ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / MEDIO DE CONTROL EJECUTIVO / IMPROCEDENCIA DE MEDIDA CAUTELAR - Solicitud de embargo de recursos de la ESE Hospital San Nicolás de Tolentino de Pinillos / PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS PÚBLICOS - No es absoluto / EXCEPCIONES DE INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES - Cuando se pretenda la efectividad de obligaciones laborales La accionante indicó que el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, porque negó la solicitud del cumplimiento de las medidas cautelares impuestas a la ESE ejecutada, pese a que tal petición se fundamentó en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado frente a las excepciones de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones.( ) [C]omo se estableció en la providencia cuestionada que los recursos sobre los que se pretendía que recayera la medida eran del Sistema General de Participaciones, resultaba claro que solo podía imponerse la medida cautelar si se buscaba la efectividad de obligaciones de laborales.
Entonces, como la obligación que se reclama en el proceso ejecutivo en el que se fundamenta la demanda de tutela “… se trata de una sentencia de declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la ESE (…) por los perjuicios generados a los demandantes con ocasión de la pérdida de oportunidad de la señora [I.A.L.], de tener controles prenatales en su embarazo”, la Subsección estima que, tal como lo indicó la autoridad judicial accionada, no procedía la aplicación de la excepción establecida por la Corte Constitucional para la inaplicación del principio de inembargabilidad.
Por tanto, la Sala concluye que el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, al proferir la decisión ( ) no desconoció el precedente de la Corte Constitucional. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FLEXIBILIZACIÓN DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ - Configuración / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Pandemia por coronavirus Covid 19 [E]l término de 6 meses se contabilizará a partir del 29 de noviembre de 2019, por lo que, en principio, la demanda debía presentarse antes del 29 de mayo de 2020, pero se hizo el 25 de junio de 2020 –casi un mes después de que se cumplió el término considerado como razonable para la interposición de la demanda de tutela.
Ahora bien, con ocasión de la emergencia sanitaria que afronta el país y que dio lugar al confinamiento para evitar la propagación del COVID-19, la Sala ha establecido frente a algunos casos que se debe flexibilizar la exigencia del requisito de la inmediatez, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de los ciudadanos y, por ende, para este caso en particular se estima satisfecho el requisito de la inmediatez en el presente asunto.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243 / LEY 1751 DE 2015 - ARTÍCULO 25 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 594 - NUMERAL 1 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 28 DE 2008 - ARTÍCULO 21 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 13001-23-33-000-2020-00475-01(AC) Actor: INGRID ANACHURY DE LEÓN Demandado: JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CARTAGENA Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia de 9 de julio de 2020, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar negó el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 25 de junio de 2020[1], la señora Ingrid Anachury de León, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (trascripción de forma literal): “Sírvase honorable magistrado tutela los derechos fundamentales violados;
A UNA VIDA DIGNA, DERECHO DE IGUALDAD Y A LA DENEGACIÓN DE ACCESO A LA JUSTICIA, teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, y por lo tanto declarar la impugnación de los autos de fecha 05 de diciembre de 2017 y 10 de marzo de 2020 emitidos por el Juzgado accionado, en donde se insiste en no decretar la medida cautelar solicitada, es decir, el embargo de los dineros que la MUTUAL SER le debe y transfiere a la ESE Hospital San Nicolás de Tolentino de Pinillos, por concepto de los contratos de prestación de servicios de salud que la ESE le ejecuta a la MUTUAL SER”. 2.
Hechos En ejercicio del medio de control de reparación directa, la señora Ingrid Anachury de León, entre otros, demandó a la E.S.E. Hospital San Nicolás de Tolentino de Pinillos y al Ministerio de la Protección Social, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios materiales y morales causados con ocasión de las “fallas o falta del servicio por parte de las entidades accionadas que condujo al no nacimiento y muerte de su primer hijo”.
Mediante sentencia de 30 de enero de 2013, el Juzgado Piloto Administrativo de Descongestión de Cartagena negó las pretensiones de la demanda; sin embargo, el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de fallo de 14 de febrero de 2014, revocó la decisión de primera instancia y accedió parcialmente a las pretensiones. Manifestó que, luego de trascurridos más de 18 meses sin que se cumpliera con la condena impuesta dentro del proceso de reparación directa, la señora Anachury de León, entre otros, presentó demanda ejecutiva contra la E.S.E. Hospital San Nicolás de Tolentino de Pinillos, en la que se solicitó como medida cautelar que se embargaran “los recursos o sumas de dinero legalmente embargables y en el monto que usted establezca que recibe la ESE Hospital San Nicolás de Tolentino de Pinillos Bolívar (…) que le transfiere el municipio de Pinillos y la Mutual Ser, por los servicios que la ESE presta a esas entidades…” y, además, se solicitó el embargo de los dineros que tuviera la entidad ejecutada en las cuentas corrientes y de ahorro a su nombre.
A través de proveído del 27 de septiembre de 2017, el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, entre otras cosas, libró mandamiento de pago a favor de los ejecutantes y decretó el embargo de los dineros “legalmente embargables que la ESE HOSPITAL SAN NICOLÁS DE TOLENTINO DE PINILLOS recibe en el municipio de Pinillos y la Mutual SER por los servicios que la ESE le presta a dichas entidades” y de los dineros “legalmente embargables que la ESE HOSPITAL SAN NICOLÁS DE TOLENTINO DE PINILLOS posea o llegare a poseer en las diferentes cuentas corrientes y/o de ahorros en las siguientes entidades bancarias: Banco Agrario de Colombia (sucursal pinillos) y diferentes bancos de Magangué – Bolívar”.
En atención a los oficios librados para proceder al embargo, la empresa solidaria de salud Mutual Ser presentó memorial en el que afirmó que “no había aplicado la medida de embargo decretada, en atención a que los contratos suscritos con la ESE Hospital San Nicolás de Tolentino de Pinillos tienen por objeto la atención de afiliados al régimen subsidiado de salud y en consecuencia los recursos que los respaldan provienen de las siguientes fuentes: Sistema General de Participaciones, Fosyga y esfuerzos propios, por lo que a su juicio dichos recursos ostentan el carácter de embargables”, lo que fue replicado por la parte ejecutante, la que insistió en el cumplimiento de la medida cautelar ordenada por el despacho de conocimiento.
Por lo anterior, mediante auto de 5 de diciembre de 2017, el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena negó la solicitud de la parte ejecutante, tras considerar que, como la obligación que se reclamaba no era de carácter laboral, sino que se trataba de una sentencia que declaró patrimonialmente responsable a la ESE por los perjuicios causados a los demandantes con ocasión de la “pérdida de oportunidad de la señora Ingrid Anachury de León, de tener controles prenatales en su embarazo”, resultaba claro que “no procede la excepción al principio de inembargabilidad de recursos del Sistema General de Participaciones ni del Sistema GENERAL DE Seguridad Social en Salud, dentro de la cual se encuentran incluidos los recursos del Fosyga y de este modo, la medida cautelar no puede recaer sobre recursos que tengan tal naturaleza”.
Contra dicha decisión, la parte ejecutante interpuso recurso de apelación, el que se concedió en efecto devolutivo mediante auto de 29 de enero de 2018; no obstante, el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de proveído del 25 de noviembre de 2019, rechazó por improcedente el mencionado recurso. Posteriormente, el 12 de febrero de 2020, la parte ejecutante insistió en que se hiciera efectiva la medida cautelar solicitada.
El 10 de marzo de 2020, el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena resolvió “estarse a lo resuelto mediante providencia de fecha cinco (5) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), en lo que corresponde a las órdenes proferidas con relación a la Mutual Ser”. 3. Fundamentos de la acción La accionante indicó que se incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, porque, pese a que la solicitud del cumplimiento de las medidas cautelares se fundamentó en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado frente a las excepciones de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, la autoridad judicial accionada negó tal petición[2]. 4.
La oposición 4.1. Mediante auto de 26 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la autoridad judicial accionada. 4.2. El Juzgado Doce Administrativo de Cartagena informó sobre las actuaciones adelantadas en el proceso ejecutivo objeto de la acción de tutela, sin hacer consideraciones adicionales.
Puntualmente expuso: ● Que, mediante providencia de 27 de septiembre de 2017, se procedió a librar mandamiento de pago y se decretó como medida cautelar el embargo y secuestro de los dineros que la ESE ejecutada recibía del municipio de Pinillos y de la Mutual Ser. ● Que, posteriormente, por auto de 5 de diciembre de 2017, el despacho resolvió que no había lugar a insistir en la medida cautelar decretada, dado que se trató del cobro de una sentencia que declaró patrimonialmente responsable a la ESE Hospital San Nicolás y, por tanto, no procedía la excepción al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones ni del Sistema de Seguridad Social, dentro del cual se encuentran incluidos los recursos del Fosyga. ● Que contra esa decisión se interpuso el recurso de apelación, el que se rechazó por improcedente por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante providencia del 25 de noviembre de 2019. ● Que el 20 de febrero de 2020, la parte ejecutante elevó una nueva petición para insistir en la medida cautelar contra la ESE ejecutada; que mediante auto de 10 de marzo de 2020, ese despacho judicial se estuvo a lo resuelto en proveído del 5 de diciembre de 2017. 5.
La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 9 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo de Bolívar negó el amparo solicitado, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal): “la Sala deberá determinar si el accionado desconoció o no, el precedente jurisprudencial que se ha establecido respecto a la excepción al principio de inembargabilidad.
“Al respecto, es pertinente traer a colación, la sentencia C – 1154 del 2008, que determinó las siguientes subreglas: “Como pauta general, se consagra la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción. “La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral.
“La segunda regla de excepción concerniente al pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. “La tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
“De otro lado, teniendo en cuenta que el actor solicita el embargo de recursos de la Salud, valga recordar que el Sistema General de Participaciones tiene como destino la financiación de los servicios públicos a cargo de los entes territoriales, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos de agua potable y saneamiento básico.
“Su configuración puntual fue dada en la Ley 715 de 2001, según la cual el SGP estaría conformado por: (1) una participación con destinación específica para el sector educación; (2) una participación con destinación específica para el sector salud, y (3) una participación de propósito general. “Dada su especial destinación social derivada de la propia Carta Política, los recursos del sistema gozan de una protección constitucional reforzada en comparación con los demás recursos públicos del Presupuesto General de la Nación, por lo que resulta constitucionalmente legítimo que el Legislador haya previsto la inembargabilidad de dichos recursos como una medida para asegurar su inversión efectiva.
“En lo atinente al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, en la sentencia C – 1154 del 2008, la Corte constitucional aclaró que las reglas de excepción al principio de inembargabilidad del Presupuesto eran aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente, alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP (educación, salud, agua potable y saneamiento básico).
“Finalmente, en dicha providencia se establece la interpretación condicionada que se le debe dar al artículo 21 del Decreto 28 de 2008, relativo a la inembargabilidad de los recursos del SGP, en donde se declara exequible la inembargabilidad de los recursos exceptuándose la siguiente interpretación: ‘El pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la misma, después de lo cual podrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica’.
“Nótese entonces, que tanto el legislador como la Corte Constitucional son consistentes en defender la inembargabilidad de los recursos que cuentan los entes estatales para satisfacer las necesidades básicas a los administrados. Y ello es así, por cuanto de esa manera se garantiza la mayor cobertura a los servicios básicos de la población. “Ahora bien, observa la Sala que ninguna de las excepciones estudiadas se encuadra en el caso planteado por el tutelante, pues al recaer la medida de embargo en recursos provenientes del Sistema General de Participaciones -sector salud-, es menester acreditar que la sentencia proviene de una actividad destinada a dicho sector o, en su defecto; se origina de obligaciones laborales, condiciones que no se cumplen en el caso de marras, si se tiene en cuenta, que la sentencia es producto de una indemnización por un daño antijurídico ocasionados a la tutelante.
“Vista, así las cosas, se descarta que el Juez Doce Administrativo de Cartagena, haya desconocido el procedente que, sobre el principio de inembargabilidad, ha decantado la Corte Constitucional, por el contrario, se cumplió con la defensa del mismo, conforme lo analizado. “Bajo las anteriores consideraciones, para la Sala en el sub judice no existe violación de los derechos fundamentales invocados por el actor, en ese sentido, si bien la acción resulta procedente por cumplirse de manera concurrente todos los requisitos generales expuestos ut supra; no se cumple con el defecto material que fue invocado por los accionante, por lo que no es posible inferir que la autoridad judicial accionada en la providencia en cuestión, incurrió en vías de hecho que conduzcan a la vulneración de los derechos deprecados; razón suficiente para negar el amparo constitucional solicitado”. 6.
La impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión e indicó que en ella se señaló que la obligación no fue para satisfacción de un crédito u obligación de origen laboral, como lo establece la sentencia C-1154 de 2008, sin tener en cuenta la segunda excepción a la inembargabilidad, esto es, “el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidas, que es el caso que hoy nos ocupa”.
Dijo que el juez de primera instancia no garantizó el derecho a la igualdad, dado que desconoció que, en un caso similar, ese mismo tribunal ordenó que se accediera la medida cautelar solicitada, al considerar que “no recae en los recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, en el Sistema General de Participaciones y mucho menos al Sistema General Social en Salud, pues el ejecutante es claro en señalar que los dineros sobre los cuales solicita la medida ‘provienen de la venta de servicio de salud a través de contratos que la ESE … con diferentes E.P.S. del régimen contributivo y EPS del régimen subsidiado’”.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[3]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena Contenciosa de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[4].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[5]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, se ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[6]. 2.
El caso concreto En el presente asunto, la parte actora cuestiona las siguientes decisiones: ● El auto de 5 de diciembre de 2017, mediante el cual el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena negó la solicitud de la parte ejecutante de insistir en la materialización de la medida cautelar contra la ESE Hospital San Nicolás de Tolentino Pinillos. ● El auto de 10 de marzo de 2020, mediante el cual, ante la insistencia de la parte ejecutante en materializar la medida cautelar, el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena resolvió: “se estará a lo resuelto en la providencia del 5 de diciembre de 2017, pues dicha solicitud ya ha sido previamente estudiada y resuelta, no siendo posible reabrir su debate en cuanto a la medida cautelar decretada en auto del 27 de septiembre de 2017”.
Lo primero que se debe precisar es que la Subsección no se pronunciará respecto de la segunda decisión atacada, dado que no existen elementos para establecer la posible configuración del defecto alegado en la demanda de tutela, por cuanto en esa decisión no se hizo un estudio respecto de la nueva solicitud de materializar la medida cautelar solicitada dentro del proceso ejecutivo, sino que simplemente se estuvo a lo decidido en el auto de 5 de diciembre de 2017.
En ese sentido, la Sala solo analizará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, en caso de encontrarse cumplidos, la configuración del defecto alegado respecto del auto de 5 de diciembre de 2017. 2.1. Del requisito de la inmediatez Esta Corporación ha sostenido que para efectos de establecer si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, es decir, que se cumple con el requisito de la inmediatez, se debe verificar que se hubiese presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según sea el caso[7].
Por su parte, la Sala ha precisado que, en principio, el plazo de 6 meses se contabiliza desde la notificación de la providencia que se cuestiona –porque es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial– y, que solo procede contabilizar dicho término desde la ejecutoria de la decisión en los casos en que se realiza un trámite adicional con ocasión del fallo, como una aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad –por cuanto los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento–[8].
Revisados los documentos que obran en el expediente de tutela, se observa que contra la decisión atacada –proferida el 5 de diciembre de 2017–, la parte ejecutante interpuso el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, el que, mediante proveído de 25 de noviembre de 2019, lo rechazó por improcedente, tras considerar que “los procesos ejecutivos en que se esgrime un título ejecutivo de origen contractual, como en los seguidos con base en una sentencia judicial o conciliación aprobada por esta jurisdicción, solo procede el recurso de apelación contra las providencias enlistadas en el artículo 243 del C.P.A.C.A., en el cual no se encuentra el que niega el derecho de una medida cautelar y tampoco el que la levanta”.
Conviene mencionar que si bien esta Subsección[9] ha sostenido que los recursos improcedentes no tienen la virtualidad de ampliar el plazo considerado como razonable para la interposición de la demanda de tutela, en el presente asunto, pese a la improcedencia del recurso de apelación interpuesto contra el auto de 5 de diciembre de 2017, la Sala considera que es procedente computar el término de los 6 meses desde que se notificó el auto de 25 de noviembre de 2019, dado que, al ser concedido dicho recurso por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, la ahora accionante tenía la expectativa de que la decisión respecto del levantamiento de la medida cautelar impuesta a la E.S.E ejecutada –cuestión que se debate en sede de tutela– fuera analizada e incluso modificada por el Tribunal Administrativo de Bolívar y solo supo que ello no sería objeto de análisis por parte de esa corporación, luego de transcurridos aproximadamente dos años después de que se dictó la decisión que considera contraria a sus intereses.
En otras palabras, fue a partir de que se rechazó por improcedente el recurso de apelación que la ahora accionante tuvo conocimiento de que quedó en firme el auto de 5 de diciembre de 2017 y que estaba facultada para interponer la demanda de tutela para cuestionarlo, de lo contrario habría dado lugar a una demanda prematura. Por tanto, el término de los 6 meses debe contabilizarse desde que se notificó el auto de 25 de noviembre de 2019: el 28 de noviembre de 2019.
A lo anterior se adiciona que la procedencia del recurso de apelación contra las decisiones dictadas en los procesos ejecutivos que se tramitan ante esta Jurisdicción no ha sido un tema pacífico, en cuanto a la normativa aplicable se refiere –de lo que evidentemente depende la definición de cuáles son las decisiones de esos procesos que son pasibles del recurso de apelación–, al punto de que esta Sección del Consejo de Estado debió definir ese aspecto[10].
Así las cosas, si la improcedencia del recurso de apelación que se interpuso contra el auto que levantó la medida cautelar no era una cuestión completamente evidente y ostensible, no puede entonces considerarse que el plazo para presentar la demanda inició su cómputo desde la notificación de tal decisión. Como se acaba de explicar, el término de 6 meses se contabilizará a partir del 29 de noviembre de 2019, por lo que, en principio, la demanda debía presentarse antes del 29 de mayo de 2020, pero se hizo el 25 de junio de 2020 –casi un mes después de que se cumplió el término considerado como razonable para la interposición de la demanda de tutela–.
Ahora bien, con ocasión de la emergencia sanitaria que afronta el país y que dio lugar al confinamiento para evitar la propagación del COVID-19, la Sala ha establecido frente a algunos casos que se debe flexibilizar la exigencia del requisito de la inmediatez, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de los ciudadanos[11] y, por ende, para este caso en particular se estima satisfecho el requisito de la inmediatez en el presente asunto. 2.2.
Defecto por desconocimiento del precedente En el auto de 5 de diciembre de 2017, el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena negó la solicitud de la parte ejecutante de insistir en la materialización de la medida cautelar contra la ESE Hospital San Nicolás de Tolentino Pinillos; es decir, levantó la medida cautelar que había sido decretada, tras considerar lo siguiente (transcripción de forma literal): “… Si bien este Juzgado decretó el embargo de los dineros legalmente embargables que la ESE (…) recibe de la Mutual SER por concepto de los servicios que la ESE presta, es claro que los dineros o recursos objeto de medida de embargo no pude pertenecer al Presupuesto General de la Nación, al sistema de Participaciones ni al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por la naturaleza inembargable de dichos recursos.
“Con relación a los bienes inembargables, el numeral 1º del artículo 594 del Código General del Proceso estipula lo siguiente: ‘(…)’. “Los recursos del sistema general de participaciones destinado a salud a su vez integran el sistema de seguridad en salud, cuyos recursos, de acuerdo con el artículo 48 de la Constitución Política, según el cual ‘no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella’.
“La inembargabilidad de los recursos públicos de sistema de seguridad social en salud está estipulada en el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015. “Las sentencias C-1154 de 2008 y C-539 de 2010 estudiaron el principio de la inembargabilidad de los recursos del sistema general de participaciones previsto en la ley 715 de 2001 y el Decreto 28 de 2008, en vigencia del Acto Legislativo No. 04 de 2007, estableciendo que dicho principio solo cede excepcionalmente en un caso, cuando se trata de ‘obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia’, pudiendo imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial y si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, debiendo acudirse a los recursos de destinación específica, tal como se expone a continuación: ‘(…)’.
“Así las cosas, al advertirse que la obligación que se reclama en el presente ejecutivo no es de carácter laboral, toda vez que se trata de una sentencia de declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la ESE (…) por los perjuicios generados a los demandantes con ocasión de la pérdida de oportunidad de la señora Ingrid Anachury de León, de tener controles prenatales en su embarazo, es claro que no procede la excepción al principio de inembargabilidad de recursos del Sistema General de Participaciones ni del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dentro del cual se encuentran incluidos los recursos del Fosyga y de este modo, la medida cautelar no puede recaer sobre recursos que tengan tal naturaleza.
“Adicionalmente, aunque se tratare de obligaciones de carácter laboral, tampoco se encuentra acreditado que los ingresos corrientes de libre destinación no son suficientes para asegurar el pago de las obligaciones y, por ende, no se da el evento excepcional que permite la jurisprudencia constitucional para el embargo de recursos del sistema general de participaciones”.
La accionante indicó que el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, porque negó la solicitud del cumplimiento de las medidas cautelares impuestas a la ESE ejecutada, pese a que tal petición se fundamentó en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado frente a las excepciones de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones.
Pues bien, se tiene que en las sentencias C-1154 de 2008 y C-539 de 2010 la Corte Constitucional se pronunció respecto del principio de inembargabilidad de los recursos públicos “explicando que tiene sustento en la adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado”.
En esas providencias también se precisó que el principio de inembargabilidad no es absoluto y que, ante la necesidad de armonizar esa regla con los demás principios y derechos reconocidos por la Constitución Política, debían fijarse algunas excepciones a dicho principio, a saber: La primera, “que tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral”; la segunda, que “tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias” y, la tercera, que “se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible” (se destaca).
Por su parte, en la sentencia C-1154 de 2008 –reiterada en la sentencia C- 313 de 2014–, respecto de la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, la Corte Constitucional sostuvo que, según el artículo 21 de la Ley 28 de 2008, la excepción a ese principio solo aplica cuando se pretenda la efectividad de obligaciones laborales.
Esa postura fue reafirmada en la sentencia T-373 de 2012, en los siguientes términos: …de acuerdo con la regla jurisprudencial establecida bajo la vigencia del Acto Legislativo n. 1 de 2001, las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos comprendía: (i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justa;
(ii) la importancia del oportuno pago de sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencia; y (iii) el caso en que existieran títulos emanados del Estado que reconocieran una obligación clara, expresa y exigible. 4.4. Sin embargo, con el Decreto 28 de 2008 expedido en ejercicio de las facultades especiales otorgadas por el artículo 3 del Acto Legislativo No.4 de 2007, que adicionó el artículo 356 de la Constitución Política, se efectuó un giro jurisprudencial en relación con la posibilidad de embargar recursos del Sistema General de Participaciones.
La sentencia C-1154 de 2008 al analizar la constitucionalidad del artículo 21 (parcial) del Decreto 28 de 2008, señaló que el Acto Legislativo n. 4 de 2007 modificó aspectos del Sistema General de Participaciones como resultado de una mayor preocupación de parte del Constituyente ‘por asegurar el destino social y la inversión efectiva de esos recursos’, por lo cual se incorporaron medidas en la Constitución tendentes a adoptar mecanismos de control y seguimiento al gasto ejecutado con dichos recursos, y asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad en los sectores de educación, salud, saneamiento básico y agua potable.
Lo anterior cambió la noción sobre la inembargabilidad de recursos del Sistema General de Participaciones de modo que solo de manera excepcional se permitió la adopción de medidas cautelares. De acuerdo con lo anterior se estimó que: ‘A juicio de la Corte, la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está amparada por el artículo 63 de la Carta Política, que autoriza al Legislador para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables.
Así mismo, (ii) está dirigida a garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007. Además, (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley.
Desde esta perspectiva, es claro que la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino social de esos recursos’. En este sentido, la sentencia C-1154 de 2008 condicionó la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008 a que se pudieran decretar medidas cautelares para ‘el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia’, sobre recursos de libre destinación y excepcionalmente sobre los recursos de destinación específica.
Sin embargo no se contemplaron otros casos excepcionales que sí habían sido admitidos por la jurisprudencia anterior. 4.5. De lo anterior se desprende que, acorde con la normatividad vigente y la jurisprudencia en la materia, la regla reconocida por las sentencias más recientes de la Corte Constitucional establece que no es posible embargar recursos del Sistema General de Participaciones para hacer efectivas las obligaciones de las entidades territoriales.
De conformidad con los pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la materia, se tiene que es cierto que las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos se aplica en los casos en los que se pretende la satisfacción de créditos y obligaciones laborales, el pago de sentencias judiciales y el pago de títulos que contengan una obligación clara expresa y exigible.
No obstante, esa corporación también precisó que la excepción al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones[12], como serían los de la ESE ejecutada por ser los recursos para la financiación de la prestación de servicio de salud, solo aplica en los casos en los que se pretenda el pago de obligaciones laborales.
La distinción de los recursos y la aplicación del principio de inembargabilidad en uno y otro caso, fue aclarada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en los siguientes términos: … las sentencias constitucionalidad en mención y el auto del 8 de mayo de 2014 identifican dos reglas: (i) la inembargabilidad presupuestal cede en los casos de créditos laborales, sentencias judiciales y títulos provenientes del Estado con obligaciones claras, expresas y exigibles y (ii) la inembargabilidad de recursos del Sistema General de Participaciones se excepciona únicamente ante créditos laborales judicialmente reconocidos.
Para el sub lite, se tiene que el embargo solicitado por la parte actora no afecta al Sistema General de Participaciones, en tanto no compromete los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios) para la financiación de servicios básicos. De hecho, conviene recordar que el Ministerio de Defensa Nacional no es una entidad territorial y, por ende, es forzoso concluir que no tiene a cargo recursos del Sistema General de Participaciones.
Por tanto, contra lo concluido por el tribunal demandado, no era aplicable la excepción referida al sistema general de participaciones (créditos laborales judicialmente reconocidos), sino las excepciones frente a la inembargabilidad presupuestal (créditos laborales, sentencias judiciales y títulos provenientes del Estado). Es decir, queda demostrado que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente, en lo que tiene que ver con el tema de las excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos.
Conviene recordar que, en todo caso, para efecto de aplicar la excepción de inembargabilidad presupuestal, la decisión de reemplazo debe tener en cuenta el procedimiento previsto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) y en los artículos 176 y 177 del Decreto 01 de 1984 o 192, 194, 195 y 297 a 299 de la Ley 1437 de 2011, según sea el caso[13].
En ese sentido, como se estableció en la providencia cuestionada que los recursos sobre los que se pretendía que recayera la medida eran del Sistema General de Participaciones, resultaba claro que solo podía imponerse la medida cautelar si se buscaba la efectividad de obligaciones de laborales. Entonces, como la obligación que se reclama en el proceso ejecutivo en el que se fundamenta la demanda de tutela “… se trata de una sentencia de declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la ESE (…) por los perjuicios generados a los demandantes con ocasión de la pérdida de oportunidad de la señora Ingrid Anachury de León, de tener controles prenatales en su embarazo”, la Subsección estima que, tal como lo indicó la autoridad judicial accionada, no procedía la aplicación de la excepción establecida por la Corte Constitucional para la inaplicación del principio de inembargabilidad.
Por tanto, la Sala concluye que el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, al proferir la decisión del 5 de diciembre de 2017, no desconoció el precedente de la Corte Constitucional, razón por la que se confirmará la decisión de primera instancia, que negó el amparo solicitado por la señora Ingrid Anachury de León. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de julio de 2020, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] Fecha de presentación registrada en el acta de reparto del Tribunal Administrativo de Bolívar. [2] Extractado del fallo de tutela de primera instancia. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [7] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). [8] En sentencia de 11 de abril de 2019, radicado número: 110010315000201803905-01. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 11 de abril de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-00805-00, entre muchas otras decisiones. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 29 de enero de 2020, radicación número: 470012333000201900075-01 (63931), C.P.: Alberto Montaña Plata. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 27 de agosto de 2020, radicación número: 110010315000202002700 00. [12] El artículo 1º de la Ley 715 de 2001 establece: “Artículo 1º.
Naturaleza del sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley”. [13] Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez, sentencia de 3 de mayo de 2018, radicación: 11001-03-15-000-2017-02007-01.