ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO DE SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DEL CARGO E INHABILIDAD ESPECIAL / DEFECTOS SUSTANTIVO Y POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende reabrir el debate jurídico y fáctico sobre la legalidad de los actos administrativos disciplinarios En el caso sub examine, la Sala advierte que frente a la alegada ocurrencia de los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución, la acción de tutela carece del requisito de relevancia constitucional, toda vez que el actor trae a esta instancia constitucional argumentos propios del proceso ordinario, por lo que lo pretendido con ello es reabrir un debate que ya se surtió por el juez natural del asunto, lo cual no es de recibo en este mecanismo excepcional y subsidiario.

En efecto, el actor se limitó a sostener que el proceso disciplinario se fundamentó en normas que no eran aplicables al asunto, toda vez que no era exigible la diligencia de presentación personal sobre los poderes allegados y que, en todo caso, su actuación como curador urbano era netamente administrativa y no le correspondía la verificación de ello.

Sostuvo que de conformidad con el principio de la no reformatio in peius, el operador disciplinario de segundo grado debió reemplazar la sanción indebidamente impuesta por el a quo y no imponer una más gravosa, además, que se desconoció el principio de legalidad al avalar la imposición de una sanción disciplinaria, con base en una interpretación de normas que no correspondían al asunto.

(…) Así las cosas, en relación con los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución, la Sala advierte que las inconformidades descritas por el actor, pretenden retrotraer asuntos propios que fueron objeto de análisis por el juez de lo contencioso administrativo, sin que se evidencie relevancia constitucional que permita estudiar el asunto, toda vez que la fundamentación de tales defectos está encaminada a controvertir el proceso disciplinario, no así el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Ahora, visto que respecto a la inconformidad del actor relativa a que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente si cumple con el requisito general de relevancia constitucional, toda vez que con ello no se pretende reabrir un debate que ya se surtió en sede ordinaria y que tal argumento contiene una clara importancia constitucional, la Sala procede a su estudio.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO DE SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DEL CARGO E INHABILIDAD ESPECIAL – Por no exigir presentación personal o autenticación de poder en el trámite de licencia de construcción / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó el criterio jurisprudencial pertinente / SENTENCIA DE TUTELA – Carácter vinculante / PRESENTACION PERSONAL O AUTENTICACIÓN DE PODER / PODER ESPECIAL - Requisitos Ahora bien, en el sub lite, el actor sostuvo que la Sección Segunda incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente al fundamentar su decisión en la sentencia T-328 de 2002 proferida por la Corte Constitucional, pues dicha providencia al no tener efectos erga omnes, sino inter partes, no podía ser utilizada para el asunto.

Para resolver el cargo planteado, es del caso advertir que si bien es cierto las sentencias de control abstracto de constitucionalidad son las que gozan de efectos erga omnes, mientras que la parte resolutiva de las sentencias de revisión de tutela de la Corte Constitucional, como regla general, producen efectos inter partes, tienen en común que la ratio decidendi es de obligatorio cumplimiento y debe ser acatada por todos, pues ello constituye precedente constitucional.

En efecto, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional, en tratándose de sentencias de revisión de fallos de tutela, cuyos efectos inter partes eventualmente pueden llegar a hacerse extensivos en virtud del alcance de la revisión constitucional, la ratio decidendi sí constituye precedente vinculante para las autoridades, con el fin de i) garantizar el carácter normativo de la Constitución Política como norma de normas, ii) unificar la interpretación de los preceptos constitucionales por razones de igualdad y de acceso a la administración de justicia, iii) garantizar la seguridad jurídica y, iv) atendiendo a los principios de buena fe y confianza legítima.

(…) En ese orden de ideas, para la Sala la inconformidad planteada por el actor no tiene vocación de prosperidad, toda vez que si bien la parte resolutiva de la sentencia T-328 de 2002 proferida por la Corte Constitucional produce efectos inter partes, la ratio decidendi contenida en ella sí es de obligatorio cumplimiento, por lo que desconocerla conllevaría a la vulneración de derechos fundamentales.

Además, encuentra la Sala que la Sección Segunda al motivar la sentencia cuestionada, la fundamentó en normas aplicables al asunto, esto es, los artículos 65 y 84 del Código de Procedimiento Civil, el Decreto 2148 de 1o de agosto de 1983 y el Decreto 564 de 24 de febrero de 2006, por lo que se valió de la ratio decidendi dispuesta en la T-328 de 2002 como un criterio auxiliar para apoyar la decisión cuestionada.

(….) En consideración a lo anterior, el poder especial es aquel en el que se delega a otro un asunto determinado o un tema específico y deberá dirigirse directamente al funcionario ante quien el apoderado hará las gestiones, el cual, para que se entienda debidamente otorgado y tenga plena validez deberá contener la nota de presentación personal o la autenticación de firmas de los otorgantes ante notario, tal como lo establecen las normas antes mencionadas.

(…) Por lo expuesto en precedencia, para la Sala la Sección Segunda realizó un análisis juicioso del asunto, de tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad del accionante con las razones de la providencia acusada, no así las falencias que alega. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 65 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 84 / DECRETO 2148 DE 1983 / DECRETO 564 DE 2006 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04186-00 (AC) Actor: IGNACIO RESTREPO MANRIQUE Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION SEGUNDA – SUBSECCION A Referencia: Acción de tutela TESIS: DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO RESPECTO DE LOS DEFECTOS SUSTANTIVO Y VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN. DENIEGA EL AMPARO, LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA NO INCURRIÓ EN DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL ALEGADO.

DERECHO FUNDAMENTAL: DEBIDO PROCESO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela promovida por el actor contra la Sección Segunda – Subsección “A”- del Consejo de Estado[1]. I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud El señor IGNACIO RESTREPO MANRIQUE, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso y a los principios de legalidad y de la no reformatio in peius, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la Sección Segunda, al proferir la providencia de 9 de diciembre de 2019, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2012-01912-01.

I.2. Hechos Indicó que como Curador Urbano de Bogotá D.C., el 5 de febrero de 2007 expidió la licencia de construcción núm. 07-3-0168, en la modalidad de obra nueva y demolición total, para un predio ubicado en la Urbanización Finca Tibatita, con ocasión de la solicitud presentada por el señor ANDRÉS ALBERTO CERÓN CASTRO, como apoderado de los propietarios del inmueble.

Sostuvo que el 8 de marzo de 2010, la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá dio apertura a una investigación disciplinaria en su contra por la expedición de la mencionada licencia, por lo que el 22 de febrero de 2011 emitió pliego de cargos, endilgándole la comisión de las faltas gravísimas previstas en los numerales 9 y 10 del artículo 55 de la Ley 734 de 5 de febrero de 2002[2], a título de culpa gravísima.

Refirió que a juicio del operador disciplinario se omitió advertir que la solicitud no cumplía con los requisitos previstos en la ley, pues no medió poder debidamente otorgado por los titulares de la licencia, de conformidad con los artículos 65 y 84 del Código de Procedimiento Civil -CPC- y 42 del Decreto 196 de 12 de febrero de 1971[3].

Señaló que el 17 de marzo de 2011 rindió descargos e indicó que: i) para el trámite de licencias de construcción no se requería la presentación personal y/o autenticación de los poderes que acompañan la solicitud, conforme lo dispuesto en el Decreto 564 de 24 de febrero de 2006[4]; ii) no era aplicable al asunto las normas del CPC que exigen presentación personal de los poderes y iii) el Código Contencioso Administrativo -CCA- y el Decreto 564 de 2006 no exigen ostentar la calidad de abogado para obrar como apoderado de quien inicia una actuación ante autoridades administrativas.

Expuso que el 29 de junio de 2011, la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá lo declaró responsable disciplinariamente por la comisión de las faltas imputadas, a título de culpa grave, por lo que le impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por el término de doce (12) meses. Adujo que inconforme con lo anterior interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa el 30 de abril de 2012, en el sentido de modificar la decisión del a quo y declararlo responsable disciplinariamente solo por la falta gravísima prevista en el numeral 10 del artículo 55 de la Ley 734, a título de culpa grave, por lo que lo sancionó con multa de 30 SMLMV e inhabilidad por el término de 12 meses.

Expresó que por lo expuesto en precedencia promovió demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Procuraduría General de la Nación, con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos que resolvieron la causa disciplinaria, la cual fue conocida en primera instancia por la Sección Segunda, Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[5], Despacho mediante sentencia de 12 de diciembre de 2013 denegó las pretensiones.

Arguyó que interpuso recurso de apelación con los siguientes argumentos: i) el Decreto 564 de 2006 no exigía diligencia de presentación personal en los poderes que acompañaran la solicitud de licencia de construcción, ii) se aplicaron normas que no correspondían al procedimiento administrativo, iii) no le era exigible verificar la autenticidad de las firmas y, en todo, caso las mismas deben presumirse auténticas, iv) si bien el Decreto 1469 de 2010 exige la presentación personal de las firmas, por tratarse de norma posterior a los hechos investigados, no puede emplearse para llenar vacíos de la norma vigente al tiempo de expedirse la licencia de construcción, v) se desconoció el principio de la no reformatio in peius.

Manifestó que la Sección Segunda, al resolver el recurso de apelación, confirmó la decisión del a quo mediante sentencia de 9 de diciembre de 2019. I.3 Fundamentos de la solicitud A juicio del actor, la providencia cuestionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso al avalar la imposición de una sanción disciplinaria, con base en una interpretación de las normas que desconoce el principio de legalidad de las sanciones disciplinarias, además, porque las normas que regulaban su función de curador urbano, no exigían la verificación de que el poder allegado a la actuación hubiese surtido diligencia de presentación personal ante Notario.

Refirió que la Sección Segunda incurrió en un defecto sustantivo al confirmar la legalidad de los actos administrativos demandados, haciendo suya la motivación esgrimida por la Procuraduría General de la Nación, con fundamento en normas del CPC, las cuales no eran aplicables al asunto, pues no era exigible la diligencia de presentación personal frente a los poderes allegados a la actuación administrativa.

Señaló que el reproche disciplinario no se fundamentó en normas que regulan el trámite para solicitar la licencia de construcción, sino en aquellas que se refieren a la representación judicial, lo cual resulta irracional, toda vez que su actuación es netamente administrativa y no de naturaleza judicial, además, en todo caso, no se exige que el poder otorgado sea concedido a un abogado.

Arguyó que la providencia cuestionada incurrió en violación directa de la Constitución al desconocer el principio de la no reformatio in peius, en razón a que el operador disciplinario de segundo grado debió reemplazar la sanción indebidamente impuesta por el a quo y no imponer una más gravosa. Finalmente, añadió que la Sección Segunda incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, al fundamentar su decisión en la sentencia T-328 de 2002 proferida por la Corte Constitucional, pues dicha providencia no tiene efectos erga omnes, sino inter partes, por lo que no podía ser utilizada para resolver el asunto.

I.4. Pretensiones El actor solicitó que se ampare su derecho fundamental invocado como vulnerado y, en consecuencia: “[…] Solicito que se ampare el derecho fundamental al debido proceso y la garantía de la no reformatio in peius, ordenando dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado para, en su lugar, declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en los fallos de primera y segunda instancia proferidos por la Procuraduría General de la Nación dentro del proceso disciplinario identificado con radicado IUS-2035518-2009 […]”.

I.5. Defensa I.5.1.- La Sección Segunda, a través del Magistrado ponente de la decisión objeto de estudio, sostuvo que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito general de la inmediatez, en razón a que la sentencia cuestionada fue proferida el 9 de diciembre de 2019 y notificada por edicto publicado el 7 de febrero de 2020, mientras que el amparo constitucional se solicitó el 27 de septiembre del mismo año, por lo que superó el término de 6 meses que la jurisprudencia prevé para el asunto.

Añadió que el argumento central del escrito de tutela se contrae en señalar que no se analizaron las normas aplicables qua establecían que no era exigible la diligencia de presentación personal sobre los poderes allegados a la actuación administrativa, no obstante, tales argumentos fueron analizados al momento de decidir la controversia en sede ordinaria, por lo que lo pretendido por el actor es hacer uso de esta acción constitucional como una tercera instancia, exponiendo inconformidades frente a los fallos que en su momento emitió el operados disciplinario.

Por lo anterior, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, o en el evento en que se analice de fondo el asunto, se denieguen las pretensiones. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.  … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) Análisis del caso concreto La presente acción de tutela tiene como objeto que se deje sin efecto la providencia de 9 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Segunda, por medio de la cual confirmó la decisión del Tribunal, de denegar las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2012-01912-01, promovido por el actor contra la Nación – Procuraduría General de la Nación. El actor le atribuye a la citada providencia la vulneración del derecho fundamental al debido proceso y a los principios de legalidad y no reformatio in peius, habida cuenta que, a su juicio, incurrió en defecto sustantivo, toda vez que al confirmar la legalidad de los actos administrativos demandados, se fundamentó en normas del CPC, las cuales no eran aplicables al asunto, pues no era exigible la diligencia de presentación personal sobre los poderes allegados a la actuación administrativa.

Además, sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución al desconocer el principio de la no reformatio in peius, en razón a que el operador disciplinario de segundo grado debió reemplazar la sanción indebidamente impuesta por el a quo y no imponer una más gravosa. Añadió que también incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, al fundamentar su decisión en la sentencia T-328 de 2002 proferida por la Corte Constitucional, pese a que dicha providencia no tiene efectos erga omnes, sino inter partes.

Finalmente, arguyó que la providencia cuestionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso al avalar la imposición de una sanción disciplinaria, con base en una interpretación de las normas que desconoce el principio de legalidad de las sanciones disciplinarias, además, porque las normas que regulaban su función de curador urbano, no exigían la verificación de que el poder allegado a la actuación hubiese surtido diligencia de presentación personal ante Notario.

Precisado lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) establecer si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, especialmente el de relevancia constitucional y, de ser así, ii) determinar si la Sección Segunda incurrió en los defectos alegados, al proferir la providencia cuestionada.

De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente el de relevancia constitucional, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación. La Sala observa que contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados y, la presente acción de tutela cumple con el requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez, dado que la sentencia censurada fue notificada el 7 de febrero de 2020, mientras que la acción de tutela fue radicada el 27 de septiembre de 2020.

Aunque es un hecho cierto que ha transcurrido un término de siete (7) meses y veinte (20) días desde la notificación del fallo ordinario, la Sala de Decisión considera que dicho lapso resulta razonable si se tiene en cuenta que, desde el 12 de marzo de 2020, el país atraviesa por circunstancias atípicas asociadas a la emergencia sanitaria ocasionada por el “coronavirus” (SARS- CoV-2 o Covid 19).

En el caso sub examine, la Sala advierte que frente a la alegada ocurrencia de los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución, la acción de tutela carece del requisito de relevancia constitucional, toda vez que el actor trae a esta instancia constitucional argumentos propios del proceso ordinario, por lo que lo pretendido con ello es reabrir un debate que ya se surtió por el juez natural del asunto, lo cual no es de recibo en este mecanismo excepcional y subsidiario.

En efecto, el actor se limitó a sostener que el proceso disciplinario se fundamentó en normas que no eran aplicables al asunto, toda vez que no era exigible la diligencia de presentación personal sobre los poderes allegados y que, en todo caso, su actuación como curador urbano era netamente administrativa y no le correspondía la verificación de ello.

Sostuvo que de conformidad con el principio de la no reformatio in peius, el operador disciplinario de segundo grado debió reemplazar la sanción indebidamente impuesta por el a quo y no imponer una más gravosa, además, que se desconoció el principio de legalidad al avalar la imposición de una sanción disciplinaria, con base en una interpretación de normas que no correspondían al asunto.

De conformidad con la sentencia C-590 de 2005, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de “[…] evidente relevancia constitucional […]. Bajo esta expresión, la Jurisprudencia Constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional[6], de manera tal que “[…]sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela[ ]”[7].

Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación[8], en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios.

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad.

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Destacado fuera del texto).

En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

En el caso bajo examen, la solicitud de tutela se fundamentó de la siguiente forma: “[…] Como se expresará en forma detallada a lo largo del acápite siguiente, el fallo de segunda instancia vulnera los derechos al debido proceso, en tanto avala la imposición de una sanción disciplinaria con base en un ejercicio de interpretación lesivo que desconoce el principio de legalidad de las sanciones aplicable a los juicios disciplinaria y, por tanto, violatorio del derecho al debido proceso.

A su vez, avala el desconocimiento del principio de la no reformatio in pejus en detrimento de los derechos al debido proceso y, asimismo, el principio de legalidad de las sanciones, con base en un ejercicio de ponderación incompleto. […] LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA INCURRE EN DEFECTO SUSTANTIVO PUES FUNDAMENTA SU DECISIÓN EN NORMAS QUE NO ESTÁN LLAMADAS A GOBERNAR EL CASO CONTROVERTIDO DERIVANDO EN UNA VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO.

La controversia suscitada en torno a la nulidad de los actos administrativos contentivos de los fallos de primera y segunda instancia emitidos por la Procuraduría General de la Nación dentro del proceso disciplinario seguido en contra de mi poderdante gira, principalmente, en torno al alcance de la expresión “debidamente otorgado”; forma en la cual se calificaba el poder que debía acompañarse con la solicitud de licencia urbanística conforme a las reglas previstas en el Decreto 564 de 2006.

En el entender del operador disciplinario de primer grado, tal expresión implicaba la exigencia de que el poder tuviese nota de presentación personal ante notario, razonamiento que fue confirmado en segunda instancia dentro de la actuación administrativa y, posteriormente, avalado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo […] La corporación judicial accionada obró por fuera del marco de la interpretación razonable pues dotó de contenido la expresión “debidamente otorgado” a partir de un extenso ejercicio interpretativo que: i) se sirvió de normas que no resultaban aplicables para la actuación administrativa adelantada por Ignacio Restrepo Manrique, en calidad de Curador Urbano de Bogotá D. C. […] Así las cosas, el reproche disciplinario no se fundamentó en la descripción precisa de las normas que regulan el trámite para solicitar y obtener una licencia urbanística, tampoco en normas semejantes que regulasen otras actuaciones administrativas o, siquiera, en las normas generales previstas para este tipo de procedimientos en el Código Contencioso Administrativo, sino en normas que regulaban la representación judicial, lo cual, si bien se presenta como una obviedad, es manifiestamente irrazonable si se tiene en cuenta que la actuación surtida ante Ignacio Restrepo Manrique no es de naturaleza judicial, sino administrativa y, en todo caso, no se exigía –ni en la actual se requiere –que el poder otorgado para llevarla a cabo fuese concedido a un abogado, como naturalmente se requiere para el ejercicio del derecho de acción ante los jueces.

En absoluto detrimento de la función confiada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el Consejo de Estado confirmó la legalidad de los actos administrativos demandados, haciendo suya la motivación esgrimida por la Procuraduría General de la Nación, pues concluyó, con base en las normas del Código de Procedimiento Civil, que el ejercicio del ius postulandi requiere de la presentación personal ante notario del poder conferido para actuar.

Si bien lo expuesto por la corporación judicial accionada es cierto, se reitera que dicha exigencia no es predicable de la solicitud de una licencia urbanística, pues tal modalidad del ejercicio del derecho de petición no constituye manifestación del derecho de postulación, reservado al derecho de acción ante las autoridades judiciales o a la interposición de los recursos previstos dentro del procedimiento administrativo, otrora vía gubernativa […] EL DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE LA NO REFORMATIO IN PEJUS SE AVALÓ CON BASE EN UN EJERCICIO DE PONDERACIÓN QUE VIOLA EN FORMA DIRECTA EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO […] En ese sentido, si el operador de primer grado impuso una sanción que no correspondía a la calidad del sujeto disciplinado, el desconocimiento de la garantía de la no reformatio in pejus no deviene de la imposición de una mayor o más gravosa, sino de la imposición de otra, cualquiera que sea, en remplazo dela que fue indebidamente aplicada […] Con base en las premisas expuestas, se ofrece la siguiente solución a los problemas jurídicos planteados: ∞ ¿Constituye un defecto sustantivo que se declare conforme a la Ley que en el caso concreto era exigible la diligencia de presentación personal sobre los poderes allegados a la actuación administrativa? Sí constituye un defecto sustantivo que la sentencia atacada considere exigible la diligencia de presentación personal sobre el poder allegado dentro del trámite de la solicitud de licencia urbanística, pues para arribar a tal conclusión se emplea una interpretación irrazonable y alejada del marco de acción conferido al operador judicial, consistente en realizar sucesivos ejercicios de remisión normativa que derivan en identificar la fuente del reproche en normas propias del ius postulandi, que se ejerce únicamente a través del derecho de acción ante los jueces, cuando el presente caso refiere a una actuación administrativa que, ni siquiera, exige que se otorgue poder a un abogado.

¿Se viola el debido proceso al declarar conforme a la Ley un acto administrativo que fundamenta una sanción disciplinaria a partir del desconocimiento del principio de legalidad de las sanciones? Sí se viola el derecho fundamental al debido proceso pues, aun en el escenario de los tipos disciplinarios en blanco, el incumplimiento de los deberes del sujeto disciplinable únicamente puede predicarse respecto de las normas que regulan la función pública a su cargo.

Como quedó visto, las normas que regulaban la función de IGNACIO RESTREPO MANRIQUE, en calidad de Curador Urbano, no exigían la verificación de que sobre el poder allegado a la actuación se hubiese surtido diligencia de presentación personal ante Notario. En ese sentido, la violación se desprende de haber completado el tipo disciplinario en blanco a partir de normas que resultaban ajenas a dicha función; incluso inaplicables para actuaciones administrativas de carácter general, llegando al absurdo de edificar el reproche sobre la base de las normas propias de la función jurisdiccional. ∞ ¿Se vulnera la garantía del no reformatio in pejus al no anularse el acto administrativo que, so pretexto de la incorrecta adecuación de la sanción impuesta en primera instancia, impone una nueva sanción en sede de apelación? Sí se vulnera la garantía del no reformatio in pejus pues el ejercicio de ponderación propuesto en la sentencia, entre el principio de legalidad (representado en la adecuación de la sanción) y el derecho de defensa (representado por la garantía del no reformatio in pejus) se fundamenta en escenarios normativos cuyas consideraciones no pueden hacerse extensivas al presente asunto […]”.

Así las cosas, en relación con los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución, la Sala advierte que las inconformidades descritas por el actor, pretenden retrotraer asuntos propios que fueron objeto de análisis por el juez de lo contencioso administrativo, sin que se evidencie relevancia constitucional que permita estudiar el asunto, toda vez que la fundamentación de tales defectos está encaminada a controvertir el proceso disciplinario, no así el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Ahora, visto que respecto a la inconformidad del actor relativa a que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente si cumple con el requisito general de relevancia constitucional, toda vez que con ello no se pretende reabrir un debate que ya se surtió en sede ordinaria y que tal argumento contiene una clara importancia constitucional, la Sala procede a su estudio.

Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial En nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 1896[9] y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[10]; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 9 de agosto de 2001[11];

C-816 de 1o. de noviembre de 2011[12]; C-179 de 13 de abril de 2016[13]; y T-102 de 25 de febrero de 2014[14]. En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”[15] (Destacado fuera de texto).

Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional[16], según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal).

En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 13 de mayo de 2008[17], indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”.

(Destacado fuera de texto). Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria[18], la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta.

Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala[19], a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico.

En efecto, la Sala ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse.

Así las cosas, y como lo ha sostenido la Sala, solo el desconocimiento injustificado de un precedente es el que da lugar a la configuración del defecto sustantivo, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales[20]. Ahora bien, en el sub lite, el actor sostuvo que la Sección Segunda incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente al fundamentar su decisión en la sentencia T-328 de 2002 proferida por la Corte Constitucional, pues dicha providencia al no tener efectos erga omnes, sino inter partes, no podía ser utilizada para el asunto.

Para resolver el cargo planteado, es del caso advertir que si bien es cierto las sentencias de control abstracto de constitucionalidad son las que gozan de efectos erga omnes, mientras que la parte resolutiva de las sentencias de revisión de tutela de la Corte Constitucional, como regla general, producen efectos inter partes, tienen en común que la ratio decidendi es de obligatorio cumplimiento y debe ser acatada por todos, pues ello constituye precedente constitucional.

En efecto, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional, en tratándose de sentencias de revisión de fallos de tutela, cuyos efectos inter partes eventualmente pueden llegar a hacerse extensivos en virtud del alcance de la revisión constitucional, la ratio decidendi sí constituye precedente vinculante para las autoridades, con el fin de i) garantizar el carácter normativo de la Constitución Política como norma de normas, ii) unificar la interpretación de los preceptos constitucionales por razones de igualdad y de acceso a la administración de justicia, iii) garantizar la seguridad jurídica y, iv) atendiendo a los principios de buena fe y confianza legítima.

Es así, como mediante sentencia T-233 de 2017[21], entre otras, la Corte Constitucional discurrió sobre el particular de la siguiente manera: “[…] Los fallos de esta Corte son de control abstracto de constitucionalidad y de revisión de sentencias de tutela, los cuales, a pesar de tener efectos diferentes, tienen una particularidad común, cual es que se deben respetar, no solo para reconocer que la Constitución es la norma Superior, sino para garantizar el derecho a la igualdad[22].

En efecto, de acuerdo con el artículo 243 de la Constitución Política, las sentencias de control abstracto de constitucionalidad “hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. De ahí que se ha reconocido el “carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho” que tienen sus fallos y se ha entendido que el precedente constitucional, “justificado en los principios de primacía de la Constitución, de igualdad, de confianza legítima y de debido proceso, entre otros, es indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia de los sistemas jurídicos”.

La obligatoriedad de los fallos de control de constitucionalidad se encuentra igualmente consagrada en el inciso 1º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, al establecer que las sentencias “tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares”. En torno a los efectos de las sentencias de revisión de fallos de tutela, se tiene que ellos son, en principio, inter partes.

Sin embargo, importa es resaltar la labor de “unificación de jurisprudencia”[23] que sus decisiones cumplen, y, en este sentido, sostuvo la Sala Quinta de Revisión en la sentencia T-260 de 1995[24]:   “[…] las pautas doctrinales trazadas por esta Corte, que tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política, indican a todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a ellas deben atenerse.

Cuando la ignoran o contrarían no se apartan simplemente de una jurisprudencia –como podría ser la penal, la civil o la contencioso administrativa– sino que violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera contraria a aquélla en que ha sido entendida por el juez de constitucionalidad a través de la doctrina constitucional que le corresponde fijar.

Tales son los fundamentos de la revisión eventual confiada a la Corte, pues mediante ella, a propósito de casos concretos que constituyen ejemplos o paradigmas, la Corporación sienta doctrina sobre la interpretación de las normas constitucionales y da desarrollo a los derechos fundamentales y a la acción de tutela como mecanismo consagrado para su protección. No se trata de una tercera instancia a la que según las reglas del Decreto 2591 de 1991 (artículo 33) tendrían acceso tan sólo las personas interesadas en los procesos discrecionalmente escogidos por las salas de selección de la Corte, pues ello implicaría un trato discriminatorio injustificado que en sí mismo desconocería los derechos a la igualdad (artículo 13 C.P.) y de acceso a la administración justicia (artículo 229 C.P.).

No. El objetivo primordial de la revisión eventual, mucho más allá de la resolución específica del caso escogido, es el análisis de fondo sobre la manera como se ha interpretado y aplicado por los jueces la preceptiva constitucional y la definición que hace la Corte, en el plano doctrinal, acerca de cómo debe entenderse y aplicarse en casos posteriores en los que surja el mismo debate, a propósito de hechos o circunstancias regidas por idénticos preceptos”.

Posteriormente, en la sentencia T-292 de 2006[25] la Sala Tercera de Revisión reiteró el carácter vinculante de la parte motiva (ratio decidendi) de las sentencias de la Corte, no solo en atención al respeto por la cosa juzgada, a la misión institucional de este Tribunal, sino por las máximas de igualdad, seguridad jurídica, debido proceso y confianza legítima:   “La razón del valor vinculante de la ratio decidendi en materia de tutela, es como se dijo, asegurar la unidad en la interpretación constitucional en el ordenamiento y un tratamiento en condiciones de igualdad frente a la ley, por parte de las autoridades judiciales, que asegure la seguridad jurídica.

Precisamente, sobre el tema ya se había pronunciado también la sentencia C-104 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en la que se comentó que con respecto al  acceso a la justicia, el artículo 229 de la Carta debía ser concordado con el artículo 13 de la Constitución, en el entendido de que “acceder” igualitariamente ante los jueces implica, “no sólo la idéntica oportunidad de ingresar a los estrados judiciales sino también el idéntico tratamiento que tiene derecho a recibirse, por parte de los jueces y tribunales ante decisiones similares”.

Por las razones anteriores, puede concluirse que en materia de tutela, –cuyos efectos inter partes eventualmente pueden llegar a hacerse extensivos en virtud del alcance de la revisión constitucional–, la ratio decidendi sí constituye un precedente vinculante para las autoridades[26]. La razón principal de esta afirmación se deriva del reconocimiento de la función que cumple la Corte Constitucional en los casos concretos, que no es otra que la de “homogeneizar la interpretación constitucional de los derechos fundamentales”[27] a través del mecanismo constitucional de revisión de las sentencias de tutela (artículo 241 de la C.P).

En este sentido, la vinculación de los jueces a los precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del Tribunal constituye una exigencia inevitable. De no aceptarse este principio, la consecuencia final sería la de restarle fuerza normativa a la Constitución[28], en la medida en que cada juez podría interpretar libremente la Carta, desarticulando el sistema jurídico en desmedro de la seguridad jurídica y comprometiendo finalmente la norma superior, la confianza legítima en la estabilidad de las reglas jurisprudenciales y el derecho a la igualdad de las personas”.   7.3.

En síntesis, las sentencias de control abstracto de constitucionalidad tienen efectos erga omnes y, por lo tanto, son de obligatorio cumplimiento, mientras que la parte resolutiva de las sentencias de revisión de tutela, en principio, producen efectos inter partes y la ratio decidendi debe ser observada por todos en tanto se constituye en precedente constitucional y su desconocimiento viola la Carta Política[29].

Ahora, si bien esta Corporación ha sido enfática en explicar que la fuerza vinculante de la parte motiva y resolutiva de sus fallos de constitucionalidad y la fuerza vinculante de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, difiere según la clase de providencia, también ha sido clara en sostener que estas dos sentencias tienen en común que deben ser acatadas por varias razones: (i) para garantizar el carácter normativo de la Constitución como norma de normas;

(ii) para unificar la interpretación de los preceptos constitucionales por razones de igualdad y del derecho de acceso a la administración de justicia; (iii) para garantizar la seguridad jurídica y el rigor judicial, en la medida en que es necesario un mínimo de coherencia en el sistema jurídico, y (iv) en atención a los principios de buena fe y de confianza legítima[30].

De otro lado, es importante resaltar que la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que en relación con las sentencias de unificación proferidas en sede de tutela y las de control abstracto de constitucionalidad, basta que exista un precedente, debido a que, las primeras, unifican el alcance e interpretación de un derecho fundamental para casos que tengan un marco fáctico similar y compartan problemas jurídicos y, las segundas, determinan la coherencia de una norma con la Constitución Política[31].   7.4.

La Corte Constitucional en la sentencia C-539 de 2011, al analizar la constitucionalidad de unas disposiciones normativas que le dan alcance al precedente judicial de los órganos de cierre ordinario y de lo contencioso administrativo, concluyó que dichos precedentes deben respetar la interpretación vinculante que realice el Tribunal Constitucional, “la cual es prevalente en materia de interpretación de los derechos fundamentales y de la Constitución en general”[32], por consiguiente, fijó el criterio según el cual las autoridades administrativas y judiciales al emitir una decisión de su competencia no solo deben tener en cuenta el precedente jurisprudencial de su respectivo superior jerárquico sino que, al mismo tiempo, deben tener en cuenta de forma preferente y prevalente los pronunciamientos del máximo órgano Constitucional, de manera que “interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad”[33].

En este sentido, es obligatorio para la autoridad darle prioridad al precedente jurisprudencial constitucional antes que a los pronunciamientos de su jurisdicción, por cuanto este deber nace del sometimiento general a la Constitución Política y, por ende, a las decisiones de su máximo intérprete, de lo contrario podría incurrir en un defecto que habilitaría la procedencia de la acción de tutela contra el pronunciamiento que desconozca la fuerza vinculante y prevalente del precedente constitucional […]”.

Criterio que ha sido reconocido por el Consejo de Estado, mediante sentencia de 15 de febrero de 2015[34], en la que sostuvo: “[…] No sobra decir, a este punto, que el carácter vinculante de las sentencias de la Corte se predica tanto de las que profiere en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, como de las que dicta en el trámite de la revisión eventual de los fallos de tutela. […]   En reiteradas ocasiones, la Corte ha reconocido el carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho, que tienen sus sentencias de constitucionalidad, reconocimiento que si bien, en un principio, no fue tan categórico, hoy es irrefutable.

Se ha entendido que el precedente constitucional, justificado en los principios de primacía de la Constitución, de igualdad, de confianza legítima y de debido proceso, entre otros, es indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia de los sistemas jurídicos.   […]   De la lógica proveniente de los anteriores argumentos, se colige que incuestionablemente el precedente tiene fuerza vinculante para los jueces.

Sin embargo, en la sentencia C-539 de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), empieza a consolidarse una tesis que venía cobrando fuerza en múltiples pronunciamientos anteriores, la cual se consignó en la regla de dicho fallo, así: “…los fallos de la Corte Constitucional tanto en ejercicio del control concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, en su parte resolutiva (erga omnes en el caso de los fallos de control de constitucionalidad de leyes, e inter partes para los fallos de tutela) y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas”.

De ahí que, en ese momento, las subreglas que se extraen de las razones de las decisiones del alto tribunal se extienden no solo a los jueces y magistrados, sino también o otras autoridades, por ejemplo las de carácter administrativo […]”. En ese orden de ideas, para la Sala la inconformidad planteada por el actor no tiene vocación de prosperidad, toda vez que si bien la parte resolutiva de la sentencia T-328 de 2002 proferida por la Corte Constitucional produce efectos inter partes, la ratio decidendi contenida en ella sí es de obligatorio cumplimiento, por lo que desconocerla conllevaría a la vulneración de derechos fundamentales.

Además, encuentra la Sala que la Sección Segunda al motivar la sentencia cuestionada, la fundamentó en normas aplicables al asunto, esto es, los artículos 65 y 84 del Código de Procedimiento Civil, el Decreto 2148 de 1o de agosto de 1983[35] y el Decreto 564 de 24 de febrero de 2006[36], por lo que se valió de la ratio decidendi dispuesta en la T-328 de 2002 como un criterio auxiliar para apoyar la decisión cuestionada.

En efecto, la autoridad judicial accionada discurrió sobre el particular de la siguiente manera: “[…] El poder otorgado puede ser de carácter especial o general, el primero, es aquel que comprende uno o más negocios los cuales deben estar determinados y, el segundo, es el que se otorga para todos los negocios. A su turno, el Código de Procedimiento Civil, aplicable para el momento de la ocurrencia de los hechos, disponía en sus artículos 65 y 84, que: Artículo 65.

Poderes. Los poderes generales para toda clase de procesos y los especiales para varios procesos separados, sólo podrán conferirse por escritura pública. En los poderes especiales, los asuntos se determinarán claramente, de modo que no puedan confundirse con otros. El poder especial para un proceso puede conferirse por escritura pública o por memorial dirigido al juez del conocimiento, presentado como se dispone para la demanda.

(…) Artículo 84. Presentación de la demanda. Las firmas de la demanda deberán autenticarse por quienes las suscriban, mediante comparecencia personal ante el secretario de cualquier despacho judicial, o ante notario de cualquier círculo; para efectos procesales, se considerará presentada el día en que se reciba en el despacho de su destino. Por su parte, el Decreto 2148 de 1983[37], en su artículo 14, prevé que el «poder otorgado por documento privado deberá ser presentado personalmente o reconocido ante juez o notario, con las formalidades de ley».

Al respecto, la Corte Constitucional ha sido enfática en manifestar que el jus postulandi no se entiende acreditado por el mero hecho de allegar un poder a un proceso o a un trámite administrativo, por cuanto[38]: Con anterioridad la Corte Suprema ya había sostenido en casos con puntos comunes al ahora estudiado que el jus postulandi debe estar plenamente probado por parte de quien dice actuar como abogado.

En anteriores ocasiones, se determinó que para esto se necesita allegar un poder al proceso donde se consagre la existencia de un mandato a cargo de quien dice ser abogado, pero no basta con eso, sino que se hace necesaria la diligencia de presentación personal donde se acredite la condición de abogado. Dijo la Corte Suprema: insístese en que el mero hecho de elaborarse el poder dirigido al juez que conoce del proceso carece de virtualidad para convertir al abogado, per sé, en apoderado judicial de la parte correspondiente, pues es de sindéresis pensar que sin su debida presentación sea un hecho ignorado dentro del expediente.

Con el agregado de que no es suficiente que alguien, motu proprio, se diga apoderado judicial, porque es menester que demuestre ante el funcionario respectivo que se está habilitado para serlo.”[39] (Negrilla fuera de texto). En consideración a lo anterior, el poder especial es aquel en el que se delega a otro un asunto determinado o un tema específico y deberá dirigirse directamente al funcionario ante quien el apoderado hará las gestiones, el cual, para que se entienda debidamente otorgado y tenga plena validez deberá contener la nota de presentación personal o la autenticación de firmas de los otorgantes ante notario, tal como lo establecen las normas antes mencionadas. […] En primer lugar, debe advertirse que, contrario a lo afirmado por el actor, la Procuraduría General de la Nación al momento de emitir los actos administrativos ahora cuestionados no interpretó de manera errónea el Decreto 564 de 2006, en la medida en que uno de los requisitos que debe contener toda solicitud de licencia urbanística, cuando se actúe a través de apoderado judicial, es un poder debidamente otorgado, con el fin de que se tenga la certeza de que el mandatario está plenamente facultado para serlo.

Así las cosas, el «poder» que se presentó con la solicitud de la licencia de construcción era un simple documento que contenía unas presuntas facultades pero que en momento alguno reunió los requisitos legales para que pudiera ser considerado un poder especial, pues, se insiste, no contenía la presentación personal por parte del abogado ni la autenticación de firmas de los otorgantes.

Ahora, si bien el Decreto 564 de 2006 no exigía expresamente que el poder debía estar autenticado y/o presentado personalmente, sí señalaba que este debía ser debidamente otorgado, es decir, cumplir con las formalidades legales para que se acreditara el jus postulandi[40], esto, con el objeto de que la solicitud de licencia urbanística se llevara a buen término y cumpliera con todas las formalidades establecidas en la Ley. […]” (Destacado fuera de texto).

Por lo expuesto en precedencia, para la Sala la Sección Segunda realizó un análisis juicioso del asunto, de tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad del accionante con las razones de la providencia acusada, no así las falencias que alega. En este orden de ideas, la Sala declarará la improcedencia frente a los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución y denegará el amparo solicitado respecto al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial endilgado a la sentencia de 9 de diciembre de 2019 proferida por la Sección Segunda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela frente a los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución alegados, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DENEGAR el amparo solicitado frente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: El contenido de la presente providencia, publíquese en la página web del Consejo de Estado. CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 16 de octubre de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Salva y aclara parcialmente el voto ----------------------- [1] En adelante Sección Segunda. [2] Por la cual se expide el Código Disciplinario Único. [3] Por el cual se dicta el Estatuto del Ejercicio de la Abogacía. [4] Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Interés Social, y se expiden otras disposiciones [5] En adelante el Tribunal. [6] Corte Constitucional, sentencia T-061 de 2007, M.P Humberto Antonio Sierra Porto. [7] Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2006, M.P Humberto Antonio Sierra Porto. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01, CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] “Sobre reformas judiciales”.

(Doctrina probable). [10] “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. [11] Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001.

M.P. Rodrigo Escobar Gil. (Doctrina probable). [12] Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1o. de noviembre de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo. (Sentencias de unificación jurisprudencial). [13] Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. (Sentencias de unificación jurisprudencial). [14] Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(Antecedente jurisprudencial). [15] Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [16] Corte Constitucional, Sentencia T- 760A de 2011. M. P.: Juan Carlos Henao Pérez. [17] Corte Constitucional, Sentencia T-457 del 13 de mayo de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. [18] Ver sentencias Corte Constitucional C-083 de 1995, C-037 de 1996, SU- 640 de 1998. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013.

M.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-02074-00. [20] Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013. C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012- 02074-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 18 de abril de 2013.

C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-01797-00. [21] Corte Constitucional, sentencia T-233 de 20 de abril de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa. [22]  Sentencia T-270 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla. A.V. Alberto Rojas Ríos). [23]  Sentencia T-123 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). [24] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [25] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [26] Ver, además la sentencia T-1625 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez). [27]  Sentencia SU-640 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). [28] Sentencia SU-1219 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). [29] Sentencia T-270 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

A.V. Alberto Rojas Ríos). [30] Ver las sentencias T-468 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-292 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-049 de 2007 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-086 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-161 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. A.V. Nilson Pinilla Pinilla), T- 351 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), entre otras. [31] Sentencias SU-230 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

S.V. María Victoria Calle Correa. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio. S.V. Luis Ernesto Vargas Silva. A.V. Gabriel Eduardo Martelo Mendoza); C-634 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); T-830 de 22 de octubre de 2012.  [32] Sentencia C-539 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). [33] Sentencia C-816 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo.

A.V. María Victoria Calle Correa). [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera Ponente Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia del 5 de febrero de 2015. Proceso radicado 11001-03-15-000-2014-01312-01(AC). [35] “Por el cual se reglamentan los Decretos-leyes 0960 y 2163 de 1970 y la Ley 29 de 1973”. [36] “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Interés Social, y se expiden otras disposiciones”. [37] «Por el cual se reglamentan los Decretos Leyes 0960 y 2163 de 1970 y la Ley 29 de 1973» [38] Sentencia T-328 de 2002, magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra. [39] En el auto de 16 de marzo de 1996, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, M.P. Rafael Romero Sierra, negó la reposición del auto que declaraba desierto el recurso de casación por su interposición extemporánea, por no encontrar válida la excusa planteada por el recurrente consistente en que el nuevo apoderado en el proceso estaba enfermo en el término de presentación de la demanda de casación. Estimó la Corte que no se había probado a través de la presentación del poder al proceso que quien decía estar enfermo fuera el nuevo apoderado.

En esa medida, la Corte tuvo como abogado a quien se venía desempeñando como tal en el proceso porque el hecho de otorgar un poder de nada servía si no se allegaba al proceso. Ver también Auto de 28 de febrero de 1997 expediente 5871, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, M.P. José Fernando Ramírez Gómez ( En esta ocasión, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, rechazó por improcedente el recurso de reposición contra el auto que revocaba el rechazo in límine de una demanda con la que se interpuso recurso de revisión primero por no proceder el recurso de reposición frente a este tipo de autos y, segundo, porque quien decía actuar como abogado no allegó al proceso ni simultáneamente ni antes de la interposición del recurso de reposición el poder que lo acreditara como tal.) Igualmente, ver Auto de junio 3 de 1999, C-7657, Corte Suprema de Justicia, M.P. José Fernando Ramírez Gómez (Bajo las mismas consideraciones se inadmitió el recurso de casación interpuesto por un abogado ya que a pesar de haberse allegado el poder al proceso por parte de la demandada poderdante, éste no había acreditado su calidad de abogado a través de la presentación personal del mencionado poder.

La Corte decidió inadmitir el recurso de ca/XwxyžËßý+, 0 K S T W ^ d ? œ ? ž ÿ ÿ… † þ ç ü ü l m n o p q ç ç€?ææ)*¡¢£ÆÇíÞÏÏÏÏÏÏíííííííííÞÞÞí½½½½®½½½½½®ŸŸŸ®½½½®½½½½??Ï?~h"8&5?CJOJ[40]Q J[41]^J[42]aJ#h€w¹h€w¹5?CJOJ[43]QJ[44]^J[45]aJhäDaCsación, no obstante el Tribunal había tramitado el recurso de apelación sin que se subsanara el requisito de la presentación personal del mandato a él otorgado.) [46] «El jus postulandi debe estar plenamente probado por parte de quien dice actuar como abogado.

En anteriores ocasiones, se determinó que para esto se necesita allegar un poder al proceso donde se consagre la existencia de un mandato a cargo de quien dice ser abogado, pero no basta con eso, sino que se hace necesaria la diligencia de presentación personal donde se acredite la condición de abogado». Sentencia T-328 de 2002, magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.