11001-03-15-000-2020-04214-00 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL En lo referente al requisito de relevancia constitucional, la Sala advierte que este no se cumple en el asunto bajo estudio pues de la revisión del escrito que dio origen a la acción de tutela se observa que el actor considera que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la providencia ( ) incurrió en los yerros planteados tras condenarlo en costas procesales.

Quiere ello decir que la controversia expuesta gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter patrimonial, pues la inconformidad ( ) se limita exclusivamente a la viabilidad de imponerle dicha sanción, más allá de estar orientada a la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como de los principios a la gratuidad y al legítimo derecho de acción, de modo que la situación descrita es “de competencia exclusiva del juez ordinario” y por ello el juez de tutela no le corresponde zanjar aspectos como el que aquí se trata.

( ) la Sala declarará improcedente la solicitud de tutela de la referencia ( ). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04214-00(AC) Actor: CARLOS ENRIQUE ECHEVERRÍA PARRA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por el señor Carlos Enrique Echeverría Parra, en ejercicio de la acción de tutela contemplada en el artículo 86 de la Constitución Política y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991.

ANTECEDENTES 1. Petición de amparo constitucional El señor Carlos Enrique Echeverría Parra, por conducto de apoderado judicial, ejerció acción de tutela[1] con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como de los principios a la gratuidad y al legítimo derecho de acción, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia de 16 de abril de 2020 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. En la aludida providencia se revocó la decisión que denegó las pretensiones de la demanda para, en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada y condenarlo en costas en segunda instancia, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante, UGPP, bajo radicado 52001-23-33-002-2013-00376.

En consecuencia, solicitó: “1.- Que se ordene estudiar y desvirtuar cada uno de los derechos fundamentales citados como violados. 2.- Que se ordene Tutelar el derecho fundamental del ACIONANTE a la (sic) principio de acceso a la justicia, gratuidad, legítimo derecho de acción y demás normas citadas en esta tutela. 3.- Como consecuencia de lo anterior, Se (sic) ordene al Consejo de Estado modificar la providencia judicial del 16 de Abril (sic) de 2020 en el sentido de que se revoque la condena en costas de la Primera (sic) y segunda instancia del accionante.” (Negrilla y subrayado del texto original) La petición de tutela, tuvo como fundamento los siguientes: 2.

Hechos El actor relató que la extinta Caja Nacional de Previsión Social, en adelante Cajanal, mediante Resolución 5164 de 6 de abril de 2000, reconoció a su favor el pago de la pensión de vejez, efectiva a partir del 1º de abril de 1999, por haber adquirido su estatus pensional el 7 de marzo de 1999. Narró que el 1º de marzo de 2004, elevó petición ante Cajanal para que se reliquidara su beneficio pensional, de conformidad con lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que trabajó en el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA hasta el 30 de octubre de 2003.

Informó que su solicitud fue resuelta por medio de Resolución 2593 del 20 de enero de 2005, sin tener en cuenta todos los factores salariales que devengó en el último año de servicios, pues solo se incluyó la asignación básica, la bonificación de servicios prestados y la prima de antigüedad. Aludió que en vista de lo anterior, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cajanal con radicado 2005-00569, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto, que en providencia de 4 de septiembre de 2008, denegó las súplicas al considerar que los factores que se debían incluir eran los taxativamente establecidos en la Ley 62 de 1985.

Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Nariño, al resolver el recurso de apelación que interpuso en sentencia de 14 de mayo de 2010, revocó lo decidido en primera instancia y ordenó reliquidar su prestación pensional con el 75% del promedio de lo percibido en el último año de servicios en el lnstituto Colombiano Agropecuario - ICA.

Recalcó que en cumplimiento del aludido proveído, Cajanal ajustó su pensión en cuantía de $2.125.799 a partir del 1º de noviembre de 2003, por medio de Resolución UGM 015187 del 25 de octubre de 2011, pero en Resolución UGM 033148 del 15 de febrero de 2012 disminuyó dicho monto con respaldo en que incurrió en un error aritmético en el anterior acto administrativo.

Afirmó que el 17 de mayo de 2013, solicitó nuevamente la revisión de su pensión, la cual fue negada por la UGPP con Resolución RDP 029892 del 2 de julio de 2013 bajo el argumento de que lo pretendido había sido definido en el proceso descrito; decisión que fue confirmada mediante la Resolución RDP 036658 del 12 de agosto de 2013. Refirió que presentó nuevamente demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 2013-00376, para que se dejara sin efectos los mencionados actos administrativos y se ordenara la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta todos los factores que constituyen salario y que devengó en el último año de servicios.

Señaló que del proceso conoció la Sala de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño, que en proveído de 29 de enero de 2016, declaró probada oficiosamente la excepción de “acto administrativo principal y relevante con el tema de la reliquidación pensional del demandante, no demandado” y denegó las pretensiones, por cuanto el IBL no es un aspecto sujeto al régimen de transición[2].

Destacó que dicha autoridad judicial le impuso condena en costas y fijó como agencias en derecho el 5% del valor de las pretensiones de la demanda, al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA. Indicó que su apoderado judicial apeló dicha decisión, recurso que fue zanjado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en providencia de 16 de abril de 2020, en el sentido de revocar el fallo del a quo y, en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada tras encontrar que existía identidad de partes, objeto y causa con el proceso que promovió previamente con radicado 2005-00569.

Precisó que también fue condenado en costas con fundamento en que se revocó la providencia recurrida, la parte demandada intervino en esa instancia y en la postura adoptada por esa colegiatura en las sentencias de 7 de abril de 2016 proferidas dentro de los expedientes 4492-2013 y 1291-2014. 3. Sustento de la vulneración A juicio del tutelante, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en la providencia cuestionada, vulneró sus derechos fundamentales invocados toda vez que lo condenó en costas procesales, motivo por el cual considera que incurrió en defecto sustantivo al interpretar de manera errada el artículo 188[3] del CPACA, en concordancia con lo señalado en el artículo 365[4] del CGP, pues considera que no había lugar a ello debido a que la negativa de sus pretensiones obedeció a una circunstancia ajena a su actuar.

Aseguró, por otro lado, que la providencia enjuiciada adolece de defecto fáctico dado que no se tuvo en cuenta que la decisión dictada fue el resultado del cambio jurisprudencial que aconteció en el Consejo de Estado respecto a la normativa que se debe aplicar para fijar el IBL de los beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, de modo que no era dable imponerle dicha sanción. Explicó que en el asunto sub judice no se probó que la demanda que presentó resultaba temeraria o de mala fe, ni tampoco que existió algún tipo de dilación o que se incurrieron en gastos innecesarios, pues si bien puso en movimiento el aparato de justicia, lo cierto era que lo hizo cuando la postura que regía era la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, la cual era favorable a sus intereses.

Arguyó, en concordancia con lo anterior, que en el proveído objeto de reparo se configuró el defecto por violación directa de la Constitución, en particular de los artículos 29 (debido proceso) y 53 (situación más favorable, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales), así como el desconocimiento del principio de gratuidad. 4.

Trámite, contestaciones e intervenciones Mediante auto de 30 de septiembre de 2020, se admitió la solicitud de tutela y se ordenó notificar esta decisión a la parte actora y como demandados a los magistrados que integran la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Por tener interés en el resultado de la presente tutela se decidió comunicar a los magistrados de la Sala de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño, al representante de la UGPP, así como al juez Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto.

Remitidas las respectivas comunicaciones, intervinieron como sigue: 4.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A El magistrado ponente de la providencia controvertida, en escrito enviado el 6 de octubre del año en curso, se opuso al amparo solicitado al aclarar que la decisión dictada por esa colegiatura consistió en declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada, por lo que no era válido que el actor considerara que la misma fue el resultado de un cambio jurisprudencial que se produjo durante el transcurso del proceso, “lo cual eventualmente ameritaba la no condena en costas”, pues lo cierto es que no se pronunció respecto al fondo del asunto.

Explicó que en lo referente a la condena en costas, esa Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016 concluyó que la legislación varió del CCA al CPACA de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo, sin que ello incluya la revisión de la mala fe o temeridad de las partes. Refirió que resultaba necesario condenar en costas al demandante dado que el recurso de apelación se resolvió desfavorablemente y la parte demandada actuó en segunda instancia al presentar alegatos de conclusión, en atención a lo precisto en los numerales 1º y 8º del artículo 365 del CGP.

Por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación remitió el expediente digital del proceso dentro del cual se originó la sentencia objeto de la tutela de la referencia. 4.2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social En respuesta de 7 de octubre del año en curso, la subdirectora jurídica pensional (E) de la entidad[5] solicitó declarar “improcedente” la acción de tutela tras explicar que no le asistía razón al actor, toda vez que el cambio de postura del Consejo de Estado no invalidaba lo resuelto en el proceso con radicado 2005-00569, en el cual se definió cuales eran los factores salariales que debían hacer parte del IBL de la pensión que le fue reconocida.

Agregó que la decisión a la cual se le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados fue acertada, en tanto que el señor Echeverría Parra “insistió tercamente en desgastar al aparato judicial y administrativo en un proceso innecesario”. 4.3. Juzgado Octavo Administrativo de Pasto - Nariño Con memorial de 8 de octubre del presente año, informó que el expediente con radicado “2018-01587” fue enviado el 19 de junio de 2019 a la Sección Segunda del Consejo de Estado para que hiciera parte del proceso 2013-00376 y que hasta esa fecha no había sido devuelto, sin pronunciarse respecto a los argumentos expuestos en la solicitud de tutela.[6] 4.4.

Tribunal Administrativo de Nariño Mediante escrito enviado por correo electrónico el 15 de octubre de 2020, el magistrado ponente de la sentencia proferida en primera instancia dentro del medio de control en cuestión sostuvo que lo decidido por esa corporación se ajustó a derecho pues odebeció a las normas y jurisprudencia vigente, de modo que no implica la vulneración de los derechos fundamentales del accionante, máxime cuando se permitió el acceso a la administración de justicia para que el caso fuera sometido a estudio.

A su vez, remitió el expediente del proceso promovido por primera vez por el actor con radicado 2005-00569. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017, y el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.[7] 2.2.

Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, corresponde a la Sala verificar si la solicitud de amparo cumple con los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de superarse lo anterior, deberá analizar si el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la providencia cuestionada, vulneró los derechos fundamentales invocados del actor, al incurrir presuntamente en los defectos planteados en el escrito de la tutela.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superado lo anterior se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[8], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[9], y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[10] (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.[11] En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.

Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.4.1. En lo referente al requisito de relevancia constitucional, la Sala[12] advierte que este no se cumple en el asunto bajo estudio pues de la revisión del escrito que dio origen a la acción de tutela se observa que el actor considera que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la providencia de 16 de abril de 2020, incurrió en los yerros planteados tras condenarlo en costas procesales.

Quiere ello decir que la controversia expuesta gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter patrimonial, pues la inconformidad del señor Echeverría Parra se limita exclusivamente a la viabilidad de imponerle dicha sanción, más allá de estar orientada a la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como de los principios a la gratuidad y al legítimo derecho de acción, de modo que la situación descrita es “de competencia exclusiva del juez ordinario[13]” y por ello el juez de tutela no le corresponde zanjar aspectos como el que aquí se trata.

Sobre el particular, cabe señalar que la Corte Constitucional precisó que la acreditación de este requisito “supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”[14] y que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i)preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales[15] y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”. Es así, como dicha Corte indicó que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico”[16] y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, es decir, las relativas a un derecho de índole económica[17] deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, comoquiera que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario.

En este orden de ideas, la Sala declarará improcedente la solicitud de tutela de la referencia, toda vez que el reclamo solicitado por la parte actora carece de relevancia constitucional en atención a que el mismo radica en la inconformidad que tiene respecto a la condena en costas que se le impuso en la providencia cuestionada, la cual tiene connotaciones particulares o privadas que se reduce a un debate meramente legal y no de índole constitucional.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Carlos Enrique Echeverría Parra contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por los motivos descritos anteriormente.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Mediante escrito enviado el 26 de septiembre de 2020 a la Secretaría General del Consejo de Estado. [2] Conforme al criterio instituido por la Corte Constitucional en las sentencias SU-230 de 2015 y C-258 de 2013. [3] “ARTÍCULO 188.

CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” [4] “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas ”. [5] Calidad acreditada por medio de la Resolucio[pic]n de Delegacio[pic]n 688 del 4 de agosto deResolución de Delegación 688 del 4 de agosto de 2020, Resolución de Encargo No. 845 del 28 de septiembre de 2020 y el acta de posesión No. 44 de 28 de septiembre de 2020. [6] Según la información contenida en el aplicativo Samai. [7] Reglamento Interno del Consejo de Estado. [8] Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. [9] El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [10] Ibidem. [11] Entre otras, en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [12] En este mismo sentido se pronunció, entre otras, en la sentencias de 20 de febrero de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, rad. 11001-03-15-000-2019- 04788-01 y 6 de agosto de 2020, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000-2020-03080-00. [13] Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU-573 de 2017 y C-590 de 2005. [14] Ibíd. sentencia SU-573 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. [15] Sentencia C-590 de 2005. [16] Sentencia SU-439 de 2017. [17] “No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia.”