ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ELECTORAL / AUSENCIA DE DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas pertinentes / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó criterio jurisprudencial que corresponde con el caso / TÉRMINO PARA EFECTUAR LA NOTIFICACIÓN POR AVISO – Cómputo a partir del día siguiente en el que el aviso esté disponible / TERMINACIÓN DEL PROCESO POR ABANDONO – No se acreditó [S]e colige que, efectivamente, la notificación por aviso procede cuando no se logra notificar personalmente al elegido o nombrado, situación que aconteció en el caso sub examine.
Además, bajo un entendimiento estricto del texto de la norma en mención, la contabilización del término de los 20 días para realizar las publicaciones y su respectiva acreditación, se debe efectuar desde la notificación al Ministerio Público, so pena de que se declare la terminación del proceso por abandono. (…) Sin embargo, teniendo en cuenta que para que el demandante cumpla con esa carga procesal, necesariamente debe contar con el aviso que debe publicar, pues resultaría irrazonable y desproporcionado exigirle tal carga cuando ese elemento material no ha sido elaborado y menos aún puesto a su disposición. Lo anterior, por cuanto pretender contabilizar dicho término desde la notificación al Ministerio Público, independientemente de la disponibilidad del aviso, implicaría cercenar ese lapso y, en consecuencia, los derechos de la persona interesada.
(…) Así las cosas, cabe señalar que sí la elaboración del aviso se efectúa con posterioridad a la notificación al Ministerio Público, el término se deberá contar desde el momento en que éste se encuentre efectivamente disponible para el demandante. (…) Conforme con el anterior criterio, el cual se prohíja en esta oportunidad prohíja, es necesario precisar que la notificación al Ministerio Público no puede acontecer hasta tanto exista certeza respecto de (i) la notificación personal al demandado, o en su defecto, (ii) que el aviso de notificación se encuentre elaborado y disponible en las dependencias secretariales para ser recogido por el actor, según sea el caso.
(…) Lo anterior, por cuanto ante la imposibilidad de notificar personalmente al demandado en el proceso ordinario, si el aviso se elabora con posterioridad a la notificación al Procurador Delegado, se debe asegurar la disponibilidad del aviso de notificación para que el accionante cumpla con la carga procesal que le asiste; y el término en mención debe contabilizarse desde el momento en que el aviso se encuentre efectivamente a disposición del demandante.
(…) Como ya se indicó, en el presente caso, el Ministerio Público fue notificado del auto admisorio de la demanda electoral el 22 de enero de 2020 y en ese momento el aviso de notificación no estaba disponible para ser retirado por el aquí accionante, pues el mismo le fue entregado únicamente hasta el día 3 de febrero de 2020, razón por la que es a partir del día siguiente a esta última fecha, es decir, el 4 de febrero, que debe realizarse el cómputo del término de veinte días de que trata el literal g) del numeral 1 del artículo 277 del CPACA.
(…) Lo anterior pone de manifiesto que el término de los 20 días hábiles feneció el 2 de marzo de 2020, y se acreditó en el proceso ordinario que las publicaciones se efectuaron con anterioridad a dicha fecha, esto es, el 27 de febrero de este año. (…) Así las cosas, la Sala advierte que le asistió razón al a quo al afirmar que el señor [O.R.] cumplió con lo establecido en el artículo 277 del CPACA, razón por la cual no operó la terminación del proceso por abandono, pues la publicación del aviso y su acreditación se efectuó dentro de los 20 días siguientes a la elaboración y disponibilidad del aviso para el demandante.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 277. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03469-01(AC) Actor: RAMIRO OLIVARES ROMO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUIDIO Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada por el señor FREDDY RAFAEL RAMOS HERNÁNDEZ contra la sentencia de 17 de septiembre de 2020, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado[1], que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del actor.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor RAMIRO OLIVARES ROMO, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena[2], debido a que, a su juicio, dicha autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, al haber proferido los autos de 24 de febrero y 10 de marzo de 2020, dentro del medio de control de nulidad electoral identificado con el número único de radicación 47001-23-33-000-2019-00782-00.
I.2.- Hechos Señaló que instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, identificada con el número único de radicación 47001-23-33-000- 2019-00782-00, con el fin de que se declarara la nulidad del acto de elección del señor FREDDY RAFAEL RAMOS HERNÁNDEZ, actual alcalde del Municipio de Tenerife, Magdalena. Indicó que el anterior medio de control le correspondió por reparto al Tribunal que, mediante auto de 21 de enero de 2020, admitió la demanda para ser tramitada en única instancia y, al día siguiente, se surtió la notificación al Ministerio Público.
Manifestó que para esa fecha no se había notificado al demandado ni se había elaborado el aviso de notificación de que trata el literal b) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[3] y, en consecuencia, tampoco le había sido entregado el mismo para que realizara la respectiva publicación. Refirió que, el 3 de febrero de 2020, debido a la imposibilidad de realizar la notificación personal al demandado, la Secretaría del Tribunal elaboró el aviso correspondiente para que fuera publicado en dos periódicos de amplia circulación en el territorio de la respectiva circunscripción electoral, conforme lo establece la norma.
Afirmó que el día 23 de febrero de 2020, se realizaron las publicaciones de los avisos de notificación en los periódicos “El Tiempo” y “Hoy Diario del Magdalena”, cuyas constancias fueron aportadas posteriormente al proceso. Resaltó que pese a que la Secretaría del Tribunal elaboró el aviso hasta el 3 de febrero de 2020, mediante auto de 24 de febrero de ese año, el Tribunal declaró la terminación del proceso por abandono, bajo el argumento de que no se acreditaron las publicaciones del aviso de notificación, dentro de los veinte días siguientes a la notificación del auto admisorio de la demanda al Ministerio Público, en los términos del literal g) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437[4].
Sostuvo que contra la referida decisión presentó recurso de súplica, dentro del cual aportó la publicación de aviso realizada en los diarios anteriormente mencionados, el cual fue resuelto mediante auto de 10 de marzo de 2020, a través del cual se confirmó el proveído cuestionado. I.3.- Fundamentos de la solicitud El actor sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, por indebida interpretación del literal g) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437.
Manifestó que los proveídos reprochados aplicaron indebidamente el término de veinte días de que trata la norma en mención, toda vez que computaron el término a partir de la notificación efectuada al Ministerio Público el 22 de enero de 2020, sin tener en cuenta que el aviso de notificación fue elaborado y puesto a su disposición tan solo hasta el 3 de febrero de la misma anualidad.
Refirió que la autoridad judicial accionada también incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente contenido en las providencias de 7 de julio[5] y 28 de julio de 2016[6] y 16 de marzo de 2017[7], proferidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en las cuales se indica que si bien era cierto que el término previsto en la norma en mención es perentorio, no era menos cierto que el cómputo también depende de que la Secretaría de la Corporación ante la cual se tramita el proceso elabore el aviso y lo ponga a disposición de la parte interesada en su publicación. I.4.- Pretensiones El actor solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por la autoridad judicial accionada y, como consecuencia de lo anterior: “[…] dejar sin efectos las decisiones tomadas por la entidad accionada de dar por terminado por abandono el proceso de nulidad electoral, en contra del acto declaratorio de la elección del alcalde electo del Municipio de Tenerife Magdalena, señor Fredy Rafael Ramos Hernández y otro, con radicación número#47-001-2333-000-2019-00782-00, y en defensa de mis DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA 3ADMINISTRACION DE JUSTICIA E IGUALDAD, y se ordene realizar la audiencia inicial de que trata el artículo 283 del CPACA”. 3.
Se ordene vincular a la presente acción de tutela al señor Fredy Rafael Ramos Hernández quien es el alcalde electo del municipio de Tenerife magdalena, periodo 2020-2023, persona que aparece como DEMANDADO en el proceso de nulidad electoral en el cual se declara el abandono con radicación número 47-001-2333-000-2019-00782-00, igualmente se vincule al señor ALEXANDER ALBERTO RONCAYO MIRANDA, quien también funge como DEMANDADO en el proceso de nulidad electoral, por haber sido declarado elegido concejal al ser el candidato a la alcaldía de Tenerife-Magdalena, con la segunda mejor votación, en igual sentido se deberá vincular a la Registraduría nacional del estado civil y al Ministerio Público por tener interés en la presente tutela […]”.
I.4.- Defensa I.4.1.- El Tribunal a través de la Magistrada conductora del proceso ordinario, rindió informe en el cual manifestó que mediante auto de 21 de enero de 2020 se admitió el medio de control de nulidad electoral y se ordenó notificar personalmente al demandado; sin embargo, el 3 de febrero de ese año, el citador de esa Corporación certificó la imposibilidad de realizar tal notificación, por lo que se expidieron los correspondientes avisos, retirados por el actor en esa misma fecha.
Agregó que ante la falta de acreditación de las publicaciones en prensa de los referidos avisos, mediante auto de 24 de febrero de 2020, se dispuso la terminación del proceso por abandono. Sostuvo que dicho auto fue objeto de recurso de súplica, resuelto mediante proveído de 10 de marzo de 2020, en el sentido de confirmar la decisión recurrida.
Alegó que ante el incumplimiento de la carga procesal que le correspondía al demandante, esto es, la acreditación de la publicación en prensa para surtir la notificación por aviso, debió declararse la terminación del proceso por abandono, habida cuenta que el literal g) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437, así lo establece, por lo que no era posible permitir que la parte demandante se escudara en la falta derivada de su propia incuria.
Aseveró que el sentido y fundamento de la decisión dictada se encuentran plasmados en ella, sin que sea posible adelantar discusión alguna al respecto en sede de tutela, dada la inexistencia de una tercera instancia en el ordenamiento jurídico para casos como el que nos ocupa. I.5.- Intervinientes I.5.1.- La Registraduría Nacional del Estado Civil, a través del jefe de la Oficina Jurídica, manifestó que esa entidad no tiene competencia para atender los requerimientos del tutelante, por cuanto la providencia controvertida fue proferida por una autoridad judicial, en el marco de su autonomía judicial.
Indicó que frente a esa entidad se encuentra configurada la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva, por cuanto, en el contexto de sus competencias y funciones no tiene injerencia alguna en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales. I.5.2.- El señor FREDDY RAFAEL RAMOS HERNÁNDEZ, por conducto de su apoderado judicial, indicó que las actuaciones controvertidas estuvieron ajustadas a derecho y a lo dispuesto en el literal g) del artículo 277 de la Ley 1437, por lo cual, los derechos del accionante no fueron transgredidos de ninguna manera.
Agregó que las constancias de notificación mediante aviso fueron allegadas de manera extemporánea al proceso, lo que devino en la decisión que el actor acusa de lesiva a sus garantías fundamentales. Afirmó que la notificación al Ministerio Público se realizó el 22 de enero de 2020 y luego de verificarse la imposibilidad de surtir la notificación personal al demandado, fueron expedidos los avisos de notificación por la Secretaría del Tribunal, los cuales fueron retirados el día 3 de febrero de 2020 y publicados el 23 de febrero de la misma anualidad, cuando ya habían transcurrido cerca de quince días hábiles desde que el actor los tenía en su poder.
Advirtió que no debía tenerse en cuenta la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado citada por el accionante, sino la providencia de 24 de enero de 2019[8], proferida por esa misma autoridad, en la que se debatió un asunto similar y la decisión no resultó favorable. I.5.3.- El señor ALEXANDER ALBERTO RONCALLO MIRANDA, vinculado como tercero con interés directo en las resultas del proceso, pese a haber sido notificado en debida forma, guardó silencio.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Quinta, mediante sentencia de 17 de septiembre de 2020, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del actor. Precisó que los veinte días con los que contaba el demandante del proceso contencioso electoral para acreditar las publicaciones en prensa del aviso de notificación, en principio, debían computarse a partir del día siguiente a la notificación al Ministerio Público; sin embargo, resaltó que, de conformidad con el precedente de esa Sección, dicho cómputo debe iniciar en el momento a partir del cual el aviso que debe elaborar el Secretario estuvo efectivamente a disposición de la parte interesada.
También resaltó que de acuerdo con la regla interpretativa adoptada por esa Sala, a la que también se refirió el demandante, la notificación al Ministerio Público únicamente puede ser realizada hasta tanto exista certeza sobre (i) la notificación personal al demandado, o (ii) que el aviso de notificación esté elaborado y disponible en las dependencias secretariales para ser recogido por el actor, según sea el caso.
Afirmó que si el aviso se elabora con posterioridad a la notificación al Procurador Delegado, el término en mención debe contabilizarse desde el momento en que éste se encuentre a disposición del demandante. Explicó que, en el presente caso, el Ministerio Público se notificó del auto admisorio de la demanda electoral el 22 de enero de 2020, momento para el cual el aviso de notificación no estaba disponible para ser retirado, toda vez que la Secretaría del Tribunal elaboró el respectivo aviso de notificación hasta el día 3 de febrero de ese año. Aseveró que si el Tribunal demandado hubiera acogido la tesis de esa Sección, el cómputo del término de veinte días de que trata el literal g) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 debía contabilizarse, en este caso, a partir del día siguiente a la elaboración del aviso correspondiente, esto es, desde el 4 de febrero de 2020 y, en consecuencia, dicho término fenecía el 2 de marzo siguiente y el demandante acreditó las publicaciones el 27 de febrero de la misma anualidad, es decir, de manera oportuna.
Concluyó que las providencias controvertidas adolecen de defecto sustantivo, toda vez que desconocieron el precedente judicial acogido por esta Corporación, respecto a la interpretación legal del literal g) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El señor FREDDY RAFAEL RAMOS HERNÁNDEZ, por conducto de su apoderado judicial, impugnó la decisión de primera instancia, bajo el argumento de que sí en efecto se produjo la vulneración de los derechos del accionante, se debía procurar el resarcimiento de los mismos, sin lesionar los derechos de los demás colombianos. Manifestó que sí la decisión del Tribunal erró por haber atendido a una interpretación excesivamente literal de la norma, también la Sección Quinta incurrió en un yerro al perder de vista la interpretación sistemática, desatendiendo el sentido de esta y premiando la incuria de los demandantes.
Sostuvo que si bien es cierto que los avisos solo fueron elaborados y entregados hasta el día 3 de febrero de 2020, con posterioridad a la notificación del Ministerio Público, también lo es que permanecieron cerca de quince días hábiles en poder del demandante, sin que efectuara las correspondientes publicaciones. Alegó que el literal b) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437, establece que la diligencia de notificación personal del auto admisorio del medio de control de nulidad electoral se debe realizar dentro de los dos días siguientes a la expedición de la providencia; sin embargo, a su juicio, era apenas lógico que no se hubiese podido efectuar en ese lapso, pues es un espacio de tiempo muy breve, en el cual el citador del Despacho Judicial puede encontrarse cargado de deberes, lo cual de ningún modo es culpa del accionante.
Arguyó que no obstante lo anterior el actor, teniendo conocimiento de la carga procesal que dicho acto le imponía, debió requerir al Despacho para que se le imprimiera la celeridad debida al proceso y no esperar pacientemente hasta que la dependencia judicial decidiera expedir el aviso correspondiente sino, por el contrario, requerir su elaboración a la mayor brevedad posible.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) La Sala observa que el presente caso cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto el actor plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales; contra las decisiones cuestionadas no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de Jurisprudencia (artículo 256 y ss ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable[9] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
Verificado lo anterior, la Sala advierte que la presente acción de tutela tiene como objeto que se dejen sin efectos los proveídos de 24 de febrero y 10 de marzo de 2020, proferidas por el Tribunal, por medio de los cuales se declaró la terminación por abandono del proceso de nulidad electoral identificado con el número único de radicación 47001-23-33-000-2019-00782- 00, promovido por el actor contra el acto de elección del señor FREDDY RAFAEL RAMOS HERNÁNDEZ, actual alcalde del Municipio de Tenerife, Magdalena.
El actor le atribuye a la autoridad judicial accionada la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, toda vez que, a su juicio, incurrió en defecto sustantivo por indebida interpretación del literal g) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437. Sostuvo que los proveídos reprochados aplicaron indebidamente el término de veinte días de que trata la norma en mención, toda vez que computaron el término a partir de la notificación surtida al Ministerio Público el 22 de enero de 2020, sin tener en cuenta que el aviso de notificación fue elaborado y puesto a su disposición tan solo hasta el 3 de febrero de la misma anualidad.
Además, agregó que la autoridad judicial accionada también incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente contenido en las providencias de 7 de julio y 28 de julio de 2016 y 16 de marzo de 2017, proferidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en las cuales se indicó que si bien era cierto que el término previsto en tal normativa es perentorio, no era menos cierto que el cómputo también depende de que la Secretaría de la Corporación ante la cual se tramita el proceso elabore el aviso y lo ponga a disposición de la parte interesada en su publicación. La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la Sección Quinta que, mediante sentencia de 17 de septiembre de 2020, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del actor, por considerar que las providencias cuestionadas adolecen de defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, en la medida que la autoridad judicial accionada desconoció la tesis interpretativa de esa Sala según la cual, el cómputo de los veinte días de que trata el literal g) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437, debe considerarse desde el momento en el que la Secretaría elaboró y puso a disposición de la parte demandante el aviso de notificación. El tercero interesado en las resultas del proceso, señor FREDDY RAFAEL RAMOS HERNÁNDEZ, impugnó la anterior decisión con fundamento en que si bien el Tribunal erró por haber atendido a una interpretación excesivamente literal de la norma, también la Sección Quinta incurrió en un yerro al adoptar una posición garantista que desatendió el sentido de esta y premió la incuria del accionante.
De conformidad con el escrito de impugnación, la Sala advierte que el señor FREDDY RAFAEL RAMOS HERNÁNDEZ se limitó a cuestionar únicamente lo relativo al defecto sustantivo, razón por la que la Sala circunscribirá su estudio a dicho defecto. Del defecto sustantivo La Corte Constitucional[10] ha precisado que el defecto sustantivo se presenta cuando “[…] la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica […]”.
En ese orden de ideas, respecto de los eventos que dan lugar a conceder el amparo a los derechos fundamentales que resulten vulnerados por la configuración del defecto sustantivo, en sentencia T-949 de 2009[11], la Corte Constitucional señaló los siguientes: “[…] (i) cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial […]”.
De igual forma, la Corte Constitucional[12] ha dicho que al examinar estos eventos, el Juez de tutela se debe limitar a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, pues su decisión “[…]no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el Juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional […]”.
Descendiendo al caso concreto, se extrae del expediente de tutela que, mediante providencia de 24 de febrero de 2020, confirmada mediante auto de 10 de marzo de esa misma anualidad, el Tribunal dio por terminado el proceso de nulidad electoral por abandono y ordenó su archivo, al considerar lo siguiente: “[…] El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A., en su título VIII, artículo 277, con relación al contenido del auto admisorio de la demanda electoral y las formas de efectuar la notificación establece: […] b) Si no se puede hacer la notificación personal de la providencia dentro de los dos (2) días siguientes a su expedición en la dirección informada por el demandante o este manifiesta que la ignora, se notificará al elegido o nombrado, sin necesidad de orden especial, mediante aviso que se publicará por una vez en dos (2) periódicos de amplia circulación en el territorio de la respectiva circunscripción electoral. […] g) Si el demandante no acredita las publicaciones en la prensa requeridas para surtir las notificaciones por aviso previstas en los literales anteriores, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación al Ministerio Público del auto que la ordena, se declarará terminado el proceso por abandono y se ordenará archivar el expediente.
Como la notificación del auto admisorio de la demanda al Ministerio Público se efectuó el 22 de enero del 2020, el demandante tenía hasta el 19 de febrero de 2020 para acreditar la publicación en la prensa, sin que a la fecha haya cumplido con tal carga procesal. Como consecuencia de lo anterior y atendiendo al literal (g) del numeral 1° del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, se declarará la terminación del proceso por abandono y se ordenará su archivo […]”.
De los apartes del auto transcrito, la Sala observa que la autoridad judicial accionada contabilizó el término de 20 días previsto en el literal g) del numeral 1 del artículo 277 del CPACA, para publicar el aviso de notificación al demandado y su respectiva acreditación desde la notificación al Ministerio Público, a partir del 22 de enero de 2020, a pesar de que para ese momento la autoridad judicial no había proferido el aviso correspondiente.
Del expediente del proceso de nulidad electoral, la Sala advierte que: i) el 22 de enero de 2020 se notificó al Ministerio público sin que para esa fecha el Tribunal hubiera elaborado el aviso respectivo; ii) el 3 de febrero de esa misma anualidad el Tribunal expidió el aviso y lo puso a disposición del aquí demandante; iii) el accionante realizó la publicación del aviso en dos periódicos el 23 de febrero de ese año y su acreditación la llevó a cabo mediante el escrito contentivo del recurso de súplica radicado el 27 de febrero de 2020; y, iv) el Tribunal mediante providencia de 24 de febrero, confirmada mediante auto de 10 de marzo de 2020, declaró el abandono del proceso, pues efectuó la contabilización del término señalado en el artículo 277 del CPACA a partir de la notificación efectuada al Ministerio Público, esto es, a partir del 22 de enero de 2020.
Teniendo en cuenta lo anterior, resulta necesario para la Sala realizar las siguientes precisiones: Al revisar la norma cuya interpretación se cuestiona, se observa que la misma establece: “[…]
ARTÍCULO 277. CONTENIDO DEL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA Y FORMAS DE PRACTICAR SU NOTIFICACIÓN. Si la demanda reúne los requisitos legales se admitirá mediante auto, en el que se dispondrá: Que se notifique personalmente al elegido o nombrado, con sujeción a las siguientes reglas: a) <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Cuando hubiere sido elegido o nombrado para un cargo unipersonal o se demande la nulidad del acto por las causales 5 y 8 del artículo 275 de este Código relacionadas con la falta de las calidades y requisitos previstos en la Constitución, la ley o el reglamento, o por hallarse incursos en causales de inhabilidad o en doble militancia política al momento de la elección, la notificación personal se surtirá en la dirección suministrada por el demandante, mediante entrega de copia de la providencia que haga el citador a quien deba ser notificado, previa identificación de este mediante documento idóneo, y suscripción del acta respectiva en la que se anotará la fecha en que se práctica la notificación, el nombre del notificado y la providencia a notificar. | | b) Si no se puede hacer la notificación personal de la providencia dentro de los dos (2) días siguientes a su expedición en la dirección informada por el demandante o este manifiesta que la ignora, se notificará al elegido o nombrado, sin necesidad de orden especial, mediante aviso que se publicará por una vez en dos (2) periódicos de amplia circulación en el territorio de la respectiva circunscripción electoral. c) El aviso deberá señalar su fecha y la de la providencia que se notifica, el nombre del demandante y del demandado, y la naturaleza del proceso, advirtiendo que la notificación se considerará surtida en el término de cinco (5) días contados a partir del día siguiente al de su publicación. Igualmente, en el aviso de publicación se informará a la comunidad de la existencia del proceso, para que cualquier ciudadano con interés, dentro del mismo término anterior, intervenga impugnando o coadyuvando la demanda, o defendiendo el acto demandado.
La copia de la página del periódico en donde aparezca el aviso se agregará al expediente. Igualmente, copia del aviso se remitirá, por correo certificado, a la dirección indicada en la demanda como sitio de notificación del demandado y a la que figure en el directorio telefónico del lugar, de lo que se dejará constancia en el expediente. d) Cuando se demande la elección por voto popular a cargos de corporaciones públicas con fundamento en las causales 1, 2, 3, 4, 6 y 7 del artículo 275 de este Código relacionadas con irregularidades o vicios en la votación o en los escrutinios, caso en el cual se entenderán demandados todos los ciudadanos elegidos por los actos cuya nulidad se pretende, se les notificará la providencia por aviso en los términos de los literales anteriores. e) Los partidos o movimientos políticos y los grupos significativos de quedarán notificados mediante la publicación de los avisos aludidos. f) Las copias de la demanda y de sus nexos quedarán en la Secretaría a disposición del notificado, y el traslado o los términos que conceda el auto notificado solo comenzarán a correr tres (3) días después de la notificación personal o por aviso, según el caso. g) Si el demandante no acredita las publicaciones en la prensa requeridas para surtir las notificaciones por aviso previstas en los literales anteriores, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación al Ministerio Público del auto que la ordena, se declarará terminado el proceso por abandono y se ordenará archivar el expediente. 2.
Que se notifique personalmente a la autoridad que expidió el acto y a la que intervino en su adopción, según el caso, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, en los términos previstos en este Código. 3. Que se notifique personalmente al Ministerio Público, en los términos previstos de este Código. 4.
Que se notifique por estado al actor. 5. Que se informe a la comunidad la existencia del proceso a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o, en su defecto, a través de otros medios eficaces de comunicación, tales como radio o televisión institucional, teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación del acto de elección demandado. 6.
Que, en tratándose de elección por voto popular, se informe al Presidente de la respectiva corporación pública, para que por su conducto se entere a los miembros de la corporación que han sido demandados. En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación […]”.
De la disposición transcrita se colige que, efectivamente, la notificación por aviso procede cuando no se logra notificar personalmente al elegido o nombrado, situación que aconteció en el caso sub examine. Además, bajo un entendimiento estricto del texto de la norma en mención, la contabilización del término de los 20 días para realizar las publicaciones y su respectiva acreditación, se debe efectuar desde la notificación al Ministerio Público, so pena de que se declare la terminación del proceso por abandono. Sin embargo, teniendo en cuenta que para que el demandante cumpla con esa carga procesal, necesariamente debe contar con el aviso que debe publicar, pues resultaría irrazonable y desproporcionado exigirle tal carga cuando ese elemento material no ha sido elaborado y menos aún puesto a su disposición. Lo anterior, por cuanto pretender contabilizar dicho término desde la notificación al Ministerio Público, independientemente de la disponibilidad del aviso, implicaría cercenar ese lapso y, en consecuencia, los derechos de la persona interesada.
Así las cosas, cabe señalar que sí la elaboración del aviso se efectúa con posterioridad a la notificación al Ministerio Público, el término se deberá contar desde el momento en que éste se encuentre efectivamente disponible para el demandante. Al respecto, la Sección Quinta de esta Corporación, órgano de cierre en asuntos electorales, en un pronunciamiento frente a un caso similar al asunto bajo examen, señaló: “[…] es pertinente para esta sala de Decisión señalar que el conteo de este término supone una actividad de coordinación y coherencia entre los procedimientos secretariales que se cumplen para atender las órdenes dadas en el auto admisorio, en tanto la notificación al Ministerio Público no puede acaecer hasta que exista certeza sobre: i) que se notificó personalmente y de forma exitosa al demandado en los términos del literal a) del numeral 1° del artículo 277 del CPACA o ii) que el aviso de que tratan los literales b) y c) del numeral 1° del artículo 277 del CPACA está elaborado y disponible en las dependencias secretariales para ser recogido por el actor, según sea el caso. […] Bajo esta consideración, resulta arbitrario darle efectos para la terminación del proceso por abandono a la notificación al Procurador Judicial, en razón a que, si bien objetivamente se cumplió, la misma no aconteció de modo simultáneo con la expedición de los avisos, pues no se conocía aún la suerte de la vinculación del elegido por el modo principal que consagra el artículo 277 del CPACA para el demandado cuando éste es elegido popularmente a un cargo unipersonal.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el aviso para la publicación solo estuvo disponible para el actor el día 12 de febrero de este año, este es el momento en que debió notificarse al Ministerio Público, entonces, será a partir de tal fecha que se cuente por la Sala el término de que trata el literal g) para declarar el abandono del proceso […]”[13] (Destacado por la Sala) Conforme con el anterior criterio, el cual se prohíja en esta oportunidad prohíja, es necesario precisar que la notificación al Ministerio Público no puede acontecer hasta tanto exista certeza respecto de (i) la notificación personal al demandado, o en su defecto, (ii) que el aviso de notificación se encuentre elaborado y disponible en las dependencias secretariales para ser recogido por el actor, según sea el caso.
Lo anterior, por cuanto ante la imposibilidad de notificar personalmente al demandado en el proceso ordinario, si el aviso se elabora con posterioridad a la notificación al Procurador Delegado, se debe asegurar la disponibilidad del aviso de notificación para que el accionante cumpla con la carga procesal que le asiste; y el término en mención debe contabilizarse desde el momento en que el aviso se encuentre efectivamente a disposición del demandante.
Como ya se indicó, en el presente caso, el Ministerio Público fue notificado del auto admisorio de la demanda electoral el 22 de enero de 2020 y en ese momento el aviso de notificación no estaba disponible para ser retirado por el aquí accionante, pues el mismo le fue entregado únicamente hasta el día 3 de febrero de 2020, razón por la que es a partir del día siguiente a esta última fecha, es decir, el 4 de febrero, que debe realizarse el cómputo del término de veinte días de que trata el literal g) del numeral 1 del artículo 277 del CPACA.
Lo anterior pone de manifiesto que el término de los 20 días hábiles feneció el 2 de marzo de 2020, y se acreditó en el proceso ordinario que las publicaciones se efectuaron con anterioridad a dicha fecha, esto es, el 27 de febrero de este año. Así las cosas, la Sala advierte que le asistió razón al a quo al afirmar que el señor OLIVARES ROMO cumplió con lo establecido en el artículo 277 del CPACA, razón por la cual no operó la terminación del proceso por abandono, pues la publicación del aviso y su acreditación se efectuó dentro de los 20 días siguientes a la elaboración y disponibilidad del aviso para el demandante.
En consecuencia, se confirmará el fallo impugnado que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NotifíCAR a las partes en la forma más expedita.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 29 de octubre de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante la Sección Quinta [2] En adelante el Tribunal [3] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “b) Si no se puede hacer la notificación personal de la providencia dentro de los dos (2) días siguientes a su expedición en la dirección informada por el demandante o este manifiesta que la ignora, se notificará al elegido o nombrado, sin necesidad de orden especial, mediante aviso que se publicará por una vez en dos (2) periódicos de amplia circulación en el territorio de la respectiva circunscripción electoral”. [4] “g) Si el demandante no acredita las publicaciones en la prensa requeridas para surtir las notificaciones por aviso previstas en los literales anteriores, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación al Ministerio Público del auto que la ordena, se declarará terminado el proceso por abandono y se ordenará archivar el expediente”. [5] Expedientes: 13001-23-33-000-2015-00807-01 y 27001-23-33-000-2016-00003- 01.
M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [6] Expediente: 11001-03-15-000-2016-01909-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro. [7] Expediente: 25000-23-41-000-2016-00400-01. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [8] Expediente 11001-03-28-000-2018-00108-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [9] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [10] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [11] M.P Mauricio González Cuervo. [12] Sentencia T-310 de 2009, M.P Luis Ernesto Vargas Silva. [13] Consejo de Estado. Sección Quinta. Autos de 7 de julio de 2016. Radicado No. 130012333000201500807-01 y Radicado No. 27001-23-33-000-2016- 00003-01.