ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Mecanismo judicial idóneo y eficaz para impugnar acto que negó indemnización administrativa / INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA / PERJUICIO IRREMEDIABLE – No acreditado Según quedó expuesto, la actora pretende (…) que el citado organismo priorice el pago de la indemnización administrativa individual por el hecho victimizante del desplazamiento forzado que, a su juicio, le fue reconocida mediante la Resolución 04102019-73956 de 2019.

(…) La petición originó la expedición de la Resolución 04102019-73956 de 2019 a través de la cual el organismo accedió a parte de dichas solicitudes y comunicó la decisión a la actora mediante oficio 201972020784081 de diciembre 17 de 2019 (…). No obstante, la Unidad de Víctimas advirtió la existencia de un error originado por la solicitud masiva de información sobre las víctimas y comunicó a la actora que la decisión no correspondía a su actuación sino al procedimiento administrativo del señor [A.F.] (…) En este sentido, comparte la Sala la conclusión a la cual llegó el Tribunal Administrativo del Atlántico según la cual, a raíz de esta actuación, la indemnización administrativa reclamada por la actora fue negada por la Unidad Nacional de Víctimas, por cuanto la citada comunicación señaló que el reconocimiento está referido a otra víctima.

Es claro que ante la decisión adoptada por el organismo (…) la actora dispone de otro mecanismo ordinario de defensa judicial, como es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al cual puede acudir para controvertir la legalidad del acto que dispuso no acceder al reconocimiento y pago de la nueva indemnización como víctima por desplazamiento forzado.

(…) Frente a esta causal de improcedencia por la existencia de otro instrumento de defensa judicial, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 solo estableció como excepción el posible perjuicio grave e inminente que pueda seguir para el interesado, lo que en este caso no fue alegado ni probado por la actora en la demanda. FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinte (2020) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación número: 08001-23-31-000-2020-00369-01 (AC) Actor: KAREN JOHANNA LÁZARO COLL Demandado: UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Temas: Existencia de otro mecanismo ordinario de defensa judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la demandante contra la sentencia de agosto 28 del año en curso, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral de Decisión A, declaró improcedente la acción. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud En nombre propio y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la señora Karen Johanna Lázaro Coll presentó demanda contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en la que formuló la siguiente pretensión: “[…] se le ordene a la parte demandada que PRIORICE LA ENTREGA DE MI INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA INDIVIDUAL conforme lo ordena (sic) LOS ARTÍCULOS 4, 10, 14, 15, 16 y 17 DE LA RESOLUCIÓN 01049 DEL 15 DE MARZO DE 2019 EXPEDIDA POR LA DIRECCIÓN DE LA UNIDAD NACIONAL DE VCITIMAS (sic) por tener mi hijo ALAN YESID CASTRO LAZARO discapacitado […]”.

(Mayúsculas del texto original). 2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: La actora aseguró que es madre cabeza de hogar, con su hijo discapacitado por una malformación de nacimiento extrema en uno de sus riñones y en las extremidades superiores e inferiores y víctima del conflicto armado interno desde el año 2010.

Sostuvo que la Unidad Nacional de Víctimas ha llevado su proceso de indemnización por la ruta general y a pesar de haber solicitado la priorización del pago de la indemnización administrativa, la entidad ha negado el cumplimiento de las normas y guardado silencio. Añadió que el 18 de febrero del presente año pidió al organismo el cumplimiento de las disposiciones invocadas en la demanda, según consta en la guía de la empresa Servientrega, sin que hasta la fecha de radicación de la acción haya recibido respuesta. 3.

Razones del posible incumplimiento La accionante estimó que los artículos 4, 10, 14, 15, 16 y 17 de la Resolución 01049 de 2019[1] están siendo desacatados por la parte demandada debido a que no ha priorizado la entrega de la indemnización administrativa a la que, a su juicio, tiene derecho. 4. Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante providencia de julio 21 del año en curso, el magistrado conductor del proceso en el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda y ordenó la notificación personal al director técnico de reparaciones de la Unidad Nacional de Víctimas. 5.

Contestación de la demanda Por intermedio de su representante judicial, el organismo demandado descartó el trámite de indemnización al cual hizo referencia la actora en la acción, por cuanto su proceso administrativo ya se encuentra culminado y pagado en el 100 por ciento. Reveló que la señora Lázaro Coll aparece incluida en el registro único de víctimas por el hecho victimizante de desplazamiento forzado ocurrido el tres de diciembre de 2012, pero quien figura como jefe de hogar y declarante es el señor José Martín Lázaro Salcedo.

Precisó que en 2015, la actora y su grupo familiar cobraron la indemnización por la citada situación victimizante y manifestó que está incluida por un segundo desplazamiento forzado, que también tuvo lugar en 2012, en el que también obra como jefe de hogar el señor Lázaro Salcedo. Explicó que el hijo de la accionante fue registrado como novedad en el grupo familiar y víctima de desplazamiento forzado en acatamiento de la orden dada por la Corte Constitucional en el Auto 251 de 2008 y precisó que en la actuación radicada con el número 2180346-1, en la que posteriormente fue incluido el menor, se encuentra totalmente pagada la indemnización a los destinatarios que inicialmente hicieron la declaración. Advirtió que la actora indicó que el menor nació en 2017 y subrayó que para aquel entonces la Unidad Nacional de Víctimas ya había materializado el pago de la medida, el 19 de abril de 2015, por lo cual no es posible ordenar nuevos recursos en virtud del principio de prohibición de doble reparación y compensación, según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 1448 de 2011.

Destacó que la inclusión del hijo de la accionante fue hecha con posterioridad al acaecimiento y pago de la indemnización administrativa por el desplazamiento forzado al grupo familiar que sufrió el hecho, lo que hace que la señora Lázaro Coll no pueda adelantar nuevamente el trámite administrativo de indemnización ante la entidad. Admitió que la actora radicó derecho de petición el 19 de febrero de 2019 con guía número 9110778634 de la empresa de mensajería Servientrega y obtuvo respuesta el 24 de marzo del mismo año en la que la Unidad Nacional de Víctimas le comunicó que el hecho fue objeto de reconocimiento y pago de la medida el 19 de abril de 2016 en el 100 por ciento, bajo los parámetros establecidos en las normas aplicables.

Manifestó que en la demanda, la actora hizo referencia a la Resolución 04102019-73965 de 2019 como aquella en la cual le fue reconocida la indemnización administrativa, pero aclaró que por error involuntario y en respuesta a la solicitud masiva radicada el 19 de diciembre de 2019, se le brindó a la accionante dicha información que no correspondía a su proceso administrativo sino al que adelanta el señor Alcides Forero.

Aseguró que la citada respuesta fue aclarada y comunicada a la señora Lázaro Coll mediante oficio número 202072017307681 de julio 30 del presente año y agregó que la petición concreta de la actora, contenida en aquella solicitud masiva, fue atendida mediante comunicación número 20197207241171 de junio 28 de 2019. Consideró que la Unidad Nacional de Víctimas debe ser absuelta porque la acción no procede para perseguir el cumplimiento de normas que establecen gastos y además no hubo renuencia de la entidad, pues el requerimiento hecho por la actora fue objeto de respuesta así no haya hecho mención al error ocurrido con la información dada sobre el trámite de otra persona.

Insistió en que el artículo 20 de la Ley 1448 de 2011 estableció el principio de prohibición de doble reparación y compensación, señaló que por esta razón la señora Lázaro Coll no puede pretender el reconocimiento de nuevo pago por el desplazamiento forzado ocurrido en 2012 y reiteró que ya fue cobrado por la actora el giro correspondiente a la indemnización por este hecho victimizante, lo que hace que no exista incumplimiento del deber que le correspondía al organismo.

Concluyó que en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en el Consejo de Estado hay precedentes verticales y horizontales sobre la improcedencia de la acción para estos casos, lo cual respaldó con la citación de algunos apartes de providencias dictadas por estas corporaciones. 6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Atlántico advirtió que la solicitud hecha por la actora previamente al ejercicio de la acción fue atendida por la entidad demandada en oficio en el cual le indicó que el hecho del desplazamiento forzado fue objeto de reconocimiento y pago en el 100 por ciento mediante Resolución de abril 19 de 2016 y que no era posible otra indemnización, por lo cual no fue cumplido el requisito de constitución de la renuencia. Explicó que el director técnico de reparación de la Unidad Nacional de Víctimas le aclaró a la actora que la respuesta inicialmente dada en la comunicación de diciembre 17 de 2019 correspondía a la declaración hecha por otra víctima y por tanto no procedía a notificarle la respectiva resolución. Subrayó que por lo anterior, desde un principio el organismo negó a la accionante la solicitud de indemnización y dejó claro que no era posible realizar un segundo reconocimiento y pago de indemnización, porque ya había sido llevado a cabo en el 100 por ciento por el mismo hecho, lo que hace inviable la aplicación de las normas que establecen la priorización del pago.

Advirtió que frente a esta situación, la señora Lázaro Coll pudo ejercer los recursos legales y en caso de ser adversos tenía la posibilidad de demandar la decisión a través de los mecanismos judiciales ordinarios, por lo cual declaró improcedente la acción porque incluso no acreditó la existencia de un perjuicio grave e inminente. 7. La impugnación La actora precisó que fue víctima de dos desplazamientos forzados, uno en 2009 del municipio de Sabanalarga a Chiriguaná y otro en 2012 de esta última localidad al municipio de Soledad, como aparece en los formularios de declaración del hecho.

Aseguró que la Unidad Nacional de Víctimas le pagó la suma de $2.190.790 el 1º de abril de 2016, que corresponde a la indemnización administrativa individual del desplazamiento del año 2009, no de 2012 como sostuvo la parte demandada en la contestación. Manifestó que “[…] la unidad nacional de victimas (sic) en sus descargos siempre ha tratado de confundir a la administración de justicia en el presente medio de control, al asegurar que ya me pagaron mi indemnización administrativa de mi segundo forzado en el año 2012 […]”.

Advirtió que la entidad alegó que no puede resolver la indemnización porque no es procedente volver a pagar el mismo hecho, pero “[…] observen la resolución 04102019-528142 del 1 de abril de 2020 donde se me reconoce mi segunda indemnización administrativa individual junto a mi núcleo familiar donde se me reconoce el 16%64 (sic) de porcentaje de tal pago aprobado […]”.

Expuso su desacuerdo con la afirmación de la parte demandada y del Tribunal Administrativo del Atlántico según la cual no cumplió el requisito de renuencia, dado que el 18 de febrero de 2002, según guía 9110778634 de la empresa Servientrega, requirió a la Unidad de Víctimas para que priorizara el pago de la indemnización. Subrayó que en el formulario único de declaración y en el registro de víctimas de noviembre 26 de 2013, mayo 5 de 2015 y mayo 30 de 2017 no aparece el nombre de su hijo, quien tiene tres años, por lo cual señaló que no es cierto que al menor le haya sido pagada la indemnización. Explicó que el primero de sus hechos victimizantes tuvo lugar en el año 2009, cuando estaba vigente la Ley 387 de 1997 “[…] LA CUAL NO PRESCRIBIA QUE SI TE PAGABAN EL PRIMER HECHO VICTIMIZANTE POR DESPLAZAMIENTO FORZADO DEBÍAS ESPERAR A QUE LE PAGARAN A TODAS LAS VÍCTIMAS PARA QUE TE PAGARAN EL SEGUNDO […] eso solo lo establece el decreto 1084 del 2015”.

(Mayúsculas del texto original). Subrayó que en el trámite de la acción de cumplimiento 08001-23-33-000-2019- 00849-00 que resolvió a su favor el Tribunal Administrativo del Atlántico respecto de la solicitud de indemnización y notificación de la Resolución 04102019-73956 de 2019, la Unidad Nacional de Víctimas alegó por primera vez el error involuntario en que incurrió al brindarle información que correspondía al trámite del señor Alcides Forero.

Por todo lo anterior, pidió acceder a las pretensiones de la demanda. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado[2]. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación en la sentencia de agosto 28 del presente año que declaró improcedente la acción. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;

(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 4.

La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[3]. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.[4] Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es la constitución en renuencia de la parte demandada.

Como quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. En el expediente está acreditado que el 19 de febrero del año en curso, la actora dirigió escrito a la Unidad Nacional de Víctimas en el cual solicitó el cumplimiento de los artículos 4, 10, 14, 15, 16 y 17 de la Resolución 01049 de 2019 para que fuera priorizado el pago de la indemnización administrativa individual reconocida en la Resolución 04102019-73956 de 2019.

Como lo expuso el representante judicial de la parte demandada, esta petición fue resuelta mediante oficio 20207205804281 de marzo 24 del año en curso en el cual reiteró a la señora Lázaro Coll que el 19 de abril de 2016 le fue hecho el reconocimiento y pago de la indemnización en el 100 por ciento por el hecho victimizante y la imposibilidad de acceder al nuevo reconocimiento, según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 1448 de 2011.

En esta materia, precisa la Sala que esta corporación tiene reconocido que la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no haya respuesta oportuna o incluso, porque aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del interesado como ocurrió en este caso.

Así, el requisito de procedibilidad fue agotado por la actora. 6. El caso concreto Según quedó expuesto, la actora pretende el cumplimiento de los artículos 4, 10, 14, 15, 16 y 17 de la Resolución 01049 de 2019 por parte de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a través del jefe técnico de reparaciones. Lo anterior, para que el citado organismo priorice el pago de la indemnización administrativa individual por el hecho victimizante del desplazamiento forzado que, a su juicio, le fue reconocida mediante la Resolución 04102019-73956 de 2019.

Luego de ser declarada improcedente la acción por el Tribunal Administrativo del Atlántico, la actora insistió en el cumplimiento de tales disposiciones por estimar que no recibió la indemnización por el desplazamiento del año 2012, ni por la situación de su hijo menor de edad. Advierte la Sala que el 26 de noviembre de 2019, varias personas consideradas como víctimas, entre las cuales figuraba la actora, radicaron una solicitud de reconocimiento de indemnización administrativa ante la Unidad Nacional de Víctimas.

La petición originó la expedición de la Resolución 04102019-73956 de 2019 a través de la cual el organismo accedió a parte de dichas solicitudes y comunicó la decisión a la actora mediante oficio 201972020784081 de diciembre 17 de 2019, por lo cual la invitó a acercarse al punto más cercano para la notificación del acto administrativo. No obstante, la Unidad de Víctimas advirtió la existencia de un error originado por la solicitud masiva de información sobre las víctimas y comunicó a la actora que la decisión no correspondía a su actuación sino al procedimiento administrativo del señor Alcides Forero.

La situación fue aclarada y comunicada por parte del organismo demandado a la señora Lázaro Coll por conducto del oficio 202072017307681 de julio 30 del presente año, después de iniciado el curso de esta acción, en los siguientes términos: “La Unidad para las Víctimas se permite indicar que el día 17 de diciembre de 2019, se emitió respuesta a la petición de indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, bajo radicado 201972020784801, y por un error involuntario se brindó información de la solicitud 867934-4221363, la cual corresponde a la declaración de otra víctima incluida en el Registro Único de Víctimas – RUV, no perteneciente a su núcleo familiar.

Por tal razón, es importante aclarar que la Resolución No. 04102019-73956 de reconocimiento de la medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, no le será notificada, en el entendido que la información corresponde a la solicitud de otra persona, y la información correspondiente es de carácter reservado.

Finalmente, precisamos que bajo radicado 20207205804281 de fecha 24 de marzo, nos pronunciamos respecto al estado de su indemnización administrativa, la cual remitimos para su conocimiento y fines pertinentes”. Advierte la Sala que la citada comunicación en la cual la Unidad de Víctimas precisó que la respuesta a la solicitud no correspondía a la actora sino a otra persona, implica que la Resolución 04102019-73956 de 2019 no produjo efectos a favor de la señora Lázaro Coll.

En la impugnación, la accionante manifestó haber conocido la existencia del error en que incurrió la autoridad demandada con ocasión de otra acción que inició anteriormente para buscar que le fuera notificado dicho acto administrativo, dado que en aquella oportunidad también fue alegado por el representante judicial de la entidad. En este sentido, comparte la Sala la conclusión a la cual llegó el Tribunal Administrativo del Atlántico según la cual, a raíz de esta actuación, la indemnización administrativa reclamada por la actora fue negada por la Unidad Nacional de Víctimas, por cuanto la citada comunicación señaló que el reconocimiento está referido a otra víctima.

Es claro que ante la decisión adoptada por el organismo con motivo de la expedición y comunicación del oficio de julio 30 de 2020, la actora dispone de otro mecanismo ordinario de defensa judicial, como es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al cual puede acudir para controvertir la legalidad del acto que dispuso no acceder al reconocimiento y pago de la nueva indemnización como víctima por desplazamiento forzado.

En ejercicio de este medio ordinario, la señora Lázaro Coll puede exponer los hechos que sustentan su pretendido derecho a un nuevo beneficio, como supuestamente no haber sido objeto de reconocimiento y pago por el desplazamiento de 2012, la situación de su hijo y las circunstancias obrantes en las declaraciones y el registro de víctimas.

Frente a esta causal de improcedencia por la existencia de otro instrumento de defensa judicial, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 solo estableció como excepción el posible perjuicio grave e inminente que pueda seguir para el interesado, lo que en este caso no fue alegado ni probado por la actora en la demanda. Así, la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico será confirmada ante el incumplimiento del requisito de subsidiariedad frente a la decisión negativa de la autoridad demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confírmase la sentencia impugnada.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Mediante la Resolución 01049 de 2019 fue adoptado el procedimiento para reconocimiento y otorgamiento de la indemnización por vía administrativa, se creó el método técnico de priorización, se derogaron las resoluciones 090 de 2015 y 01958 de 2018 y se dictaron otras disposiciones sobre la materia. [2] Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011- 01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [4] Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019.