados de excepción donde se deben reforzar los mecanismos de control[12]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad que recae sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[13], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”[14].

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[15] y iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado[16], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[17]. 2.

Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[18].

En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.

De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.

Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[19], el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[20], y en el artículo 15 del CEDH[21], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional.

Sin embargo, ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[22]. El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1., además, aún cuando estas condicione estén satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso.

Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[23].

Bajo esta línea argumentativa, el control de convencionalidad[24] ex officio que ejercen los jueces, en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos en situaciones crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[25].

En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[26]. 3.

Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ellos suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[27]. 4.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[28].

En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…) Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[29]. 5.

Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.

2.3. PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA. 1. Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa En el presente caso, se advierte que la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020 proferida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA «Por medio de la cual se dictan medidas para implementar en la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA las medidas de bioseguridad para mitigar y controlar la pandemia del Coronavirus COVID-19, adoptadas en la Resolución 666 del 24 de abril del 2020 expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social», corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en la Ley 99 de 1993[30], esto es, las de dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad. 2.

Que el contenido del acto sea de carácter general En este caso, se tiene que la Resolución No. 141 del 12 de mayo de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se adopta el protocolo de bioseguridad de la transmisión de la Covid-19, sin que se dirija a sujetos específicos o individualizados, razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas, incluidos los servidores públicos y la ciudadanía en general que se relaciones con esa entidad. 3.

Que el acto sea dictado por una autoridad nacional Esta Sala resalta que las Corporaciones Autónomas Regionales, según lo ha definido la Corte Constitucional[31], “son órganos constitucionales del orden nacional sui generis”. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. 4.

Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo La Sala procederá a reexaminar el presupuesto procesal consistente en que la medida general de naturaleza administrativa debe desarrollar un decreto legislativo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Al respecto debe señalarse que el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, que constituye la génesis de este medio de control, consagró su procedencia en los siguientes términos: “Artículo 20 Control de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. A su turno, la Ley 1437 de 2011, al diseñar el sistema de controles, trajo nuevamente este mecanismo procesal en el artículo 136, con una regulación similar al previsto en la ley estatutaria, con la siguiente descripción: “Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Ahora, revisada la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, objeto de control, lo primero que se advierte es que, por medio de ella, se toman medidas para implementar en la CDA las directrices de bioseguridad adoptadas en la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social[32].

Si bien la resolución que se estudia en su parte considerativa cita el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2004, ello se hace únicamente para indicar que de conformidad con esas normas, es al Ministerio de Salud y Protección Social al que se le asignó la competencia para expedir los protocolos de bioseguridad, referencia que no puede ser entendida como desarrollo de ese Decreto Legislativo.

En el cuerpo de sus consideraciones se dejó explícito: “Que en la presente Resolución se dictan las medidas para la implementación en el (sic) Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico - cda del protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y efectuar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus covid- 19, adoptado por el Ministerio se (sic) Salud y Protección (sic) mediante la Resolución 666 de 24 de abril de 2020” (se resalta).

En esa misma línea, en el artículo 1, se fijó su objetivo: “Artículo 1. Objeto. Adoptar, adaptar e implementar al interior de la Corporación para el Desarrollo del Norte y el Oriente Amazónico - cda las medidas definidas en el protocolo general de bioseguridad y su anexo técnico, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 666 del 24 de abril de 2020, orientadas a minimizar los factores que puedan generar la transmisión de la enfermedad por Coronavirus covid-19, y garantizar la continuidad de la prestación del servicio” (negrillas adicionales).

Así las cosas, los apartes y artículos de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, que se limitan a adoptar los protocolos de bioseguridad, emanados de la Resolución 666 de 2020, no corresponden al desarrollo de un Decreto Legislativo. Ello sucede con gran parte del articulado de la Resolución 141 de 2020, así: i) el artículo 1 se refiere al objeto, que, como se dijo, es adoptar, adaptar e implementar la Resolución 666 de 2020 en la CDA, ii) el artículo 2 contiene el ámbito de aplicación de la Resolución que se estudia, iii) en el artículo 4 se enuncian “condiciones para el trabajo en casa”; sin embargo, su contenido se refiere a la aplicación del protocolo general de bioseguridad, aspectos que guardan concordancia con los numerales 4.1.1, 4.1.2 y 4.6 del anexo técnico de la Resolución 666 de 2020, iv) el artículo 5 referente a las condiciones para el trabajo presencial, también deviene del anexo técnico del protocolo general de bioseguridad, específicamente a los numerales 3.1 (medidas generales), 3.1.1 (lavado de manos), 3.2 (distanciamiento físico), 3.3.1 (manejo de tapabocas), 3.6 (manejo de residuos), 4.1 (vigilancia de las salud de los trabajadores) y de las responsabilidades señaladas en el artículo 3° de la Resolución 666 de 2020 v) el artículo 6 que trata de “medidas que deben tomar los servidores, pasantes y contratistas a su salida y regreso a casa”, se acompasan con lo contemplado en los numerales 4.5.1 y 4.5.2 del anexo de la Resolución 666 de 2020, vi) por su parte, el artículo 7 guarda correspondencia con el numeral 3.3 del anexo técnico, en cuanto a los elementos de protección personal, vii) así mismo, el artículo 8 es reflejo del contenido del numeral 4.1 del anexo técnico del protocolo general de bioseguridad, viii) igualmente, la flexibilización del horario de trabajo, al señalar la Resolución 141 el horario de trabajo durante la emergencia sanitaria, artículo 9, atiende a las responsabilidades asignadas al empleador en el artículo 3, específicamente 3.1.4, de la Resolución 666 de 2020, ix) el artículo 10 al indicar que durante la emergencia sanitaria todos los eventos programados se adelantaran por medios virtuales, desarrolla un punto específico del numeral 4.1.2 del anexo del protocolo general de bioseguridad que indica que se debe “promover e implementar el uso de herramientas tecnológicas que reduzcan los contactos personales dentro de la empresa (por ejemplo: reuniones virtuales” y x) los artículos 11, 12 y 13, que se refieren el primero a la asignación de competencia en la oficina de control interno para el seguimiento de las medidas adoptadas, el segundo, dispone la comunicación del acto administrativo y de la Resolución 666 de 2020 a todos los servidores y contratistas del CDA y el tercero a que en los aspectos no regulados, las medidas serán complementadas con lo que dispongan las autoridades competentes, aspectos todos ellos relacionados con la adopción y adaptación de la Resolución 666 de 2020.

Como se ve, con excepción del artículo 3 de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, las demás disposiciones se refieren a la implementación del protocolo de bioseguridad en la CDA en aspectos como lavado de manos, distanciamiento social, uso de tapabocas, medidas de autocuidado, técnicas de uso y disposición de elementos de protección personal, uso de la aplicación CoronApp, entre otras, lo que constituye el cumplimiento de una de las obligaciones a cargo del “empleador o contratante” contemplada en la Resolución 666 de 2020[33], medidas que fueron reiteradas en la Circular Externa 100-009 del 7 de mayo de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social[34].

Ahora, el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días. En ejercicio de las facultades consagradas en ese decreto se expidió el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020[35], el que fue desarrollado con la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, que adoptó el protocolo de bioseguridad[36].

Por último, la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, emitida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico adoptó, con excepción del artículo 3, medidas para implementar las directrices impartidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, contenidas en la Resolución 666 de 2020. Así las cosas, del marco normativo expuesto, la Sala concluye que los artículos estudiados, esto es, los artículos 1, 2 y 4 a 13 de la Resolución 141 de 2020 no desarrollan directamente el Decreto Legislativo 539 de 2020, sino que su fundamento jurídico lo constituye la Resolución 666 de 2020.

El verdadero alcance del mecanismo de control judicial denominado “control inmediato de legalidad”, es habilitar la revisión inmediata de la legalidad de los actos expedidos por las autoridades administrativas de los órdenes nacional, distrital, departamental y municipal, con fundamento en la declaratoria del estado de crisis correspondiente, como de los decretos consecuenciales dictados bajo su amparo, incluyendo aquellos actos administrativos expedidos en ejercicio de las competencias ordinarias pero dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos en estados de anormalidad.

En este orden de ideas, como el acto administrativo, con excepción del artículo 3, no cumple con uno de los requisitos de procedibilidad, esto es, desarrollar un Decreto Legislativo 539 de 2020, el estudio a través del medio de control inmediato de legalidad, deviene en improcedente, lo que no impide que este acto sea susceptible de control judicial por los mecanismos ordinarios.

En efecto, en el sistema jerárquico de fuentes el acto que da origen a la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020 expedido por la CAD, esto es, la Resolución 666 de 2020, si constituye el desarrollo del Decreto Legislativo 539 de 2020, y es con fundamento en esta última Resolución que la entidad adopta y adapta los protocolos de bioseguridad, lo que quiere decir, que la Resolución 141 de 2020 no es un acto que reglamente o desarrolle la norma habilitante proferida dentro del estado de excepción, lo que desdibuja la posibilidad de ejercer el control inmediato de legalidad de dicho acto en la medida en que no se satisface con el requisito de procedibilidad establecido tanto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 como en el artículo 136 del CPACA.

En este caso, el acto expedido por la CDA no deviene del Decreto Legislativo 539 de 2020, y el parámetro para el estudio de legalidad de dicha decisión lo constituye el acto expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de los medios ordinarios previstos en el CPACA. De otra parte, no ocurre lo mismo con el artículo 3 de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, el cual tiene su fundamento normativo, principalmente, en el Decreto Legislativo 491 de 2020[37], en tanto determinó que mientras dure la emergencia sanitaria los servidores, pasantes y contratistas de la Corporación, continuaran con la modalidad de trabajo en casa, contenido normativo que coincide con el del decreto habilitante.

Es de aclarar que si bien ese artículo 3 de la Resolución 141 de 2020, también cita la Resolución 666 de 2020, en la medida en que en esta última se contempló como una de las responsabilidad de los empleadores o contratantes la de adoptar medidas de control administrativo para reducir la exposición, como el trabajo en casa, lo cierto es que la norma que habilitó el trabajo en casa fue el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, que fue expedido con anterioridad a la fecha en la que se adoptó el protocolo general de bioseguridad (24 de abril).

En otras palabras, la Resolución 666 de 2020 solo implementó medidas de control administrativo para las acciones que contribuyen a reducir la exposición al contagio, entre ellas, el trabajo en casa; pero, no fue esta Resolución la que permitió esa variación en la modalidad de trabajo, pues ya lo había hecho el Decreto Legislativo 491 de 2020, que autorizó el trabajo en casa.

En este orden, se evidencia que el citado artículo 3 del acto administrativo sub examine fue expedido con fundamento en el Decreto Legislativo 491 de 2020, dictado durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarado a través del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 y, especialmente, en desarrollo del artículo 3 del mencionado decreto habilitante, que estableció la posibilidad de prestación del servicio bajo la modalidad de trabajo en casa.

Ahora, si bien el Decreto Legislativo 491 de 2020 no fue citado en la parte considerativa de la Resolución que se estudia, ello no es óbice para desconocer ese sustento normativo, máxime cuando ambos textos son coincidentes entre sí, razón por la cual, la Sala asumirá el conocimiento respecto de este artículo, por ser el único que supera el requisito de procedibilidad, referente a desarrollar un Decreto Legislativo, en los términos de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

Igualmente se deberá estudiar el artículo correspondiente a su vigencia, por tener incidencia directa en la aplicación del artículo 3 de esa Resolución.

2.4. ESTUDIO DE LEGALIDAD DEL ARTÍCULO 3° DE LA RESOLUCIÓN No. 141 DEL 12 DE MAYO DE 2020 De conformidad con lo expuesto, la Sala realizará el correspondiente estudio de legalidad del referido artículo, no sin antes advertir que los requisitos de validez del acto administrativo incluyen el examen de la competencia, así como los demás elementos formales y materiales, para que el control judicial se ajuste al estándar de integralidad que caracteriza a esta vía procesal.

En primer lugar, tenemos que la citada resolución cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[38].

2.4.1. COMPETENCIA PARA DICTAR EL ACTO En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 141 del 12 de mayo de 2020 es un acto administrativo expedido por por la Directora de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico[39]. Desde el punto de vista orgánico, la CDA cuenta con un Director General, según lo dispone el artículo 43 de la Resolución 1898 de 2007 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por medio de la cual se aprobaron los estatutos de esa Corporación[40].

El Director General es el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. A su turno, el artículo 48 de los estatutos de la CDA señala dentro de las funciones del Director General la de “Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal”, por lo que claramente se advierte que la Directora, como primera autoridad ejecutiva, tenía la atribución tenía la atribución de asegurar la prestación del servicio público mediante la modalidad del trabajo en casa, a través de las medidas adoptadas en el acto objeto de control, en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, dictado por el Gobierno Nacional, por el cual se tomaron medidas para la protección laboral y de los contratista de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020.

2.4.2. ANÁLISIS DE FONDO El estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si las facultades extraordinarias desarrolladas a través de éste, se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y iii) no discriminación. 2.4.2.1 Juicio de conexidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis[41], o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

La Sala aclara que, si bien para la fecha de expedición de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, ya se había declarado un nuevo estado de emergencia por medio del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, lo cierto es que el juicio de conexidad se abordará desde la relación que guarda el acto sometido a juicio con los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020.

En efecto, en desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020 se expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, que en su artículo tercero, contempló la prestación de los servicios a cargo de las autoridades mediante la modalidad de trabajo en casa, mientras durara el estado de emergencia sanitaria, es decir, que la vigencia de la medida se mantendría por un término definido que va más allá del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el citado Decreto Legislativo 417 de 2020.

Pues bien, debe destacarse que el Presidente de la República, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, a fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar los efectos de la crisis generada por la propagación de la Covid-19, con fundamento, entre otras, en las siguientes razones: “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

A su turno, el Gobierno Nacional, bajo el amparo de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica expidió el Decreto Legislativo 491 de 2020[42] y, en el artículo 3, estableció que durante el término de la emergencia sanitaria, con el fin de evitar el contagio entre las personas y propiciar el distanciamiento social, las autoridades velarían por prestar los servicios a su cargo, mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y de las comunicaciones.

En el sub lite, la resolución objeto de control adoptó, en el artículo 3, la siguiente decisión, que se analizarán para establecer su conexidad. • Artículo tercero: Artículo 3. Trabajo en casa de los servidores, pasantes y Contratistas de prestación de servicios y de apoyo a la Gestión del (sic) Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico - cda.

En el marco del Decreto Legislativo 491 de 2020 y de la Resolución 666 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social, por regla general y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, los servidores, pasantes y contratistas de la Corporación, continuarán prestando el servicio o cumpliendo sus actividades mediante la modalidad de trabajo en casa.

Cada jefe de dependencia o Director de seccional determinará las actividades que por necesidades del servicio exijan la presencia física del servidor, pasante o contratista en las instalaciones de la Corporación. En todo caso, hasta tanto esté vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, continuarán prestando los servicios bajo la modalidad de trabajo en casa los servidores, pasantes y contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión mayores de 60 años, mujeres en estado de embarazo y quienes presenten morbilidades preexistentes identificadas como factores de riesgos para covid-19, tales como diabetes, enfermedad cardiovascular -hipertensión arterial- hta, accidente cerebrovascular - acv, vih, Cáncer, enfermedad pulmonar obstructiva crónica -epoc, hagan uso de corticoides o inmunosupresores, sufran de mal nutrición (obesidad y desnutrición).

No obstante, de llegar a realizar asistencia de manera presencial en las instalaciones de la Corporación, deberán garantizar todos aquellos protocolos de prevención y protección conforme a la Resolución 666 de 24 de abril de 2020. Parágrafo. Una vez superada la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la Dirección General impartirá las directrices para el retorno progresivo a las instalaciones de la Corporación por parte de los servidores públicos, pasantes y contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión relacionados anteriormente.

Sobre el particular, esta Sala advierte que la medida tomada en el artículo tercero relacionado con la prestación del servicio mediante la modalidad del trabajo en casa, es una decisión que tiene una clara relación de conexidad con el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020[43], que, precisamente, dispuso “Prestación de los servicios a cargo de las autoridades.

Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones”.

Sumado a lo anterior, esa estrecha relación con el Decreto Legislativo 491 de 2020, también se hace evidente si se tienen en cuenta las consideraciones expresadas en este último: “Que así las cosas en el marco de la Emergencia Sanitaria por causa de la enfermedad por coronavirus COVID-19 el Gobierno nacional ha adoptado medidas de orden público que implican el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, exceptuando de dicha medida, entre otros, a aquellos servidores públicos y contratistas cuyas actividades sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del coronavirus y para garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado.

(…) Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

(…) Que acogiendo las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo -OIT, se deben adoptar medidas para proteger el trabajo en el sector público, implementando mecanismos que promuevan e intensifiquen el trabajo en casa, así como adoptar medidas para que por razones de la emergencia no se terminen o suspendan las relaciones laborales o contractuales en el sector público”.

Así las cosas, con el fin de garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y de evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social, se favoreció el trabajo en casa mediante el Decreto Legislativo 491 de 2020, el que fue desarrollado por la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020.

De igual manera, la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020 encuentra conexidad material con el Decreto Legislativo 417 de 2020, pues la medida del trabajo en casa contribuye a la consecución de algunos fines de la declaratoria del estado de emergencia: mitigar y evitar la propagación de la Covid-19 y proteger la salud del público en general, para lo cual se requería adoptar medidas extraordinarias, particularmente mecanismos para evitar el contacto entre las personas y fomentar el distanciamiento social, las que resultan favorecidas con el trabajo en casa.

De lo expuesto, esta Sala considera que el artículo 3° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que al implementar el trabajo en casa, permite que se dé el distanciamiento social, el contacto entre personas, con lo que se contribuye significativamente a la mitigación de la propagación de la Covid- 19, así como sigue los lineamientos del Decreto Legislativo 491 de 2020. • Artículo trece[44]: Artículo 13.

(sic) Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deja sin efectos las disposiciones que le sean contrarias, específicamente las establecidas en la Resolución 119 de 2020 de la Corporación cda. Como se indicó previamente, la Sala encuentra necesario ejercer el control inmediato de legalidad sobre esta disposición al tener una relación directa con el artículo tercero, dado que determina su aplicación temporal.

Así las cosas, esa disposición no tiene un contenido material que permita confrontarlo con el Decreto Legislativo 491 de 2020, ni con las demás normas del ordenamiento jurídico, en la medida que se inscribe en el ámbito de la discrecionalidad de que está investida la autoridad para decidir el momento a partir del cual sus decisiones entran en vigor. 2.4.2.2 Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional[45], como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Así, la Corte Constitucional en la Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016 explicó que “…los dos primeros suponen un análisis de medios a fines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional”.

En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, si es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado[46]. En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el artículo 3° del acto sometido a control, no es otro que el de permitir la prestación del servicio mediante la modalidad de trabajo en casa, por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido, esto es, la protección de la vida (artículo 11 de la Constitución Política), la salud (artículo 49 Constitucional y Ley 1751 de 2015) y el trabajo (artículo 25 de la Constitución Política).

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas sanitarias adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto el referido artículo dispone la prestación del servicio bajo la modalidad del trabajo en casa, no cabe duda, que son alternativas adecuadas y efectivas para materializar el objetivo, pues implica impartir directrices para la protección de la vida, de la salud y del trabajo, en la mediad en la que el trabajo en casa permite el distanciamiento social, evita el contacto entre personas, todo lo que contribuye a mitigar y prevenir el contagio por la Covid-19.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en forma mayor a la afectación de los principios que sufren restricción[47], se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las disposiciones menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para garantizar el derecho al trabajo, a la salud y a la vida, generando medidas de distanciamiento social, que garanticen la continuidad del servicio y, al mismo tiempo, permitan enfrentar la pandemia hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo.

En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida estudiada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior al propender por una relación de costo (trabajo en casa) – beneficio social (protección de la vida, de la salud, del trabajo y evitar el contagio masivo de la población colombiana), que favorece su legalidad integral[48]. 2.4.2.3.

Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de administración de justicia. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual[49]. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y en el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que la CDA haya pasado por alto, pues por el contrario, este artículo que se estudia prevé medidas que buscan garantizar la salud, la vida y el trabajo, al permitir la prestación del servicio mediante el trabajo en casa, de modo tal que se supera también este último juicio material. 2.4.

CONCLUSIÓN En primer lugar, habida consideración de que se demostró que los artículos 1, 2 y 4 a 13 de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, expedida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico no desarrollan directamente el Decreto Legislativo 539 de 2020, esta Sala concluye que hay lugar a declarar que el medio de control inmediato de legalidad resulta improcedente frente a esas disposiciones.

De otra parte, en lo que tiene que ver con los artículos 3° y 13 (vigencia)[50] dado que se demostró que i) fueron expedidos por la autoridad con base en las competencias legales; ii) tienen perfecta armonía o conexidad con los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020, iii) resultan proporcionales; y, iv) no violan el principio de no discriminación, esta Sala concluye que hay lugar a declarar su legalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión Veintiuno, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR improcedente el medio de control inmediato de legalidad frente a los artículos 1, 2, y 4 a 13 de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, expedida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico.

SEGUNDO. DECLARAR que los artículos 3 y 13 (último) de la Resolución 141 del 12 de mayo de 2020, expedida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico, se encuentran, ajustados a derecho, de acuerdo con las razones expresadas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: En firme esta decisión archívese el expediente, previas las anotaciones en el Sistema de Información “SAMAI”. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente con salvamento de voto) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (Firmado electrónicamente (Firmado electrónicamente) con salvamento de voto) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Esta providencia fue generada con firma electrónica, la que tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Se debió realizar el análisis de fondo en lugar de declarar la improcedencia Del contenido del acto administrativo [bajo estudio] se evidencia que pese a que en su enunciado se señala que busca implementar las medidas de bioseguridad adoptadas por la resolución expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo decidido por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA, sí constituye un desarrollo del Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020.

(…). [E]l desarrollo que se hizo en la Resolución No. 141 del 12 de mayo de 2020, proferida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico, para implementar el protocolo de bioseguridad expedido por el Ministerio de Salud, que, a su vez, se expidió como resultado del interés del Gobierno nacional de evitar duplicidad de funciones, constituye desarrollo de este, por conexidad y, bajo ese entendido, el acto bajo análisis sí era susceptible de ser controlado mediante el control inmediato de legalidad.

(…). Con fundamento en lo anterior, considero que se debió realizar el análisis de fondo sobre el acto sub examine y no declarar la improcedencia del medio de control, como se decidió en la providencia mayoritaria. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 21 SALVAMENTO DE VOTO DE RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02233-00 Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL NORTE Y EL ORIENTE AMAZÓNICO – CDA Demandado: RESOLUCIÓN No. 141 DEL 12 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SALVAMENTO DE VOTO ___________________________________________________________________ En el acto administrativo objeto de control se buscó «implementar en la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA las medidas de bioseguridad para mitigar y controlar la pandemia del Coronavirus COVID-19, adoptadas en la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social».

Del contenido del acto administrativo en referencia se evidencia que pese a que en su enunciado se señala que busca implementar las medidas de bioseguridad adoptadas por la resolución expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo decidido por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA, sí constituye un desarrollo del Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, como pasa a explicarse.

En efecto, el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, en sus consideraciones señaló «[q]ue la evidencia muestra que la propagación del Coronavirus COVID-19 continúa, a pesar de los esfuerzos estatales y de la sociedad, y dado que en ausencia de medidas farmacológicas como la vacuna y los medicamentos antivirales, […] son las medidas no farmacológicas las que tienen mayor costoefectividad»; por ello, y con el propósito de «evitar la duplicidad de autoridades involucradas en el desarrollo de las competencias de diseño, implementación y ejecución de planes de acción o expedición de protocolos […] sobre bioseguridad» para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo del COVID-19 se designó al Ministerio de Salud para establecer lo pertinente.

Lo anterior quiere decir que como tal protocolo se expidió en desarrollo del decreto legislativo que, a su vez, buscó evitar la duplicidad de funciones entre las diferentes autoridades para definir el protocolo de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo del COVID-19 y como lo que hizo la resolución bajo análisis, expedida por la CDA, fue atender e implementar ese protocolo al interior del ente corporativo, se debe concluir que el objeto de esta no fue otro que, en primer lugar, atender los parámetros fijados por el aludido decreto con fuerza de ley, en el sentido de sujetarse a los lineamientos establecidos por la autoridad investida de facultad para ello, y, subsiguientemente, desarrollar la resolución expedida como resultado de aquel, por lo anterior, se debe concluir que se predica una relación de conexidad entre uno y otro.

En las anteriores condiciones, el desarrollo que se hizo en la Resolución No. 141 del 12 de mayo de 2020, proferida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico, para implementar el protocolo de bioseguridad expedido por el Ministerio de Salud, que, a su vez, se expidió como resultado del interés del Gobierno nacional de evitar duplicidad de funciones, constituye desarrollo de este, por conexidad y, bajo ese entendido, el acto bajo análisis sí era susceptible de ser controlado mediante el control inmediato de legalidad.

En efecto, en la providencia mayoritaria se sostiene que el Decreto 539 del 13 de abril de 2020 es desarrollo del Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia, y que, a su vez, el primero de ellos «fue desarrollado con la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, que adoptó el protocolo de bioseguridad» por ende, el desarrollo de esta última, al interior del ente corporativo, por conexidad, constituye desarrollo del decreto legislativo 539.

Con fundamento en lo anterior, considero que se debió realizar el análisis de fondo sobre el acto sub examine y no declarar la improcedencia del medio de control, como se decidió en la providencia mayoritaria. Respetuosamente, RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Mediante la cual el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y efectuar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus, Covid-19, dirigido a los empleadores y trabajadores del sector público y privado. [2] El proceso se puso a disposición de este Despacho el 4 de septiembre de 2020. [3] “Artículo. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

(…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…)”. [4] “Artículo. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código”. [5] Artículo 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

(…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…)”. [6] “(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.

Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.

En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía”. Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [7] “(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.

Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.

Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [8] Según la definición de la RAE: “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”. https://dle.rae.es/pandemia. [9] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [10] Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/contenido.php.

Sentencia C-307 de 2020. [11] Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. [12] Ibídem. [13] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [14] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [15] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación numero: 11001-03-15-000- 2010-00196-00. CP. RUTH STELLA CORREA PALACIO. [16] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación numero: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [17] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [18] Cita original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [19] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

(…)”. [20] CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS, INTERPRETACION Y APLICACIÓN. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [21] Convenio Europeo de Derechos Humanos. Artículo 15.

Derogación en caso de estado de urgencia. 1. En caso de guerra o de otro peligro público que amenace la vida de la nación, cualquier Alta Parte Contratante podrá tomar medidas que deroguen las obligaciones previstas en el presente Convenio en la medida estricta en que lo exija la situación, y supuesto que tales medidas no estén en contradicción con las otras obligaciones que dimanan del derecho internacional. [22] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.

Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.

Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [23] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [24] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [25] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.

El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [26] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.

(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.

Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [27] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [28] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [29] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [30] Artículo que consagra las funciones de los directores generales de las Corporaciones Autónomas. [31] Corte Constitucional, sentencia C-570 del 18 de julio de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

En ese mismo sentido, frente a la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, la Corte Constitucional en sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, señaló: “Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7º del artículo 313 de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.

Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, lo cual, y dentro del marco de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 339 de la Carta Política, las autoriza para participar, en los casos señalados en la ley, como agentes del Gobierno Nacional, en los procesos de elaboración y adopción concertada de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y en la armonización de políticas y de normas regulatorias que se dicten por las distintas autoridades competentes, como en el caso del numeral 7º del artículo 313 de la Carta Política, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas”. [32] Por medio de la cual se adoptó el protocolo de bioseguridad para mitigar, controlar y efectuar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Covid-19, aplicable a todas las actividades económicas, sociales y todos los sectores de la administración pública. [33] “Artículo 3.

Responsabilidades. Son responsabilidades a cargo del empleador o contratante y del trabajador, contratista cooperado o afiliado participe, vinculado mediante contrato de prestación de servicios o d obra, las siguientes: 3.1. A cargo del empleador o contratante 3.1.1. Adoptar, adaptar e implementar las normas contenidas en esta resolución”. [34] En la cual se determinó el siguiente “ASUNTO: ACCIONES PARA IMPLEMENTAR EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LAS MEDIDAS ESTABLECIDAS EN EL PROTOCOLO GENERAL DE BIOSEGURIDAD ADOPTADO EN LA RESOLUCIÓN 666 DEL 24 DE ABRIL DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL”. [35] “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [36] “Por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”. [37] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratista de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Mediante sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020. [38] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 1001-03-15-000-2010-00390-00 (CA), sentencia de 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla. [39] Corporación que fue creada por el artículo 34 de la Ley 99 de 1993, organizada como una Corporación Autónoma Regional. [40] “Artículo 5°.

La Dirección y administración de la Corporación estará cargo de la Junta Directiva y del Director Ejecutivo.”. [41] Consejo de Estado, Sección Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicado 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P: Guillermo Vargas Ayala. [42] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratista de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [43] El Decreto Legislativo 491 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 242 del 9 de julio de 2020, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. [44] Se advierte que por error, el acto objeto de revisión contiene dos artículos identificados con el número 13, el que ahora se estudia es el referente a la vigencia de la Resolución 141 de 2020. [45] Corte Constitucional.

Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016. Magistrada Ponente: María Victoria Calle. [46] Ibídem. [47] Ibídem. [48] Corte Constitucional. Sentencia C-144 de 6 de abril de 2015. MP: Martha Victoria Sáchica Méndez. [49] Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015. MP Luis Ernesto Vargas Silva. [50] Se recuerda que el artículo trece se encuentra repetido en su numeración, aquí se refiere al último artículo, correspondiente a la vigencia.